程冬冬

摘 要：2015年《立法法》修改，不僅賦予了設(shè)區(qū)的市人大立法權(quán)，還進(jìn)一步對公眾參與立法方面的制度進(jìn)行了完善和補(bǔ)充，這標(biāo)志著我國地方立法和公眾參與制度進(jìn)入了新的發(fā)展階段。公眾參與設(shè)區(qū)的市人大立法十分必要，但是在具體的實(shí)施中仍出現(xiàn)了公眾參與的積極性不高、普遍性受限、信息獲取不充分、實(shí)效性有限等問題。因此，從建立公眾參與的權(quán)利保障體系、健全公眾參與的程序運(yùn)行規(guī)范、增強(qiáng)公眾參與的信息交流等方面發(fā)力，可以促進(jìn)該制度的落實(shí)。

關(guān)鍵詞：設(shè)區(qū)的市;人大立法;公眾參與;激勵機(jī)制

設(shè)區(qū)的市人大作為我國基層的立法主體，其所立之法與普通百姓的生活聯(lián)系最為密切。公眾參與這一過程的意義重大，但實(shí)踐效果卻不盡人意。如何解決這一問題，就需要回歸問題本身，找到原因，然后對癥下藥，文章擬對此進(jìn)行探討。

一、設(shè)區(qū)的市人大立法公眾參與的必要性

（一）增強(qiáng)設(shè)區(qū)的市人大立法的民主性

《立法法》第5條不僅確立了民主立法的原則，而且要求要通過多種途徑保障人民參與立法活動。該條規(guī)定不僅是公民參與設(shè)區(qū)的市人大立法的法律基礎(chǔ)，也是地方立法活動應(yīng)遵循的基本原則。公民、法人及其他組織通過制度化的渠道，理性、有序地參與到設(shè)區(qū)的市立法中，充分表達(dá)自己合理合法的利益訴求。市人大及其常委會在制定地方性法規(guī)時能夠全面了解不同利益主體所表達(dá)的意愿和期許，并對其進(jìn)行平衡和協(xié)調(diào)，使立法活動充分反映公眾訴求、體現(xiàn)人民意志。

（二）提高設(shè)區(qū)的市人大立法的科學(xué)性

《立法法》第6條確立了科學(xué)立法的基本原則。專家、學(xué)者、律師等人士用自己精通的專業(yè)知識、較強(qiáng)的能力素養(yǎng)、深厚的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等優(yōu)勢參與到設(shè)區(qū)的市人大立法中，不僅能夠幫助市人大及其常委會解決在制定地方性法規(guī)時遇到的專業(yè)難題，而且能夠使該法規(guī)更好地合乎客觀規(guī)律，增強(qiáng)其科學(xué)性和執(zhí)行性。此外，普通公眾根據(jù)自身經(jīng)驗(yàn)提出切實(shí)關(guān)乎民生的立法意見與建議，使立法高度符合本地區(qū)的實(shí)際狀況，避免與公眾的生活脫節(jié)，提高其適應(yīng)性和立法質(zhì)量。

（三）防止設(shè)區(qū)的市人大立法的利益部門化

目前，我國的法治建設(shè)雖然取得了豐碩成果，但是地方立法實(shí)踐中利益部門化的問題始終未得到有效的解決。為了有效防止設(shè)區(qū)的市的利益部門化，最好的方式便是引進(jìn)對權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制[1]。通過公眾參與立法活動，能夠使不同的意見得到充分表達(dá)，從而制約部門權(quán)力的過度集中，防止設(shè)區(qū)的市人大立法的利益部門化。

二、設(shè)區(qū)的市人大立法公眾參與的現(xiàn)實(shí)問題

（一）公眾參與的積極性不高

公眾參與立法的積極性不高常常是設(shè)區(qū)的市人大立法的一道難題[2]。據(jù)一位學(xué)者所做的“四川省各設(shè)區(qū)市通過政府門戶網(wǎng)站公開征求立法規(guī)劃/計劃項(xiàng)目建議和法規(guī)草案意見的抽樣調(diào)查結(jié)果”表明：雖然成都市公眾參與人數(shù)與其他設(shè)區(qū)的市相比最多，但是相對于其1 600萬的人口基數(shù)則比例極低，而其他設(shè)區(qū)市則多次出現(xiàn)了公眾零參與的尷尬現(xiàn)象。這一調(diào)查結(jié)果在一定程度上印證了公眾參與積極性不高的問題確實(shí)存在。

（二）公眾參與的普遍性受限

公眾參與立法的普遍程度直接關(guān)乎所立法規(guī)民主性的大小，但也受到多方面因素的制約。其一，參與主體的資格受限。某些地方在其《公民旁聽人大常委會暫行辦法》中要求每次參與旁聽市人大常委會會議的公眾人數(shù)不超過5人[3]。其二，參與立法的過程受限。在地方人大立法過程中，絕大多數(shù)法規(guī)草案由政府部門起草，雖然會征集普通公眾的意見與建議，但是存在走形式、渠道單一等問題。與省會城市等大城市相比，設(shè)區(qū)的市與基層聯(lián)系更為緊密，在公眾參與地方立法的主體和過程的制度規(guī)定遠(yuǎn)不如省會城市完善。

（三）公眾的信息獲取不充分

及時獲取充足有效的立法信息是公眾參與立法的基本前提之一。由于現(xiàn)實(shí)中設(shè)區(qū)的市人大尚不能做到及時全面發(fā)布立法信息及參與的方式，致使人大與公眾之間出現(xiàn)了信息的不對稱。公眾不了解參與立法的途徑，更不必說所要參與討論的法規(guī)草案的內(nèi)容了。即便某些公眾關(guān)注并獲取了立法信息，由于參與立法主體的范圍狹窄，使得某些設(shè)區(qū)的市的法規(guī)并不能充分反映民意、集中民智。

（四）公眾參與的實(shí)效性有限

設(shè)區(qū)的市公眾參與立法制度的目的是通過這種民主立法的方式使該地區(qū)的立法機(jī)關(guān)能夠廣察民之所愿，回應(yīng)民之所求。在實(shí)踐中制約其發(fā)揮實(shí)效的主要表現(xiàn)在：其一，地方立法機(jī)關(guān)更多地聽取權(quán)威專家的意見，對公眾的意見與建議則極少予以重視和采納，普通公眾的意見較難在地方立法中發(fā)揮實(shí)效[3]。其二，立法部門主導(dǎo)公眾參與，信息不對稱，社會公眾無法有效地表達(dá)利益訴求。其三，社會公眾參與設(shè)區(qū)的市人大立法的組織化程度低，實(shí)效性沒有保障等。

三、設(shè)區(qū)的市人大立法公眾參與問題成因分析

（一）公眾參與設(shè)區(qū)的市人大立法的保障機(jī)制不健全

《立法法》修改前，第34條只規(guī)定了公眾參與立法活動可采用座談會、論證會、聽證會的方式。僅有的三種參與方式被動性較為明顯，阻礙了公眾參與地方立法的積極性。修改后，設(shè)區(qū)的市雖然獲得了立法授權(quán)，公眾參與立法在召開論證會及公眾參與聽證會的適用情景方面有所完善，但是針對公眾參與立法依舊停留在原則性規(guī)定上。設(shè)區(qū)的市公眾參與保障機(jī)制的不健全，致使公眾參與投入大而實(shí)效甚微。

長期以來，由于公民參與地方立法權(quán)利保障機(jī)制的不健全，設(shè)區(qū)的市人大立法過程中這一問題仍未得到有效的解決。論證會、聽證會、座談會等的參與人員由其遴選產(chǎn)生，立法信息的發(fā)布及發(fā)布途徑也由其決定，公眾游離在設(shè)區(qū)的市人大立法的邊緣地帶。立法機(jī)關(guān)和相關(guān)政府職能部門在組織公眾參與立法活動時表現(xiàn)出較大的隨意性，由此將會造成公眾在參與設(shè)區(qū)的市人大立法過程中的挫敗感逐漸上升，最終演變?yōu)楣妼α⒎▍⑴c冷漠的不良后果。

（二）公眾參與設(shè)區(qū)的市人大立法缺少程序運(yùn)行規(guī)則

從已經(jīng)公開發(fā)布的設(shè)區(qū)的市的立法條例歸納總結(jié)發(fā)現(xiàn)：整體上，設(shè)區(qū)的市人大立法公眾參與的程序制度化進(jìn)展并不令人滿意，法規(guī)規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺少程序運(yùn)行規(guī)則?！读⒎ǚā返?6條第2款、第3款關(guān)于“專業(yè)性較強(qiáng)的問題”和“存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系調(diào)整”做了原則性規(guī)定，但大多數(shù)設(shè)區(qū)的市出臺的立法條例仍未對此予以細(xì)化。諸如某些設(shè)區(qū)的市的立法條例中依舊存在著“重大意見分歧”“利益關(guān)系重大調(diào)整”等內(nèi)涵和外延不清的用語。實(shí)踐中被廣泛采用的立法調(diào)研、座談會、論證會等公眾參與方式，在立法條例中只留有一個概念性表述，沒有相關(guān)配套的實(shí)施細(xì)則出臺。程序供給缺位使得公眾參與設(shè)區(qū)的市立法缺少程序運(yùn)行規(guī)則，權(quán)利得不到有效保障。

（三）公眾參與設(shè)區(qū)的市人大立法缺少信息互動制度

設(shè)區(qū)的市公眾參與人大立法缺少信息互動主要表現(xiàn)在兩個方面：其一，地方立法機(jī)關(guān)對公眾的信息反饋不充分。設(shè)區(qū)的市人大立法與民生息息相關(guān)，因此地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重并保障公眾參與立法的權(quán)利，聽取民意，集中民智。但事實(shí)上人大對于公眾提出的意見和建議采納與否以及未采納的理由，很少予以反饋[4]。其二，參與地方立法的社會公眾之間也缺少信息溝通交流。在《立法法》中明確規(guī)定的公眾參與的形式是聽證會、論證會和座談會，設(shè)區(qū)的市人大立法公眾參與的現(xiàn)行規(guī)范中尚未引入辯論機(jī)制，該機(jī)制的缺失使得公眾參與立法時各言其事，不僅難以形成共同的利益訴求，同時還在某種程度上放大了因公眾知識碎片化而對其表達(dá)能力造成的阻礙效應(yīng)。

四、設(shè)區(qū)的市人大立法公眾參與的路徑選擇

（一）健全設(shè)區(qū)的市人大立法公眾參與的保障體系

1.建立公眾參與設(shè)區(qū)的市人大立法的激勵機(jī)制

建立激勵機(jī)制是調(diào)動公眾積極參與設(shè)區(qū)的市人大立法的良策。在構(gòu)建該激勵制度上應(yīng)當(dāng)做到以下兩點(diǎn)：其一，對積極參與設(shè)區(qū)的市人大立法的公民進(jìn)行物質(zhì)獎勵或精神獎勵。公眾參與立法雖是承擔(dān)社會責(zé)任的一種表現(xiàn)，但是也需要其耗費(fèi)一定的人力、物力和財力。因此，一方面，一定的物質(zhì)獎勵將在一定程度上彌補(bǔ)公眾因參與立法所付出的成本;另一方面，一定的精神獎勵也會對公眾參與設(shè)區(qū)的市人大立法形成一定的積極指引，尤其是能夠較大限度地增強(qiáng)公眾參與的榮譽(yù)感，從而激發(fā)其積極建言獻(xiàn)策的熱情。其二，對不按規(guī)定落實(shí)設(shè)區(qū)的市公眾參與立法制度的立法機(jī)關(guān)采取一定的懲戒措施。針對設(shè)區(qū)的市人大的立法信息公開不充分、宣傳不到位，對公眾所提意見和建議的不回應(yīng)，公眾參與立法的制度保障和權(quán)利保障機(jī)制的不健全等行為應(yīng)當(dāng)建立懲戒制度，根據(jù)其行為性質(zhì)追究政治責(zé)任和法律責(zé)任，以切實(shí)保障公眾參與制度的實(shí)施效果。

2.拓寬設(shè)區(qū)的市人大立法公眾的參與途徑

公眾參與是設(shè)區(qū)的市人大立法科學(xué)性和民主性的重要支撐。地方立法是否民主、科學(xué)，生活在基層的弱勢群體最有發(fā)言權(quán)，但是其話語權(quán)和訴求表達(dá)渠道不暢通[4]。因此，在設(shè)區(qū)的市人大立法中，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)拓寬公眾的參與途徑，確保社會公眾的立法參與權(quán)利。其一，完善立法聯(lián)系點(diǎn)制度。盡快完善相關(guān)的實(shí)施細(xì)則與程序性規(guī)定，通過每個立法聯(lián)系點(diǎn)來征集其所轄范圍內(nèi)公眾對設(shè)區(qū)的市人大立法上的意見與建議，實(shí)現(xiàn)由點(diǎn)到面、點(diǎn)面結(jié)合，盡可能全方位、多領(lǐng)域地了解民意，提升地方立法的科學(xué)化和民主化水平。其二，借用互聯(lián)網(wǎng)、新媒體優(yōu)勢，拓寬公眾參與新途徑。進(jìn)入“互聯(lián)網(wǎng)+”新時代，設(shè)區(qū)的市人大應(yīng)結(jié)合網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，積極探索其他可行的參與途徑。例如廣泛通過人大官方網(wǎng)站、微博、微信等逐步開展關(guān)于地方重大影響法規(guī)的立、改、廢“網(wǎng)上民意調(diào)查”“網(wǎng)上聽證會”和“網(wǎng)上立法評估會”等。

3.落實(shí)設(shè)區(qū)的市人大在公眾參與中的義務(wù)與責(zé)任

為了保障設(shè)區(qū)的市公眾參與立法權(quán)利的有效行使，法律應(yīng)當(dāng)明確設(shè)區(qū)的市人大在立法活動開展過程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律義務(wù)與責(zé)任。在法規(guī)起草階段，對那些未通過立法聽證會、座談會、論證會、網(wǎng)上征集意見等途徑，廣泛收集和聽取社會公眾建議的法規(guī)草案，除法律另有規(guī)定外，不得提請審議;在法規(guī)審議階段，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)中止審議缺乏公眾參與的法規(guī)草案的立法程序，退回并責(zé)令提案人或起草單位在組織公眾參與后再行報送;在立法后評估階段，社會公眾的參與與否，將影響其法律效力。如果因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)的故意或嚴(yán)重過失導(dǎo)致其在沒有社會公眾參與下的所制定的法規(guī)不符合當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展的實(shí)際情況，嚴(yán)重?fù)p害當(dāng)?shù)厝罕姷暮戏?quán)益，設(shè)區(qū)的市人大立法機(jī)關(guān)的主管人員及相關(guān)責(zé)任人應(yīng)當(dāng)被追究相應(yīng)的責(zé)任和承擔(dān)相應(yīng)的法律義務(wù)。

（二）健全設(shè)區(qū)的市人大立法公眾參與的程序運(yùn)行規(guī)范

1.改進(jìn)設(shè)區(qū)的市人大立法聽證制度

立法聽證是《立法法》規(guī)定的社會公眾參與立法的重要形式之一，改進(jìn)和完善立法聽證制度至關(guān)重要。其一，應(yīng)當(dāng)明確立法聽證的適用范圍?！读⒎ǚā返?6條第3款對立法聽證會制度規(guī)定籠統(tǒng)、可操作性較低。因此，設(shè)區(qū)的市人大應(yīng)當(dāng)在不違反上位法的基礎(chǔ)之上，制定與本地區(qū)實(shí)際相符合的實(shí)施細(xì)則。其二，建立公開的立法聽證制度?！读⒎ǚā穼α⒎犠C進(jìn)行了原則性規(guī)定。為了最大程度地發(fā)揮其價值，聽證會內(nèi)容除了涉及國家秘密及個人隱私外，應(yīng)當(dāng)通過本地媒體、官網(wǎng)、微博、直播平臺等對聽證會進(jìn)行全程直播，以此保證聽證內(nèi)容以及程序的公開、公正與公平。其三，建立立法聽證會的“案卷排他制度”。聽證會結(jié)束后形成書面的立法聽證報告，并由參與者確認(rèn)記錄無誤后，簽名或蓋章，確保聽證報告的準(zhǔn)確性和真實(shí)性。人大依此立法，不受外界干擾，保證立法的公正。

2.建立設(shè)區(qū)的市人大立法辯論制度

立法的過程也是各種社會利益相互博弈的過程。不同的利益群體在立法過程中通過博弈尋找一利益平衡點(diǎn)，達(dá)成兼顧各方的共識，最后形成大眾普遍遵守的法律準(zhǔn)則[5]。任何立法都應(yīng)當(dāng)包括辯論環(huán)節(jié)，在設(shè)區(qū)的市人大立法中引入辯論機(jī)制是必要的。社會公眾參與立法并對有爭議的問題加以辯論，不僅體現(xiàn)立法的民主性，而且也將獲得公眾支持并自覺遵守。在我國，立法辯論制度尚屬新生事物，存在許多優(yōu)點(diǎn)，但是弊端也與之共存。社會公眾參與立法的水平各異，很多人并不熟練掌握法律知識與辯論技巧，所以在進(jìn)行立法辯論時很容易陷入無休止的利益紛爭之中。為了避免這種情況發(fā)生，就需要確立辯論環(huán)節(jié)的程序性規(guī)定。只有法律約束下的立法辯論才具有法律性、民主性與有效性。

3.完善設(shè)區(qū)的市的立法后評估機(jī)制

《立法法》只規(guī)定了立法后評估主體屬于權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部單一主體，公眾沒有參與的權(quán)利。公眾是設(shè)區(qū)的市人大立法的適用對象，通過其參與立法后評估，可以及時了解法規(guī)在社會實(shí)施中所遇到的新情況、新問題，從而據(jù)此做出立、改、廢的決定，以保證法規(guī)有效的適用。因此，設(shè)區(qū)的市人大立法后評估需要社會公眾的參與，從而使立法機(jī)關(guān)及時了解法規(guī)運(yùn)行的實(shí)際情況，聽取社會群眾的意見和建議，及時對法規(guī)中的不足之處予以修改和完善，還能提高公眾對法規(guī)的認(rèn)可程度。

（三）健全設(shè)區(qū)的市人大立法公眾參與的信息交流機(jī)制

1.完善公眾參與設(shè)區(qū)的市人大立法的信息反饋機(jī)制

設(shè)區(qū)的市人大立法機(jī)關(guān)與社會公眾之間的信息反饋不充分，嚴(yán)重影響了公眾參與立法的熱情。有效的公眾參與并不追求公眾的意見一定被采納，但是公眾應(yīng)該知道“意見不被采納的公開合理的解釋”[6]。所以，應(yīng)當(dāng)建立和完善公眾參與立法的信息反饋機(jī)制，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過及時回應(yīng)公眾的需求和期待，尋求立法機(jī)關(guān)與社會公眾在平等的基礎(chǔ)上理性對話，增強(qiáng)公眾參與的主體意識和認(rèn)同感，也有助于公眾守法和地方性法規(guī)的順利實(shí)施。在設(shè)區(qū)的市人大立法過程中，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重視并認(rèn)真考慮公眾的意見和建議，采納與否和未采納的理由都要回饋給公眾。除此之外，立法機(jī)關(guān)對公眾的回應(yīng)除了涉及國家秘密和個人隱私外都應(yīng)當(dāng)向社會公開，接受群眾的監(jiān)督，并允許社會公眾理性議論。

2.完善公眾參與立法的信息公開制度

公眾對立法信息的知情程度直接決定公眾參與設(shè)區(qū)的市人大立法的實(shí)效，因此要彌補(bǔ)公眾與立法機(jī)關(guān)的信息鴻溝，切實(shí)履行信息公開才能保證立法機(jī)關(guān)與社會公眾之間的良性互動[7]。其一，建立立法會議公開制度。設(shè)區(qū)的市人大可將立法會議的主題、時間、地點(diǎn)、議程、相關(guān)的立法文件及審議過程和結(jié)果等通過官方網(wǎng)站或直播平臺實(shí)行直播，允許公眾旁聽，對積極參與者給予一定的物質(zhì)和精神獎勵。其二，建立公眾意見的說明公告制度。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時對社會公眾提出的問題和意見做出回應(yīng)。其三，建立新媒體立法信息公開制度?；ヂ?lián)網(wǎng)及智能手機(jī)的普及，微博、微信作為新媒體的大力推廣，設(shè)區(qū)的市的人大也應(yīng)抓住這一好的歷史發(fā)展機(jī)遇，將立法工作與新媒體相結(jié)合，借助微博、微信的傳播優(yōu)勢使公眾更多更好地參與到立法過程中，為本市立法提供更多、更好的建議和意見。

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