邱 林，張廷安，浦義俊，宋 冰

（1.蘇州大學(xué)體育學(xué)院，江蘇蘇州 215000；2.北京體育大學(xué)教育學(xué)院，北京 100084；3.常熟理工學(xué)院體育部，江蘇常熟 215500；4.滁州學(xué)院體育學(xué)院，安徽滁州 239000）

我國(guó)基層政府政策執(zhí)行難的問(wèn)題已成為一種行政體制性頑疾，校園足球相關(guān)政策執(zhí)行亦如此。2015年以來(lái)，為貫徹《中國(guó)足球改革發(fā)展總體方案》《關(guān)于加快發(fā)展青少年校園足球的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見(jiàn)》），教育部相繼下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)全國(guó)青少年校園足球改革試驗(yàn)區(qū)、試點(diǎn)縣（區(qū)）工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件，大力推進(jìn)基層校園足球發(fā)展，并取得長(zhǎng)足進(jìn)步。但是，在我國(guó)校園足球政策基層執(zhí)行過(guò)程中依然存在基層組織建構(gòu)缺失、各方主體利益博弈失衡、政策執(zhí)行異化、形式主義等問(wèn)題［1-2］，自上而下的政策無(wú)法跨越“最后一公里”障礙，政策執(zhí)行較難達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。校園足球政策在基層執(zhí)行中為何會(huì)出現(xiàn)“手球大課間”“形式足球課”等問(wèn)題并逐步走向形式主義“泥潭”？為何會(huì)遭遇諸多困擾而難以執(zhí)行并出現(xiàn)“選擇執(zhí)行”與“象征執(zhí)行”現(xiàn)象？這些行為表現(xiàn)產(chǎn)生的深層邏輯是什么，我們又當(dāng)如何解決？鑒于此，筆者選取江蘇省全國(guó)校園足球試點(diǎn)縣Z縣及下轄F鎮(zhèn)為分析對(duì)象，通過(guò)實(shí)地調(diào)研獲取一手資料進(jìn)行個(gè)案研究。從“需要、組織、制度”3個(gè)維度分析校園足球政策基層執(zhí)行的復(fù)雜行為樣態(tài)，提煉政策基層執(zhí)行的行為邏輯，挖掘行為失范的內(nèi)在機(jī)理與成因，進(jìn)而探尋校園足球政策基層執(zhí)行困境的治理策略。

1 研究場(chǎng)域與分析框架

1.1 研究場(chǎng)域：面向基層的校園足球政策執(zhí)行

場(chǎng)域概念及其理論體系由法國(guó)社會(huì)學(xué)家皮埃爾·布迪厄建立并提出。他認(rèn)為：場(chǎng)域是位置間一個(gè)客觀關(guān)系構(gòu)成的系統(tǒng)，這個(gè)位置是經(jīng)過(guò)客觀限定的［3］。本文的研究場(chǎng)域集中于校園足球政策執(zhí)行的末端位置——基層。根據(jù)研究需要，本文所討論的“基層”特指縣及其統(tǒng)轄下的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村以及在此范圍的政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、企（事）單位等。選擇基層主要基于3點(diǎn)理由：①習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，發(fā)展振興足球事業(yè)關(guān)鍵是把路子走對(duì)，從娃娃抓起、從基層抓起?！吨袊?guó)足球改革發(fā)展總體方案》提出：“加強(qiáng)各項(xiàng)政策落實(shí)力度，推進(jìn)政策有效執(zhí)行?！弊鳛樾@足球政策執(zhí)行末端領(lǐng)域，政策基層執(zhí)行效果的好壞將直接影響校園足球事業(yè)整體質(zhì)量，其重要戰(zhàn)略意義不言而喻。②截至2019年底，我國(guó)校園足球特色學(xué)校為27 059 所，其中縣域之下的特色學(xué)校為13 129所，占48.5%，涉及縣域1 448個(gè)，占全國(guó)總數(shù)的84.7%，縣域范圍內(nèi)60%以上中小學(xué)是校園足球特色學(xué)校。③我國(guó)校園足球政策在基層執(zhí)行中存在太多頑疾，已成為制約校園足球發(fā)展的重要影響因素。其不單影響政策執(zhí)行效果，更影響校園足球政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)走向。選擇基層進(jìn)行研究具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

筆者以實(shí)地調(diào)查、深度訪談、問(wèn)卷調(diào)查為主要實(shí)證研究方法。借助2018 年6—7 月、2019 年6—8 月的校園足球國(guó)家級(jí)骨干教師培訓(xùn)、縣骨干教師培訓(xùn)、縣長(zhǎng)杯比賽等活動(dòng)，在Z 縣及下轄F 鎮(zhèn)參與當(dāng)?shù)匦@足球活動(dòng)。對(duì)教育與體育系統(tǒng)校園足球相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及工作人員進(jìn)行深度訪談，了解政策執(zhí)行相關(guān)情況；對(duì)34所校園足球特色學(xué)校進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，發(fā)放問(wèn)卷，并對(duì)學(xué)校負(fù)責(zé)人、教練員進(jìn)行訪談，了解相關(guān)政策在學(xué)校的落實(shí)情況；借助校園足球競(jìng)賽活動(dòng)，對(duì)學(xué)生及家長(zhǎng)進(jìn)行訪談，了解目標(biāo)群體對(duì)政策的認(rèn)知程度。Z 縣為全國(guó)校園足球試點(diǎn)縣，隸屬于S 市，下轄8 個(gè)鎮(zhèn)，擁有校園足球特色學(xué)校34所，“滿天星訓(xùn)練營(yíng)”學(xué)校1所；F鎮(zhèn)為Z縣下轄校園足球重點(diǎn)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)，下轄15個(gè)行政村，擁有校園足球特色學(xué)校5 所。筆者選擇Z 縣及下轄F 鎮(zhèn)作為個(gè)案分析是因?yàn)椋孩僭诘湫椭畜w現(xiàn)普遍。Z 縣雖為全國(guó)校園足球試點(diǎn)縣，但其在校園足球發(fā)展中依然存在其他縣域政策執(zhí)行時(shí)所遇到的共性問(wèn)題。它是基層校園足球發(fā)展的縮影，從中可提煉出具有普遍性與同質(zhì)性的基層政策執(zhí)行問(wèn)題，進(jìn)而了解我國(guó)校園足球政策基層執(zhí)行的行為邏輯。②在普遍中體現(xiàn)典型。Z 縣及F 鎮(zhèn)具有較長(zhǎng)的校園足球發(fā)展歷程，在此過(guò)程中經(jīng)歷了許多縣域校園足球未曾遇到的政策執(zhí)行困境，從中可總結(jié)出一些具有代表性的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，為基層校園足球政策執(zhí)行提供參考。

1.2 需要·組織·制度：行為邏輯的政策執(zhí)行分析框架

政策執(zhí)行分析框架是一些特定因素及其關(guān)系的邏輯呈現(xiàn)，內(nèi)含某種理論路線與邏輯思維，它確定了一系列變量以及變量之間的相互關(guān)系［4］7。將“需要、組織、制度”作為校園足球政策基層執(zhí)行分析框架的結(jié)構(gòu)性要素，主要基于以下2點(diǎn)理由：

（1）理論依據(jù)。需要、組織、制度3 項(xiàng)關(guān)鍵要素所構(gòu)成的整合性分析框架可以為描述、解釋、總結(jié)校園足球政策執(zhí)行行為邏輯提供一個(gè)具備現(xiàn)實(shí)解釋力的分析理路。從本質(zhì)上講，政策執(zhí)行是在一定制度環(huán)境下多元需求主體參與的組織行為活動(dòng)過(guò)程。在政策執(zhí)行理論體系中，需要理論、組織理論、制度主義理論都已形成相對(duì)成熟的理論學(xué)派，有了較多的實(shí)證研究成果，并得到廣泛應(yīng)用［5-7］。需要理論可以幫助我們了解政策執(zhí)行主體的主觀意識(shí)與行為導(dǎo)向；組織理論能夠?yàn)槲覀兲峁┮粋€(gè)探究我國(guó)行政體制下政策執(zhí)行組織工作機(jī)制的理論視角；制度主義理論則告訴我們政策執(zhí)行如何在不斷適應(yīng)制度環(huán)境的條件下形成趨于穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)走向。此外，Pressman與Wildavsky也在《執(zhí)行：華盛頓的偉大政策期望是如何在奧克蘭失敗的》中提出：“政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)政策執(zhí)行主體的內(nèi)在需要、行之有效的組織體系以及社會(huì)制度的激勵(lì)與規(guī)約?！备叛灾孕枰?、組織、制度為分析視角的研究成果已形成了自成一體的理論解釋邏輯，并成為一種共識(shí)性的重要研究理路。

（2）內(nèi)在聯(lián)系。需要、組織、制度是政策執(zhí)行既有研究框架中的3個(gè)核心概念。它們相對(duì)獨(dú)立地形成了各自具有代表性的研究理路，但又呈現(xiàn)出整合發(fā)展的現(xiàn)代趨向，協(xié)同建構(gòu)了剖析校園足球政策執(zhí)行的關(guān)鍵維度。目前，我國(guó)校園足球政策執(zhí)行研究，從需要的頂層利益、組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、制度環(huán)境的規(guī)約等維度切入，已取得一定研究成果。但以丁煌等為代表的國(guó)內(nèi)學(xué)者們認(rèn)為：中國(guó)政策執(zhí)行問(wèn)題離不開(kāi)政策執(zhí)行主體、執(zhí)行組織、外在環(huán)境的影響與制約，任何單一視角的切入都將無(wú)法深度把握政策執(zhí)行背后的行為邏輯［8］。根據(jù)系統(tǒng)論對(duì)需要、組織、制度之間的互動(dòng)關(guān)系的解釋，政策執(zhí)行主體會(huì)不斷提出需要與支持，而政策執(zhí)行系統(tǒng)會(huì)根據(jù)組織運(yùn)行規(guī)則將這些需要轉(zhuǎn)化為政策輸出，并在組織機(jī)構(gòu)內(nèi)進(jìn)行相應(yīng)的權(quán)力分配。為解決執(zhí)行中的“固有無(wú)能”，執(zhí)行系統(tǒng)會(huì)在不斷適應(yīng)外在制度環(huán)境中實(shí)現(xiàn)自身的平穩(wěn)運(yùn)行［4］37。這就勾勒出了政策執(zhí)行3 個(gè)環(huán)節(jié)及其相互之間的互動(dòng)架構(gòu)，印證了三者之間固有的內(nèi)在聯(lián)系。相應(yīng)地，將需要、組織、制度三者引入校園足球政策執(zhí)行研究，也就具備了邏輯上的適用性。

基于上述理由，這一分析框架的運(yùn)行邏輯在于：校園足球政策基層執(zhí)行的順利發(fā)起要基于政策執(zhí)行主體的需要滿足，在既定的制度環(huán)境下依靠組織力量有計(jì)劃地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。這也意味著，研究校園足球政策基層執(zhí)行邏輯，必須合理把握需要滿足、組織執(zhí)行、制度規(guī)引3 個(gè)邏輯環(huán)節(jié)，深入理解基層執(zhí)行“因何（內(nèi)生動(dòng)因）—如何（關(guān)鍵因素）—為何（現(xiàn)實(shí)軌跡）”的過(guò)程。唯有如此，方可從校園足球政策基層執(zhí)行的實(shí)踐案例中汲取、提煉出相應(yīng)的行為邏輯。

2 “需要·組織·制度”框架下校園足球政策基層執(zhí)行的邏輯辨析

2.1 需要：推進(jìn)校園足球政策基層執(zhí)行的內(nèi)生動(dòng)因

需要是政策執(zhí)行主體一切行為的基本動(dòng)力，政策執(zhí)行組織與個(gè)體的需要決定了政策執(zhí)行主體的行為目標(biāo)與價(jià)值取向［9］。校園足球政策基層執(zhí)行涉及政府官員、學(xué)校、教師等主體，各主體以各自特定的需要程度影響政策執(zhí)行進(jìn)程。

2.1.1 “政績(jī)最優(yōu)”是政府官員的需要

2001年以來(lái)，國(guó)家施行“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制，縣域以下校園足球政策執(zhí)行主要依托于縣級(jí)教育部門，體育部門協(xié)助。作為我國(guó)行政體制權(quán)力配置的末端環(huán)節(jié)，縣域政府官員的職位是各項(xiàng)權(quán)力資源配置的基礎(chǔ)。在基層政府機(jī)構(gòu)中，政績(jī)是決定職位晉升的核心指標(biāo)之一［10］。因此，基層官員在政策執(zhí)行中的內(nèi)生邏輯為：“政績(jī)最優(yōu)”成為基層政策執(zhí)行主體的需要。這種“政績(jī)最優(yōu)”分為2 種情況：①政策剛性執(zhí)行，取得優(yōu)異效果，獲取政績(jī)；②政策彈性執(zhí)行，“控制執(zhí)行成本”，通過(guò)政策選擇執(zhí)行凸顯政績(jī)。受客觀條件制約與主觀意愿影響，第2 種情況較為普遍。2015年Z 縣校園足球工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成立，由縣教育局與文體廣電和旅游局抽調(diào)3 名兼職人員組成，承擔(dān)全縣8 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)34 所校園足球特色學(xué)校的工作任務(wù)。在縣域教育系統(tǒng)中，校園足球政策相較其他剛性教育政策而言并未受到足夠重視。在人力緊缺的情況下，3 名工作人員在本部門工作任務(wù)完成之余，會(huì)選擇將主要精力投入向上級(jí)匯報(bào)的文案材料、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)以及競(jìng)賽、培訓(xùn)等活動(dòng)的開(kāi)閉幕式工作中，這使他們?nèi)狈ψ銐蚓﹃P(guān)注校園足球各項(xiàng)政策在學(xué)校內(nèi)部的落實(shí)情況。

Z縣校足辦常務(wù)副主任講：“縣教育系統(tǒng)體育工作人員編制少，每個(gè)人在本單位的工作任務(wù)是第一位的。我們的校園足球工作開(kāi)展得也很順利，在去年的年終匯報(bào)材料中，特色學(xué)校、參與人數(shù)都有增長(zhǎng)，市里很滿意?！盳縣校足辦工作人員講：“學(xué)校里的事情他們自己負(fù)責(zé)。我們的主要工作是把每年幾個(gè)大型的校園足球活動(dòng)搞好，匯報(bào)材料寫好?！?/p>

這種“受限于客觀條件”但“過(guò)分追求主觀需要”的政績(jī)最優(yōu)邏輯，極易將校園足球政策執(zhí)行裹挾進(jìn)形式主義“泥潭”，出現(xiàn)重“痕”不重“績(jī)”，留“績(jī)”不留“心”的政策選擇執(zhí)行問(wèn)題。政策執(zhí)行重心也將轉(zhuǎn)移至足球操、百校聯(lián)賽等“面子工程”，以求在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)量化數(shù)據(jù)的激增，形成向上級(jí)匯報(bào)的數(shù)據(jù)材料，從而凸顯政績(jī)。

2.1.2 “不出事”是特色學(xué)校的需要

校園足球特色學(xué)校是政策執(zhí)行的關(guān)鍵主體，上承政府機(jī)構(gòu)等政策制定與執(zhí)行主體，下接教師、學(xué)生、家長(zhǎng)等核心目標(biāo)群體。政策在學(xué)校內(nèi)部的落實(shí)情況直接決定校園足球的發(fā)展形態(tài)與成效。但自2015 年校園足球特色學(xué)校遴選工作開(kāi)始，部分地市就出現(xiàn)“功利化一哄而上，審核過(guò)程并不嚴(yán)密”的問(wèn)題，后期申報(bào)更是出現(xiàn)盲目追求數(shù)量指標(biāo)的情況［11］?？h域之下的基層條件較為薄弱，特色學(xué)校普遍存在發(fā)展條件不成熟的專業(yè)短板。加之對(duì)傳統(tǒng)智育的強(qiáng)化，政策執(zhí)行就出現(xiàn)了看似有理實(shí)則似是而非的發(fā)展邏輯。對(duì)Z 縣34所特色學(xué)校實(shí)地調(diào)研、問(wèn)卷調(diào)查以及主要負(fù)責(zé)人訪談得知：縣域之下多數(shù)校園足球特色學(xué)校遵循一種“不出事”的行為邏輯。

“不出事”的行為邏輯形成原因?yàn)?點(diǎn)：①在“穩(wěn)定壓倒一切”的背景下，“大事化小，小事化無(wú)”是學(xué)校解決事故的權(quán)宜之策。足球是急性創(chuàng)傷發(fā)生率較高的運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目，實(shí)證研究結(jié)果顯示：由于學(xué)生自我保護(hù)能力差等，校園足球傷害問(wèn)題呈現(xiàn)普遍化趨勢(shì)［12］。2017年11 月，F(xiàn) 鎮(zhèn)校園足球特色學(xué)校參加比賽，王某在比賽對(duì)抗中腹部受到嚴(yán)重撞擊，醫(yī)院確診為脾臟破裂。王某家長(zhǎng)來(lái)校追責(zé)并索要20 萬(wàn)元賠償，否則上告法院。經(jīng)協(xié)商，學(xué)校賠款16.7 萬(wàn)元。該校副校長(zhǎng)表示：“如不妥協(xié)，家長(zhǎng)一定‘大鬧’，必然給學(xué)校帶來(lái)巨大負(fù)面影響，學(xué)校聲譽(yù)很難挽回，只有盡快處理，才能將影響降至最低。”②我國(guó)校園足球運(yùn)動(dòng)傷害保障機(jī)制不健全，學(xué)校承擔(dān)責(zé)任大，需“規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)”。對(duì)63 個(gè)校園足球傷害案例進(jìn)行研究［13］發(fā)現(xiàn)：其中62個(gè)以學(xué)校為被告，79%的案例判決學(xué)校為過(guò)錯(cuò)主要責(zé)任方，只有18個(gè)案件（29%）通過(guò)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移賠償風(fēng)險(xiǎn)，其余全部由學(xué)校承擔(dān)。2015—2019 年，在Z 縣校足辦記錄在案的9起校園足球傷害事故中，7 起事故為學(xué)校過(guò)錯(cuò)所致。因此，在學(xué)校過(guò)錯(cuò)多發(fā)、保險(xiǎn)分擔(dān)失衡、司法加重學(xué)校責(zé)任的背景下，“不出事”的邏輯就自然生成。③師資條件差難以創(chuàng)造優(yōu)異成績(jī)，存在“不求有功，但求無(wú)過(guò)”心理?？h域特色學(xué)校與城區(qū)學(xué)校相比，最突出的專業(yè)短板在于師資匱乏。在Z 縣34 所校園足球特色學(xué)校中專職體育教師僅有126 人，具備足球?qū)I(yè)背景的有13人（均為高校足球?qū)I(yè)畢業(yè)生），其中持D級(jí)以上證書的有4 人。足球?qū)I(yè)教師占10.3%，平均每校0.4人。9所學(xué)校由其他科目教師從事足球訓(xùn)練工作。F 鎮(zhèn)某學(xué)校副校長(zhǎng)說(shuō)：“學(xué)校教師編制少，體育更少。學(xué)校足球訓(xùn)練由三年級(jí)數(shù)學(xué)教師帶的。這種條件也難出成績(jī)，不出事就行。”

以上情況似乎形成一種悖論：國(guó)家政策要求“校園足球要‘教會(huì)、勤練、常賽’”，但作為政策執(zhí)行主體的學(xué)校出現(xiàn)“校長(zhǎng)怕風(fēng)險(xiǎn)，教師能力弱”的基層現(xiàn)狀，致使政策內(nèi)容無(wú)法得到充分落實(shí)。因此，“不出事”邏輯成為縣域之下校園足球特色學(xué)校政策執(zhí)行困境形成的重要原因。

2.1.3 “實(shí)效政策”是足球教師的需要

足球教師是校園足球政策執(zhí)行主體，也是目標(biāo)群體?！秾?shí)施意見(jiàn)》提出“加大足球課學(xué)時(shí)比重，每周至少1 節(jié)足球課，提高教學(xué)質(zhì)量”等深化足球教學(xué)改革措施，這些政策內(nèi)容的落實(shí)需要足球教師的全力執(zhí)行。但我國(guó)學(xué)校體育教師中，足球?qū)I(yè)教師較為匱乏，對(duì)44 所布局城市特色學(xué)校的調(diào)研發(fā)現(xiàn)：平均每市約99.7個(gè)足球教師，足球?qū)I(yè)教師占體育教師總?cè)藬?shù)的6.4%［14］。2017 年，教育部校園足球調(diào)研組對(duì)全國(guó)14 728 所特色學(xué)校進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)調(diào)查統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)：足球教師為51 056 人，具備足球?qū)I(yè)背景的為13 661 人，僅占足球教師的26.8%，每校不足1 人；被調(diào)查學(xué)校平均足球師生比為1∶243.3，城鄉(xiāng)足球師生比分別為1∶20 和1∶800；將足球競(jìng)賽成績(jī)計(jì)入教師職稱晉升標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校為3 257 個(gè)，僅占22%。此外，筆者對(duì)100 名赴法中學(xué)足球教師進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)：66%的足球教師從事課余訓(xùn)練未得到任何補(bǔ)貼，47%認(rèn)為日常工作量過(guò)大。有限的足球教師承擔(dān)著繁重的足球教學(xué)訓(xùn)練任務(wù)，但政策對(duì)足球教師的利益需求并未得到真正重視。雖提出“建立教師從事足球教學(xué)的激勵(lì)機(jī)制，落實(shí)體育教師待遇”，但仍只關(guān)注如何“強(qiáng)化師資培訓(xùn)，完善教學(xué)能力”，忽視了“工作業(yè)績(jī)納入職稱評(píng)比和課余訓(xùn)練納入教學(xué)課時(shí)量”［15］這種核心利益訴求。

校園足球特色學(xué)校應(yīng)具有獨(dú)特辦學(xué)風(fēng)格，將足球融入辦學(xué)理念和指導(dǎo)思想，在“特”上下功夫，在教學(xué)、訓(xùn)練，特別是解決足球教師問(wèn)題方面體現(xiàn)“特”［16］。Z縣教育局為更好推進(jìn)中小學(xué)足球教師隊(duì)伍現(xiàn)代化建設(shè)，充分考慮音體美教師教學(xué)實(shí)際，結(jié)合校園足球特色學(xué)校師資實(shí)際情況，在編制數(shù)量與結(jié)構(gòu)比例方面提出“特色學(xué)校體育教師職稱評(píng)定在細(xì)則標(biāo)準(zhǔn)中要有適度傾斜”。2018年，F(xiàn)鎮(zhèn)某特色學(xué)校1名足球教師平均每周承擔(dān)18～20 節(jié)體育課和3 次足球課余訓(xùn)練（不算作課時(shí)），每學(xué)期補(bǔ)助500 元，足球競(jìng)賽一等獎(jiǎng)可計(jì)入職稱評(píng)比分?jǐn)?shù)；2019 年該校根據(jù)Z 縣教育局文件精神，對(duì)教師職稱評(píng)定細(xì)則進(jìn)行修訂，制定了體育課余訓(xùn)練工作量納入績(jī)效工資、競(jìng)賽三等獎(jiǎng)以上榮譽(yù)均有分?jǐn)?shù)等條款，將特色學(xué)校作為培養(yǎng)優(yōu)秀足球教師的主陣地。這種對(duì)足球教師利益需要的滿足，就是“建立教師從事足球教學(xué)的激勵(lì)機(jī)制”的具體體現(xiàn)。

2.2 組織：影響校園足球政策基層執(zhí)行的關(guān)鍵因素

從組織理論的角度研究政策執(zhí)行問(wèn)題是學(xué)界普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。近年來(lái)，政策學(xué)者逐漸認(rèn)識(shí)到，縣域之下政策執(zhí)行效果主要取決于組織體系［17］。縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)政府作為政策執(zhí)行的最重要基層行政單位，其本質(zhì)還是一個(gè)組織，而政策執(zhí)行就是一種組織行為。組織體系是否健全、合理，部門權(quán)責(zé)是否明晰，協(xié)作機(jī)制是否順暢，都會(huì)影響政策執(zhí)行效率。2015年教育部聯(lián)合6 部委成立全國(guó)青少年校園足球工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各地方政府也相應(yīng)成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)（圖1）。頂層設(shè)計(jì)的組織結(jié)構(gòu)與權(quán)責(zé)劃分較為合理，各部委在國(guó)務(wù)院足球改革發(fā)展部際聯(lián)席會(huì)議制度下逐漸形成通力合作、運(yùn)行順暢的工作機(jī)制。但在基層領(lǐng)域，部門間依然缺乏定期會(huì)商機(jī)制，存在權(quán)責(zé)劃分不明晰、不具體，協(xié)同推進(jìn)動(dòng)力不足等組織問(wèn)題。

2.2.1 組織機(jī)構(gòu)不健全，未能形成穩(wěn)定順暢的協(xié)作機(jī)制

圖1 我國(guó)校園足球政策執(zhí)行組織機(jī)構(gòu)Figure 1 The organization chart of campus football policy implementation in China

校園足球政策執(zhí)行需要教育、體育、財(cái)政等多部門的橫向協(xié)同，任何職能部門的缺失都可能造成政策執(zhí)行梗阻。目前，校園足球省級(jí)組織機(jī)構(gòu)往下通道初步建立，但僅到地市一級(jí)，縣（區(qū)）級(jí)多數(shù)未健全，政策傳達(dá)效力逐級(jí)衰減且專業(yè)性不強(qiáng)［18］，呈“倒金字塔”結(jié)構(gòu)（圖1）。根據(jù)歸口管理原則，校園足球政策執(zhí)行主要涉及教育與體育部門。對(duì)于發(fā)改、財(cái)政、新聞廣電等部門而言，此項(xiàng)工作并非剛性任務(wù)，也難以體現(xiàn)政績(jī)，且需要消耗部門資源并承擔(dān)一定責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)，付出多，收益小。在基層政策資源緊缺與監(jiān)督考核機(jī)制缺失的情況下，為回應(yīng)上級(jí)政府的政策要求，此類部門多會(huì)采用“象征性執(zhí)行”予以敷衍。Z縣校足辦由教育局與廣電文體旅局2 家部門組成，其他部門并未真正參與。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)更是沒(méi)有相應(yīng)組織機(jī)構(gòu)，由副鎮(zhèn)長(zhǎng)或中心校校長(zhǎng)負(fù)責(zé)日常工作，許多政策內(nèi)容無(wú)法正常落實(shí)。就場(chǎng)地建設(shè)而言，Z 縣34 所特色學(xué)校擁有足球場(chǎng)地48塊，26塊人造草皮球場(chǎng)中使用年限8年以上的有15 塊，達(dá)57%，天然草皮球場(chǎng)22 塊，多數(shù)維護(hù)不到位。從整體而言，場(chǎng)地?cái)?shù)量尚可，但質(zhì)量欠佳。2016年國(guó)家發(fā)改委下發(fā)《全國(guó)足球場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)規(guī)劃（2016—2020年）》提出：全國(guó)修繕改造校園足球場(chǎng)地4萬(wàn)塊，改建新建2 萬(wàn)塊，對(duì)農(nóng)村簡(jiǎn)易足球場(chǎng)地進(jìn)行改造。由于Z 縣校足辦缺少縣發(fā)改局、財(cái)政局、住建局等相關(guān)部門在項(xiàng)目招標(biāo)、體育場(chǎng)地修建專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)下?lián)?、用地性質(zhì)測(cè)量與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等方面的實(shí)際參與，難以形成部門間會(huì)商協(xié)作機(jī)制，該項(xiàng)政策并未有效執(zhí)行。2016 年以來(lái)，全縣修繕校園足球場(chǎng)地僅3 塊，其中1塊場(chǎng)地費(fèi)用由學(xué)校自行承擔(dān)。

2.2.2 組織結(jié)構(gòu)不合理，權(quán)力配置與信息反饋存在弊端

我國(guó)政權(quán)組織結(jié)構(gòu)基本分為橫向的部門“條塊分割”網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)和縱向的中央、省、市、縣、鄉(xiāng)“從上往下”科層制系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)［19］。在橫向上，組織結(jié)構(gòu)形式的真正實(shí)質(zhì)在于權(quán)力配置［20］。從基層政府部門間事權(quán)與財(cái)權(quán)的關(guān)系看，我國(guó)校園足球政策基層執(zhí)行主要依托教育與體育部門完成。但由于缺乏明確的制度性安排，體育部門未獲得足夠的決定權(quán)與話語(yǔ)權(quán)，在足球?qū)I(yè)領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢(shì)難以充分發(fā)揮，造成“教育部門全面主導(dǎo)，體育部門形式協(xié)助”。Z縣教育局控制校園足球?qū)ｍ?xiàng)資金，負(fù)責(zé)政策信息輸出以及足球?qū)I(yè)領(lǐng)域的教學(xué)、訓(xùn)練、競(jìng)賽、培訓(xùn)等活動(dòng)的所有決定權(quán)，且不愿意“讓渡”任何相關(guān)事務(wù)的權(quán)力。體育部門在校園足球政策執(zhí)行中的自身職能定位逐漸模糊。在縱向上，行政組織“職責(zé)同構(gòu)”加重信息反饋失真與信息不對(duì)稱。我國(guó)縣域之下校園足球政策內(nèi)容落實(shí)仍側(cè)重以強(qiáng)制為主的管制類政策工具，依托行政力量層層推進(jìn)。在上級(jí)目標(biāo)責(zé)任約束下，下級(jí)只能想方設(shè)法完成任務(wù)。2015 年Z 縣申報(bào)獲批全國(guó)校園足球特色學(xué)校11所，整體質(zhì)量有所保障。后期為完成S 市的申報(bào)指標(biāo)和年度考核任務(wù)，許多學(xué)校被“強(qiáng)行申報(bào)”，申報(bào)材料存在失真；2016 年S 市財(cái)政向Z 縣劃撥校園足球?qū)ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)120萬(wàn)元，并形成1∶1配套。然而，2017年市級(jí)財(cái)政下?lián)芙?jīng)費(fèi)縮減至60 萬(wàn)元，Z 縣配套比例也自行下調(diào)。在整體經(jīng)費(fèi)縮減的情況下，為完成上級(jí)任務(wù)，Z 縣及F 鎮(zhèn)充分行使自由裁量權(quán)，壓縮經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，出現(xiàn)“政策替代執(zhí)行”，例如將主客場(chǎng)賽制調(diào)整為集中賽會(huì)制等。特色學(xué)校專項(xiàng)扶持經(jīng)費(fèi)由每校6萬(wàn)元降至2萬(wàn)元，許多學(xué)校參與積極性明顯降低。然而，這些情況在2017年向S市匯報(bào)的材料中并未體現(xiàn)。

2.3 制度：規(guī)引校園足球政策基層執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)軌跡

制度是對(duì)政策執(zhí)行邏輯具有決定性影響的規(guī)則體系。一方面，政策執(zhí)行在制度環(huán)境裹挾中進(jìn)行，制度會(huì)影響政策的執(zhí)行方式；另一方面，政策依附制度而執(zhí)行，制度為政策執(zhí)行提供人力、物力、財(cái)力等政策資源。政策執(zhí)行過(guò)程始終受2 個(gè)制度維度規(guī)約：①行政體制下政治、經(jīng)濟(jì)等正式制度的剛性控制；②以親緣、地緣等傳統(tǒng)文化為基礎(chǔ)的非正式制度的柔性內(nèi)化。校園足球政策基層執(zhí)行就是在這種復(fù)雜的“制度網(wǎng)”中運(yùn)行并催生出不同的行為邏輯。

2.3.1 基層制度環(huán)境下的“共謀”

我國(guó)校園足球政策執(zhí)行的理想設(shè)計(jì)圖景是在壓力型科層制下，上級(jí)政府通過(guò)運(yùn)動(dòng)式管理與數(shù)量化評(píng)價(jià)將政策任務(wù)逐級(jí)下放至基層，借助行政指令達(dá)到“上令下行”。但在基層實(shí)際工作中，由于監(jiān)管與問(wèn)責(zé)制度的不健全，存在一種“合理而不合規(guī)”的現(xiàn)象：在完成上級(jí)政策指令過(guò)程中，基層上下級(jí)之間出現(xiàn)“共謀”行為來(lái)應(yīng)付政策落實(shí)與考核檢查，導(dǎo)致政策執(zhí)行偏離初衷。例如：特色學(xué)校申報(bào)材料失真，依然獲批資格；特色學(xué)校缺課少課，隱瞞不報(bào)。2018 年Z 縣29所校園足球特色學(xué)校小學(xué)足球課開(kāi)課率為79%。初中每周上1節(jié)足球課的學(xué)校不足60%；能夠滿足“每個(gè)班級(jí)參與比賽場(chǎng)次每年不少于10 場(chǎng)”的學(xué)校占72%，這與《全國(guó)青少年校園足球特色學(xué)校基本標(biāo)準(zhǔn)（試行）》存在一定差距。這些情況Z 縣校足辦并非不知情，Z縣校足辦工作人員講：“學(xué)校有學(xué)校的難處，也不好逼得太緊?？偛荒苋鐚?shí)報(bào)上去，取消特色學(xué)校資格，這對(duì)我們也不好。有時(shí)候市里來(lái)檢查，我們還要幫著遮掩。”這里需要強(qiáng)調(diào)：“共謀”是基層政府所處制度環(huán)境的產(chǎn)物，在很多情況下是政策基層執(zhí)行的一種“無(wú)奈表現(xiàn)”。

縣域之下校園足球政策的落實(shí)在很大程度上由人力、物力、財(cái)力等政策資源配給程度決定，但由于基層校園足球制度的不完善，上級(jí)部門并未做到權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)。正如上文所述，S市向Z縣下?lián)軐ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)逐年遞減，2017 年后主要由Z 縣財(cái)政自行解決。在經(jīng)費(fèi)短缺的情況下，校園足球特色學(xué)校面臨經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)難、報(bào)銷難的困境，在校內(nèi)校際比賽、教師外出培訓(xùn)、場(chǎng)地器材購(gòu)置維修等方面出現(xiàn)“缺辦少辦”情況。此外，受地緣傳統(tǒng)文化等非正式制度環(huán)境影響，在我國(guó)縣域之下的行政體系范疇內(nèi)存在錯(cuò)綜復(fù)雜的人際關(guān)系。校園足球政策執(zhí)行作為鑲嵌在這種文化傳統(tǒng)中的人際行為，難免受到人情取向的鄉(xiāng)土邏輯與農(nóng)村文化“捆綁”，成為“共謀”滋生的“溫床”。2019年Z 縣校足辦對(duì)全縣校園足球特色學(xué)校進(jìn)行年終績(jī)效考核并將考核結(jié)果作為評(píng)定學(xué)校等級(jí)的1項(xiàng)重要指標(biāo)。筆者作為考核人員參與其中，發(fā)現(xiàn)：考核過(guò)程摻雜了較為嚴(yán)重的“人情成分”，80%的學(xué)校被評(píng)為一等并上報(bào)市校足辦，這與實(shí)際考核結(jié)果不相一致。

2.3.2 權(quán)力集中制度下的“顯績(jī)”

從我國(guó)基層權(quán)力運(yùn)行制度看，主要領(lǐng)導(dǎo)在政策資源調(diào)配、執(zhí)行權(quán)力分配等方面擁有無(wú)可爭(zhēng)議的決策權(quán)［21］。因此，主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)待校園足球的認(rèn)知與態(tài)度直接影響校園足球政策執(zhí)行成效。調(diào)研發(fā)現(xiàn)：縣域黨政主要領(lǐng)導(dǎo)是否重視校園足球直接影響政府相關(guān)部門對(duì)待校園足球的行為策略；部門主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)校園足球的態(tài)度決定校園足球政策在系統(tǒng)內(nèi)及部門間的執(zhí)行方式；學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)校園足球的認(rèn)知決定校園足球政策在校內(nèi)的實(shí)踐形態(tài)。主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)待校園足球的態(tài)度則主要取決于政績(jī)考核體制與對(duì)校園足球價(jià)值、功能的認(rèn)知。2015 年校園足球被提升至國(guó)家戰(zhàn)略高度，許多縣域主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)真落實(shí)并形成獨(dú)具地域特色的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，但部分縣域主要領(lǐng)導(dǎo)將其視為中央政策落實(shí)地方的一種“顯績(jī)”，功利主義跡象明顯，存在“重申報(bào)、輕建設(shè)”的問(wèn)題。例如，2018年教育部對(duì)校園足球特色學(xué)校復(fù)核，取消8 所特色學(xué)校資格，責(zé)令29 所學(xué)校限期整改，其中26所為縣域特色學(xué)校。新華社撰文表示：在河北唐縣、貴州玉屏縣等地普遍存在“重創(chuàng)建、輕建設(shè)”問(wèn)題，導(dǎo)致足球課和班級(jí)聯(lián)賽難以保證而被取消［22］。此外，一些部門、學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)校園足球的認(rèn)知存在偏差，追求“短、平、快”的“面子工程”，致使基層學(xué)校出現(xiàn)“面子足球”“政績(jī)足球”的形象工程。例如，某地大力推廣的足球舞、手持足球操等。上述行為邏輯的出現(xiàn)，一方面是因?yàn)橹饕I(lǐng)導(dǎo)對(duì)校園足球政策目標(biāo)存在認(rèn)知缺陷，另一方面是因?yàn)槿狈π@足球政策執(zhí)行的基層制度保障，未建立相應(yīng)的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)制度。政策監(jiān)督與問(wèn)責(zé)是政策有效執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，校園足球政策基層執(zhí)行異化現(xiàn)象的存在就是缺失常態(tài)化監(jiān)督與剛性責(zé)任追究制度的體現(xiàn)。

3 校園足球政策基層執(zhí)行的治理策略

公共政策執(zhí)行是一個(gè)系統(tǒng)、完整的體系，是承擔(dān)公共政策執(zhí)行任務(wù)的機(jī)構(gòu)與人員所形成的組織體系以及規(guī)范公共政策執(zhí)行活動(dòng)的各種制度的總稱［23］。推進(jìn)校園足球政策基層執(zhí)行體系不斷完善必須站在戰(zhàn)略全局高度，從組織體系、基層制度等角度系統(tǒng)地加以考量，這也與在“需要、組織、制度”框架下校園足球政策基層執(zhí)行失范內(nèi)在機(jī)理與成因的分析理路相契合。鑒于此，可將以下3 個(gè)方面作為治理策略的著力點(diǎn)與突破口。

3.1 完善校園足球政策頂層設(shè)計(jì)，從戰(zhàn)略全局高度統(tǒng)籌基層執(zhí)行體系建設(shè)

3.1.1 調(diào)整協(xié)同治理關(guān)系，實(shí)現(xiàn)頂層與基層合作共治

在我國(guó)政治體系運(yùn)行的體制慣性影響下，校園足球政策執(zhí)行主要采用“自上而下”或“自下而上”2種模式?；鶎訉?shí)踐表明，校園足球政策基層執(zhí)行的實(shí)踐創(chuàng)新已形成了一些具有試點(diǎn)推進(jìn)價(jià)值的改革策略，但單一路徑下的基層創(chuàng)新是不夠的。自下而上的改革缺乏整體性與系統(tǒng)性，甚至?xí)觿∫幌盗猩顚哟蔚慕Y(jié)構(gòu)性問(wèn)題，且受上層的種種制約而無(wú)法復(fù)制推廣，因此，作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，必須進(jìn)行宏觀的戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)?，F(xiàn)行的自上而下的頂層制度設(shè)計(jì)并未與基層實(shí)際需要和技術(shù)情境相契合。雖在學(xué)校布點(diǎn)、競(jìng)賽組織、教練員培訓(xùn)等政策落實(shí)方面聲勢(shì)斐然，但實(shí)效有限［2］，且對(duì)基層實(shí)際情況缺乏識(shí)別與回應(yīng)，并未太多顧及基層差異與困難，頂層設(shè)計(jì)與基層執(zhí)行之間尚未形成有效協(xié)同。因此，在系統(tǒng)的設(shè)計(jì)中，頂層與基層協(xié)同治理關(guān)系的調(diào)整應(yīng)致力于對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)性、現(xiàn)實(shí)性、適行性、差異性4 個(gè)方面的整體反思，平衡頂層決策與基層策略的沖突，構(gòu)建合作共治的協(xié)同關(guān)系。筆者認(rèn)為具體可從以下3 個(gè)深層關(guān)系上著力謀劃：（1）處理好頂層設(shè)計(jì)理念與基層現(xiàn)實(shí)情境的關(guān)系。校園足球頂層設(shè)計(jì)要綜合考慮政策與基層的契合程度、執(zhí)行資源的稀缺程度、執(zhí)行主體的特殊需要等要素。需建立以省級(jí)校足辦為樞紐的長(zhǎng)效分層信息反饋渠道，及時(shí)掌握政策基層執(zhí)行情境信息，使頂層不再是封閉性的制定主體，基層不再是機(jī)械性的執(zhí)行主體。政策理念能夠得到基層執(zhí)行主體的廣泛認(rèn)同，兩者之間形成良性互動(dòng)。（2）處理好頂層政策制定長(zhǎng)遠(yuǎn)性與基層執(zhí)行能力適行性的關(guān)系。關(guān)于校園足球我國(guó)雖提出“八大體系”“七個(gè)抓手”等戰(zhàn)略布局，但未切實(shí)考慮基層執(zhí)行主體“能力”與“執(zhí)行力”問(wèn)題，從而造成“政策壓力—執(zhí)行能力”的失衡情境。我們需要在頂層政策制定中從健全基層執(zhí)行組織體系、調(diào)整基層執(zhí)行主體權(quán)力結(jié)構(gòu)兩方面入手，全面提升基層執(zhí)行主體的適行能力。

（3）處理好頂層政策制定統(tǒng)一性與基層政策執(zhí)行差異性的關(guān)系。頂層政策制定注重政策內(nèi)容的統(tǒng)一性，難以考慮所有地區(qū)的差異，這就造成政策內(nèi)容與基層實(shí)際情況不能完全符合，甚至帶有微觀層次上的不合理性。這需要將因地制宜與自由裁量有機(jī)結(jié)合，為基層“合理變通”預(yù)留一定權(quán)力空間，即：校園足球基層執(zhí)行主體可根據(jù)地區(qū)現(xiàn)實(shí)情境與實(shí)際需要調(diào)整不同政策方案的實(shí)現(xiàn)形式，并根據(jù)頂層政策精神制定符合地方實(shí)際的可操作政策措施；在不曲解政策目標(biāo)的前提下，以局部性政策的合理變通實(shí)現(xiàn)全局性政策的有效執(zhí)行。

3.1.2 推進(jìn)治理重心下移，構(gòu)建基層多元治理格局

在“治理重心下移”研究中最核心的概念是“資源”［24］。黨的十九屆三中全會(huì)明確指出：社會(huì)治理的重心在基層，要推動(dòng)治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)放到基層。學(xué)界也普遍認(rèn)為：資源尤其是政策資源是激發(fā)政策執(zhí)行動(dòng)力的重要變量［25］，而基層政策資源的匱乏已成為校園足球基層政策執(zhí)行乏力的痛點(diǎn)。此外，治理中心下移不單是政策資源下沉，更需要提升基層執(zhí)行的結(jié)構(gòu)性功能，即發(fā)揮社會(huì)組織與市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的治理效能，實(shí)現(xiàn)政府部門、社會(huì)組織、市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的良性互動(dòng)。因此，如何推進(jìn)治理重心下移、構(gòu)建基層多元治理格局已成為校園足球基層政策執(zhí)行體系建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域與關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（1）推動(dòng)政策資源下沉，激發(fā)基層執(zhí)行活力。政策資源下沉有賴于政府的政策驅(qū)動(dòng)，這需要在頂層設(shè)計(jì)中構(gòu)建校園足球政策資源下沉機(jī)制，疏通下沉路徑。①以政策為依據(jù)，讓資源“下得動(dòng)”。校園足球頂層政策制定應(yīng)充分考慮基層執(zhí)行資源短缺問(wèn)題，在基層校足辦編制、特色學(xué)校足球教師招募方式、財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算等方面進(jìn)行專項(xiàng)政策研制，提出年度考核的量化指標(biāo)作為基層部門任務(wù)達(dá)標(biāo)的“規(guī)定動(dòng)作”。②以需求為導(dǎo)向，讓資源“下得對(duì)”。要抓住財(cái)力這個(gè)關(guān)鍵，調(diào)整省市級(jí)校園足球?qū)ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，適度提升縣域校園足球經(jīng)費(fèi)下?lián)鼙壤?，并通過(guò)“基層專項(xiàng)基金”的形式彌補(bǔ)資金不足；要抓住專業(yè)人才這個(gè)重點(diǎn)，調(diào)整縣域特色學(xué)校體育教師專業(yè)結(jié)構(gòu)，調(diào)劑適量事業(yè)編制用于配備足球教師，適當(dāng)放寬學(xué)歷要求等招聘條件，并給予優(yōu)厚的薪資待遇。③以試點(diǎn)縣為范例，讓資源“下得快”。以試點(diǎn)縣為政策設(shè)計(jì)突破口，發(fā)揮“特事特辦，先試先行”引領(lǐng)功能，疏通上級(jí)職能部門與基層校足辦的權(quán)責(zé)關(guān)系，將縣域校園足球?qū)ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)決算制度改革、試點(diǎn)縣域創(chuàng)建指標(biāo)布局方式調(diào)整、教學(xué)訓(xùn)練競(jìng)賽體系構(gòu)建等所需政策資源進(jìn)行集中清整，由教育部牽頭研制縣域之下各專項(xiàng)領(lǐng)域政策資源下沉的實(shí)施細(xì)則。（2）引導(dǎo)基層社會(huì)組織與市場(chǎng)機(jī)構(gòu)介入，構(gòu)建多元主體合作共治模式。“十四五”期間社會(huì)發(fā)展6 大新目標(biāo)明確提出“社會(huì)治理特別是基層治理水平明顯提升”，而基層治理主體構(gòu)建則離不開(kāi)政府部門、社會(huì)組織、市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的多元共治。誠(chéng)然，我國(guó)基層校園足球發(fā)展對(duì)政府的體制性依賴依然是未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)難以克服的治理困局，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，基層校園足球必將由“管理”轉(zhuǎn)為“治理”，在社會(huì)組織與市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的充分介入下，實(shí)現(xiàn)多元主體的合作共治。①市場(chǎng)機(jī)構(gòu)可以引入社會(huì)資本，分擔(dān)基層校園足球?qū)ｍ?xiàng)資金壓力，彌補(bǔ)政府行為邏輯下資源利用的體制束縛。一方面，加大基層政策引導(dǎo)力度，為資本進(jìn)入校園足球領(lǐng)域消除障礙?！秾?shí)施意見(jiàn)》已明確提出“財(cái)政資金和社會(huì)資本多元投入，建立政府支持、市場(chǎng)參與、多方籌措的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制”，但基層政府部門缺乏相應(yīng)的準(zhǔn)入政策與引導(dǎo)措施。另一方面，激發(fā)市場(chǎng)活力，探索多種形式的公私合作機(jī)制?；鶎诱衫脤?shí)質(zhì)權(quán)威為足球青訓(xùn)等市場(chǎng)機(jī)構(gòu)提供良好發(fā)展環(huán)境，市場(chǎng)機(jī)構(gòu)則利用其優(yōu)質(zhì)專業(yè)資源提升校園足球服務(wù)質(zhì)量。例如，鼓勵(lì)青訓(xùn)機(jī)構(gòu)師資進(jìn)校園，以第三方購(gòu)買服務(wù)方式提供賽事服務(wù)等。②體育社會(huì)組織的技術(shù)人才與專業(yè)資質(zhì)可解決校園足球政策基層執(zhí)行人力資源不足與專業(yè)認(rèn)知不對(duì)稱的問(wèn)題。一方面，重新定位體育組織的角色與功能。充分發(fā)揮足球行業(yè)協(xié)會(huì)的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，明確定位其在校園足球?qū)I(yè)技術(shù)領(lǐng)域中的領(lǐng)航角色，彌補(bǔ)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)形式的認(rèn)知缺陷。另一方面，加大體育組織的培育力度，提升承接公共服務(wù)能力。以校園足球師資培訓(xùn)、競(jìng)賽組織等項(xiàng)目為載體，以減免稅收、小額貸款等政策扶持為手段，推動(dòng)體育組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的不斷完善。

3.2 推動(dòng)校園足球基層組織體系改革，重塑部門間權(quán)力協(xié)作秩序

3.2.1 以“權(quán)威”與“激勵(lì)”為導(dǎo)向，健全基層組織機(jī)構(gòu)

我國(guó)校園足球政策執(zhí)行主要通過(guò)“校園足球工作領(lǐng)導(dǎo)小組”運(yùn)行機(jī)制開(kāi)展工作。從本質(zhì)上講，這種運(yùn)行機(jī)制是根據(jù)部門職能進(jìn)行的組織體系再設(shè)計(jì)，用地方政府的“實(shí)質(zhì)權(quán)威”代替職能部門的“正式權(quán)威”，完成部門間在政策執(zhí)行中的合作共治。但在基層中發(fā)改、財(cái)政等相關(guān)部門的工作績(jī)效沒(méi)有相應(yīng)的考核指標(biāo)，工作成效難以準(zhǔn)確識(shí)別與評(píng)估，無(wú)法形成顯性政績(jī)，部門參與動(dòng)力不足，合作程度處于“渙散”狀態(tài)。因此，從組織激勵(lì)視角看，如何在“領(lǐng)導(dǎo)小組”機(jī)制下激勵(lì)相關(guān)部門進(jìn)行實(shí)質(zhì)性參與是健全校園足球基層政策執(zhí)行組織體系的關(guān)鍵舉措。

（1）建立“實(shí)質(zhì)權(quán)威”的強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“部門捆綁”。發(fā)揮我國(guó)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的制度優(yōu)勢(shì)，縣域校足辦應(yīng)由縣域黨政主要領(lǐng)導(dǎo)兼任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，各部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)兼任組員，借助主要領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)質(zhì)權(quán)威，通過(guò)視察、批示等形式加強(qiáng)對(duì)相關(guān)部門的監(jiān)督，形成高強(qiáng)度的行政激勵(lì)?？h域黨政主要領(lǐng)導(dǎo)具有足夠的權(quán)威，可以激發(fā)相關(guān)部門重新調(diào)配部門資源參與校園足球，從而更好地發(fā)揮實(shí)質(zhì)權(quán)威在基層政策執(zhí)行的核心作用，推動(dòng)協(xié)同部門的實(shí)質(zhì)參與，將相關(guān)部門間渙散組織狀態(tài)下的“象征性協(xié)助”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)闃s辱與共的“政績(jī)共同體”關(guān)系。

（2）建立部門考核機(jī)制，實(shí)施“選擇性激勵(lì)”。由縣政府頒布的《關(guān)于XX 縣加快發(fā)展校園足球的實(shí)施意見(jiàn)》明確“校園足球工作納入地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和部門績(jī)效考核體系”，作為主管官員晉升的影響因素。根據(jù)各部門在校園足球發(fā)展中的職能定位，對(duì)相關(guān)部門的工作業(yè)績(jī)進(jìn)行準(zhǔn)確識(shí)別與評(píng)估，制定有效激勵(lì)的獎(jiǎng)懲措施，做到“賞罰分明”。研制考核指標(biāo)體系，構(gòu)建針對(duì)不同主體的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。將短期評(píng)價(jià)與長(zhǎng)期評(píng)價(jià)、隱績(jī)考核與顯績(jī)考核相結(jié)合，突出相關(guān)部門政策執(zhí)行的重點(diǎn)目標(biāo)和關(guān)鍵領(lǐng)域，借助考核壓力下的行政任務(wù)指令推動(dòng)基層部門高效協(xié)作。

3.2.2 以“賦權(quán)”與“會(huì)商”為工具，調(diào)整基層組織結(jié)構(gòu)

校園足球基層組織結(jié)構(gòu)的不合理主要體現(xiàn)在權(quán)力配置方面［26］。目前，體育部門在校園足球政策基層執(zhí)行中的“權(quán)”與“責(zé)”沒(méi)有明確界定，只在《實(shí)施意見(jiàn)》中提出“教育部門履行主管責(zé)任，體育部門發(fā)揮人才和資源優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)、行業(yè)支持和相關(guān)服務(wù)”。這種概括性的指導(dǎo)意見(jiàn)沒(méi)有對(duì)體育部門進(jìn)行明確“賦權(quán)”，且兩者之間一直存在職能重疊與權(quán)限模糊問(wèn)題，政策執(zhí)行中的沖突和競(jìng)爭(zhēng)時(shí)有發(fā)生。因此，目前亟待解決如何使體育部門職能優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮的問(wèn)題，并與教育部門形成有效協(xié)作。

（1）依能賦權(quán)，合理分工。通過(guò)政策法規(guī)等形式，明確各部門的職責(zé)分工。重視權(quán)力配置的權(quán)能與效率，進(jìn)行權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整，“將權(quán)力配置給在該領(lǐng)域具備專業(yè)資源、最適合履行此項(xiàng)職能的部門”，利用部門專業(yè)優(yōu)勢(shì)推進(jìn)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。一方面，縣政府應(yīng)根據(jù)《教育部等6 部門關(guān)于加快發(fā)展青少年校園足球的實(shí)施意見(jiàn)》及上級(jí)文件，在本地校園足球政策中明確劃分教育與體育部門的權(quán)責(zé)，將權(quán)力配置具體化、可操作化。進(jìn)一步細(xì)化部門責(zé)任內(nèi)容，制定詳細(xì)的任務(wù)清單，克服以往因權(quán)責(zé)重疊而出現(xiàn)的矛盾。例如，參與體育系統(tǒng)競(jìng)賽的學(xué)生不可以參與校園足球比賽，參加體育系統(tǒng)教練員培訓(xùn)不被學(xué)校認(rèn)定為繼續(xù)教育培訓(xùn)等。另一方面，將涉及足球?qū)I(yè)技術(shù)程度較深的課余訓(xùn)練、師資培訓(xùn)、校級(jí)競(jìng)賽、人才選拔等權(quán)力讓渡于體育部門，通過(guò)權(quán)力杠桿激發(fā)體育部門專業(yè)優(yōu)勢(shì)。

（2）定期會(huì)商，有效協(xié)作。定期會(huì)商可以有效降低校園足球政策執(zhí)行中跨部門合作的部門利益沖突，加強(qiáng)信息共享，統(tǒng)一協(xié)調(diào)政策資源。在頂層設(shè)計(jì)層面，教育部已與中國(guó)足協(xié)建立了季度溝通例會(huì)制度下的定期會(huì)商機(jī)制，并形成多部門有效協(xié)作格局。但在基層地區(qū)，由于組織結(jié)構(gòu)不完善，這種定期會(huì)商機(jī)制尚未形成。在發(fā)改、財(cái)政等部門尚未充分介入的客觀現(xiàn)實(shí)下，可優(yōu)先建立教育與體育2 部門間雙向互動(dòng)的定期會(huì)商機(jī)制，在逐步完善制度條件下，形成多部門間的定期會(huì)商。需要強(qiáng)調(diào)的是，基層校園足球會(huì)商應(yīng)由縣政府辦發(fā)起，可降低橫向部門間的協(xié)調(diào)壓力，為制度化推行提供權(quán)威保障。

3.3 推進(jìn)校園足球基層制度創(chuàng)新，對(duì)執(zhí)行異化進(jìn)行剛性約束

3.3.1 規(guī)范基層監(jiān)督制度，約束政策執(zhí)行失范行為

監(jiān)督是提升政策內(nèi)容落實(shí)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。由于我國(guó)基層地區(qū)校園足球制度建設(shè)不完善，所以需要重點(diǎn)考慮基層監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)性與有效性。在現(xiàn)有條件下可通過(guò)以下途徑建立可操作的制度化基層監(jiān)督機(jī)制：①提升監(jiān)督意識(shí)，強(qiáng)化監(jiān)督在校園足球政策執(zhí)行中的重要作用。2015 年至今，中央改革辦2 次對(duì)校園足球進(jìn)行督察，在充分肯定成績(jī)的同時(shí)提出：地方不同程度地存在“重規(guī)劃、輕督察”現(xiàn)象，“招數(shù)不硬、措施不實(shí)”問(wèn)題依然突出。為強(qiáng)化制度建設(shè)，國(guó)家出臺(tái)《教育部等6 部門關(guān)于加快發(fā)展青少年校園足球的實(shí)施意見(jiàn)》等40 余項(xiàng)政策，但尚未出臺(tái)針對(duì)校園足球監(jiān)督機(jī)制的專項(xiàng)制度文件。鑒于校園足球監(jiān)督機(jī)制已成為政府及學(xué)界關(guān)注的重難點(diǎn)問(wèn)題，建議教育部出臺(tái)《關(guān)于完善青少年校園足球監(jiān)督機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》，從專項(xiàng)制度建設(shè)層面強(qiáng)化基層監(jiān)督意識(shí)。②拓展監(jiān)督主體，完善監(jiān)督方式，在以往“本體監(jiān)督”基礎(chǔ)上，輔以“第三方權(quán)威、媒體輿論”等外部監(jiān)督，構(gòu)建多元共監(jiān)機(jī)制。當(dāng)前校園足球基層監(jiān)督無(wú)法切實(shí)落地，與基層監(jiān)督主體與方式單一存在密切關(guān)聯(lián)。應(yīng)在全國(guó)校足辦統(tǒng)籌下，成立第三方性質(zhì)的“專家監(jiān)督組”，由地方校足辦工作人員、高校專家、中小學(xué)足球教師、足球媒體人等專業(yè)性較強(qiáng)的人員組成，以縣、區(qū)為單位派遣監(jiān)督組成員，根據(jù)地方校足辦任務(wù)清單進(jìn)行備案監(jiān)督，對(duì)校園足球特色學(xué)校進(jìn)行不定期巡查。這樣可以防止以往屬地管理原則下監(jiān)督主體與對(duì)象之間產(chǎn)生上下級(jí)“共謀”使監(jiān)督流于形式的問(wèn)題，從制度設(shè)計(jì)上保證監(jiān)督工作的獨(dú)立性與客觀性。③加強(qiáng)對(duì)地方與基層校足辦的監(jiān)督管理，重點(diǎn)關(guān)注扶持資金等政策資源的設(shè)立、分配、使用情況。杜絕出現(xiàn)“許多經(jīng)費(fèi)沒(méi)有分配到學(xué)校，學(xué)校享受不到政策紅利”的情況，真正做到權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)。

3.3.2 推動(dòng)追責(zé)與容錯(cuò)合力并舉，完善政策執(zhí)行外部激勵(lì)

目前，我國(guó)校園足球領(lǐng)域缺乏剛性責(zé)任追究制度，政策執(zhí)行主體存在不同程度的責(zé)任意識(shí)缺失，致使基層地區(qū)“共謀”“走過(guò)場(chǎng)”等失范現(xiàn)象反復(fù)發(fā)生。自校園足球活動(dòng)開(kāi)展至今，地方上的形式主義、功利主義行為并非少數(shù)。即使出現(xiàn)了校園足球特色學(xué)?！罢啤钡戎卮髥?wèn)題，也從未有任何部門或個(gè)人受到責(zé)任追究。只有建立剛性約束的責(zé)任追究制度，才能警醒執(zhí)行主體責(zé)任意識(shí)，促使政策執(zhí)行、落到實(shí)處。①拓展問(wèn)責(zé)主體，完善同體追責(zé)，提升責(zé)任追究的權(quán)威性與公正性。從筆者所了解的校園足球基層問(wèn)責(zé)案例中，多數(shù)只詢問(wèn)過(guò)錯(cuò)，不追究責(zé)任，體現(xiàn)“避重就輕”的行為邏輯?；鶎訂?wèn)責(zé)主體多為縣教育局，其與特色學(xué)校之間存在著復(fù)雜的共生關(guān)系。如果特色學(xué)校被嚴(yán)重追責(zé)，地方教育部門會(huì)有連帶責(zé)任。這種“同體問(wèn)責(zé)”造成問(wèn)責(zé)主體選擇息事寧人，導(dǎo)致追責(zé)形式化。因此，責(zé)任追究制度的構(gòu)建，重點(diǎn)在于拓展問(wèn)責(zé)主體，強(qiáng)化省級(jí)校足辦對(duì)縣校足辦及學(xué)校的監(jiān)管與追責(zé)，堅(jiān)決做到“真問(wèn)真責(zé)”。同時(shí)，發(fā)揮新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的傳播實(shí)效，借助社會(huì)對(duì)校園足球的高關(guān)注度，形成同體問(wèn)責(zé)與異體問(wèn)責(zé)有機(jī)結(jié)合，杜絕“只問(wèn)不責(zé)、內(nèi)部消化”現(xiàn)象。②明確問(wèn)責(zé)對(duì)象，做到追責(zé)有依。其路徑是依據(jù)權(quán)責(zé)匹配原則，將政策執(zhí)行各部門的權(quán)力清單與責(zé)任清單緊密結(jié)合，制定責(zé)任邊界清晰的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。例如，校園足球特色學(xué)校申報(bào)材料審核問(wèn)題歸責(zé)于校足辦，校園足球特色學(xué)校掛牌后在師資配備、足球課程開(kāi)設(shè)等方面問(wèn)題歸責(zé)于特色學(xué)校等，真正實(shí)現(xiàn)從無(wú)依據(jù)的主觀認(rèn)定到有明確責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的客觀歸責(zé)。

此外，校園足球政策頂層壓力的層層加碼與基層執(zhí)行主體能力薄弱之間的矛盾難以在短期內(nèi)完全解決，更不可能簡(jiǎn)單通過(guò)追責(zé)的方式“畢其功于一役”，否則會(huì)產(chǎn)生更為嚴(yán)重的“共謀”“顯績(jī)”等執(zhí)行異化問(wèn)題。因此，除完善追責(zé)制度外，還需考慮在基層政策執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)建立可操作的減壓系統(tǒng)，使“追責(zé)”與“容錯(cuò)”有機(jī)結(jié)合。①建立執(zhí)行共識(shí)。頂層政策壓力與基層執(zhí)行能力失衡的背后是決策的全局合理性與執(zhí)行的情境操作性之間的矛盾。校園足球頂層政策制定重點(diǎn)關(guān)注“校園足球全方位的發(fā)展圖景”，但難以顧及政策內(nèi)容落實(shí)中的基層執(zhí)行問(wèn)題，而基層執(zhí)行主體更加關(guān)心自身執(zhí)行能力基礎(chǔ)上的可操作性問(wèn)題。因此，在校園足球頂層政策制定過(guò)程中，應(yīng)充分考慮基層執(zhí)行主體的現(xiàn)實(shí)情境，聽(tīng)取基層執(zhí)行主體意見(jiàn)，建立正向的信息傳遞與反饋機(jī)制，使校園足球政策制定主體與基層執(zhí)行主體間形成相互依存的“共識(shí)關(guān)系”。②構(gòu)建政策執(zhí)行的容錯(cuò)機(jī)制。近年來(lái)，健全容錯(cuò)機(jī)制已成為基層治理體系構(gòu)建的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在校園足球政策基層執(zhí)行過(guò)程中，需要將先行先試的失誤與明知故犯的違規(guī)、無(wú)明確限定的探索性過(guò)失與明令禁止的主觀錯(cuò)誤進(jìn)行區(qū)分，從制度的角度明確執(zhí)行異化的錯(cuò)誤邊界。在強(qiáng)調(diào)責(zé)任過(guò)失的同時(shí)，為校園足球基層政策執(zhí)行的合理變通提供彈性空間，進(jìn)而將“無(wú)序共謀”轉(zhuǎn)為制度化的“合理變通”。

4 結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)校園足球政策基層執(zhí)行過(guò)程充滿著復(fù)雜性和不確定性，只有充分認(rèn)識(shí)基層行為邏輯的表現(xiàn)形式與根本成因，才能挖掘出校園足球行為失范的內(nèi)在機(jī)理，提出精準(zhǔn)的治理策略。筆者將校園足球政策基層執(zhí)行阻滯成因聚焦于其背后的多重行為邏輯，借助“需要、組織、制度”三維分析框架，對(duì)江蘇省Z 縣及下轄F 鎮(zhèn)進(jìn)行個(gè)案分析，以具有普遍性的案例深度剖析校園足球政策基層執(zhí)行中的行為脈絡(luò)。不可否認(rèn)，在黨中央高度重視校園足球改革的當(dāng)下，政策基層執(zhí)行問(wèn)題已成為校園足球發(fā)展與改革的難題。如何從戰(zhàn)略全局高度統(tǒng)籌基層執(zhí)行體系建設(shè)，推動(dòng)校園足球基層組織體系改革，推進(jìn)基層制度建設(shè)與創(chuàng)新，都將是未來(lái)校園足球攻堅(jiān)的重點(diǎn)方向。簡(jiǎn)言之，沒(méi)有基層校園足球的高質(zhì)量發(fā)展，就不可能實(shí)現(xiàn)校園足球水平的全面提升。