周濤濤

摘 要：黨的十九屆五中全會對我國生態(tài)文明建設(shè)目標進行了頂層設(shè)計，為生態(tài)文明建設(shè)實踐提供了基本遵循。回顧“十三五”時期我國在生態(tài)文明建設(shè)方面取得的成就與存在的不足，對指導(dǎo)“十四五”時期的生態(tài)文明建設(shè)大有裨益。針對黨的十九屆五中全會對生態(tài)文明建設(shè)提出的新目標，結(jié)合當前黨和政府在生態(tài)文明建設(shè)方面的經(jīng)驗，提出新時代構(gòu)建生態(tài)文明的建議：一是以“綠水青山就是金山銀山”為綱，構(gòu)建綠色發(fā)展模式;二是筑牢系統(tǒng)治理思維，構(gòu)建全方位、全地域、全過程生態(tài)環(huán)境保護制度體系;三是改革管理制度，構(gòu)建適宜跨部門、大流域的行政監(jiān)管治理體系;四是完善保護環(huán)境法治體系，構(gòu)建完備的依法治理環(huán)境保護機制。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明建設(shè);遠景目標;環(huán)境監(jiān)管體制;法治保護

黨的十九屆五中全會通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）。全會公報一經(jīng)發(fā)表，以新華社為首的主流媒體用大數(shù)據(jù)來分析重點關(guān)鍵詞出現(xiàn)的頻率，其中出現(xiàn)最多的是“發(fā)展”一詞，共計72次。其他出現(xiàn)較多的關(guān)鍵詞依次是“新”“全面”“堅持”“人民”“改革”。眾所周知，關(guān)鍵詞出現(xiàn)次數(shù)越多，其重要性也越強，即黨在制定國家發(fā)展規(guī)劃中的傾斜程度亦更多。作為“五位一體”總體布局中重要一環(huán)的生態(tài)文明建設(shè)，在此次公報中的地位也顯著提升，其中，“生態(tài)”一詞共出現(xiàn)了11次。那么，我們黨在公報中對“十三五”時期的生態(tài)文明建設(shè)成果做了何種總結(jié)以及在“十四五”規(guī)劃和二○三五遠景目標中又對生態(tài)文明建設(shè)提出了哪些要求就成為我們的研究重點。

一、“十三五”時期生態(tài)文明建設(shè)的成就與不足

黨的十八大統(tǒng)攬全局，對新時代建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家進行頂層設(shè)計，首次把生態(tài)文明納入“五位一體”總體布局。自2012年始，生態(tài)文明建設(shè)成效顯著，天藍水綠林豐的優(yōu)美環(huán)境也在逐漸回歸。所以，《建議》在總結(jié)“十三五”時期生態(tài)文明建設(shè)取得的成就時指出，“污染防治力度加大，生態(tài)環(huán)境明顯改善”[1]5?？隙它h和國家過去五年在生態(tài)文明建設(shè)方面取得的成就。

（一）過去五年生態(tài)文明建設(shè)取得的成就

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入到“五位一體”總體布局中的一個重要原因是，國內(nèi)存在“資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢”，所以，“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”[2]成為黨的十八大報告點睛之筆。黨的十九大報告同樣認為要“堅持人與自然和諧共生……建設(shè)美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境”[3]。

可以看到國內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)取得了巨大的成就，主要體現(xiàn)在以下三方面。

一是提前一年實現(xiàn)了8項約束性指標（“十三五”規(guī)劃綱要所確定的污染防治階段性目標）。2020年10月21日，生態(tài)環(huán)境部趙英民副部長在發(fā)布會上就污染防治階段性目標的順利實現(xiàn)進行了解讀。趙英民同志指出，“‘十三五規(guī)劃綱要確定的細顆粒物（PM2.5）未達標地級及以上城市濃度下降比例、地表水質(zhì)量達到或好于III類水體比例、劣Ⅴ類水體比例、單位GDP二氧化碳排放降低比例和化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物主要污染物的削減量，這8項生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的約束性指標已提前完成”“2020年年底‘十三五規(guī)劃綱要確定的生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的9項約束性指標將全面完成”。二是全社會生態(tài)環(huán)境保護意識明顯提升。生態(tài)文明建設(shè)是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，“綠水青山就是金山銀山”這一生態(tài)文明建設(shè)理念也寫進黨章中。“扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化、提高環(huán)境質(zhì)量”已經(jīng)成為“廣大人民群眾的熱切期盼”[4]783，所以，越來越多的地方把推進生態(tài)文明建設(shè)作為發(fā)展經(jīng)濟的重要前提，努力構(gòu)造經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的良性循環(huán)。對于企業(yè)來說，依法排污、全力治污，保護環(huán)境的法治意識、主體意識也在快速形成，全社會關(guān)心環(huán)境、參與生態(tài)文明建設(shè)的行動更加自覺。三是生態(tài)環(huán)境保護水平持續(xù)提高，為推動綠色低碳發(fā)展提供強大動力。生態(tài)環(huán)境部公布數(shù)據(jù)表明，“截至2019年，‘十三五期間單位GDP二氧化碳排放累計下降了18.2%，全國實現(xiàn)超低排放的煤炭機組達到8.9億千瓦，建成世界上最大規(guī)模的超低排放清潔煤電供應(yīng)系統(tǒng)，光伏、風(fēng)能裝機容量、發(fā)電量均居世界首位?！鄙鷳B(tài)環(huán)境保護水平的提高也促進了企業(yè)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級和行業(yè)企業(yè)的綠色發(fā)展。

（二）過去五年生態(tài)文明建設(shè)仍存在不足

在充分肯定“十三五”成績的同時，還遠不能說我國的生態(tài)環(huán)境保護治理形勢已經(jīng)由此實現(xiàn)了根本性轉(zhuǎn)折。反之，當前國內(nèi)生態(tài)環(huán)境形勢依然嚴峻，距離建設(shè)美麗中國的要求存在很大差距。

生態(tài)文明建設(shè)存在的首要問題，就是“三個沒有根本改變”。一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以重化工為主;二是能源方面以煤為主;三是運輸業(yè)以公路為主。生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為總體布局的“突出短板”“在三十多年持續(xù)快速發(fā)展中，我國農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品、服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力迅速擴大，但提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的能力卻在減弱，一些地方生態(tài)環(huán)境還在惡化。”[5]831

所以，《建議》在贊許“污染防治力度加大、生態(tài)環(huán)境明顯改善”后，依舊認為“生態(tài)環(huán)保任重道遠”[1]5-7。這是“十四五”規(guī)劃定的基調(diào)，也是我們在新的生態(tài)文明建設(shè)征程上所應(yīng)遵循的基本前提。

二、《建議》中對生態(tài)文明建設(shè)重要論述解讀

《建議》對我國在“十三五”時期進行的生態(tài)文明建設(shè)成就與不足進行了客觀的評價和分析，指出我國生態(tài)環(huán)保建設(shè)依舊是“任重道遠”。與此同時，《建議》在“十四五”規(guī)劃和二○三五年遠景目標中，對我國下一階段的生態(tài)文明建設(shè)提出了切實可行的目標，成為我們接下來的五年乃至十五年的行動指南。

（一）“十四五”時期及遠景目標中生態(tài)文明建設(shè)主要目標要求

《建議》明確指出，今后五年，“生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)新進步，國土空間開發(fā)保護格局得到優(yōu)化，生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型成效顯著，能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放總量持續(xù)減少，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，生態(tài)安全屏障更加牢固，城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善”[1]11。也就是說，接下來的五年，我們的工作重點集中在以下兩個方面，一是從“進”著手，提升能源的配置和利用的效率;二是從“出”著手，減少主要污染物排放的總量。

遠景目標是，“廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國建設(shè)目標基本實現(xiàn)”[1]8。這里強調(diào)國內(nèi)的碳排放，在達峰后開始穩(wěn)中有降，可以看出國家對于污染排放采取的是客觀面對的方式，并非“一刀切”。

（二）《建議》中關(guān)于實現(xiàn)主要目標的指導(dǎo)性意見和建議

全會對實現(xiàn)“十四五”時期及遠景目標中生態(tài)文明建設(shè)的主要目標，提出了“推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生。堅持綠水青山就是金山銀山理念，堅持尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，守住自然生態(tài)安全邊界。深入實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，構(gòu)建生態(tài)文明體系，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。要加快推動綠色低碳發(fā)展，持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，全面提高資源利用效率?！盵1]16提出要持續(xù)貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念，因為“人因自然而生，人與自然是一種共生關(guān)系，對自然的傷害最終會傷及人類自身”“只有尊重自然規(guī)律，才能有效防止在開發(fā)利用自然上走彎路?！盵6]18還要始終堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，加快推進生態(tài)文明體制改革，讓生態(tài)管理的“上層建筑”更好適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)“經(jīng)濟基礎(chǔ)”的變化。

三、貫徹落實《建議》中生態(tài)文明建設(shè)的若干措施

《建議》對我國未來五年乃至十五年的生態(tài)文明建設(shè)構(gòu)建了明確的目標，那么，針對全會提出的目標和部署，如何在現(xiàn)實的實踐層面貫徹落實到位，已成為全社會共同需要解決的重大理論與實踐問題?？偟膩砜?，生態(tài)文明建設(shè)若要實現(xiàn)《建議》的目標要求，從多方面入手，緊貼目標要求，做到有的放矢是必不可少的。

（一）以“綠水青山就是金山銀山”為綱，構(gòu)建綠色發(fā)展模式

首先是堅持習(xí)近平總書記“綠水青山就是金山銀山”理念。習(xí)近平同志于2005年8月提出“綠水青山就是金山銀山”這一科學(xué)論斷?！拔覀兗纫G水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！边@個重要發(fā)展理念，是推進現(xiàn)代化建設(shè)應(yīng)遵循的重大原則之一。

為什么說綠水青山就是金山銀山？習(xí)近平總書記在參加十二屆全國人大二次會議貴州代表團審議時發(fā)表的講話中明確指出，“‘魚逐水草而居，鳥擇良木而棲。如果其他條件相差不大，誰都愿意到擁有綠水青山的地方投資、發(fā)展、工作、生活、旅游。從這個意義上講，綠水青山能夠使經(jīng)濟社會效益充分發(fā)揮出來，創(chuàng)造經(jīng)濟財富、社會財富?！盵7]23

我們要把“綠水青山就是金山銀山”理念作為開展生態(tài)文明建設(shè)的出發(fā)點和落腳點。要始終相信，保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。所以，在實踐中，關(guān)鍵在于樹立正確的發(fā)展思路，因地制宜選擇好發(fā)展產(chǎn)業(yè)，讓綠水青山充分發(fā)揮經(jīng)濟社會效益。

其次是集全黨全國之力，解決好人與自然和諧共生問題。習(xí)近平總書記指出：“推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，是發(fā)展觀的一場深刻革命?！碑斚碌膶嵺`正是如此，我們在生態(tài)保護建設(shè)方面正在進行一場“革命”，都在證明著，我們要走綠色發(fā)展道路，即“我們正在推進能源生產(chǎn)和消費革命，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、落實節(jié)能優(yōu)先方針，推動重點領(lǐng)域節(jié)能。”[8]在改革的同時，要結(jié)合推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快推動綠色循環(huán)、低碳發(fā)展;還要加快發(fā)展綠色金融，引導(dǎo)實體經(jīng)濟向著更加綠色清潔的方向發(fā)展?？傊羁陶J識這場“革命”，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、環(huán)境污染綜合治理、完善生態(tài)文明制度體系等方面采取超常舉措，全方位構(gòu)建綠色發(fā)展方式和生活方式。

（二）筑牢系統(tǒng)治理思維，構(gòu)建全方位、全地域、全過程生態(tài)環(huán)境保護制度體系

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局之中，在國家戰(zhàn)略高度將生態(tài)文明建設(shè)放在了突出位置，所以，以系統(tǒng)治理思維去推進綠色發(fā)展、推進污染防治、建設(shè)良好生態(tài)也成為總體布局的應(yīng)有之義。在國土空間開發(fā)、海洋生態(tài)環(huán)境、山水林田湖草等方面都應(yīng)該筑牢系統(tǒng)治理思維，構(gòu)建全面的生態(tài)環(huán)境保護制度體系。

在國土空間開發(fā)方面，要做好統(tǒng)籌規(guī)劃、搞好頂層設(shè)計。努力依照經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益相結(jié)合的原則，統(tǒng)籌國土利用、人口分布、生態(tài)環(huán)境保護，科學(xué)地對生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間進行布局，努力給子孫后代營造一個天藍水綠林豐草密的美好家園。在海洋生態(tài)環(huán)境方面，要下決心采取措施，遏制海洋生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，堅持開發(fā)與保護并重，合理開發(fā)利用海洋資源并努力維護海洋生物的再生能力。在山水林田湖草方面，要樹立生命共同體的系統(tǒng)思想。習(xí)近平總書記曾形象地指出，“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。金木水火土，太極生兩儀，兩儀生四象，四象生八卦，循環(huán)不已?！盵7]35所以，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，一定要算整體賬?！耙凑丈鷳B(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，進行整體保護、系統(tǒng)修復(fù)，維護生態(tài)平衡?！盵9]通過深入實施山水林田湖草一體化生態(tài)保護和修復(fù)，努力構(gòu)建全方位、全地域、全過程生態(tài)環(huán)境保護制度體系。

（三）改革管理制度，構(gòu)建適宜跨部門、大流域的行政監(jiān)管治理體系

現(xiàn)階段，我國生態(tài)文明建設(shè)沒能夠取得更為重要成就的一個重要原因，是當前的行政管理領(lǐng)域的改革沒能夠取得實質(zhì)性進展。所以，改革生態(tài)環(huán)境行政監(jiān)管治理體系，構(gòu)建以生態(tài)環(huán)境整體質(zhì)量提升為目標的跨部門行業(yè)和面向大流域區(qū)域的協(xié)同聯(lián)動機制成為生態(tài)保護領(lǐng)域的重中之重[10]。國家生態(tài)環(huán)境部和自然資源部，這兩大部門內(nèi)部及其之間的職能協(xié)調(diào)與管理合作的改革，以及對它們與地方各級政府之間分工的改革是“十四五”時期的一個亟待解決的問題。

長江經(jīng)濟帶協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略可以看作是當下進行生態(tài)管理制度改革的良好范例。長江是中華民族的母親河，推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展也必須從中華民族未來考量。習(xí)近平總書記指出：“長江經(jīng)濟帶作為流域經(jīng)濟……是一個整體，必須全面把握、統(tǒng)籌謀劃……把長江經(jīng)濟帶建設(shè)成為我國生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶、創(chuàng)新驅(qū)動帶、協(xié)調(diào)發(fā)展帶。”[11]首先明確的是，在當前和今后相當長一個時期，把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發(fā)。其次是沿江各省市協(xié)調(diào)好，對不相容的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制進行必要的改革，形成上下游協(xié)同發(fā)展的良好格局。

（四）完善保護環(huán)境法治體系，構(gòu)建完備的依法治理環(huán)境保護機制

保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治已經(jīng)成為國人的共識。習(xí)近平總書記在十八屆中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時發(fā)表講話談道：“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障?！睘榇耍覀冎挥袕氐椎剞D(zhuǎn)變觀念，不再以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率來論英雄，轉(zhuǎn)而把對生態(tài)環(huán)境的保護程度作為重要評價指標，才能更加符合新發(fā)展理念的要求。

當前，我國生態(tài)環(huán)境保護中依舊存在著許多體制不健全、制度不嚴格、法治不嚴密等諸多問題，這些問題業(yè)已成為制約生態(tài)文明建設(shè)的瓶頸。所以，從法治入手，組織修訂與環(huán)境保護相關(guān)的法律法規(guī)，把生態(tài)文明建設(shè)納入制度化、法治化軌道中去。一是要劃定生態(tài)保護紅線，明確各級政府在觸碰到生態(tài)保護紅線后的后果和補救措施;二是實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，使得污染環(huán)境的問題出現(xiàn)后能夠有途徑進行彌補;三是穩(wěn)步推進健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，確?！熬琵堉嗡薄岸囝^治污”這種亂象盡早得到解決[12]，完善法律體系，以法治理念、法治方式來推動生態(tài)文明建設(shè)。

四、總結(jié)

習(xí)近平總書記對生態(tài)文明建設(shè)的重要性做過多次指示。他指出，“建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉、關(guān)系民族未來的大計”“要把生態(tài)環(huán)境保護放在更加突出的位置，像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境”。所以，黨的十九屆五中全會把生態(tài)文明建設(shè)擺在重要位置，是對人民關(guān)切的回應(yīng)，更是對國家發(fā)展未來的負責(zé)?？傊?，黨和國家在未來五年乃至十五年內(nèi)，努力貫徹落實《建議》中生態(tài)文明建設(shè)的重要決議，奮力實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的目標，為實現(xiàn)建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國而努力奮斗。

參考文獻：

[1]中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報[M].北京：人民出版社，2020.

[2]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗[M].北京：人民出版社，2012.

[3]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[M].北京：人民出版社，2017.

[4]關(guān)于《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》的說明[G]//十八大以來重要文獻選編（中）.北京：中央文獻出版社，2016.

[5]以新的發(fā)展理念引領(lǐng)發(fā)展，奪取全面建成小康社會決勝階段的偉大勝利[G]//十八大以來重要文獻選編（中）.北京：中央文獻出版社，2016.

[6]習(xí)近平.在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話[M].北京：人民出版社，2016.

[7]中共中央文獻研究室.習(xí)近平關(guān)于社會主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2017.

[8]習(xí)近平.在同出席博鰲亞洲論壇年會的中外企業(yè)家代表座談時的講話[N].人民日報，2015-03-30.

[9]中共中央宣傳部.習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想學(xué)習(xí)綱要[M].北京：學(xué)習(xí)出版社，人民出版社，2019.

[10]郇慶治.全面發(fā)揮“十四五”規(guī)劃對于生態(tài)文明建設(shè)的統(tǒng)領(lǐng)作用[N].中國環(huán)境報，2020-11-04.

[11]習(xí)近平.在推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上的講話[N].人民日報，2016-01-08.

[12]中共中央文獻研究室.習(xí)近平關(guān)于社會主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2017.