孫 燦

(江蘇省社會科學院 廉政與治理研究中心，江蘇 南京 210004)

每年的12月9日是聯(lián)合國確定的國際反腐敗日。在2020年國際反腐敗日當天，聯(lián)合國秘書長安東尼奧·古特雷斯(António Guterres)表示，新冠肺炎疫情為腐敗創(chuàng)造了更多機會，從大流行病中恢復必須包含預防和打擊腐敗賄賂的措施，為此，我們需要更廣泛的伙伴關系，在《聯(lián)合國反腐敗公約》提供的全球反腐工具基礎上加強監(jiān)督、問責和透明度。[1]反腐敗是聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程刑事司法領域中最重要的內容，聯(lián)合國對國際社會在腐敗領域實現(xiàn)深度合作治理的期待正變得愈發(fā)強烈。中國是反腐與廉政國際合作領域的重要力量，《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確了堅持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，營造風清氣正的良好政治生態(tài)的總要求，而推進腐敗的全球治理合作恰是中國為此不懈奮斗的題中之義。中國國家監(jiān)察委員會也與聯(lián)合國簽署了首份反腐敗合作文件，規(guī)定雙方將圍繞預防和懲治腐敗、資產追回、信息交流、“一帶一路”及促進2030年可持續(xù)發(fā)展目標的落實等展開務實合作。

一、全球反腐的國際共識與國別實踐

腐敗從一項令人關注的國內或區(qū)域性事務發(fā)展為一股能引起全球性革命的力量過程，被視為是開啟了“腐敗的全球化”。國際反腐敗研究領域的知名學者伊萊扎·卡薩洛娃(Elitza Katzarova)認為腐敗作為一個全球性問題的發(fā)展大致經歷了三個不同階段：第一個階段始于20世紀70年代早期，該問題獲得了一定的國際關注和推動，但政府間協(xié)議導致了有限的制度化；第二個階段從1994年開始，該問題已制度化并被置于國際公眾、媒體和政策議程的頭條；第三個階段始于2005年，該問題進入了一個新常態(tài)并已成為全球治理的合法性關切。[2]

新自由主義經濟改革和“第三波民主化”浪潮一定程度上解釋了“腐敗的全球化”——一方面，興盛于20世紀70年代的新自由主義經濟學極力宣揚的自由化、私有化、市場化乃至全球資本主義化是跨境腐敗爆發(fā)的推手；另一方面，集權控制的消除、地方化、私有化和經濟的對外開放短期內極大地提高了腐敗的可能性。這與塞繆爾·亨廷頓(Samuel P. Huntington)所言的1974年之后波及歐洲、東亞、南美等地區(qū)的“第三波民主化”浪潮有著密切的關聯(lián)，“腐敗的全球化”回應了全球政治中的合法性危機。

(一)國際共識：全球腐敗治理的議程設置

腐敗環(huán)境的變化凝聚起反腐敗合作的國際共識，一個日益相互依賴的世界使得全球腐敗治理的議程設置在20世紀90年代中期逐漸形成。經濟合作與發(fā)展組織和聯(lián)合國兩大機構為全球反腐的議程設置做出了突出貢獻：在美國的提議下，經濟合作與發(fā)展組織于1994年制定和批準了《關于商業(yè)交易中反腐敗的建議》，這是工業(yè)化國家立誓采取確實反腐敗行動的第一份國際性文件，盡管相對籠統(tǒng)含糊且不具約束力，但其對國際貿易中反腐敗氛圍的營造至關重要。同樣是1994年，聯(lián)合國在意大利那不勒斯召開了一個反跨境和有組織犯罪的高層次會議，138個國家簽署了《那不勒斯宣言》，保證加強國內行動和國際合作以對付有組織腐敗犯罪。1996年，第51屆聯(lián)合國大會首次以決議案的形式強調開展國際合作防止和控制腐敗的必要性，并深信腐敗已是當前跨越國界和影響所有社會和經濟的一種現(xiàn)象。1997年，經濟合作與發(fā)展組織出臺了由33國簽字締約的《禁止在國際商業(yè)交易中賄賂外國公職人員公約》，該公約在犯罪行為認定和制裁實施保障等方面達成一致，表明其在全球反腐方面取得實質性進步。曾經有學者這樣總結：“當未來的歷史學家撰寫人類漫長而丑陋的腐敗史時，一定會發(fā)現(xiàn)20世紀90年代的反腐敗猶如19世紀80年代的反對奴隸制一樣：出現(xiàn)了一個不可逆轉的變化的10年?！盵3]

2003年，第58屆聯(lián)合國大會審議通過的《聯(lián)合國反腐敗公約》被視為是國際反腐敗歷程中的一個里程碑，也標志著全球腐敗治理的議程設置真正進入到“儀式化”(ritualization)階段——儀式化的議程增強了認知和行為的可預測性，不確定性大大降低，同時還會經由談判產生一套原則、規(guī)范、期望和準則。[4]《聯(lián)合國反腐敗公約》的核心意義主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，這是首部全球性反腐敗法律文書，為各國打擊跨境腐敗犯罪開展國際合作奠定了多邊法律基礎；第二，其首次在國際一級層面建立了預防與打擊腐敗并加強國際合作的機制。[5]時至今日，《聯(lián)合國反腐敗公約》仍是全球腐敗治理領域取得的最重要成果，全球反腐的議程設置仍然方興未艾。

(二)國別/區(qū)域實踐：國際廉政合作的互“廉”互通

全球范圍內不同國家和地區(qū)在跨境腐敗治理方面的法律和制度建設構成了國際廉政合作的基礎。無論是相對成熟的市場經濟國家(區(qū)域)還是新興市場經濟體(區(qū)域)，它們都基于本國或本地區(qū)實際為國際廉政合作實踐提供了豐富的樣本。

美國是國際廉政合作的先行者。早在1977年美國就制定了《海外反腐敗法》，該法被譽為是射向跨國腐敗活動的第一支箭，旨在約束美國企業(yè)的海外賄賂行為，但其蘊含的“長臂管轄”原則也體現(xiàn)了美國在國際廉政合作中的強權意志。

歐盟是國際廉政合作制度化與規(guī)范化的推動者。歐盟的跨境反腐體現(xiàn)了“將國際組織的垂直審查、縱向監(jiān)督、總體協(xié)調與政府間的雙邊審查、多邊監(jiān)督、平行施壓相結合”的模式。[6]2009年簽署的“斯德哥爾摩計劃”(the stockholm programme)及后來建立的“歐盟反腐報告”制度在其中發(fā)揮了重要作用。

韓國是國際廉政合作“政府-社會”共同體形塑的代表。非政府組織“韓國透明國際”(Transparency International Korea)在韓國的國際反腐進程中發(fā)揮了積極作用。在該組織的推動下，“韓國反腐敗和透明公約”于2005年簽署，公約包含了遵守國際商務規(guī)則和聯(lián)合國反腐敗原則等諸多內容，致力于營造一個廉潔的透明社會。

拉美地區(qū)是國際廉政合作“法治聯(lián)合體”的典范。拉美嚴重的腐敗問題較早地催生了地區(qū)廉政合作，1996年美洲國家組織通過了世界上第一份多國聯(lián)合反腐敗協(xié)議——《美洲反腐敗公約》。該公約規(guī)定了每個締約國的反腐敗義務，且“因為把監(jiān)管和懲罰的承諾作為強制性規(guī)定，使西半球的國際反腐敗合作走在了世界的前沿”。[7]《美洲反腐敗公約》的相關跟進機制還促成了拉美各國的反腐信息交換與評估改革。

各具特色的國別與區(qū)域實踐都指向更加廉潔的未來，一個互“廉”互通的國際社會正在形成。在全球化日益深入發(fā)展的進程中，國際社會不斷凝聚共識促進全球腐敗治理的深度合作，且這種國際共識逐漸以國際法的形式予以強化，成為包括中國在內的各個行為體加快推進全球腐敗治理理念形成和行動落實的準繩。而國際范圍內各具特色的廉政合作實踐無疑對中國開展全球腐敗治理富有啟示和借鑒價值，這是因為中國特色的腐敗治理與廉政國際合作一定需要博采眾長，絕非憑空產生。

二、中國反腐與廉政合作的國際化之路

在世界銀行新近發(fā)布的《全球營商環(huán)境報告》中，中國由于實施了監(jiān)管改革，已躋身全球營商環(huán)境改善最明顯的十大經濟體。營商環(huán)境是一把尺子，反映了一個國家和地區(qū)的政治生態(tài)，腐敗治理則是凈化營商環(huán)境的關鍵舉措。中國全球營商環(huán)境的改善和成就得益于多年來中國反腐與廉政的國際合作，這條國際化之路則內嵌于中國的對外開放實踐進程中。

(一)“萌芽期”：20世紀80至90年代的合作之路

改革開放以來，中國開始了由計劃經濟向市場經濟的轉軌，腐敗交易活動呈逐漸上升態(tài)勢。20世紀80年代末開始有官方公開資料記載的中國貪官和國企職務犯罪嫌疑人外逃記錄，中國反腐與廉政合作的國際化之路在80年代中期左右正式啟動。

2013年12月，教育部、發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合印發(fā)《關于全面改善貧困地區(qū)義務教育薄弱學?；巨k學條件的意見》，并做出具體部署。2014年3月14日，召開全面改善貧困地區(qū)義務教育薄弱學校基本辦學條件全國電視電話會議，深入實施教育規(guī)劃綱要，部署落實全面改善貧困地區(qū)義務教育薄弱學?；巨k學條件工作。會議指出，發(fā)展貧困地區(qū)義務教育，功在當代，惠及子孫，要從全面改善基本辦學條件入手，覆蓋貧困地區(qū)、聚焦薄弱學校，按照“缺什么補什么”的原則，力爭經過三至五年，使貧困地區(qū)薄弱學校辦學條件達到基本標準、滿足基本需求，為貧困地區(qū)學生創(chuàng)造良好的學習生活環(huán)境。

萌芽的標志是1984年中國正式加入國際刑事警察組織。成立于1923年的國際刑事警察組織旨在世界范圍內協(xié)調預防和打擊國際刑事犯罪，這些犯罪類別不僅有如恐怖活動一類的暴力犯罪，也有如走私、賄賂、貪污一類的跨國經濟犯罪，如今還包括了新興的網絡犯罪。著名的“紅色通緝令”制度就是中國借助國際刑事警察組織平臺開展的有效國際廉政合作。1995年，國際刑事警察組織第六十四屆大會在北京舉行，多年來中國始終與該組織保持著密切的合作關系。1996年在中國、巴基斯坦等國的共同倡議下，亞洲監(jiān)察專員協(xié)會正式啟動，這是一個區(qū)域性反腐敗專業(yè)組織，旨在加強亞洲各國各地區(qū)行政監(jiān)察機構之間的交流合作。

為了打擊貪官外逃等涉外腐敗犯罪行為，中國反腐與廉政的雙邊合作也同步啟動——中國政府自1987—1999年先后與波蘭、法國、蒙古、羅馬尼亞、意大利、土耳其、烏克蘭、西班牙、俄羅斯、古巴、哈薩克斯坦、白俄羅斯、保加利亞、泰國、埃及、希臘、加拿大、塞浦路斯、匈牙利、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、摩洛哥、烏茲別克斯坦、新加坡、越南、韓國、老撾、突尼斯、哥倫比亞等29個國家締結司法協(xié)助雙邊協(xié)定(含刑事、民事和商事)；自1993—1999年先后與泰國、白俄羅斯、俄羅斯、哈薩克斯坦、羅馬尼亞、保加利亞、蒙古、烏克蘭、烏茲別克斯坦、柬埔寨、吉爾吉斯斯坦等11個國家締結引渡雙邊條約。[8]

(二)“接軌期”：2003年之后的合作之路

中國反腐與廉政合作跟國際社會的全面接軌源自2003年簽訂、2006年生效的《聯(lián)合國反腐敗公約》，恰逢中國“入世”并開啟全方位對外開放的進程。當2000年聯(lián)合國成立特設委員會起草這份預防和打擊腐敗的綜合性國際法律文件時，中國就積極參與進來(2000—2006年為實施該公約的第一階段)。2006年實施《聯(lián)合國反腐敗公約》協(xié)調小組第三次會議上明確了第二階段工作方案中需要完成的20項任務。2010年協(xié)調小組召開第五次全體會議增加了“應對履約審議”作為第二階段需要完成的一項任務，由此形成“20+1”的工作格局。為履行公約規(guī)定的各項義務，中國成立了由24個機關和部門組成的部際協(xié)調小組，具體承擔國內履約的組織協(xié)調工作，做好有關國內法與公約的銜接工作。

2006年國際反貪局聯(lián)合會的成立，是中國反腐與廉政合作跟國際社會全面接軌的又一重要標志。國際反貪局聯(lián)合會是第一個由我國發(fā)起成立的國際司法合作組織，宗旨是促進《聯(lián)合國反腐敗公約》的實施，并加強各國反腐敗機構在打擊貪污賄賂犯罪方面的國際合作。目前，已有超過140個國家和地區(qū)通過組織會員和個人會員的方式加入該組織。國際反貪局聯(lián)合會在腐敗犯罪預防、資產返還及反腐敗國際合作等領域開展了一系列建設性合作，推動了《聯(lián)合國反腐敗公約》的有效實施，受到國際社會的廣泛認可。

增強區(qū)域性和雙邊的協(xié)同反腐也是2003年之后中國接軌國際腐敗治理與廉政合作的有力體現(xiàn)——2004年首屆“東盟與中日韓打擊跨國犯罪部長級會議”上中國代表倡議建立包含懲治腐敗行為在內的“十加三”合作機制。2005年中國加入了亞太經合組織反腐敗與提高透明度工作組，同年還加入亞洲開發(fā)銀行/經合組織亞太地區(qū)反腐敗行動計劃。2006年《上海合作組織成員國最高法院院長會議聯(lián)合聲明》發(fā)布，明確把上海合作組織成員在區(qū)域反腐敗斗爭中的司法合作提升到更高水平。2010年由中國國務院發(fā)布的《中國的反腐敗和廉政建設》白皮書統(tǒng)計表明：“中國已與68個國家和地區(qū)簽訂了106項各類司法協(xié)助條約”；“最高人民檢察院先后與80多個國家和地區(qū)的相關機構簽署了檢察合作協(xié)議”；“公安部與44個國家和地區(qū)的相關機構建立了65條24小時聯(lián)絡熱線，同59個國家和地區(qū)的內政警察部門簽署了213份合作文件”。[9]

(三)“加速期”：2014年以來的合作之路

2014年對于中國的反腐與廉政國際合作來說是具有特殊意義的年份。在決策層面，2014年10月，習近平主持召開中央政治局常委會會議，就加強反腐敗國際追逃追贓工作進行專題研究。隨后黨的十八屆四中全會作出重要決策，提出“加強反腐敗國際合作，加大海外追贓追逃、遣返引渡力度”[10]。在組織層面，中紀委新成立了國際合作局，負責紀檢監(jiān)察的國際交流與合作以及反腐敗國際條約的實施和履約等事宜。中紀委聯(lián)合最高法、最高檢、外交部、公安部、國家安全部、司法部、人民銀行合作成立指揮國際廉政合作行動的“司令塔”——中央反腐敗協(xié)調小組國際追逃追贓工作辦公室。在制度層面，亞太經合組織第二十六屆部長級會議審議通過了《北京反腐敗宣言》，這是第一個由中國主導起草的國際性反腐敗宣言?！侗本┓锤瘮⌒浴诽岢鼋M建“亞太經合組織反腐敗執(zhí)法合作網絡”(ACT-NET)，推動形成亞太地區(qū)反腐敗與執(zhí)法機構間分享信息與交流經驗、技術的重要合作機制，為偵測、調查并起訴腐敗、賄賂、洗錢與非法貿易提供便利。從決策部署到組織建構再到制度形成，中國的反腐與廉政國際合作邁入了系統(tǒng)化加速期。

2016年二十國集團杭州峰會通過的《二十國集團反腐敗追逃追贓高級原則》、設立的“G20反腐敗追逃追贓研究中心”和啟動的《二十國集團2017—2018年反腐敗行動計劃》是中國系統(tǒng)化反腐與廉政國際合作的又一次加速，共同構筑起“原則-機制-行動”三位一體的中國國際反腐新格局。三者分別致力于打造一個“零容忍”“零漏洞”“零障礙”的“無死角”反腐國際追逃追贓合作體系；致力于有效整合二十國集團各成員國現(xiàn)有研究力量，打造機制創(chuàng)新平臺；致力于開展更加務實的合作，適應反腐敗行動組織化、智能化、國際化的要求。[11]

“一帶一路”建設為加速度的中國國際廉政合作注入了新動能。在首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上，習近平主席向全世界表明中國將加強國際反腐合作，讓“一帶一路”成為廉潔之路。2018年，“一帶一路”法治合作國際論壇發(fā)表共同主席聲明，呼吁“一帶一路”參與方攜手加強廉潔建設，以司法執(zhí)法深度合作為廉潔之路提供堅實法律支持和保障。第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇專設“廉潔絲綢之路”分論壇，中國與有關國家、國際組織以及工商學術界代表共同發(fā)起《廉潔絲綢之路北京倡議》。中國共產黨成立百年之際，黨中央強調要深入推進“一帶一路”廉潔建設，落實《廉潔絲綢之路北京倡議》，全面履行《聯(lián)合國反腐敗公約》義務，在公約框架下加強反腐敗國際合作。在中國對外開放跨越40年并邁入“制度型開放”的新階段，“廉潔絲綢之路”建設將為其營造更為優(yōu)質的開放“軟環(huán)境”。

三、中國特色反腐與廉政國際合作的內在邏輯

近四十年的國際反腐合作歷程不斷推進了中國的國家腐敗治理體系和治理能力現(xiàn)代化，同時也逐步探索出一條符合國情、具有中國特色的國際廉政合作道路。中國特色反腐與廉政國際合作之路具有內在的三重邏輯：“廉實力”(integrity development power)的塑造為其理論邏輯，廉潔公共產品的供給為其行動邏輯，中國“國家廉政體系”(national integrity system)的建構為其制度邏輯。

(一)理論邏輯：塑造“廉實力”

“廉實力”概念首先由中國學者黃寶榮提出，被應用于中國國有企業(yè)的反腐倡廉建設。企業(yè)的“廉實力”是指“企業(yè)通過以‘廉’為組織、管理和行為的核心理念和基本準則，從而獲得的在同等競爭中處于優(yōu)勢地位的能力”[12]?；凇笆﹦诱?結構”的關系互動，“廉實力”概念逐漸有了新的拓展和延伸——“廉實力”意圖將國家、地區(qū)和組織在面對腐敗治理需求和廉潔績效提升時所進行的各種努力和構成要素加以整體衡量，日益成為一個合乎世界進步潮流和國際社會訴求的概念。中國特色反腐與廉政國際合作中的“廉實力”塑造主要體現(xiàn)在三個方面。

第一，依法治理與協(xié)同組織。中國政府堅持在《聯(lián)合國反腐敗公約》的政策框架內推進國際廉政合作。《聯(lián)合國反腐敗公約》第一周期履約審議報告認為，中國將本公約作為引渡、司法協(xié)助和執(zhí)法合作的法律依據(jù)均是良好的實踐做法，有利于高效地進行國際合作。多部門協(xié)同是中國國際廉政合作的顯著特征，如今從中央到省市及部分縣均設立追逃辦，相關工作由外交、紀檢、司法、執(zhí)法、安全、金融等部門聯(lián)合參與。

第二，國家動員與精準問責。強大的國家動員是中國國際廉政合作中的“廉實力”要素，中國自二十國集團杭州峰會構筑起的“原則-機制-行動”三位一體國際反腐新模式正是國家動員下政府、商界和公民社會組織共同參與的結果。對“關鍵少數(shù)”群體開展問責是中國廉政建設的優(yōu)勢，并同樣適用于中國的國際廉政合作。以黨內問責和監(jiān)察問責相協(xié)調的精準問責舉措有利于跨國行動中行使公權力的主體明確責任意識，依法依規(guī)履職。

第三，廉潔文化與人民至上。中國的國際廉政合作正致力于打造以“親、清”政商關系為核心的“廉潔絲綢之路”文化，助力中國國際反腐的可持續(xù)發(fā)展。腐敗是江山社稷的毒瘤，通過國際廉政合作我們所追求的是更好地“守江山”，也就是“守住人民的心”，一切為了人民始終是最根本的遵循。

總而言之，塑造“廉實力”的理論意義就是把“廉實力”轉化為中國反腐與廉政國際合作中的廉潔效能，進而提升中國的綜合國力和國際競爭力。

(二)行動邏輯：供給廉潔公共產品

聯(lián)合國開發(fā)計劃署的一份研究報告明確將控制腐敗視為一種全球公共產品。報告指出，控制腐敗具有非排他性和非競爭性特征：一方面，為實現(xiàn)該目標而努力的人無法將未做任何努力的人排斥在某些收益之外；另一方面，一個行為主體從“善治”中獲得的收益不會侵犯到他人獲得該收益的能力。因此，控制腐敗是公共產品生產中的一種中間投入，它為政府有效行使功能起到了關鍵作用。[13]事實上，全球公共產品的提供常常包含相互協(xié)調和相互制約的聯(lián)合努力，各方既有共同出資、分擔責任之需，也有實現(xiàn)有效監(jiān)管、令行禁止之求。中國為國際社會提供廉潔公共產品彰顯了這樣的行動邏輯。

中國為世界供給廉潔公共產品經歷了一個從有限供給到系統(tǒng)供給的發(fā)展過程。2014年以前中國提供的廉潔公共產品集中在國際反腐敗協(xié)議的簽署和反腐敗交流平臺的智力協(xié)助上，多為“參與式”供給。由于供給主體主要為政府的單一形態(tài)且過多依賴于現(xiàn)存國際機制，彼時中國的廉潔公共產品供給代表性不足，體現(xiàn)的是“陪跑者”姿態(tài)。2014年之后中國開始積極探索利用亞太經濟合作組織和二十國集團等平臺拓展供給模式，而“廉潔絲綢之路”的提出標志著中國開始以更具系統(tǒng)性的思維方式為國際社會提供廉潔公共產品?！耙粠б宦贰弊陨淼墓伯a品屬性和探索新型全球治理模式的使命為中國創(chuàng)新廉潔公共產品供給奠定了基礎?！傲疂嵔z綢之路”涵蓋政治互信共識、法治營商環(huán)境與企業(yè)合規(guī)體系三大類公共產品服務，融合相互協(xié)調和相互制約的供給機制：一方面，“廉潔絲綢之路”匯聚政府、企業(yè)和國際社會三方努力，加強反腐敗人員交流、信息溝通和經驗分享，開展全天候、多層次、高效能的合作，加強相互協(xié)調；另一方面，沿線國家協(xié)力加強對“一帶一路”建設項目的監(jiān)督管理和風險防控，建立規(guī)范透明的公共資源交易流程，深化相互制約?！傲疂嵔z綢之路”體現(xiàn)了中國“設計式”的公共產品供給理念，并逐漸開始以“引領者”的姿態(tài)為廉潔公共產品的供給貢獻中國智慧。

(三)制度邏輯：為“國家廉政體系”賦能

建構“國家廉政體系”體現(xiàn)了國際社會進行系統(tǒng)性、制度化反腐的改革目標，而這也是中國推進形成腐敗治理長效機制的努力方向。透明國際在20世紀90年代初提出了“國家廉政體系”的概念，這是一種運用整體性方法解決腐敗治理的思路。按照透明國際的解釋，完整的“國家廉政體系”形似一座希臘神廟，主體由“制度”支柱與“規(guī)則和實踐”支柱構成，頂端為“可持續(xù)發(fā)展”“法治”與“生活質量”三項價值觀，底部支撐是“公正意識”和“社會的價值”。建設“國家廉政體系”的最終目標，是使腐敗行為變得“高風險”和“低回報”。[14]

中國的反腐與廉政國際合作詮釋了國際行動者及相互的法律或司法協(xié)助的價值，它們被視為是“國家廉政體系”中重要的“制度”支柱與對應的“規(guī)則和實踐”支柱。國際廉政合作彰顯了中國“國家廉政體系”最鮮明的制度特色——堅持中國共產黨統(tǒng)一領導下的國家監(jiān)察體系。改革開放之后，中國的國家監(jiān)察工作逐步恢復和重建，監(jiān)察外事工作也被提上日程。一方面，1993年中央紀律檢查委員會和監(jiān)察部合署辦公后開啟了富有中國特色的“紀檢監(jiān)察”反腐敗模式，外事局是其核心組成。據(jù)中央紀委原外事局局長孔祥仁回憶：“當時的工作思路是：繼續(xù)保持和發(fā)展同社會主義國家和主要發(fā)達國家的交往關系，同時開辟同廣大發(fā)展中國家紀檢監(jiān)察機構的交流合作關系，并將政黨之間在紀律檢查方面開展交流列為工作重點之一?！盵15]至20世紀末，中央紀委監(jiān)察部同世界上近80個國家和地區(qū)建立起交流合作關系。另一方面，1993年《關于紀檢監(jiān)察機關和檢察機關在反腐敗斗爭中加強協(xié)作的通知》為紀委和檢察院的聯(lián)合辦案提供了依據(jù)，司法機關的介入使得中國的跨境反腐效益倍增，這也為后來全國檢察機關啟動的職務犯罪國際追逃追贓專項行動奠定了基礎。2000年黨中央明確了“預防為主、標本兼治”的反腐新方針，中共中央、國務院于2007年設立了國家預防腐敗局，其主要職責便包含預防腐敗的國際合作和國際援助。新一輪國家監(jiān)察體制改革則進一步整合了反腐敗與廉政合作資源，國家監(jiān)察委員會承擔了中國反腐與廉政國際合作的職責，主要工作包括組織反腐敗國際條約實施和統(tǒng)籌協(xié)調與其他國家、地區(qū)、國際組織開展反腐敗國際交流、合作兩個方面。中國的反腐與廉政國際合作在探索權威高效的中國特色國家監(jiān)察之路上不斷為“國家廉政體系”賦能，守護國家利益和維護國際道義是它的初心與使命。

四、中國反腐與廉政國際合作的機遇和挑戰(zhàn)

當今世界適逢百年未有之大變局，變局中危和機同生并存，中國正面臨重要的戰(zhàn)略機遇期，這是中華民族偉大復興需要認真思索的問題。展望未來，中國的反腐與廉政國際合作也正處于重要戰(zhàn)略機遇期。如何更好地把握機遇并迎接挑戰(zhàn)，需要我們理性客觀看待和沉著主動應對，不斷推動中國反腐與廉政國際合作的制度化發(fā)展。

(一)機遇：“廉潔拐點”與制度創(chuàng)新

黨的十八大以來，中國在腐敗治理與廉政建設方面取得的成績有目共睹，反腐敗強度顯著提升，黨中央已從國家戰(zhàn)略和頂層設計的高度推進反腐工作。2013年中共中央印發(fā)了《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》，從預防、監(jiān)督、懲治和教育等方面齊發(fā)力，促進反腐敗工作落地。經過五年的努力，習近平總書記在十九大報告中指出：“反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經形成并鞏固發(fā)展?！盵16]這是黨中央對十八大以來反腐敗工作成效的充分肯定和正確評價。來自學界的觀點認為，隨著十八大之后中國腐敗形勢的變化和反腐敗形勢的發(fā)展，中國經濟轉型社會的腐敗演變“拐點”正在出現(xiàn)。[17]更具系統(tǒng)性的觀點來自高波的“廉潔拐點”(1)“廉潔拐點”現(xiàn)象是指經歷國家治理體系的質性變革，走出與工業(yè)化、城市化加速期相疊加的腐敗高發(fā)期，實現(xiàn)國家治理能力的提升、制度體系的成型及核心價值的鍛造。參見高波:《廉潔拐點》，中信出版社，2017年，第7頁。(the turning point of integrity)論，他認為十八大以來中國式反腐使得“廉潔拐點”正加速呈現(xiàn)?！傲疂嵐拯c”是中國腐敗治理與廉政建設的歷史性機遇，但它不是一勞永逸的終點，而是國家成長的新起點。

戰(zhàn)略機遇期為中國的反腐倡廉事業(yè)提供了相對穩(wěn)定的“軟環(huán)境”，強化反腐敗體制機制創(chuàng)新將是今后奮斗的重心。就中國的反腐與廉政國際合作而言，需要在三個方面加快制度創(chuàng)新發(fā)展。

第一，推動國家監(jiān)察委員會同聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室在減輕并消除腐敗領域的專項制度合作。以制度化形式加強這種高層互動是實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，助推中國國際反腐形成內外聯(lián)動格局的保障。

第二，推動大國間反腐敗合作制度的轉型升級。以中美反腐敗合作為例，要從戰(zhàn)略高度審視雙方的合作機制，在提升現(xiàn)有執(zhí)法合作平臺互信水平和對接能力的基礎上，促進雙邊的制度性合作由注重懲治向注重預防轉變。

第三，推動培育新興經濟體之間反腐敗的創(chuàng)新制度性合作。加強包括“金磚國家”在內的新興經濟體組織中經濟增長與反腐倡廉之間良性互動機制構筑的探索。同時關注文化結構對于新興經濟體反腐敗合作的影響，鼓勵基于國情基礎上的反腐敗聯(lián)合行動。

(二)挑戰(zhàn)：“議題掛鉤”與制度韌性

反腐與廉政的國際合作是中國外交的重要組成。隨著全球化進程的加速，反腐敗越來越多地被與國家間的政治、經濟、文化和安全等議題相掛鉤，成為一個日益復合型的概念，近年來國際體系的變遷和國際環(huán)境的不確定性則助推了這一趨勢。作為一個學理性概念的“議題掛鉤”(issues linkage)是指“單個國家或國家集體企圖將其在某一特定議題領域的主導權或否決權延伸至其他領域，以期從整個國際交往互動中獲取最大收益的嘗試”[18]?，F(xiàn)實情境中，“議題掛鉤”是國際政治互動中的常見形態(tài)。作為守成國的美國對作為崛起國的中國的“議題掛鉤”策略往往備受關注，特朗普政府基于國際戰(zhàn)略環(huán)境和國內政治因素的考量已加劇了這一操作?！白h題掛鉤”本身暗含政治風險，其交易思維的背后折射的是為自身謀利而不惜采取強制外交的邏輯。新一屆拜登政府的對華政策正在形成中，基于當前中美關系的考慮，不排除這種“議題掛鉤”仍將延續(xù)，而中國式反腐可能成為下一個被捆綁的議題，成為美國對華下注的發(fā)力對象。

面對“議題掛鉤”的外部風險挑戰(zhàn)，中國的國際反腐與廉政合作需要關注自身的制度韌性。“韌性”(resilience)的概念最初源于工程力學，如今已在社會科學尤其是治理領域廣泛應用。主流研究認為，社會韌性可以被定義為社會系統(tǒng)規(guī)避或經受災害的特質，社會系統(tǒng)的適應力、處置力和參與力共同構成了社會韌性。[19]由此，制度韌性可以被理解為制度應對外界震蕩的調適能力。增強中國反腐與廉政國際合作的制度韌性需要重點推進兩方面建設。一方面，健全中國共產黨對中國國際腐敗治理合作的領導制度。這種領導制度既體現(xiàn)了黨對國家監(jiān)察工作的領導，也體現(xiàn)了黨對國家外事工作的領導。列寧曾把貪污受賄的腐敗看作是共產黨人的“三大敵人”之一。[20]歷史表明中國共產黨是具有韌性的政黨，自我革命的勇氣決定了堅持黨的領導是凝心聚力、有序推進反腐敗治理和韌性提升的保障。另一方面，提升中國反腐與廉政國際合作的“制度性話語權”。“制度性話語權”是習近平總書記為核心的黨中央在領導中國全面深入?yún)⑴c全球治理過程中提出的新概念，它特別強調中國在國際秩序和國際規(guī)范領域的引領作用。中國反腐與廉政國際合作應當在履行遵約(《聯(lián)合國反腐敗公約》)和彰顯國際道義兩個層面繼續(xù)做功課，不斷提升“制度性話語權”這一制度韌性的動力來源。

不久前，聯(lián)合國大會召開了首次反腐敗問題特別會議，通過了具有里程碑意義的《政治宣言》(A/S-32/L.1)，把加強國際合作以預防和打擊腐敗視為是一項落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的共同承諾。今日的中國，正秉持人類命運共同體的理念，以永遠在路上的堅韌和執(zhí)著不斷推進反腐與廉政的國際合作，為鞏固和發(fā)展反腐敗斗爭壓倒性勝利成果保駕護航。中國堅定支持國際反腐敗事業(yè)，著力倡導構建國際反腐新秩序，并希冀為此提供更多的中國智慧和中國方案。