譙欣怡，張玲玲

(廣西大學 公共管理學院，南寧 530004)

一、問題的提出

隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，農(nóng)民工群體逐漸成為產(chǎn)業(yè)工人的重要來源。2019年我國農(nóng)民工總量超過2.9億人，比上年增長0.8%，[1]成為勞動力市場的主力軍。但是我國農(nóng)民工具有總量大、受教育程度不高、就業(yè)穩(wěn)定性差等特點，對我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級產(chǎn)生了很大的阻礙，為此國家出臺了一系列政策來提升農(nóng)民工的學歷與專業(yè)技能。

從現(xiàn)有研究看，學者對農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓的研究多集中在三個方面：一是農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓的重要性；二是農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓的現(xiàn)狀、存在問題及改進策略；三是農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓的需求和影響因素。這些成果為我們研究農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓提供了理論和實踐支撐，但存在的不足是對農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓政策文本的研究十分少見，僅有馬金平等[2]梳理了農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓政策演變歷程；李萍[3]從農(nóng)民工的再就業(yè)狀況和職業(yè)適應(yīng)能力兩個維度論證了農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓政策的實施效果。這些研究都沒有從政策工具的視角對農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓政策文本進行深入分析，進而發(fā)現(xiàn)政策制定存在的問題。鑒于此,本文從政策工具的視角，采用內(nèi)容分析法，對國家層面頒布的農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓政策文本進行收集、梳理、編碼和分析，以期為農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓后續(xù)政策的調(diào)整和優(yōu)化提供參考和借鑒。

二、分析框架

(一)X維度:政策工具

政策工具的合理選擇和使用對政策目標的有效實現(xiàn)起著至關(guān)重要的作用。國內(nèi)外眾多學者對政策工具進行了較為深入的研究，并依據(jù)不同的標準將政策工具劃分為多種類型。[4]本文認為農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓問題的關(guān)鍵在于供給與需求的矛盾，因此借鑒R.Rothwell和W.Zegveld對政策工具的分類方法，將政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型三大類。其中，供給型政策工具對農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓有直接的推動作用；需求型政策工具對農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓有直接的拉動作用；而環(huán)境型政策工具對農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓有著間接的影響作用(如圖1所示)。

1.供給型政策工具

供給型政策工具主要表現(xiàn)為政策對農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓的推動力，指政府通過對人才、資金、技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施等方面提供支持，完善農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓的供給要素，為農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓提供更為全面的資源保障。供給型政策工具可細分為資金投入、人才培養(yǎng)、師資建設(shè)、整合資源、科技信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2.環(huán)境型政策工具

環(huán)境型政策工具主要表現(xiàn)為政策對農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓的影響力，指政府通過金融、稅收、法規(guī)管制等為農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓營造有利的外界環(huán)境，間接影響并提升農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓效果。環(huán)境型政策工具可細分為目標規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制、策略性措施。

3.需求型政策工具

調(diào)到省城工作，先是租房子；房子小，我和書同房，衣物家什可以削減，書卻一本都不能扔掉。等終于有了大房子，書房足夠大，一壁書柜也很是氣派。這才擁有真正意義的書房。坐擁書城，飲茶誦讀，翛然自得，看窗外明月皎潔，清風徐徐，疏影搖動，自謂“羲皇上人”。

需求型政策工具主要表現(xiàn)為政策對農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓的拉動力，指政府通過采購、外包、補貼等措施，盤活市場資源，減少市場的不穩(wěn)定性，進而拉動和擴大農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓市場的發(fā)展。需求型政策工具可細分為財政補貼、政府采購和海外交流。

(二)Y維度:政策發(fā)展過程

20世紀80年代我國才開始頒布有關(guān)農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓的政策，但是數(shù)量很少。直到21世紀之后，隨著國家經(jīng)濟快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，農(nóng)民工職業(yè)技能欠缺矛盾凸顯，才逐步出臺了一系列相關(guān)政策，并把農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓納入了國家現(xiàn)代職業(yè)教育體系。因此，本文以《2003—2010年全國農(nóng)民工培訓規(guī)劃》和2010年中央一號文件首次提出“新生代農(nóng)民工”這一概念為標志，將我國農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓政策發(fā)展劃分為三個階段，即探索階段(1988—2002年)、發(fā)展階段(2003—2009年)和深化階段(2010年至今)(具體每個階段的政策文本見表1)。本文以上述三個階段作為分析框架的Y維度，探究農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓政策工具使用情況的演變歷程。

(三)農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓政策二維分析框架

通過對政策工具和農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓發(fā)展過程兩個維度進行歸納和整理，最終形成了農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓政策的二維分析框架圖(如圖2所示)。

三、政策文本選擇與編碼

(一)政策文本選擇

本研究對農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓政策文本進行了全面收集，數(shù)據(jù)來源于中央各部委網(wǎng)站、北大法寶數(shù)據(jù)庫和北大法意數(shù)據(jù)庫。鑒于農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓政策文本數(shù)量較多以及相關(guān)政策分散于其他政策之中，為確保選取的政策文本的準確性和代表性，本文按照以下原則對政策文本進行篩選:一是發(fā)文單位為國務(wù)院各部委及直屬機構(gòu)；二是政策文本內(nèi)容與農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓密切相關(guān)；三是政策文本的類型主要為通知、規(guī)劃、辦法、意見等，不包括有關(guān)工作報告、會議記錄等。本文最終選取了32份政策文件，如表1所示。

表1 農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓政策文本列表

(二)政策文本編碼

Nvivo質(zhì)性分析軟件具有強大的編碼、查詢和分類功能，為研究者分析政策文本、訪談記錄等提供了很大的便利性，目前被學術(shù)界廣泛認可和使用。本文將32份政策文本導入Nvivo軟件中，基于已構(gòu)建的二維分析框架，對所有政策文本中與“農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓”相關(guān)內(nèi)容進行編碼，以政策工具為節(jié)點，最終形成了14個節(jié)點、415個參考點(1次編碼形成一個參考點)，編碼示例如表2所示。

表2 農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓政策文本編碼示例

四、政策文本分析

依據(jù)農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓政策二維分析框架，最終經(jīng)過數(shù)據(jù)統(tǒng)計形成農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓政策工具分布統(tǒng)計表(如表3所示)。

表3 農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓政策工具分布統(tǒng)計表

(一)X維度分析

根據(jù)表3的統(tǒng)計結(jié)果顯示，我國農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓政策綜合運用供給型、 環(huán)境型和需求型三種政策工具，全方位支持和激勵農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓的發(fā)展。但是，以上三種政策工具的使用情況存在顯著的差異性：環(huán)境型政策工具使用最為頻繁，共234次，占比為56.25%；供給型政策工具使用次之，共155次，占比為37.25%；需求型政策工具使用比例最低，共27次，僅占6.5%。這表明政府傾向于采用間接滲透的環(huán)境型政策工具，通過對市場環(huán)境的宏觀調(diào)控來減少市場的不確定性，以外部影響力來促進農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓的有效發(fā)展。而政府對供給型政策工具和需求型政策工具使用不足，尤其是需求型政策工具更是沒有受到足夠重視，可見政府對農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓政策工具的選擇具有一定的偏向性。每種政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)也存在差異，具體分析如下：

環(huán)境型政策工具使用比例為56.25%，超過一半，使用過溢。環(huán)境型政策工具中各個子政策工具使用也存在不均衡。其中，法規(guī)管制使用次數(shù)最多，共計103次，表明政府更傾向于利用行政權(quán)力進行直接干預，通過規(guī)范、強制監(jiān)督相關(guān)主體的行為以及各類資源的使用，促進農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓的發(fā)展。如《關(guān)于進一步做好農(nóng)民工培訓工作的指導意見》指出：“對有虛報、套取、私分、截留、挪用培訓補貼資金等行為的單位和個人，要根據(jù)有關(guān)規(guī)定嚴肅查處，并按照誰審批誰負責的原則，追究相關(guān)單位和人員的責任?！狈ㄒ?guī)管制的頻繁使用，一方面體現(xiàn)出農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓環(huán)境建設(shè)和維護的必要性和急切性；另一方面，法規(guī)管制因具有高效快捷的獨特優(yōu)勢，為農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓成果有效實現(xiàn)提供了保障，進而受到政策制定者青睞。環(huán)境型政策工具中策略性措施使用次之，共計72次，表明政府希望通過宣傳、政策支持等具體舉措引導農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓的實施。如《農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓計劃》指出:“加大宣傳力度，營造重視農(nóng)民工培訓的良好環(huán)境?！庇捎诃h(huán)境復雜多變，策略性措施將會一直處于重要位置。環(huán)境型政策工具中目標規(guī)劃使用49次，表明政府通過總體布局、統(tǒng)籌規(guī)劃引領(lǐng)農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓的發(fā)展方向。值得注意的是，環(huán)境型政策工具中金融支持和稅收優(yōu)惠使用次數(shù)較其他政策工具相差極為懸殊，分別為8次和2次，表明政府對金融支持和稅收優(yōu)惠重視不夠，但這兩類政策工具對激活市場活力，激發(fā)培訓機構(gòu)、職業(yè)院校、企業(yè)和社會力量參與農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓的熱情有著重要作用，在以后的政策制定中應(yīng)加以重視。

2.供給型政策工具使用不足

供給型政策工具使用比例為37.25%，整體上使用不足。具體內(nèi)部各子政策工具使用情況是，人才培養(yǎng)和整合資源出現(xiàn)次數(shù)比較多，分別是40次和36次。農(nóng)民工作為勞動力市場的重要主體，其能力的高低對推進工業(yè)化、城市化等國家戰(zhàn)略有著關(guān)鍵的作用。為此，政府對農(nóng)民工培養(yǎng)給予較多的關(guān)注是值得肯定的。供給型政策工具中科技信息支持使用28次，科技信息發(fā)展為推動農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓帶來了極大便利性，如建立勞動力數(shù)據(jù)庫、借助廣播電視和遠程教育現(xiàn)代化手段對農(nóng)民工進行技能等基本知識培訓，這都大大提高了農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓的效率。供給型政策工具中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資金投入使用次數(shù)相對較少，分別為23次和19次，這表明政府對農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓的資金投入依然不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面也相對薄弱。供給型政策工具中師資建設(shè)使用次數(shù)最少，僅為9次。很多培訓機構(gòu)都反應(yīng)師資不足是影響培訓的關(guān)鍵因素，因此政府應(yīng)對此給予相應(yīng)的關(guān)注。

3.需求型政策工具使用缺位

需求型政策工具使用比例僅為6.5%，使用嚴重不足。其中各子政策工具使用情況是，財政補貼使用16次，政府購買使用9次，海外交流使用2次。財政補貼主要通過價格補貼減輕農(nóng)民工經(jīng)濟負擔，吸引農(nóng)民工參與職業(yè)教育與培訓。如《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》提出“對參加培訓的農(nóng)民工給予適當?shù)呐嘤栙M補貼”。政府購買主要體現(xiàn)在依托各類教育培訓機構(gòu)，采取政府購買的方式，對農(nóng)民工進行職業(yè)教育與培訓，使其具備一定的技術(shù)能力。海外交流是我國農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓工作“走出去”和“引進來”的重要途徑，如《關(guān)于進一步做好農(nóng)民工培訓工作的指導意見》指出：“學習借鑒國外農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓和移民培訓的有益經(jīng)驗，開展農(nóng)民工培訓工作領(lǐng)域的國際合作與交流?！庇纱吮砻?，需求型政策工具較供給型和環(huán)境型政策工具有著更為直接和更強的拉動作用，它的嚴重缺位暴露出市場機制在農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓發(fā)展中的欠缺，也表明社會力量參與農(nóng)民工培訓的積極性不高，因此政府亟待加強需求型政策工具的使用，以拉動農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓的發(fā)展。

(二)Y維度分析

依據(jù)表3所示，我國農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓政策工具在不同的發(fā)展階段存在明顯的差異性：探索階段政策工具使用比例為8.42%，其中金融支持、稅收優(yōu)惠、財政補貼、政府購買、海外發(fā)展使用次數(shù)為0；發(fā)展階段政策工具使用比例為39.42%，其中海外交流使用次數(shù)為0；深化階段政策工具使用比例為52.16%，所有政策工具全部使用。這表明我國農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓政策在發(fā)展過程中，政策數(shù)量逐步增加，政策工具使用逐步豐富和完善。從縱向來看，在三個階段，政策工具的選擇存在一定的差異。其中，在探索階段主要以環(huán)境型政策工具為主，供給型政策工具次之，需求型政策工具未得到體現(xiàn)。這一階段，我國農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓開始受到社會關(guān)注，其發(fā)展具有很大的不確定性，需要政府通過環(huán)境塑造和行政干預來規(guī)范和引導其發(fā)展，但是政策工具使用數(shù)量和種類較少，且未能在需求型政策工具方面給予一定的支持。在發(fā)展階段，仍以環(huán)境型政策工具為主，政策工具的種類和數(shù)量明顯增加，需求性政策工具開始使用。這一階段，政府開始重視農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、城鎮(zhèn)化建設(shè)以及金融危機等現(xiàn)實問題，政府需要通過社會各界力量參與農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓來提升農(nóng)民工的技術(shù)能力，促進農(nóng)民工就業(yè)和流動。在深化階段，政策工具逐漸完善，環(huán)境型政策工具和供給型政策工具使用趨于接近，需求型政策工具使用明顯增多。這表明我國在農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓發(fā)展期間，不斷調(diào)整和優(yōu)化各種資源以及政策工具的合理使用。從橫向來看，各類型工具中的子政策工具使用次數(shù)的增幅有差異，如法規(guī)管制、策略性措施和人才培養(yǎng)增幅最為顯著，表明政府偏向采用行政手段來加強農(nóng)民工人才的培養(yǎng)；金融支持、稅收優(yōu)惠、師資建設(shè)、政府購買和海外交流增幅不顯著，表明政府在這些方面沒有給予相應(yīng)的重視，以后在政策制定中應(yīng)有所加強。

五、結(jié)論與建議

(一)結(jié)論

1.農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓政策工具使用具有顯著的非均衡性

我國農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓政策工具使用具有明顯的非均衡性特征，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是政策工具整體結(jié)構(gòu)非均衡化。具體表現(xiàn)為環(huán)境型政策工具使用過溢，供給型政策工具使用不足，需求型政策工具使用缺位。二是政策工具內(nèi)部使用結(jié)構(gòu)非均衡化。具體表現(xiàn)為環(huán)境型政策工具中主要以法規(guī)管制和策略性措施為主，而對金融支持和稅收優(yōu)惠政策工具使用較少；供給型政策工具中以人才培養(yǎng)和整合資源為主，而對師資建設(shè)政策工具使用較少。

2.農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓政策工具的使用逐步豐富和完善，且呈現(xiàn)出階段性特征

從三個階段來看，我國農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓政策工具的使用在逐步豐富和完善。從三種政策工具的子政策工具來看，各子政策工具使用頻次均呈現(xiàn)出逐步增加，但增幅有差異。其中，法規(guī)管制、策略性措施和人才培養(yǎng)增幅最為顯著，金融支持、稅收優(yōu)惠、師資建設(shè)、政府購買和海外交流增幅不顯著。

(二)建議

1.降低環(huán)境型政策工具的使用，并合理優(yōu)化其內(nèi)部結(jié)構(gòu)

環(huán)境型政策工具的使用和完善為農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓發(fā)展提供了良好的生存環(huán)境和法規(guī)保障，但使用過多必然導致供給型和需求型政策工具使用不足，進而無法通過推力和拉力來促進農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓的有效發(fā)展。因此，為了避免政策工具使用單一，充分釋放其他政策工具的優(yōu)點和作用，政府在今后制定政策時應(yīng)降低環(huán)境型政策工具的使用次數(shù)。在環(huán)境型政策工具中，法規(guī)管制、策略性措施、目標規(guī)劃已使用較多，可以減少使用，而金融支持和稅收優(yōu)惠并沒有得到政府的重視，政府應(yīng)著力從這兩個方面來改善，以便制定出更合理的政策，促進農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓發(fā)展。

2.適度增加供給型政策工具的使用，并主要加強師資建設(shè)

合理、充足地配置硬件資源和軟件資源對農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓效果具有強大的推動作用，但從現(xiàn)有政策來看，供給型政策工具的使用在農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓發(fā)展中整體比例不高，有待適度提高。在供給型政策工具中，最大的一個短板就是師資建設(shè)嚴重不足，總共才使用9次，并且只是原則性提到，如“加強農(nóng)民工培訓專兼職師資隊伍建設(shè)，鼓勵高校畢業(yè)生和各類優(yōu)秀人才到基層農(nóng)民工培訓機構(gòu)服務(wù)”。這里沒有實施的細則和相應(yīng)的獎勵辦法，因此，在師資建設(shè)方面國家應(yīng)出臺更加具體和細致的政策以加強農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓的師資隊伍建設(shè)。

3.著力增加需求型政策工具的使用，發(fā)揮市場機制對農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓的作用

需求型政策工具主要通過刺激市場需求來推動農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓活動，現(xiàn)有需求型政策工具使用比重嚴重失調(diào)，亟須強化農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓需求側(cè)要素的供給。農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓不僅需要政府力量，還需要吸納社會多種力量參與辦學，尤其是激發(fā)企業(yè)辦學的積極性，因此政府應(yīng)繼續(xù)采用加大購買服務(wù)和財政補貼的方式來拉動社會力量參與農(nóng)民工職業(yè)教育與培訓。此外，可以借鑒PPP的資源整合方式，鼓勵政府與行業(yè)或企業(yè)建立合作關(guān)系，打通培訓市場和用人市場的通道，助力農(nóng)民工技能提升和就業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)雙豐收。