馮卓西

[摘? ? 要] PPP是政府與社會資本合作的簡稱，是社會公共服務(wù)的一種創(chuàng)新機制，實際上就是將政府公共管理、服務(wù)職能與社會資本以合作的形式有機結(jié)合起來，這樣既可以提高社會資本的利用率，還可填補政府公共服務(wù)的資金短缺，實現(xiàn)兩方互補、雙方效益最大化。但是我們也必須看到，這個機制在運行中會面臨不可預(yù)估的財務(wù)風(fēng)險。鑒于此，文章將深入分析我國PPP機制現(xiàn)階段所出現(xiàn)的財務(wù)風(fēng)險監(jiān)管等各種問題，希望能為推動PPP機制的發(fā)展和優(yōu)化添磚加瓦。

[關(guān)鍵詞] 政府與社會資本合作;財政風(fēng)險;財務(wù)監(jiān)管

0? ? ? 引? ? 言

政府部門的一個重要職能就是公共服務(wù)，這就決定了政府必須“去利益化”，因此，政府開展公共建設(shè)過程中所出現(xiàn)的債務(wù)問題，究竟該如何處理，已然成為政府項目建設(shè)所面臨的一大難題，而社會資本的加入則可以很好地解決這個難題。當前，我國有關(guān)部門已就PPP中所出現(xiàn)的財務(wù)管理問題頒布了規(guī)范制度，從而確保相關(guān)財務(wù)管理工作的順暢運行，但是在實際工作中，還需要進一步把握好財政風(fēng)險問題。

1? ? ? 政府與社會資本合作財政風(fēng)險管理的必要性

1.1? ?PPP自身存在的高風(fēng)險

當前世界范圍內(nèi)已出現(xiàn)的PPP模式主要有合理分攤風(fēng)險、共投項目公司等模式，但是這些模式的財政風(fēng)險是非常顯而易見的[1]。追根究底，出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因是PPP中的財務(wù)主體多，更為關(guān)鍵的是不論資源投入還是收益，各個主體之間都存在一定的競爭，特別是政府與社會資本主體之間因為信息不透明、不對稱，以及無法達成有效溝通等矛盾，導(dǎo)致兩者之間的競爭加劇。更主要的是，政府項目的公共性和“去利益化”，與社會資本的逐利性、私有性，這本身就是一對不可調(diào)和的矛盾，一旦在合作中出現(xiàn)財務(wù)風(fēng)險問題，那么雙方必然形成對立的立場，如果繼續(xù)惡化則會導(dǎo)致嚴重的財政風(fēng)險。

1.2? ?當前法律與道德約束的“失靈”

PPP作為一種項目共建模式，實際上集綜合性與專業(yè)化于一身，因此在一個項目的具體實施過程中，就必須處理好各種問題。在這個過程中，有可能會出現(xiàn)法律鞭長莫及之處，即便法律體系完備，道德約束力強大，在這種資本逐利的復(fù)雜情況下，法律和道德有可能失靈。再加上雙方對“契約精神”的理解和認知存在偏差，也會加劇風(fēng)險問題的發(fā)生。當前，我國的法律法規(guī)并未創(chuàng)建成熟、系統(tǒng)的信用體系，而政府則可能因其公共性和所掌握的權(quán)力而成為“強勢”的一方，甚至動用行政手段，來強硬干涉社會資本的運行。

1.3? ?全國PPP項目數(shù)量不斷增多

有數(shù)據(jù)表明，我國的PPP項目正在不斷上馬，數(shù)量與日俱增，這也必然加大財政風(fēng)險。除此以外，政府為了社會治理的需要，不斷推出公共建設(shè)項目，并吸納社會資本參與到項目建設(shè)中來，這種PPP機制快速、大規(guī)模推進的情況，在項目后期必然會出現(xiàn)一定的財務(wù)風(fēng)險，甚至還有可能是財務(wù)糾紛[2]。更有些目光短淺的地方政府，為了提高項目的可視收益，利用各種融資方式，來推進PPP，這就使得財務(wù)風(fēng)險變得更大。

2? ? ? 政府與社會資本合作財政風(fēng)險管理的問題

2.1? ?責(zé)權(quán)利邊界不清晰所導(dǎo)致的利益糾葛

充分挖掘公共資源的內(nèi)在價值，并將其轉(zhuǎn)變?yōu)槿谫Y能力和信用支撐，這正是PPP模式的優(yōu)勢和潛力[3]。但是如果PPP項目缺乏監(jiān)管，那么極有可能會出現(xiàn)官僚集團與商業(yè)機構(gòu)合謀，并侵吞國有資產(chǎn)，負債由此被轉(zhuǎn)嫁給國家，出現(xiàn)這種現(xiàn)象的根本原因，還是PPP項目的實施需要立足于復(fù)雜的契約。此外，PPP模式中如果出現(xiàn)越位監(jiān)管，則可能會出現(xiàn)政府打著公共利益的旗號侵占私人正當權(quán)益的情況。

2.2? ?財政隱性負債風(fēng)險增加

當然，我們也必須看到PPP經(jīng)濟模式優(yōu)勢還是很多的，比如可優(yōu)化公共負債結(jié)構(gòu)，再比如憑借強有力的外表融資能力，將資金引導(dǎo)到監(jiān)管和調(diào)控邊界之外，然后再加以利用[4]。但是如果PPP模式使用不當，則可能導(dǎo)致一些負債事項被隱藏。政府通過加強法律文本建設(shè)能夠?qū)PP經(jīng)濟項目與公共部門隔離開來，并能促使PPP項目的市場化運行。一般情況下，公眾所使用的公共設(shè)施，是通過公共平臺——國有企業(yè)來實現(xiàn)的，比如我們耳熟能詳?shù)碾娋W(wǎng)公司、通信公司和自來水公司等。此類公眾平臺需要公共財政部門來負擔支出、承擔責(zé)任，而此類隱蔽責(zé)任極有可能會給國內(nèi)公共秩序帶來極大影響。

2.3? ?公共負債風(fēng)險向系統(tǒng)性金融風(fēng)險發(fā)展的概率增加

對PPP項目進行財政監(jiān)管時，如果沒有嚴格劃定PPP模式的應(yīng)用邊界，那么PPP模式自身所附帶的軟性債務(wù)融資特點，就會由于地方政府的剛性預(yù)算而受到破壞，進而導(dǎo)致地方政府的過度投資行為。另外，我國公共部門在責(zé)、權(quán)、利三個方面與金融機構(gòu)存在不對等情形，一旦地方政府的過度投資行為被該地的金融部門所滿足，那么這種不良資產(chǎn)很容易就傳遞給上級金融機構(gòu)，如果各地的金融風(fēng)險被層層疊加，那么強大的系統(tǒng)性風(fēng)險和金融風(fēng)暴，必將對我國經(jīng)濟的整體運行產(chǎn)生無法預(yù)估的影響。

3? ? ? 政府與社會資本合作財政風(fēng)險的防范措施

為了更好地防范PPP模式所帶來的不必要的財政風(fēng)險，必須理清政府、社會與市場三者之間的界限，充分激發(fā)PPP的本質(zhì)特點，將政府與社會資本的優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，搭建一套完整、科學(xué)的風(fēng)險防范體系，真正增加人民群眾的社會福利，提升公共服務(wù)的供給效率。

3.1? ?明晰邊界，回歸PPP本源

現(xiàn)代經(jīng)濟的要素缺一不可，政府、社會、市場分工各不相同，但又相互聯(lián)系，相互影響。為了更好地推進PPP的規(guī)范開展，首先應(yīng)厘清政府、社會與市場這三者的邊界，做到既推動PPP項目的順利開展，又能限制PPP的效應(yīng)。一旦PPP項目被應(yīng)用于不符合其內(nèi)在本質(zhì)特征的項目或領(lǐng)域，那么其潛在風(fēng)險無法預(yù)估。財政部和發(fā)改委發(fā)布了一些政策文件，以鼓勵PPP的發(fā)展，并將PPP模式的應(yīng)用范圍做了限制：“政府負有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目”“投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目”。由此我們可以看出，財務(wù)部、發(fā)改委所給出應(yīng)用PPP的限定，主要包括公共服務(wù)領(lǐng)域、政府負有提供義務(wù)，并且是純粹的公共產(chǎn)品和服務(wù)，但是對于那些不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的商業(yè)項目，PPP模式則不能運用其中。因此，PPP適用于準公益性領(lǐng)域，通過使用者付費的方式，獲得一定的項目收入，或者政府通過財政補貼的方式，使社會資本獲得合理利潤，像與人民群眾生活息息相關(guān)的燃氣、供水、供電、垃圾處理等項目，像鐵路、公路、城市軌道交通等交通設(shè)施，比如醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等公共服務(wù)項目，諸如此類與人民生活密不可分的項目，可通過PPP模式來引進社會資本。一旦邊界被突破，那么風(fēng)險無法估量，因此，為了使PPP得到更加規(guī)范的發(fā)展，必須堅守底線，狠抓管理，死守PPP模式的邊界，將不規(guī)范項目屏蔽于PPP模式之外。

3.2? ?強化契約精神，發(fā)揮合作共贏優(yōu)勢

PPP項目的上馬，涉及合作主體眾多，政府機構(gòu)、消費者、社會資本等各方的利益皆需統(tǒng)籌其中，需要在滿足公眾需求的基礎(chǔ)上，用切實可行的成本和技術(shù)，在給社會資本帶來合理利潤的同時，降低政府的財政負擔和財政風(fēng)險。從經(jīng)濟學(xué)的角度來說，PPP本質(zhì)上是一個契約，需要根據(jù)法律規(guī)范和市場規(guī)則運行。在PPP合作中，政府與社會資本起碼是平等的市場主體，需要依照市場運行的規(guī)則來承擔風(fēng)險，并獲取相應(yīng)的經(jīng)濟效益。但是從前文的分析我們可以看出，事實上我國的契約精神嚴重缺乏。政府經(jīng)常用強硬的行政手段干預(yù)市場運行，社會資本的逐利本性暴露無遺，在出現(xiàn)經(jīng)濟損失時通常會將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給政府。為了更好地解決上述問題，政府在與社會資本的后續(xù)合作中，需加強法制建設(shè)，普及法律觀念和契約精神，政府依照合同履行支出責(zé)任，而社會資本則按合同發(fā)揮效率優(yōu)勢，從而達成PPP模式的利益共享、風(fēng)險共擔。

3.3? ?改革體制機制，完善全生命周期的風(fēng)險控制體系

（1）加快與PPP有關(guān)的立法。與發(fā)達國家相比，我國與PPP有關(guān)的政策頗多，但是效力層級過低，且存在相互沖突，此外，項目的規(guī)范性和各方的契約精神還需繼續(xù)加強。同時，還需加快推進立法工作，從而使得各方合法權(quán)益均有法可依，增強社會資本的信心，從而提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量。

（2）進一步完善PPP管理體制。PPP模式涉及主體眾多，包括發(fā)改委、財政部以及其他相關(guān)行業(yè)主管部門，這種“領(lǐng)導(dǎo)”大多的情況并不利于PPP的規(guī)范發(fā)展。因此，筆者建議由國務(wù)院組建跨部門的政府和社會資本的合作工作協(xié)調(diào)機制，以便于處理PPP項目中出現(xiàn)的重大問題。

（3）堅持和完善物有所值論證。組建專家隊伍，改革論證方法，充分發(fā)揮物有所值論證對PPP的核心保障作用。

（4）優(yōu)化PPP合同條款。政府部門應(yīng)依法履行合同，加強政府信用體系建設(shè)，堅決抵制將PPP項目變成融資工具，從而使地方政府的隱形債務(wù)風(fēng)險加大。加強對社會資本合作方的監(jiān)督，防止因其對利潤的追求而損害公共項目和公眾利益。

4? ? ? 結(jié)? ? 語

作為一種全新的合作模式，PPP不但能節(jié)約公共服務(wù)成本，滿足政府的公共服務(wù)支出需求，提高公共服務(wù)質(zhì)量，同時還有利于社會資本的發(fā)展和我國市場經(jīng)濟的發(fā)展。因此，規(guī)范化的PPP模式在未來將成為地方政府提供公共服務(wù)的重要模式之一。當前我國出現(xiàn)的PPP快速上馬、快速下馬的現(xiàn)象，必將作為一種過渡狀態(tài)成為歷史，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和對PPP的不斷調(diào)整，必將能充分發(fā)揮政府與社會資本兩方的優(yōu)勢，形成合作共贏的局面。

主要參考文獻

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