邱 雷,黎銀軍,饒 偉

(1. 軍事科學(xué)院軍事科學(xué)出版社，北京 100842；2. 解放軍疾病預(yù)防控制中心生物安全科，北京 100071；3. 空軍軍醫(yī)大學(xué)基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)院軍事醫(yī)學(xué)倫理教研室，西安 710032)

2021年是中國恢復(fù)聯(lián)合國合法席位50周年，也是我軍參加聯(lián)合國維和行動(dòng)31周年，我軍被國際社會(huì)譽(yù)為“維和行動(dòng)的關(guān)鍵因素和重要力量”[1]。我軍維和分隊(duì)在任務(wù)區(qū)面臨自然環(huán)境惡劣、公共衛(wèi)生條件差、疫病眾多等威脅，通過健全和完善傳染病防控等相關(guān)法律規(guī)定，有效處置多次突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)維和行動(dòng)衛(wèi)勤保障的影響

突發(fā)公共衛(wèi)生事件，特別是重大突發(fā)新發(fā)傳染病疫情會(huì)對(duì)維和任務(wù)區(qū)造成巨大的健康危害，需要維和分隊(duì)立即采取各種有效措施予以處置。

1.1 維和任務(wù)區(qū)公共衛(wèi)生條件維和任務(wù)區(qū)通常是剛剛結(jié)束武裝沖突的地區(qū)，公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施較為落后。維和衛(wèi)勤人員不但要保障維和人員的身心健康，還要防止公共衛(wèi)生系統(tǒng)進(jìn)一步惡化[2]。維和特派團(tuán)主要部署在非洲和中東地區(qū)，主要傳染病包括瘧疾、登革熱、拉沙熱、埃博拉病毒病、流感、肺結(jié)核、乙型肝炎、艾滋病、梅毒、利什曼病和日本腦炎等[3]。

1.2 國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件《國際衛(wèi)生條例(2005)》(以下簡稱IHR)是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要國際法規(guī)，明確“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”(以下簡稱PHEIC)及其對(duì)策建議等。IHR將世界衛(wèi)生組織(以下簡稱WHO)管理的疾病范圍擴(kuò)展為對(duì)人類構(gòu)成或可能構(gòu)成嚴(yán)重危害的任何疾病或醫(yī)療狀況，這使WHO能夠?qū)ν话l(fā)的公共衛(wèi)生事件做出有效的反應(yīng)[4]。WHO共宣布過6次突發(fā)公共衛(wèi)生事件，分別是2009年的H1N1流感疫情、2014年的脊髓灰質(zhì)炎疫情、2014年西非利比里亞和塞拉利昂的埃博拉疫情、2015—2016年的寨卡疫情、2018年剛果(金)埃博拉疫情和2020年的新冠肺炎疫情[5]。

1.3 聯(lián)合國維和行動(dòng)面臨的突發(fā)公共衛(wèi)生事件挑戰(zhàn)近年來，埃博拉疫情和新冠肺炎疫情是兩個(gè)對(duì)維和行動(dòng)產(chǎn)生嚴(yán)重危害的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，對(duì)聯(lián)合國維和行動(dòng)衛(wèi)勤保障構(gòu)成巨大威脅。

1.3.1 埃博拉疫情 埃博拉病毒病是一種急性傳染病，病死率高達(dá)90%。疫情期間，與患者或死者有過密切接觸的人員會(huì)有較高的感染風(fēng)險(xiǎn)[6]。2014年，西非暴發(fā)大規(guī)模埃博拉病毒病后，聯(lián)合國加強(qiáng)有效的現(xiàn)場組織和行動(dòng)，確保對(duì)埃博拉危機(jī)做出快速、有效、高效和一致的響應(yīng)[7]。當(dāng)時(shí)部署有我軍維和分隊(duì)的利比里亞、馬里、達(dá)爾富爾、南蘇丹和剛果(金)任務(wù)區(qū)都是埃博拉肆虐的地區(qū)[8]。2018年，埃博拉病毒病又在剛果(金)北基伍、南基伍和伊圖里省暴發(fā)，此次疫情一直延續(xù)到2020年，對(duì)部署在南基伍省的我軍維和分隊(duì)造成巨大威脅。

1.3.2 新冠肺炎疫情 2020年全球暴發(fā)新冠肺炎疫情，聯(lián)合國業(yè)務(wù)支助部根據(jù)WHO的指南制訂并執(zhí)行相應(yīng)衛(wèi)勤保障計(jì)劃，聯(lián)合國和平行動(dòng)部向部隊(duì)派遣國發(fā)布疫情防控的協(xié)議和程序，對(duì)輪換部隊(duì)進(jìn)出新冠肺炎疫情影響的國家提供指導(dǎo)，包括推遲部分維和分隊(duì)的輪換，強(qiáng)化隔離救治和工作組織、供水和衛(wèi)生設(shè)施、廢物管理和通風(fēng)設(shè)施等。

2 聯(lián)合國維和行動(dòng)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律建設(shè)現(xiàn)狀

隨著聯(lián)合國維和行動(dòng)的快速發(fā)展，人員和物資的跨國流動(dòng)必不可少，為任務(wù)區(qū)防控外源性公共衛(wèi)生隱患帶來巨大挑戰(zhàn)。國際社會(huì)對(duì)于維和行動(dòng)公共衛(wèi)生治理法律體系及其工作機(jī)制的建立、完善仍在緩慢而艱難的探索過程中。

2.1 聯(lián)合國應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件面臨的國際法問題IHR是國際法中關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控機(jī)制的核心，向聯(lián)合國成員國提出應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的各項(xiàng)義務(wù)，違約可能會(huì)產(chǎn)生國家責(zé)任[9]。然而國際法是“軟法”，在強(qiáng)制執(zhí)行力方面存在局限性。即使有國家或個(gè)人在合作防控的過程中違背相關(guān)規(guī)則，也不會(huì)被采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施。因此，任務(wù)區(qū)的國際衛(wèi)生合作法律機(jī)制處于邊緣地位，影響應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的效果和效率。

美國不但長期拖欠聯(lián)合國會(huì)費(fèi)和維和攤款，在2020年全球抗擊新冠肺炎疫情最緊張的階段，還宣布退出WHO，直接危害聯(lián)合國維和行動(dòng)抗擊新冠肺炎疫情的行動(dòng)。2021年2月26日，聯(lián)合國安理會(huì)通過第2565號(hào)決議，要求沖突各方進(jìn)行“人道主義?；稹保员阌诰S和任務(wù)區(qū)全面、安全、不受阻礙地獲得援助，開展新冠肺炎疫苗接種[10]。然而，在該倡議通過后將近六周，由于缺乏經(jīng)費(fèi)和足夠的疫苗，安理會(huì)無法采取后續(xù)行動(dòng)，導(dǎo)致“新冠肺炎疫苗實(shí)施計(jì)劃”進(jìn)展緩慢[11]。

2.2 我軍維和分隊(duì)處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件法律建設(shè)現(xiàn)狀國家和軍隊(duì)制訂的法律、法規(guī)、規(guī)章和預(yù)案，為我軍維和分隊(duì)處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供堅(jiān)強(qiáng)的法律制度保障和具體的依據(jù)和指導(dǎo)，但是部分法律規(guī)范存在著不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)、不好用的問題。由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)涉及多層面和多維度，立法的滯后性仍然存在[12]。另外法規(guī)中數(shù)量最多的是各類行政法規(guī)、軍事規(guī)章和規(guī)范性文件，位階普遍較低，系統(tǒng)化程度不高，容易造成一些機(jī)關(guān)越權(quán)制訂法規(guī)或者上位法與下位法之間產(chǎn)生沖突、矛盾、不銜接的問題，不利于維和分隊(duì)處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件[13]。

我軍維和分隊(duì)高度重視處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件，事先制訂了防疫和應(yīng)急預(yù)案。在當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)疫情后，借鑒國內(nèi)的救治和防控經(jīng)驗(yàn)，制訂疫情防控措施，向維和特派團(tuán)提出一系列疫情防控建議并被采納。維和分隊(duì)不僅加強(qiáng)自身防控，開展?fàn)I區(qū)管控、集中隔離、定時(shí)消毒、分批就餐等防疫制度，還與中國大使館以及特派團(tuán)相關(guān)部門開展聯(lián)防聯(lián)控。

3 加強(qiáng)維和行動(dòng)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件法律保障的建議

通過新冠肺炎疫情，可以看出，維和任務(wù)區(qū)唯有解決好衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)國際法規(guī)則執(zhí)行力不強(qiáng)、國際合作不協(xié)調(diào)、東道國公共衛(wèi)生能力薄弱等深層問題，并在任務(wù)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)范(SOP)中制訂統(tǒng)一的公共衛(wèi)生治理框架，才能真正消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的障礙，才能從根本上化解公共衛(wèi)生危機(jī)給任務(wù)區(qū)帶來的災(zāi)難[14]。

3.1 聯(lián)合國和WHO發(fā)揮主導(dǎo)作用近年來，國際社會(huì)在WHO的領(lǐng)導(dǎo)下，多次順利解決突發(fā)公共衛(wèi)生事件疫情危機(jī)。因此，應(yīng)當(dāng)高度重視其在全球公共衛(wèi)生合作中的力量，堅(jiān)持在WHO框架下加強(qiáng)傳染病防控國際合作。應(yīng)對(duì)復(fù)雜的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，有時(shí)候需要超越傳統(tǒng)的單一機(jī)構(gòu)和單一機(jī)制，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)注重整體的協(xié)調(diào)配合。

聯(lián)合國安理會(huì)的決議具有國際法效力，可以引導(dǎo)和擴(kuò)大國際社會(huì)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的反應(yīng)。通過施加壓力促成停火，以促進(jìn)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置和預(yù)防。敦促成員國協(xié)調(diào)和指導(dǎo)關(guān)鍵醫(yī)療器材的生產(chǎn)和交付，例如檢測(cè)套件和防護(hù)裝備，以供衛(wèi)生系統(tǒng)薄弱的國家使用。呼吁任務(wù)區(qū)優(yōu)先考慮在難民營和流離失所者定居點(diǎn)等衛(wèi)生條件較差的地方提供篩查和測(cè)試能力。促進(jìn)測(cè)試和監(jiān)視措施，以限制病毒在聯(lián)合國特派團(tuán)內(nèi)部以及在部隊(duì)派遣國中傳播[15]。聯(lián)合國維和特派團(tuán)要嚴(yán)格落實(shí)WHO處置突發(fā)公共事件的指南和準(zhǔn)則，包括選擇和使用合適的救治手段和藥材以及個(gè)人防護(hù)裝備，重視正確穿戴和脫卸個(gè)人防護(hù)裝備，并且在使用后對(duì)醫(yī)療場所、器械和防護(hù)裝備進(jìn)行嚴(yán)格的消毒凈化處理。

3.2 我軍進(jìn)一步健全維和行動(dòng)衛(wèi)勤保障法規(guī)支撐體系在新冠肺炎疫情防控過程中，由于缺乏應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的規(guī)范性文件，導(dǎo)致各維和分隊(duì)?wèi)?yīng)急措施執(zhí)行方式不明確、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、寬嚴(yán)不一致。我軍也應(yīng)該根據(jù)國內(nèi)外有關(guān)法律法規(guī)，對(duì)涉及維和行動(dòng)衛(wèi)勤保障的各種配套法規(guī)規(guī)章等法律保障體系，進(jìn)行進(jìn)一步完善和及時(shí)修訂更新，加強(qiáng)我軍維和分隊(duì)處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的立法，構(gòu)建起嚴(yán)密的應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律體系。擁有立法權(quán)的有關(guān)軍委機(jī)關(guān)部門應(yīng)當(dāng)因地制宜地進(jìn)行立法調(diào)研，開展制訂我軍維和分隊(duì)處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的軍隊(duì)規(guī)范性文件工作。全國人大和有關(guān)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)為維和分隊(duì)處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的規(guī)范性文件制訂工作提供指導(dǎo)，提高立法水平。

還應(yīng)通過示范法律制訂、集中培訓(xùn)以及立法咨詢等，為我軍遂行聯(lián)合國維和行動(dòng)處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件立法工作提供法律技術(shù)力量支持。對(duì)軍隊(duì)參與聯(lián)合國維和行動(dòng)的現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行認(rèn)真梳理，對(duì)《中國人民解放軍參加聯(lián)合國維持和平行動(dòng)條例》等法律法規(guī)進(jìn)行修改完善，細(xì)化相關(guān)法律制度，增強(qiáng)處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實(shí)效性和可操作性。處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的專業(yè)性非常強(qiáng)，涉及公共衛(wèi)生與預(yù)防醫(yī)學(xué)、臨床醫(yī)學(xué)以及生物醫(yī)學(xué)等專業(yè)知識(shí)，而且還需要部隊(duì)管理、政治工作和后勤保障等部門共同配合。因此，應(yīng)強(qiáng)化軍內(nèi)多部門聯(lián)動(dòng)共同推動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法制建設(shè)，發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員作用，堅(jiān)持依法防控和科學(xué)防控。

3.3 聯(lián)合國維和分隊(duì)與任務(wù)區(qū)各方強(qiáng)化合作與國際公共衛(wèi)生法制體系接軌、積極參與國際公共衛(wèi)生應(yīng)急法制建設(shè)是我軍維和分隊(duì)需要認(rèn)真考慮的問題。一方面需要密切關(guān)注并借鑒其他部隊(duì)派遣國的公共衛(wèi)生應(yīng)急法律法規(guī)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，另一方面應(yīng)該深度參與聯(lián)合國和WHO的公共衛(wèi)生應(yīng)急合作協(xié)議，加強(qiáng)國際公共衛(wèi)生安全合作。維和分隊(duì)要確立衛(wèi)生防疫人員和特派團(tuán)法律人員的日常聯(lián)絡(luò)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件和法律法規(guī)處置、約束、管理、善后上的全方位對(duì)接[16]。

維和分隊(duì)可以建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于規(guī)模較小的傳染性疾病，可以自行決定公開，同時(shí)東道國媒體協(xié)助進(jìn)行信息發(fā)布，指導(dǎo)公眾進(jìn)行防護(hù)[17]。對(duì)于規(guī)模較大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，可以建立及時(shí)報(bào)告制度，維和分隊(duì)向特派團(tuán)或戰(zhàn)區(qū)衛(wèi)勤部門及時(shí)報(bào)告，衛(wèi)勤部門必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)作出是否授權(quán)的決定并反饋給維和分隊(duì)，并按照規(guī)定進(jìn)行處置。