（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

走高質(zhì)量發(fā)展之路，是黨中央、國務(wù)院立足全局做出的重大決策判斷。黨的十九大報告提出我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，必須堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先。黨的十九屆五中全會要求堅持系統(tǒng)觀念，實現(xiàn)發(fā)展質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、速度、效益、安全相統(tǒng)一。水利是保障和引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)性要素，是建設(shè)生態(tài)文明不可分割的核心組成。在國際經(jīng)濟環(huán)境深刻變化、國內(nèi)經(jīng)濟顯現(xiàn)下行隱憂、發(fā)展不平衡不充分問題依然突出等新形勢下，以系統(tǒng)觀念推進水利高質(zhì)量發(fā)展尤為重要。

一、堅持系統(tǒng)觀念，把強化前瞻性、全局性、戰(zhàn)略性、整體性謀篇布局作為推動水利高質(zhì)量發(fā)展的重要導(dǎo)向

堅持系統(tǒng)觀念是“十四五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展必須遵循的五項原則之一。水利要緊緊把堅持系統(tǒng)觀念作為提升水利事業(yè)發(fā)展水平的基本原則，強化前瞻性思考、全局性謀劃，加強戰(zhàn)略性布局、整體性推進。

①強化前瞻性思考。把前瞻性思考擺在突出位置，是堅持系統(tǒng)觀念推動水利事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的首要要求。隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，水安全中的水災(zāi)害老問題仍有待解決，水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等新問題越來越突出、越來越緊迫。解決這類問題，就不能一味地沿用老辦法老套路，要緊緊把握社會主要矛盾轉(zhuǎn)變呈現(xiàn)的新特征新要求，以滿足人民日益增長的美好生活需要為出發(fā)點和落腳點，從頂層設(shè)計到配套制度建設(shè)的各環(huán)節(jié)各領(lǐng)域都強化前瞻性思考，牢牢把握解決新老水問題的主動權(quán)，加快調(diào)整人的行為、糾正人的錯誤行為，推進“十四五”水利改革發(fā)展工作開好局起好步。

②強化全局性謀劃。全局性謀劃是建立在前瞻性思考基礎(chǔ)上的超前謀劃，是胸中懷著“全局圖”、眼睛盯著“大棋盤”的戰(zhàn)略謀劃。首先要在“多規(guī)合一”實踐推進中深入貫徹黨中央決策部署，統(tǒng)籌把握好水資源的戰(zhàn)略地位，充分發(fā)揮水資源剛性約束作用，推動有關(guān)方在國土空間開發(fā)中充分考慮水資源的承載能力，促進人口、經(jīng)濟社會發(fā)展和水資源承載能力相適應(yīng)。其次要服務(wù)新發(fā)展格局，不僅要夯實水利對經(jīng)濟社會的保障基礎(chǔ)，也要以用水方式轉(zhuǎn)變促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，還要發(fā)揮水利建設(shè)在優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、暢通國內(nèi)大循環(huán)方面的投資拉動和引領(lǐng)作用。

③強化戰(zhàn)略性布局。戰(zhàn)略性布局是立足當(dāng)前著眼未來，對事物發(fā)展做出的趨向性規(guī)劃安排。我國長江經(jīng)濟帶、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等國家戰(zhàn)略，正是黨中央、國務(wù)院立足長江、黃河等流域水情和經(jīng)濟發(fā)展實際，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)系統(tǒng)保護協(xié)調(diào)發(fā)展目標，作出的重大戰(zhàn)略布局，為其他流域高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略設(shè)計提供了指導(dǎo)和參考。在新發(fā)展階段，以系統(tǒng)觀念推進水利高質(zhì)量發(fā)展，就應(yīng)統(tǒng)籌考慮自然、經(jīng)濟社會和生態(tài)系統(tǒng)的相關(guān)性，東、中、西部的差異性，大中小流域、流域上中下游發(fā)展水平的不平衡性，在流域系統(tǒng)治理方面做好戰(zhàn)略布局，更好地發(fā)揮水利在支撐、保障、引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展方面的作用。

④強化整體性推進。整體性是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的根本特征，是實現(xiàn)共同富裕的根本要求。強化水利高質(zhì)量發(fā)展的整體性推進要把握好兩個維度：橫向?qū)用?，要針對水利發(fā)展不平衡不充分問題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、流域發(fā)展、區(qū)域發(fā)展；縱向?qū)用?，要把握好水利不同發(fā)展階段的目標定位，實現(xiàn)發(fā)展的可持續(xù)性。在發(fā)展方式上，要堅持整體推進與重點突破相統(tǒng)一，既要堅持系統(tǒng)推進，又要抓住關(guān)鍵問題，在整體推進基礎(chǔ)上抓住治水主要矛盾和矛盾主要方面，以體制創(chuàng)新、水價改革、工程產(chǎn)權(quán)改革、投融資創(chuàng)新等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)突破帶動水利改革發(fā)展全局。

二、堅持系統(tǒng)觀念，把統(tǒng)籌好安全和發(fā)展兩件大事、維護好安全作為推動水利高質(zhì)量發(fā)展的重要前提

①以系統(tǒng)觀念統(tǒng)籌好水利發(fā)展與安全，要把握好二者之間辯證關(guān)系。習(xí)近平總書記指出 “安全是發(fā)展的保障，發(fā)展是安全的目的”,離開安全談發(fā)展無異于沙中壘塔,離開發(fā)展說安全則安全的可靠性也失去了支撐。黨的十九屆五中全會明確要求“把安全發(fā)展貫穿國家發(fā)展各領(lǐng)域和全過程，防范和化解影響我國現(xiàn)代化進程的各種風(fēng)險，筑牢國家安全屏障”，為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展明確了要求、提供了遵循。水利作為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要組成，要以實現(xiàn)好維護好安全作為推動水利高質(zhì)量發(fā)展的重要目標，積極防范和化解各種水利風(fēng)險，并以水利高質(zhì)量發(fā)展來破解影響安全的難題，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供更高水平的水安全保障。

②把安全作為推動水利高質(zhì)量發(fā)展的重要目標。在對發(fā)展的目標定位上，習(xí)近平總書記提出了“更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展”全新概括。強調(diào)“更為安全”目標定位，意味著安全也是發(fā)展的重要內(nèi)容。從過去的經(jīng)驗教訓(xùn)看，華北地區(qū)地下水嚴重超采、西遼河流域水資源過度開發(fā)利用雖然換來了經(jīng)濟社會的一時發(fā)展，但這是以犧牲流域、區(qū)域生態(tài)安全為代價，長遠看不僅影響社會穩(wěn)定，更影響供水安全、糧食安全和經(jīng)濟安全。這種犧牲“安全”換來的“發(fā)展”談不上高質(zhì)量發(fā)展。所以推動水利高質(zhì)量發(fā)展，就要著眼未來，積極總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，既要把保障國家防洪安全、供水安全、糧食安全、經(jīng)濟安全、生態(tài)安全始終作為推動發(fā)展大前提，也要強化水資源剛性約束，以水而定、量水而行，促進經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源水生態(tài)水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)，維護社會和諧穩(wěn)定。

③把實現(xiàn)水利高質(zhì)量發(fā)展作為破解安全難題的重要途徑。2020年我國成功抵御了1998年以來最嚴重洪澇災(zāi)害，這得益于水利多年來筑就的較高水平防災(zāi)減災(zāi)體系；我國以全球6%的淡水、9%的耕地“養(yǎng)活”了全球21%的人口，水利多年來在農(nóng)業(yè)供水保障、節(jié)水灌溉等方面的不懈努力功不可沒；多年來持續(xù)提升供水保障能力有力支撐了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化等國家發(fā)展戰(zhàn)略，水資源的經(jīng)濟安全維系作用突出；多措并舉推進以水量調(diào)度和生態(tài)供水為目標的水資源調(diào)配工程有力促進了河湖生態(tài)系統(tǒng)改善；黃河自1999年實施水量統(tǒng)一調(diào)度以來實現(xiàn)了連續(xù)20余年不斷流，生態(tài)安全維護成效明顯。成就可圈可點但任務(wù)依然繁重，重大水利風(fēng)險依然不可忽視。安全是等不來、要不來、靠不來的，要從根本上維護好保障好我國防洪安全、供水安全、糧食安全、經(jīng)濟安全和生態(tài)安全，推動水利高質(zhì)量發(fā)展是解決這一切問題的重要基礎(chǔ)。應(yīng)立足水利在經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)中的戰(zhàn)略地位，堅持系統(tǒng)觀念，著力破解水利發(fā)展不平衡不充分問題，大力提升水利發(fā)展質(zhì)量、效益、公平，實現(xiàn)發(fā)展的更可持續(xù)、更為安全，以水利的高質(zhì)量發(fā)展支撐、保障和引領(lǐng)經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展。

三、堅持系統(tǒng)觀念，把理順體制機制，更好發(fā)揮中央、地方和各方積極性作為推動水利高質(zhì)量發(fā)展的重要驅(qū)動

水問題的復(fù)雜性、治水目標任務(wù)的艱巨性決定了治水的綜合性、協(xié)同性，需要堅持系統(tǒng)觀念，以“一盤棋”思想統(tǒng)籌資源、政策、資金等各種要素，以一體化思路打破行政壁壘，讓要素在更大范圍暢通流動，推動各項政策舉措良性互動、協(xié)調(diào)有序，實現(xiàn)多元主體協(xié)同共治，驅(qū)動水利事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

①更好地發(fā)揮中央和地方積極性。以習(xí)近平同志為核心的黨中央一直強調(diào)要調(diào)動各方面積極性，十九屆三中全會更是明確指出“要理順中央和地方職責(zé)關(guān)系，更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性?！边M入新發(fā)展階段，國內(nèi)國際形勢發(fā)生重大變化，落實黨中央決策部署，進一步厘清中央和地方之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，充分調(diào)動中央和地方兩個積極性尤顯重要。中央層面要以推進生態(tài)文明建設(shè)這個戰(zhàn)略布局為契機，緊緊抓住打造幸福河湖這個目標、推進流域高質(zhì)量發(fā)展這條主線、堅持水資源剛性約束這個要求，強化頂層設(shè)計，加快出臺綱領(lǐng)性文件，定調(diào)子、明方向，既要為地方水利工作推進提供政策依據(jù)，又要為地方方案設(shè)計留下足夠空間，還要對地方自由裁量明確底線。地方政府及水利等有關(guān)方則要保障政令暢通，因地制宜、因時施策，嚴格落實中央決策部署。

②更好地促進流域和區(qū)域協(xié)同。水利高質(zhì)量發(fā)展不僅是水利部門肩負的重要使命，也是有關(guān)方的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。長江經(jīng)濟帶、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等國家戰(zhàn)略實施以來，在促進流域和區(qū)域協(xié)同方面發(fā)揮了重要作用，水利要搶抓流域高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略契機做好“水文章”。以流域為單元，強化流域管理機構(gòu)在規(guī)劃引領(lǐng)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面的職能，用實用足用好“水資源剛性約束”這個總要求，推動明確流域上中下游各自產(chǎn)業(yè)發(fā)展的功能定位，破解區(qū)域發(fā)展碎片化問題，加快構(gòu)建流域高質(zhì)量發(fā)展經(jīng)濟帶。以建立水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制為導(dǎo)向，推動建立縱向和橫向相結(jié)合的生態(tài)補償機制，解決好水資源水生態(tài)水環(huán)境產(chǎn)品消費“搭便車”問題，有效促進區(qū)域間協(xié)同配合。

③更好地實現(xiàn)部門和部門間協(xié)同。立法是加強水資源管理的重要手段，但由于立法在某種程度上具有柔性不足的特點，實現(xiàn)部門間的高效協(xié)同就不能僅靠法律規(guī)定，協(xié)商協(xié)調(diào)也很重要。以系統(tǒng)觀念推進水利高質(zhì)量發(fā)展，需要在國家層面推動建立健全部門間日常溝通協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)協(xié)同推進，這既是提升水治理效能的需要，也是防止政出多門誤導(dǎo)高層研判或?qū)е禄鶎邮譄o策等問題出現(xiàn)的客觀需要。應(yīng)強化國家層面水利行業(yè)監(jiān)管對地方政府的督促作用，把強化監(jiān)督管理的壓力真正傳導(dǎo)到地方政府上，以此為基推動相關(guān)部門在治山、治林、治田、治草過程中落實治水要求。地方水利部門也應(yīng)用實用足用好河長制湖長制，依托地方人民政府，充分調(diào)動相關(guān)部門的積極性，促進部門協(xié)同。

④更好地實現(xiàn)共建共治共享。水利具有很強的公益性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性，促進共建共治共享更顯重要。多年來水利人在這方面做了大量工作，一些地方成效明顯。以江西贛州市水土流失治理為例，他們結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，采取先建后補、以獎代補、村民自建等形式，大力鼓勵社會各界力量、民間資本投入到水土流失綜合治理，形成了“政府主導(dǎo)、部門搭臺、群眾唱戲”的社會辦水保局面，幾十年如一日，實現(xiàn)了到 “江南綠洲”的華麗轉(zhuǎn)身。我們要在更大范圍內(nèi)緊緊依靠群眾，堅持問需于民、問計于民，把人民群眾對美好生活的向往作為推進水利高質(zhì)量發(fā)展的出發(fā)點和落腳點；堅持關(guān)口前移、重心下放，把更多的資源下沉到基層，讓基層有權(quán)管事、有人做事、有錢辦事；堅持多方參與、共同治理，充實水利基層和社會治理力量。

四、堅持系統(tǒng)觀念，把固根基、揚優(yōu)勢，補短板、強弱項，防范化解風(fēng)險作為推動水利高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措

適應(yīng)社會主要矛盾變化的新特征新要求，破解水利發(fā)展不平衡不充分問題，需要運用系統(tǒng)觀念固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項，推動水利事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

①固根基，揚優(yōu)勢。我國水利事業(yè)經(jīng)過多年發(fā)展，不僅在前期論證、規(guī)劃設(shè)計、工程施工、竣工驗收以及質(zhì)量安全監(jiān)管等方面積累了豐富經(jīng)驗，更使水利生產(chǎn)能力得到極大提高，水安全保障能力大大提升，有力支撐了我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。新發(fā)展階段穩(wěn)固水利事業(yè)發(fā)展根基，既要圍繞供水安全，在水利支撐保障經(jīng)濟社會發(fā)展方面做優(yōu)做強；更要服務(wù)新發(fā)展格局，充分發(fā)揮水利建設(shè)覆蓋范圍大、產(chǎn)業(yè)鏈條長、拉動能力強的優(yōu)勢，聚焦河流湖泊安全、生態(tài)環(huán)境安全、城市防洪安全，謀劃建設(shè)一批基礎(chǔ)性、樞紐性重大項目；抓住新基建融合傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施重大機遇，全局性謀劃水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)頂層設(shè)計，加快構(gòu)建“系統(tǒng)完備、高效實用、智能綠色、安全可靠”的現(xiàn)代化國家水網(wǎng)體系，為更好地推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供水安全保障。同時，新時代發(fā)揚水利優(yōu)勢，還要抓住高質(zhì)量發(fā)展機遇，以長江經(jīng)濟帶等流域經(jīng)濟帶建設(shè)為戰(zhàn)略契機，以用水方式轉(zhuǎn)變促進流域經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，做好流域經(jīng)濟帶建設(shè)謀篇布局，統(tǒng)籌規(guī)劃調(diào)整流域產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)，推動發(fā)展具有流域特色的康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)、水旅產(chǎn)業(yè)、水文化產(chǎn)業(yè)，探索構(gòu)建以水利為引領(lǐng)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)化與生態(tài)產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合的水生態(tài)經(jīng)濟體系，加快形成具有流域特色的產(chǎn)業(yè)鏈和流域經(jīng)濟帶，為提供更好的水安全保障夯實經(jīng)濟基礎(chǔ)。

②補短板，強弱項。近年，在有關(guān)方的共同努力下，我國水利發(fā)展邁上了新臺階，但客觀上仍面臨許多問題：一些大江大河還缺少控制性骨干工程，洪水風(fēng)險依然是最大威脅；許多水庫維修養(yǎng)護不到位和老化失修，在遭遇持續(xù)強降雨、地震等極端災(zāi)害與重大突發(fā)事件的情況下，潰壩風(fēng)險大；農(nóng)村地區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施依然薄弱，支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略尚有很大差距；區(qū)域水資源供需仍處于緊平衡狀態(tài)，水生態(tài)破壞、水環(huán)境污染仍未全面改善；大范圍、長期極端干旱事件仍不確定，尚無全面、切實、詳盡的應(yīng)對方案和措施，等等。要解決這些問題，首先要以推動國家水網(wǎng)建設(shè)為戰(zhàn)略契機，加快建設(shè)戰(zhàn)略性、網(wǎng)絡(luò)型水利基礎(chǔ)設(shè)施體系，著力補齊防洪、供水、生態(tài)、信息化等方面的突出短板，特別要加快補齊大江大河治理、中小河流治理、蓄滯洪區(qū)建設(shè)與行蓄洪空間管控、農(nóng)村供水和水環(huán)境治理等方面的短板，防止 “木桶效應(yīng)”，持續(xù)提升水安全“硬件”保障能力。其次要系統(tǒng)把握人與新老水問題之間的關(guān)系，圍繞河湖保護、水資源保護、水土保持、水旱災(zāi)害防御、水利工程運行等領(lǐng)域，堅持水陸統(tǒng)籌，以加快調(diào)整人的行為和糾正人的錯誤行為為主線，統(tǒng)籌發(fā)揮各方積極性，建立健全法規(guī)制度和標準體系，創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，實施全方位、全過程監(jiān)管，規(guī)范涉水社會行為，防范和化解各種矛盾和風(fēng)險，維護良好河湖秩序和社會和諧穩(wěn)定。最后要創(chuàng)新水利投融資體制機制，夯實補短板、強弱項資金基礎(chǔ)。在國家財政趨緊的背景下，要發(fā)揮財政資金的撬動作用，多措并舉促進社會資本參與水利工程建設(shè)與運營。重點要在項目“打捆”設(shè)計、項目參與方式、財稅優(yōu)惠扶持政策、水利工程產(chǎn)品定價機制等方面出思路出政策，調(diào)動社會資本參與積極性，真正實現(xiàn)“兩手發(fā)力”。

在開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的道路上，水利發(fā)展任重道遠。立足新發(fā)展階段，堅持新發(fā)展理念，要在新發(fā)展格局中凝聚各方力量科學(xué)謀劃水利高質(zhì)量發(fā)展，遵循系統(tǒng)觀念的內(nèi)在規(guī)律與實踐要求，將系統(tǒng)觀念貫穿水利發(fā)展全過程、各領(lǐng)域和各環(huán)節(jié)，從全局上、源頭上、根本上把握問題、分析問題，以系統(tǒng)論的思想方法研究提出對策措施，統(tǒng)籌水利發(fā)展質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、速度、效益、安全，以水利高質(zhì)量發(fā)展推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。