張彪　李昌姣

摘 要：在華境外非政府組織具有活動(dòng)目的多樣性、組織形式復(fù)雜性及活動(dòng)領(lǐng)域廣泛性等特征，使得政府對(duì)境外非政府組織的財(cái)務(wù)監(jiān)管制度難以統(tǒng)一。按照組織性質(zhì)將在華境外非政府組織分為公益性和互益性兩類，根據(jù)各自的特征構(gòu)建差異化財(cái)務(wù)監(jiān)管模式，在此基礎(chǔ)上，完善分類財(cái)務(wù)監(jiān)管的配套措施，形成一套完整的分類財(cái)務(wù)監(jiān)管體系，有助于政府公共管理資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)境外非政府組織在我國(guó)的持續(xù)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 在華境外非政府組織；財(cái)務(wù)監(jiān)管；分類

中圖分類號(hào)：F244.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：1003-7217（2016）03-0083-06

一、境外非政府組織在華活動(dòng)的概況

在1949～1978年間，受到國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)影響，幾乎沒有境外非政府組織（簡(jiǎn)稱境外NGO）在中國(guó)活動(dòng)。改革開放以后，這種局面開始轉(zhuǎn)變，政府采取靈活多樣的方式使社會(huì)組織合法化，境外NGO開始進(jìn)入中國(guó)。90年代中期起境外NGO加快了進(jìn)入中國(guó)的步伐，尤其是在1995年中國(guó)舉辦第四屆世界婦女大會(huì)之后，各種面貌和形式的境外NGO為公民社會(huì)增加了多樣性和復(fù)雜性。目前，境外NGO在中國(guó)開展的活動(dòng)已經(jīng)具有一定的規(guī)模，在我國(guó)所發(fā)揮的作用和影響不可小覷。

境外NGO在華活動(dòng)的作用具有兩重性：一方面，境外NGO給中國(guó)帶來了大量的資金，在扶貧幫困、災(zāi)難救助等方面發(fā)揮了積極作用，同時(shí)帶來了先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)國(guó)內(nèi)非營(yíng)利組織的發(fā)展起到了一定的促進(jìn)作用。但是，另一方面，少數(shù)境外NGO廣泛收集我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的各種信息，深入我國(guó)邊境地區(qū)進(jìn)行社會(huì)調(diào)查，借機(jī)對(duì)我國(guó)進(jìn)行滲透與破壞，并在國(guó)際社會(huì)制造輿論，嚴(yán)重危害了中國(guó)國(guó)家安全和統(tǒng)一。例如，2008年2月27日，“國(guó)家民主基金會(huì)（NED， National Endowment for Democracy）”接受了達(dá)賴集團(tuán)“九·十·三運(yùn)動(dòng)”緊急申請(qǐng)資金的請(qǐng)求，并向其提供了大量的資金援助[1]。境外NGO在華開展的這些活動(dòng)，使我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展受到了較大負(fù)面影響，同時(shí)也不利于境外NGO在我國(guó)的健康發(fā)展。

財(cái)務(wù)是境外NGO得以發(fā)展的基礎(chǔ)，對(duì)境外NGO財(cái)務(wù)監(jiān)管不力是導(dǎo)致上述負(fù)面事例滋生的一個(gè)重要原因。境外NGO屢屢對(duì)境內(nèi)的違法活動(dòng)提供資金支持，也證實(shí)了政府對(duì)在華境外NGO的財(cái)務(wù)監(jiān)管存在問題。由于境外NGO具有活動(dòng)目的多樣性、組織形式復(fù)雜性及活動(dòng)領(lǐng)域廣泛性等特征，使得對(duì)境外NGO的監(jiān)管難度大大增加，很難統(tǒng)一監(jiān)督管理制度。因此為了使監(jiān)管更具有針對(duì)性，有必要對(duì)在華境外NGO按照組織的性質(zhì)和目標(biāo)進(jìn)行分類，即分為公益性在華境外NGO和互益性在華境外NGO，進(jìn)而對(duì)兩個(gè)類別的境外NGO制定不同的政策法規(guī)，實(shí)施寬嚴(yán)有別的財(cái)務(wù)監(jiān)管手段，將會(huì)大大提高監(jiān)督管理的效率。

二、在華境外非政府組織現(xiàn)行財(cái)務(wù)監(jiān)管存在的問題

（一）監(jiān)管主體不明確，政府職責(zé)不清

目前，我國(guó)對(duì)境外NGO實(shí)行的是雙重管理制度，即在同一行政層級(jí)上就存在兩個(gè)監(jiān)督管理部門（登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位）同時(shí)對(duì)境外NGO進(jìn)行管理。其中，登記管理機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)境外NGO設(shè)立代表機(jī)構(gòu)的登記、開展臨時(shí)活動(dòng)的許可等，并對(duì)境外NGO在華活動(dòng)的情況進(jìn)行年度檢查，對(duì)違法行為進(jìn)行查處；業(yè)務(wù)主管單位的主要職責(zé)是對(duì)境外NGO代表機(jī)構(gòu)的設(shè)立、臨時(shí)活動(dòng)的開展、新項(xiàng)目的實(shí)施等提出建議，對(duì)境外NGO及其代表機(jī)構(gòu)依法開展活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，同時(shí)，要協(xié)助公安機(jī)關(guān)等部門查處境外NGO及其代表機(jī)構(gòu)的違法行為等。

由于雙重管理制度僅賦予了兩個(gè)主管單位監(jiān)管權(quán)，卻沒有明確其義務(wù)，致使境外NGO能否獲準(zhǔn)登記的前提是找到一個(gè)愿意承擔(dān)責(zé)任的業(yè)務(wù)主管單位，而業(yè)務(wù)主管單位在衡量組織是否滿足登記的條件時(shí)，往往關(guān)注的是該境外NGO能夠?yàn)闃I(yè)務(wù)主管單位帶來哪些利益，以及其發(fā)展可能會(huì)帶來的政治風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。因此，境外NGO的注冊(cè)審批就過多的依賴于管理機(jī)關(guān)的主觀意圖，導(dǎo)致有些已經(jīng)滿足登記條件的組織不能夠合法化，最終導(dǎo)致大批的社會(huì)組織法外運(yùn)行。與這種繁雜的登記手續(xù)相反，一經(jīng)獲得批準(zhǔn)注冊(cè)成為我國(guó)合法的境外NGO即可高枕無憂，對(duì)其活動(dòng)開展缺乏必要的引導(dǎo)和政策支持，對(duì)其行為的監(jiān)督管理也極為有限。

（二）法律體系不健全，法制化程度低

境外NGO在中國(guó)的活動(dòng)已經(jīng)初具規(guī)模，其活動(dòng)領(lǐng)域逐漸涉及救災(zāi)、教育、環(huán)保、衛(wèi)生、貿(mào)易等社會(huì)生活的各個(gè)方面。在華境外NGO作為承擔(dān)一定公共責(zé)任的社會(huì)組織，其活動(dòng)應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)規(guī)制，在法律框架內(nèi)享受相應(yīng)的優(yōu)惠政策并接受相關(guān)政府部門的監(jiān)管。然而，從國(guó)內(nèi)理論與實(shí)踐來看，我國(guó)目前僅有《外國(guó)商會(huì)管理暫行規(guī)定》（1989年6月）、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（2004年3月）兩部法規(guī)對(duì)境外NGO在華活動(dòng)提供了監(jiān)管依據(jù)。 并且，這兩部法規(guī)實(shí)質(zhì)上是按照組織的形式，將在華活動(dòng)的境外NGO簡(jiǎn)單的分為境外基金會(huì)和外國(guó)商會(huì)兩種類型進(jìn)行管理[2]。對(duì)于多數(shù)境外NGO在華的管理一直無法可依，“無法可依”造成兩難：一方面是境外NGO感嘆在華開展工作艱難，另一方面則是官方抱怨境外NGO在華活動(dòng)難以治理。

考慮到我國(guó)境外NGO日益增多、活動(dòng)狀況日益復(fù)雜，且中國(guó)法治環(huán)境有了顯著變化，過去零散的條例法規(guī)已無法適應(yīng)當(dāng)前的形勢(shì)發(fā)展。而《中華人民共和國(guó)境外非政府組織管理法（草案二次審議稿）》目前還僅是初審，就遭到許多境外NGO的質(zhì)疑和反對(duì)，可謂阻力重重。因此，要在總結(jié)這些年來對(duì)境外NGO管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從加強(qiáng)黨和政府執(zhí)政能力建設(shè)、維護(hù)國(guó)家安全的戰(zhàn)略高度，統(tǒng)籌考慮《境外非政府組織管理法》的框架結(jié)構(gòu)和條文內(nèi)容，最終實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法。

（三）對(duì)資金收支管理重視不足

境外NGO為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來了大量的資金，在扶貧幫困和災(zāi)難救助等領(lǐng)域作出了積極而有意義的貢獻(xiàn)，但往往忽視了對(duì)境外NGO的各種資金來源渠道進(jìn)行深入分析和了解。中國(guó)政府雖然規(guī)定了境外基金會(huì)不允許在中國(guó)境內(nèi)籌資①，但仍有些境外基金會(huì)通過與國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)或跨國(guó)企業(yè)合作開發(fā)項(xiàng)目等方式在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行籌集資金。另外，有很多境外基金會(huì)并未進(jìn)行登記而開展活動(dòng)，其資金的籌集沒有受到監(jiān)管，資金來自于境內(nèi)還是境外也就更無從知曉。

原則上，境外NGO在華活動(dòng)的情況都要受到中國(guó)政府的監(jiān)管，但是擁有大筆活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的境外NGO往往可以按照他們自己的意圖來自主選擇項(xiàng)目，在對(duì)中國(guó)本土組織了解不夠透徹的情況下，對(duì)其進(jìn)行資助，進(jìn)而助長(zhǎng)了有些本土社會(huì)團(tuán)體的貪污挪用資金等問題。還有些居心叵測(cè)的境外NGO將資金用于竊取國(guó)家機(jī)密、危害國(guó)家安全、支持反動(dòng)組織等方面，嚴(yán)重侵害了中國(guó)的國(guó)家利益。對(duì)在華境外NGO的資金籌集與運(yùn)作模式進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督管理，能夠及時(shí)充分的了解境外NGO在華活動(dòng)的所有真實(shí)情況，進(jìn)而對(duì)其活動(dòng)的有效性進(jìn)行衡量，與此同時(shí)，在華境外NGO的貪污、腐敗、挪用資金和濫用資金等一系列問題還會(huì)暴露出來。

三、分類有助于實(shí)現(xiàn)政府對(duì)在華境外NGO的有效管理

當(dāng)前活躍在我國(guó)境內(nèi)的境外NGO已有數(shù)千家之多，其活動(dòng)領(lǐng)域涉及救災(zāi)、教育、醫(yī)療、環(huán)保等20多個(gè)領(lǐng)域，境外NGO每年為我國(guó)帶來的活動(dòng)資金可達(dá)數(shù)億美元，其影響力日益增強(qiáng)。由于注冊(cè)困難，只有少數(shù)在華境外NGO是合法注冊(cè)的，實(shí)際活動(dòng)中，大多在華活動(dòng)的境外NGO尚未進(jìn)行注冊(cè)，而在已注冊(cè)的境外NGO中，絕大多數(shù)組織是通過工商部門登記注冊(cè)成了外資企業(yè)，得以獲取招募員工或轉(zhuǎn)賬等權(quán)限，顯然這并非真正意義的NGO注冊(cè)形式。表1反映了48家在華境外NGO的注冊(cè)情況。

對(duì)在華境外NGO進(jìn)行有效管理是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的必然要求，通過對(duì)在華境外NGO的分類，可以幫助政府對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和管理，掌握它們進(jìn)入中國(guó)的動(dòng)機(jī)、目的和活動(dòng)情況等，從而找出同一類別的境外NGO在華活動(dòng)的共同規(guī)律，達(dá)到提高管理效率的目的。針對(duì)不同類型在華境外NGO之間的差異性特質(zhì)，采取因地制宜、因時(shí)制宜的分門別類地管理措施，并采取不同的制度政策加以引導(dǎo)和規(guī)范，從而使政府公共管理資源得到優(yōu)化配置。

最早對(duì)NGO進(jìn)行專門分類嘗試的，應(yīng)當(dāng)說是約翰霍普金斯大學(xué)的萊斯特·薩拉蒙和赫爾穆特·安海爾領(lǐng)導(dǎo)的研究小組。他們對(duì)“聯(lián)合國(guó)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)分類體系”（簡(jiǎn)稱ISIC）、“歐共體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)業(yè)分類體系”（簡(jiǎn)稱NACE）和“國(guó)家免稅組織分類標(biāo)準(zhǔn)”（簡(jiǎn)稱NTEE）等分類系統(tǒng)進(jìn)行評(píng)估，找到這些系統(tǒng)的不足，從而形成了“非營(yíng)利組織國(guó)際分類體系”（簡(jiǎn)稱ICNPO）。按照這個(gè)體系，世界上的非營(yíng)利組織根據(jù)他們的主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都被劃分到文化與娛樂、教育與研究、衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)、環(huán)境等12個(gè)大類27個(gè)小類之中[3]。其后，按照不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)合國(guó)、世界銀行、國(guó)內(nèi)外各學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)等組織提出了多種分類方法，這些分類主要可以歸納為以下幾種（見表2）[4-6]。

了解在華境外NGO的性質(zhì)和目標(biāo)是對(duì)其進(jìn)行分類財(cái)務(wù)監(jiān)管的一個(gè)基本前提。只有明確了在華境外NGO的性質(zhì)與目標(biāo)，才能使政府部門對(duì)其的監(jiān)管更具有針對(duì)性，因勢(shì)利導(dǎo)，順勢(shì)而為，深入挖掘和充分發(fā)揮在華境外NGO的積極因素，來為構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義和諧社會(huì)服務(wù)。

按照NGO的性質(zhì)進(jìn)行分類是國(guó)際上最常用的分類標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合在華境外NGO在我國(guó)境內(nèi)活動(dòng)的實(shí)際情況，在華境外NGO可以按照組織性質(zhì)進(jìn)行分類，即公益性的在華境外NGO和互益性的在華境外NGO。公益性的在華境外NGO是指通過準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給使社會(huì)公眾受益，而不以自身獲得利益為目的的組織；互益性的在華境外NGO主要指通過專門的服務(wù)，使其會(huì)員能夠受益的組織[7]。

四、在華境外非政府組織分類財(cái)務(wù)監(jiān)管模式的構(gòu)建

（一）構(gòu)建在華境外NGO分類財(cái)務(wù)監(jiān)管模式所遵循的原則

1.分類監(jiān)管原則。在華境外NGO從性質(zhì)和目標(biāo)上來看，可以分為以社會(huì)公眾利益為主的在華境外NGO和以會(huì)員利益為主的在華境外NGO。對(duì)于在華境外NGO個(gè)體而言，社會(huì)公眾利益最大化目標(biāo)與自身利益最大化目標(biāo)無法并重，這兩個(gè)目標(biāo)在一定程度上存在著矛盾性，如果兩個(gè)目標(biāo)并存的話，將會(huì)導(dǎo)致境外NGO在華活動(dòng)管理中的混亂，無所適從。在構(gòu)建在華境外NGO分類財(cái)務(wù)監(jiān)管模式時(shí)，不能采用統(tǒng)一的規(guī)則對(duì)不同性質(zhì)的在華境外NGO進(jìn)行監(jiān)督管理，而是要根據(jù)不同性質(zhì)目標(biāo)的在華境外NGO的特點(diǎn)區(qū)別對(duì)待，實(shí)施差異化管理策略，制定不同的財(cái)務(wù)監(jiān)督管理目標(biāo)，并采取相應(yīng)的監(jiān)管方式，從而使具有相似管理特征的在華境外NGO聚合，節(jié)省有限的政府公共管理資源。

目前，我國(guó)對(duì)不同性質(zhì)的在華境外NGO實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)督管理策略，政策法規(guī)也未對(duì)不同類型的在華境外NGO進(jìn)行區(qū)別規(guī)定，這種監(jiān)管模式與差異化的分類監(jiān)管不相符，不利于政府對(duì)其的管理，也不利于境外NGO在我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展，因此，亟待建立一種分類監(jiān)管模式來改善這種局面。將在華境外NGO按照組織的性質(zhì)劃分為兩個(gè)類型，一類是以社會(huì)公眾利益為主的公益性在華境外NGO，另一類是以會(huì)員及自身利益為主的互益性在華境外NGO。根據(jù)這兩種類型的在華境外NGO的各自特點(diǎn)，制定不同的政策規(guī)定，并分別實(shí)施與之相適應(yīng)的配套管理措施，從而建立起在華境外NGO的分類財(cái)務(wù)監(jiān)管模式。

2.責(zé)權(quán)利平衡原則。為了保證在華境外NGO分類財(cái)務(wù)監(jiān)管模式的有效運(yùn)行，必須賦予監(jiān)管者和組織管理者相應(yīng)的責(zé)任及其履行職責(zé)所必須的權(quán)利，即要遵循權(quán)責(zé)利相對(duì)等的原則。責(zé)權(quán)利是相輔相成、相互制約、相互作用的，責(zé)任是指監(jiān)管者和組織管理者必須對(duì)國(guó)家和社會(huì)承擔(dān)的義務(wù)，權(quán)利是職責(zé)完成的必要保障。權(quán)利和責(zé)任是平等的，有多大的權(quán)利，就應(yīng)負(fù)有多大的責(zé)任，同樣，負(fù)有什么樣的責(zé)任，就應(yīng)具有相應(yīng)的權(quán)力，并取得相對(duì)稱的利益。明確各個(gè)監(jiān)督管理部門的責(zé)任，賦予該部門完成其責(zé)任所必需的權(quán)限，并根據(jù)該部門的責(zé)任完成情況分配利益。

想要監(jiān)管者履行好職責(zé)，必須授予其一定的權(quán)力，否則有責(zé)無權(quán)將會(huì)造成監(jiān)管機(jī)構(gòu)的架空。相反，如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)僅擁有權(quán)力，而不負(fù)其責(zé)或?yàn)E施其責(zé)，將會(huì)侵害國(guó)家利益，危害國(guó)家安全。而利益（包括經(jīng)濟(jì)利益和名譽(yù)利益等）又能產(chǎn)生動(dòng)力，能把監(jiān)管者的積極性充分調(diào)動(dòng)起來，因此，必須給予與監(jiān)管者所承擔(dān)的責(zé)任相應(yīng)的利益，如若責(zé)任大于利益，對(duì)于監(jiān)管者的積極性無疑是一種打擊，最終將導(dǎo)致對(duì)在華境外NGO的監(jiān)管大打折扣。因此，在構(gòu)建在華境外NGO分類財(cái)務(wù)監(jiān)管模式時(shí)，必須要遵循責(zé)字當(dāng)先、以責(zé)安權(quán)、以責(zé)定利，責(zé)到權(quán)到、責(zé)到利生，責(zé)權(quán)利三位一體、相互平衡的原則，使監(jiān)管者真正成為責(zé)任的承擔(dān)者、權(quán)力的擁有者和利益的享受者。

（二）不同類型的在華境外NGO的財(cái)務(wù)監(jiān)管模式

1.監(jiān)管方式的選擇。NGO的決策和治理要依靠一定的組織結(jié)構(gòu)和制度，在許多NGO中，均設(shè)有理事會(huì)（董事會(huì)）、高級(jí)管理層（秘書長(zhǎng)）和監(jiān)事會(huì)三個(gè)機(jī)構(gòu)，形成相互分立與制衡的格局。理事會(huì)通常經(jīng)由選舉產(chǎn)生，作為該組織決策和治理的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，其職能通常包含：決定組織的宗旨和目標(biāo)、決定組織的計(jì)劃和發(fā)展、籌款以及招聘和解聘領(lǐng)導(dǎo)人等重大事項(xiàng)的決策。高級(jí)管理層（秘書長(zhǎng)）是NGO的領(lǐng)導(dǎo)的核心人物，是行政主管和日常負(fù)責(zé)人，理事會(huì)的上述職能是否能夠有效發(fā)揮，在很大程度上取決于高級(jí)管理層（秘書長(zhǎng)）的作為[8]。監(jiān)事會(huì)是NGO的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，主要對(duì)理事、理事會(huì)以及執(zhí)行層進(jìn)行監(jiān)督。在這一格局中，理事會(huì)與監(jiān)事會(huì)功能的發(fā)揮直接影響到NGO的治理狀況，決定著組織的社會(huì)公信力。

由于監(jiān)管目標(biāo)不同，對(duì)不同組織實(shí)行寬嚴(yán)有別的監(jiān)管手段是國(guó)外多數(shù)國(guó)家的通行做法，監(jiān)管部門應(yīng)對(duì)不同類別的在華境外NGO采取不同的考核與激勵(lì)約束機(jī)制。公益性在華境外NGO大多數(shù)致力于推動(dòng)我國(guó)社會(huì)的各種面向弱勢(shì)群體的社會(huì)公益活動(dòng)，涉及扶貧、環(huán)保、教育、衛(wèi)生等各領(lǐng)域，影響范圍廣，因此對(duì)其的監(jiān)管也比較嚴(yán)格。監(jiān)管部門可以通過干預(yù)公益性在華境外NGO的監(jiān)事會(huì)成員任免權(quán)，來監(jiān)督檢查其活動(dòng)領(lǐng)域、管理者是否存在腐敗行為、組織的可持續(xù)發(fā)展性、資金的來源以及是否將資金用于支持違法活動(dòng)等問題。對(duì)于互益性在華境外NGO的監(jiān)管，可以借鑒對(duì)外資企業(yè)的管理方式，重點(diǎn)關(guān)注前置審批證件是否齊全、有效、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)是否超越經(jīng)營(yíng)范圍以及其合作的對(duì)象是否合法等方面。

2.信息公開披露的程度。建立公開透明的運(yùn)作機(jī)制，雖然理論上與利益相關(guān)人有關(guān)的信息都應(yīng)該公開，但是對(duì)于互益性在華境外NGO，其組織自身利益與成員利益密切相關(guān)，因此應(yīng)當(dāng)按照其成員以及捐贈(zèng)者的要求進(jìn)行信息公開披露，而政府部門一般不宜過多的主動(dòng)介入，更無需向社會(huì)公眾進(jìn)行過多的說明。而對(duì)于公益性在華境外NGO，由于資金來源的特殊性和以社會(huì)公眾利益最大化為目標(biāo)的屬性，另外考慮其利益相關(guān)者的不固定性，故而，嚴(yán)格的社會(huì)監(jiān)管和政府監(jiān)管是十分必要的。

在我國(guó)對(duì)境外NGO的管理實(shí)踐中，對(duì)不同性質(zhì)的在華境外NGO信息公開的要求卻進(jìn)行了同質(zhì)化的規(guī)定，因此，必須調(diào)整這種局面，充分體現(xiàn)公益和互益性在華境外NGO的信息公開差別，從而使有限的政府公共資源更加有效。一般來說，互益性在華境外NGO信息公開的內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)略，特別是對(duì)于那些不享有稅收優(yōu)惠的在華境外NGO，對(duì)其信息公開披露的要求則更低；而公益性在華境外NGO信息公開披露的內(nèi)容則要求較為周密和全面，除了需要提交年度報(bào)告外，還應(yīng)當(dāng)公布開展募捐活動(dòng)、公益資助項(xiàng)目的信息等。除了定期信息公開外，在華境外NGO還應(yīng)向社會(huì)公布日?；顒?dòng)中發(fā)生的影響組織發(fā)展的重大事件。在公開的渠道上，要建立信息社會(huì)報(bào)告制度。公益性境外NGO在華活動(dòng)的信息公開不僅要面向捐贈(zèng)者、組織成員和政府機(jī)關(guān)，而且還要面向社會(huì)公眾，接受公眾的監(jiān)督檢查，并在有關(guān)媒體公布其定期和不定期報(bào)告。另外，政府部門還要對(duì)公布虛假信息的在華境外NGO明確其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，以維護(hù)在華境外NGO的信息公開秩序。

3.稅收優(yōu)惠政策。目前我國(guó)將對(duì)在華境外NGO的監(jiān)管工作重點(diǎn)放在登記環(huán)節(jié)，而不重視對(duì)境外NGO在華活動(dòng)的非營(yíng)利性監(jiān)管，偏離了監(jiān)管的重心，而在華境外NGO需要通過稅務(wù)部門的審核以確保其“非營(yíng)利性”，故稅務(wù)部門對(duì)境外NGO的免稅資格審查和認(rèn)定尤為重要。要使稅務(wù)部門確實(shí)能夠運(yùn)用稅務(wù)杠桿的作用來實(shí)現(xiàn)對(duì)在華境外NGO的監(jiān)督管理，必須要建立一套系統(tǒng)的稅收優(yōu)惠政策。在制定在華境外NGO稅收政策時(shí)，要對(duì)在華境外NGO的公益性和互益性進(jìn)行區(qū)分，給予它們不同的優(yōu)惠政策。公益性在華境外NGO是通過向不特定的多數(shù)人無償或低償提供服務(wù)，通過改善服務(wù)對(duì)象的生存狀態(tài)和生活質(zhì)量，以增進(jìn)社會(huì)整體利益的組織，如抗震救災(zāi)組織、醫(yī)療衛(wèi)生組織、環(huán)境保護(hù)組織等。互益性在華境外NGO是為特定群體利益服務(wù)的組織，如行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、聯(lián)誼會(huì)等。

盡管在華境外NGO大部分活動(dòng)都是政府職能的有益補(bǔ)充，但公益性和互益性組織所提供的服務(wù)或從事的活動(dòng)性質(zhì)、指向和社會(huì)效益存在著差異。公益性組織通過對(duì)弱勢(shì)群體和特殊群體的幫助，通過致力于社會(huì)公共問題的解決等實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，敦促政府依法行政，以增進(jìn)社會(huì)福祉為目標(biāo)，其資金主要用于提供公共服務(wù)、資助貧困地區(qū)或救助受災(zāi)群眾等，受益群體是社會(huì)的多數(shù)人群。互益性組織雖然有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，但它服務(wù)對(duì)象主要是組織的內(nèi)部成員，而不是向社會(huì)公眾提供服務(wù)，其直接目的是滿足成員利益，而不是社會(huì)福祉。因此，在稅收優(yōu)惠政策上，公益性在華境外NGO和互益性在華境外NGO要有所不同。公益性在華境外NGO不僅自身可以享受較高的稅收優(yōu)惠，對(duì)其進(jìn)行捐助單位和個(gè)人也應(yīng)享受較高的稅收優(yōu)惠；互益性在華境外NGO僅其自身活動(dòng)可以享受有限的稅收優(yōu)惠，但向其捐贈(zèng)的單位和個(gè)人不能享受稅收優(yōu)惠待遇。通過這種方式可以鼓勵(lì)更多的社會(huì)資源向公益慈善類組織流動(dòng)。

五、境外非政府組織分類財(cái)務(wù)監(jiān)管模式有效實(shí)施的配套措施

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)制度

長(zhǎng)期以來多數(shù)境外NGO在華活動(dòng)都無法可依，僅有《外國(guó)商會(huì)管理暫行規(guī)定》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》兩部法規(guī)，對(duì)部分境外NGO進(jìn)行保護(hù)和管理。隨著在華境外NGO更加廣泛深入的開展活動(dòng)，其遇到的風(fēng)險(xiǎn)和矛盾等將逐漸增多。法律是保護(hù)境外NGO在華活動(dòng)的最有利武器，只有依法治理、規(guī)范管理才能最大限度保護(hù)其合法權(quán)益與促進(jìn)其持久發(fā)展。當(dāng)前我國(guó)對(duì)境外NGO立法明顯落后于在華境外NGO的發(fā)展，因此，推進(jìn)在華境外NGO完整法規(guī)政策體系的建成已經(jīng)成為一項(xiàng)刻不容緩的工作。

2014年12月22日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議了《中華人民共和國(guó)境外非政府組織管理法（草案）》，這是我國(guó)首部針對(duì)境外NGO的專項(xiàng)法律③。2015年4月，《中華人民共和國(guó)境外非政府組織管理法（草案二次審議稿）》提交至第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議進(jìn)行審議，草案規(guī)定了境外NGO在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立代表機(jī)構(gòu)和開展一次性臨時(shí)活動(dòng)的申請(qǐng)登記許可程序，確立了政府有關(guān)部門及其授權(quán)的組織為境外NGO依法開展活動(dòng)提供政策咨詢、業(yè)務(wù)指引、活動(dòng)便利的法律義務(wù)和責(zé)任，為保證和規(guī)范境外NGO在中國(guó)境內(nèi)合法開展活動(dòng)、促進(jìn)交流與合作提供法律保障。草案還對(duì)境外NGO違反本法規(guī)定的行為，明確了相應(yīng)的法律責(zé)任④。制定境外非政府組織管理法，不僅是依法引導(dǎo)和規(guī)范境外NGO在華活動(dòng)、依法保障境外NGO在華合法權(quán)益的客觀要求，也是全面推進(jìn)我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要舉措。

（二）改革管理體制

目前，登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位對(duì)在華境外NGO的“雙重管理”體制，在管理主體的職責(zé)劃分上存在缺陷，不僅管理職能的可操作性不足，并且相互之間的管理職責(zé)交叉和模糊地帶較多。嚴(yán)苛的登記準(zhǔn)入條件限制了部分境外NGO在華活動(dòng)的合法權(quán)利，而一旦境外NGO在華活動(dòng)獲得批準(zhǔn)成立，登記管理部門就很少來履行監(jiān)管的職責(zé)。而業(yè)務(wù)主管單位業(yè)務(wù)活動(dòng)與在華境外NGO有千絲萬縷的聯(lián)系，因此難以真正落實(shí)其監(jiān)管職責(zé)，造成了政府監(jiān)管缺位的狀況。

為改善這種局面，要改革現(xiàn)行雙重管理體制，專門設(shè)立一個(gè)針對(duì)在華境外NGO的管理部門，并建立全國(guó)性的境外NGO監(jiān)管體系，將登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位以及其它各相關(guān)部門行使的對(duì)于在華境外NGO的各種監(jiān)管職能，逐步統(tǒng)一到該系統(tǒng)中。一方面，統(tǒng)一各種有關(guān)境外NGO在華活動(dòng)的信息，統(tǒng)一政令，協(xié)調(diào)各職能部門之間圍繞在華境外NGO監(jiān)管問題的關(guān)系，明確不同政府機(jī)關(guān)之間的責(zé)任、權(quán)力和義務(wù)等，將中國(guó)境內(nèi)的所有境外NGO置于國(guó)家統(tǒng)一的行政監(jiān)管體制和相關(guān)政策的框架內(nèi)。另一方面，分析未進(jìn)入我國(guó)活動(dòng)而影響力又較大的國(guó)際NGO，了解其組織宗旨，分析未入華活動(dòng)原因，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展確實(shí)有促進(jìn)作用的境外NGO要積極引進(jìn)。從而建立一個(gè)統(tǒng)一的在華境外NGO監(jiān)督管理體系。

（三）建立對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)督與評(píng)價(jià)體系

監(jiān)管者作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”，也會(huì)追求可以使其收入或效用最大化的目標(biāo)，監(jiān)管者又具有一定的權(quán)利可促使其達(dá)成目標(biāo)，從而造成“監(jiān)管失靈”的可能。因此，有必要對(duì)監(jiān)管者進(jìn)行再監(jiān)管，建立一套考核評(píng)價(jià)體系對(duì)監(jiān)管者進(jìn)行必要的激勵(lì)和約束，定期對(duì)監(jiān)管部門進(jìn)行考核，將考核的結(jié)果作為對(duì)監(jiān)管部門或監(jiān)管者獎(jiǎng)懲的依據(jù)。該考核評(píng)價(jià)體系要明確監(jiān)督管理者的責(zé)任、權(quán)力和利益，明確監(jiān)管過程中的職責(zé)、程序和懲罰措施。

對(duì)于監(jiān)管者的考核與評(píng)價(jià)，不僅僅要看其所監(jiān)管的在華境外NGO是否參與違法活動(dòng)，還要看監(jiān)管者是否能及時(shí)發(fā)現(xiàn)在華境外NGO在運(yùn)營(yíng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)（如組織管理者的中飽私囊、組織信息的失真等情況），是否能采取相應(yīng)的措施來防范組織的這些重大風(fēng)險(xiǎn)，是否能預(yù)測(cè)組織的未來發(fā)展趨勢(shì)，是否能對(duì)在華境外NGO的發(fā)展進(jìn)行積極的引導(dǎo)等，這些方面都應(yīng)作為獎(jiǎng)懲監(jiān)管者的考核指標(biāo)。另外，必須建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，一旦在華境外NGO的監(jiān)管出現(xiàn)問題要對(duì)其監(jiān)管者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)或行政處罰，并且處罰要從重。這樣才能預(yù)防和矯正監(jiān)管者可能存在的侵犯和異化行為，促使監(jiān)管者去了解境外NGO在華活動(dòng)的真實(shí)情況，有效避免監(jiān)管者的不作為。

（四）建立境外NGO信息公開披露制度

在華境外NGO的良性發(fā)展有賴于社會(huì)公眾的支持，而社會(huì)公眾的支持又取決于組織的財(cái)務(wù)透明度。在華境外NGO的財(cái)務(wù)透明度缺失，使得社會(huì)公眾無從了解組織的籌資動(dòng)態(tài)、資金用途以及活動(dòng)領(lǐng)域等，從而降低組織的公信力，制約在華境外NGO籌資能力，不利于其可持續(xù)發(fā)展[9]。在華境外NGO在財(cái)務(wù)不透明的環(huán)境中開展活動(dòng)，容易使得一些居心叵測(cè)之人有機(jī)可乘，用公眾捐款謀取個(gè)人私利，甚至做出危害國(guó)家安全，侵犯國(guó)家利益的行為。

政府需要建立一套針對(duì)在華境外NGO的信息公開披露制度，并保障該制度的具體實(shí)施。不僅向社會(huì)公布所有在華境外NGO的基本管理和財(cái)務(wù)信息，讓社會(huì)公眾來監(jiān)督檢查組織的具體運(yùn)營(yíng)情況；還要對(duì)國(guó)家制定的各項(xiàng)管理制度和政策措施進(jìn)行公布，使大眾亦能對(duì)監(jiān)管部門的監(jiān)管成果進(jìn)行監(jiān)督，促使監(jiān)管部門努力做好監(jiān)督管理工作。另外，必須對(duì)不按規(guī)定發(fā)布信息的在華境外NGO給予一定處罰，如對(duì)其進(jìn)行罰款，取消境外NGO在華的稅收優(yōu)惠權(quán)，甚至注銷其在華的合法資格。

注釋：

①《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第四章 財(cái)產(chǎn)的管理和使用，第二十五條 基金會(huì)組織募捐、接受捐贈(zèng)，應(yīng)當(dāng)符合章程規(guī)定的宗旨和公益活動(dòng)的業(yè)務(wù)范圍。境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)不得在中國(guó)境內(nèi)組織募捐、接受捐贈(zèng)。

②該表格根據(jù)《境外在華NGO：與開放的中國(guó)同行》表格部分內(nèi)容匯總制作，反映了目前境外在華NGO在中國(guó)開展活動(dòng)的尷尬處境。

③來源：新華網(wǎng)北京，2014年12月22日電。

④來源：中國(guó)人大網(wǎng)。

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（責(zé)任編輯：漆玲瓊）