石益路，紀(jì)月清

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南京 210095)

一、引言

自1994年分稅制改革以來，地方政府財政壓力加大，不得不尋求其他財政收入來源。土地權(quán)屬的出讓與相關(guān)稅費(fèi)成為了地方政府重要的收入來源。國家統(tǒng)計局2017年數(shù)據(jù)顯示，2017年土地出讓轉(zhuǎn)讓收入約為5.2萬億元，約占地方政府收入的55%。然而，在帶來可觀經(jīng)濟(jì)效益的同時，土地財政作為一種具有爭議的財政模式也給城市環(huán)境造成了諸多問題。

一方面，在當(dāng)前集體土地流轉(zhuǎn)存在諸多限制的背景下，土地財政仍主要發(fā)生在城市范圍內(nèi)，其構(gòu)成分為土地出讓收入和土地稅費(fèi)兩部分，而其中以出讓國有土地使用權(quán)為基礎(chǔ)的土地出讓收入愈來愈占據(jù)土地財政的主體。這部分收入的誕生來源國有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，即將“國有土地”的使用權(quán)從政府手中移交給私人。而根據(jù)Estrin S.等的觀點(diǎn)，公共品由于其非競爭性和非排他性，只能由政府籌資向公眾提供(1)P. A. Samuelson. In Essential Readings in Economics (London: Palgrave, 1995),159—171.，這就導(dǎo)致大量國有土地使用權(quán)移交私人之后，地方政府所持國有土地面積的減少可能會對以國有土地為基礎(chǔ)的城市公共品的供給產(chǎn)生顯著的擠兌作用。

與此同時，在已有的研究中，有學(xué)者將城市公共物品的供給分為經(jīng)濟(jì)性公共物品(包括交通、能源、通信等方面)和非經(jīng)濟(jì)性公共物品(包括環(huán)保設(shè)施、衛(wèi)生保健、文化教育、社會福利等方面)兩種(2)傅勇：《財政分權(quán)、政府治理與非經(jīng)濟(jì)性公共物品供給》，《經(jīng)濟(jì)研究》2010年第8期。，其中經(jīng)濟(jì)性公共物品是維持城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)所不可缺少的基礎(chǔ)設(shè)施，也是地方政府的基本職能所在，其供給一般較為穩(wěn)定，而非經(jīng)濟(jì)性公共物品相比之下供給常常處于不足的狀態(tài)。在地方官員只重視GDP增長而忽略城市軟實力的背景下，結(jié)合上述公共品供給被擠兌的可能性，與城市環(huán)境質(zhì)量相關(guān)的城市公共綠地面積、垃圾處理站以及公共交通用地等城市非經(jīng)濟(jì)性公共品的供給就很可能因為土地財政而縮減。

另一方面，土地財政的高經(jīng)濟(jì)回報使得地方政府產(chǎn)生強(qiáng)制征用集體土地，再將土地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓從而收取“地價剪刀差”的激勵。這種轉(zhuǎn)讓既給城市發(fā)展帶來新機(jī)遇，提升了公共財政收入，但也會導(dǎo)致城市擴(kuò)張速度激升，使得我國城市在空間上出現(xiàn)了“攤大餅式”的低密度擴(kuò)張，即城市蔓延。王家庭等指出，這種蔓延式的城市空間增長模式常常會造成大量土地資源被浪費(fèi)(3)王家庭、趙麗、馮樹、趙運(yùn)杰：《城市蔓延的表現(xiàn)及其對生態(tài)環(huán)境的影響》，《城市問題》2014年第5期。，此外，城市蔓延伴隨的私家車導(dǎo)向又導(dǎo)致能源消耗大幅攀升，使得廢氣、粉塵等環(huán)境污染成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中典型的負(fù)外部性。

由此可見，雖然土地財政的興盛使得地方政府獲得了相當(dāng)數(shù)量的額外資金可供完善城鎮(zhèn)建設(shè)，提升城市環(huán)境質(zhì)量，但因其產(chǎn)生的公共物品的擠兌、城鎮(zhèn)化質(zhì)量較低、車流量增大等一系列問題很可能會使得城市環(huán)境質(zhì)量不升反降。

在城市環(huán)境質(zhì)量得到廣泛關(guān)注的今天，無論是國家環(huán)境保護(hù)模范城市的提出還是創(chuàng)建國家園林城市、綠色城市的實踐，都反映了整個社會對于城市環(huán)境質(zhì)量的重視，更有學(xué)者通過問卷調(diào)查等形式得到“83.4%的居民對生活環(huán)境質(zhì)量比較關(guān)注，有96.5%的城市居民認(rèn)為我國當(dāng)前的環(huán)境問題比較嚴(yán)重，近85%的居民認(rèn)為政府單一主體治理模式收效并不明顯”的調(diào)查結(jié)果，并通過相關(guān)數(shù)據(jù)回歸得出“環(huán)境質(zhì)量滿意度(包括大氣質(zhì)量和水質(zhì)量)與居民的主觀幸福度顯著正相關(guān)”的結(jié)論。(4)顧程亮：《城市居民對改善環(huán)境質(zhì)量的支付意愿研究》，南京：中共江蘇省委黨校，2016年，第1頁。

提升城市環(huán)境質(zhì)量是未來一段時間內(nèi)符合國意、順應(yīng)民心的重要目標(biāo)與實踐，而土地財政作為近年來相當(dāng)熱門的財政模式，也可能在未來相當(dāng)長的一段時間內(nèi)對城市環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生一定的影響，與此同時，二者間復(fù)雜的作用機(jī)制又導(dǎo)致它們之間的關(guān)系可能并非簡單的線性關(guān)系。因此，探究二者之間的內(nèi)在關(guān)系，理清土地財政對城市環(huán)境質(zhì)量的作用機(jī)制對于提升城市環(huán)境質(zhì)量、規(guī)范土地財政具有重要的理論價值和政策含義。

二、國內(nèi)外研究概況

盡管土地財政和城市環(huán)境質(zhì)量是近年來國內(nèi)相關(guān)研究領(lǐng)域中的兩個獨(dú)立熱點(diǎn)，但真正明確地將二者聯(lián)系起來，研究其內(nèi)在關(guān)系、相互作用機(jī)制的文章尚不多見。與此同時，由于土地財政是典型的“中國特色”財政模式，國外學(xué)者的研究也往往不會涉及其相關(guān)內(nèi)容。盡管如此，近年來仍然有不少學(xué)者開始探尋相近主題的研究與思考，得到了許多富有價值的規(guī)律和結(jié)果。

(一)土地財政與公共物品視角

城市環(huán)境質(zhì)量屬于城市公共物品中非經(jīng)濟(jì)性公共物品的一部分，而土地財政對公共服務(wù)、公共物品供給的影響是當(dāng)前研究的熱門方向之一。研究土地財政與公共物品之間的內(nèi)在關(guān)系，能夠從宏觀上反映土地財政對城市環(huán)境質(zhì)量的影響。在該領(lǐng)域內(nèi)，已有眾多學(xué)者利用不同的數(shù)據(jù)和分析方法對二者間的關(guān)系進(jìn)行了探討，得出了許多各不相同，甚至截然相反的結(jié)論。

李斌等提出當(dāng)?shù)胤秸芍湄斄τ邢迺r，地方政府有強(qiáng)大的動機(jī)將更多的公共支出投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中，從而相對縮減了教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障等非經(jīng)濟(jì)性公共品的支出，進(jìn)而對公共服務(wù)產(chǎn)生了一定的“擠出效應(yīng)”的觀點(diǎn)，并運(yùn)用動態(tài)空間自回歸模型驗證了“土地財政對公共服務(wù)的直接影響顯著為負(fù)”這一假設(shè)。(5)李斌、金秋宇、盧娟：《土地財政、新型城鎮(zhèn)化對公共服務(wù)的影響》，《首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報》2018年第4期。李慧等基于2004—2011年江蘇省面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實證分析，也得出了類似的依靠土地財政促進(jìn)城市化發(fā)展的模式導(dǎo)致了地方政府對民生性公共品投入的不足，從而給城市化可持續(xù)發(fā)展帶來了限制的結(jié)論。(6)李慧、葛揚(yáng)：《土地財政與城市民生性公共品——基于2004—2011年我國省級面板數(shù)據(jù)的實證分析》，《學(xué)習(xí)與探索》2018年第6期。與此同時，陳淑云等基于全國286個地級及以上城市面板數(shù)據(jù)的研究，證實了在地方財政自主影響下的土地財政依賴抑制了公共服務(wù)供給水平的提高。(7)陳淑云、曾龍：《土地財政依賴與公共服務(wù)供給水平——基于全國286個地級及以上城市面板數(shù)據(jù)的研究》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2016年第4期。

然而，在眾多學(xué)者支持上述觀點(diǎn)的同時，也有學(xué)者對其提出質(zhì)疑。從分權(quán)文獻(xiàn)的源頭來看，Tiebout等認(rèn)為分權(quán)的合理性在于能夠提升公共物品供給的效率。(8)C. Tiebout，“A Pure Theory of Local Expenditures”, Journal of Political Economy,64(5)1956.結(jié)合現(xiàn)代計量模型檢驗，杜金華等利用全國70個大中城市的實證分析，也證明土地財政以及城市化明顯促進(jìn)了大中城市公共產(chǎn)品供給，而且在城市化過程中大中城市為了提高自身相對競爭優(yōu)勢會通過土地財政改善地區(qū)整體公共服務(wù)環(huán)境。(9)杜金華、陳治國：《城市化、土地財政與城市公共產(chǎn)品供給——基于全國70個大中城市的實證分析》，《經(jīng)濟(jì)問題探索》2017年第8期。

更多的學(xué)者將城市公共物品進(jìn)行了分類，其中應(yīng)用最廣泛的是經(jīng)濟(jì)性與非經(jīng)濟(jì)性公共物品的區(qū)分。在這種分類下，不少研究得到了更為精確的結(jié)論。李菁等利用武漢市2002—2013年的數(shù)據(jù)采取協(xié)整檢驗、格蘭杰因果檢驗等方法得出，土地財政與城市非經(jīng)濟(jì)性公共物品供給水平之間存在著顯著的相關(guān)性，前者對后者有顯著促進(jìn)作用的同時后者對前者也有一定的反向作用的結(jié)論。(10)李菁、劉旭玲、趙毅：《土地財政對城市非經(jīng)濟(jì)性公共物品供給的影響——基于武漢市2002—2013年數(shù)據(jù)的實證》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2016年第5期。田傳浩等利用全國 286個地級及以上城市2003—2011年的面板數(shù)據(jù)分析得到，土地財政收入的增加顯著促進(jìn)了城市道路等地方經(jīng)濟(jì)性公共物品供給增長率的提高，而對諸如教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等非經(jīng)濟(jì)性公共物品供給的增長速度影響不顯著，甚至顯著降低了其中部分公共物品的增速的結(jié)果。(11)田傳浩、李明坤、酈水清：《土地財政與地方公共物品供給——基于城市層面的經(jīng)驗》，《公共管理學(xué)報》2014年第4期。與之類似，嚴(yán)思齊等利用我國 31個省級行政區(qū)的面板數(shù)據(jù)，采用空間計量模型，進(jìn)一步驗證了土地財政收入的增長顯著提高了經(jīng)濟(jì)性公共物品的供給水平但并未對投資周期較長的非經(jīng)濟(jì)性公共物品的供給水平產(chǎn)生顯著影響，卻顯著提高了資本化速度較快的非經(jīng)濟(jì)性公共物品的供給水平。(12)嚴(yán)思齊、彭建超、吳群：《土地財政對地方公共物品供給水平的影響——基于中國省級面板數(shù)據(jù)的分析》，《城市問題》2017年第8期。范卓宇基于287個地級市2007—2015年的面板實證分析，也相似地得出了擴(kuò)大土地出讓規(guī)模顯著提升了基礎(chǔ)設(shè)施供給卻降低了地方基礎(chǔ)教育供給的結(jié)論。(13)范卓宇：《土地財政與地方政府公共品供給》，南京：南京大學(xué),2018年，第32頁。綜上所述，對于包含面更廣的公共物品供給，盡管當(dāng)前研究結(jié)果不盡相同，但綜合考慮研究方法與數(shù)據(jù)的先進(jìn)性全面性，土地財政對經(jīng)濟(jì)性公共物品供給呈現(xiàn)促進(jìn)作用、對非經(jīng)濟(jì)性公共物品供給影響不顯著甚至有負(fù)面作用的觀點(diǎn)占據(jù)主流。

與本文關(guān)聯(lián)，城市環(huán)境質(zhì)量屬于非經(jīng)濟(jì)性公共物品中的一部分，那么上述結(jié)論的得出是否就意味著土地財政對城市環(huán)境質(zhì)量影響不顯著甚至有負(fù)面作用呢？實則不然，原因有兩點(diǎn)：其一，上述研究中對于公共物品供給的衡量往往以人均公共財政支出為指標(biāo)，并未具體到城市環(huán)境質(zhì)量這一層面，對于環(huán)境質(zhì)量這一受外部性影響強(qiáng)烈的因變量，單純的相關(guān)財政支出變化難以準(zhǔn)確衡量城市環(huán)境質(zhì)量的真實走向；其二，許多學(xué)者在定義非經(jīng)濟(jì)性公共物品時以社會保障、教育、醫(yī)療為主體，研究中較少涉及甚至不涉及城市環(huán)境質(zhì)量這一指標(biāo)。因此，以“土地財政與公共物品”這一方向的結(jié)論來估計“土地財政對城市環(huán)境質(zhì)量的影響”是不準(zhǔn)確的。

(二)土地財政與碳排放視角

土地財政與碳排放是新興的研究熱點(diǎn)，也是與本文較為接近的研究主題。碳排放是與城市環(huán)境質(zhì)量密切關(guān)聯(lián)的因素，能夠間接地反映出城市能源消耗量級以及相關(guān)污染物處理水平。

雖然當(dāng)前該領(lǐng)域內(nèi)研究數(shù)量較少，但得出的結(jié)論大體一致。王桂新等率先對該主題展開研究，利用數(shù)據(jù)包絡(luò)(DEA)分析方法測算我國227個地級市城市空間利用效率，并建立分析模型，分析得出土地財政推動土地非農(nóng)化形成城市規(guī)模擴(kuò)張，結(jié)合戶籍制度阻礙勞動城市化進(jìn)而導(dǎo)致城市空間結(jié)構(gòu)不合理，降低了城市空間利用效率，使得碳排放強(qiáng)度上升的結(jié)論；(14)王桂新、武俊奎：《城市規(guī)模與空間結(jié)構(gòu)對碳排放的影響》，《城市發(fā)展研究》2012年第3期。張文靜將土地城鎮(zhèn)化質(zhì)量加入影響因素，通過分析2005—2014年間的我國30個省份的面板數(shù)據(jù)，也認(rèn)為土地財政和土地城鎮(zhèn)化對碳排放的影響是顯著的；(15)張文靜：《土地城鎮(zhèn)化質(zhì)量、土地財政對碳排放水平的影響研究》，天津：天津大學(xué),2017年，第44頁。董峰等進(jìn)一步運(yùn)用門檻模型對該主題進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)政府獲取土地財政收入會加重碳排放，并且進(jìn)一步分析了此過程中存在三種門檻效應(yīng)：(1)隨著財政分權(quán)度的提高，土地城鎮(zhèn)化對碳排放的影響先增加后減小；(2)隨著對外開放度的提高，土地城鎮(zhèn)化對碳排放的影響先增加后減??；(3)隨著工業(yè)化水平的提高，土地城鎮(zhèn)化對碳排放的影響遞減。(16)董鋒、余博林：《土地城鎮(zhèn)化視角下的碳排放及其減排機(jī)制》，《管理現(xiàn)代化》2018年第2期。

總而言之，當(dāng)前學(xué)者得出的結(jié)論均為“土地財政會顯著增加城市碳排放”“土地城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升會降低城鎮(zhèn)碳排放”。該結(jié)論的得出對本課題具有一定的啟示。

然而，相較碳排放，城市環(huán)境質(zhì)量的定義更寬，內(nèi)涵更廣，也更與人民的實際生活體驗緊密聯(lián)系。城市環(huán)境質(zhì)量不單單包含碳排放量，其更重要的內(nèi)涵是各類污染物的量級以及城市消耗容納這些污染物的能力，這使其更與城市承載力息息相關(guān)。因此，城市環(huán)境質(zhì)量與碳排放不能畫等號，二者間的關(guān)系會受到多種因素影響，并不一定是簡單的線性關(guān)系，以“土地財政對碳排放的影響”方向的研究結(jié)論去估計本文的結(jié)論不盡精確。

(三)分稅制、土地財政與環(huán)境污染視角

分權(quán)制是土地財政的成因，也是近年來研究的熱點(diǎn)。關(guān)于分權(quán)制與環(huán)境污染的關(guān)系，閆文娟等利用1999—2008年省級面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實證檢驗，認(rèn)為中國式財政分權(quán)確實增加了外溢性公共物品(如廢水)以及覆蓋全國的純污染公共物品(如二氧化硫)的污染排放強(qiáng)度,但并沒有增加地方污染公共物品(如固體廢棄物)的污染排放強(qiáng)度；(17)閆文娟、鐘茂初：《中國式財政分權(quán)會增加環(huán)境污染嗎》，《財經(jīng)論叢》2012年第3期。崔亞飛等分析省級稅收競爭與環(huán)境污染間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)中央政府通過頒布環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)這一方式對促進(jìn)地方環(huán)境的改善效果甚微；(18)崔亞飛、劉小川：《中國省級稅收競爭與環(huán)境污染——基于1998—2006年面板數(shù)據(jù)的分析》，《財經(jīng)研究》2010年第4期。此外，閆文娟的另一研究還表明了財政分權(quán)導(dǎo)致的政治競爭加劇了環(huán)境治理投資的削弱效應(yīng)。(19)閆文娟：《財政分權(quán)、政府競爭與環(huán)境治理投資》，《財貿(mào)研究》2012年第5期。

綜上所述，該領(lǐng)域內(nèi)的學(xué)者觀點(diǎn)較為一致，普遍認(rèn)為中國式分權(quán)加劇了環(huán)境污染。

然而，以土地財政為背景的相關(guān)研究仍然較少，因此，有學(xué)者在分稅制視角的基礎(chǔ)上加入土地財政規(guī)模進(jìn)行研究。目前較為典型的研究有如下兩例：李斌等運(yùn)用完全信息動態(tài)博弈模型對土地財政引起環(huán)境污染的直接效應(yīng)及環(huán)境規(guī)制效應(yīng)進(jìn)行分析，并利用中國2000—2011年省際面板數(shù)據(jù)實證檢驗，得出土地財政規(guī)模擴(kuò)張加劇了環(huán)境污染，并且低水平的環(huán)境規(guī)制會刺激土地財政規(guī)模擴(kuò)張而加劇土地財政的污染效應(yīng)的結(jié)論(20)李斌、李拓：《環(huán)境規(guī)制、土地財政與環(huán)境污染——基于中國式分權(quán)的博弈分析與實證檢驗》，《財經(jīng)論叢》2015年第1期。；李拓在其基礎(chǔ)上應(yīng)用空間自回歸模型，進(jìn)一步檢驗了我國存在土地財政下的環(huán)境規(guī)制逐底競爭現(xiàn)象且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異程度增大，地區(qū)競爭越激烈。同時，競爭導(dǎo)致的低水平環(huán)境規(guī)制會刺激土地財政規(guī)模擴(kuò)張進(jìn)而加劇環(huán)境污染。(21)李拓：《土地財政下的環(huán)境規(guī)制“逐底競爭”存在嗎?》，《中國經(jīng)濟(jì)問題》2016年第5期。

上述研究以環(huán)境規(guī)制為重點(diǎn)，通過動態(tài)博弈模型對土地財政的環(huán)境污染效應(yīng)及其機(jī)制進(jìn)行了詳細(xì)分析，并通過空間計量模型進(jìn)行了實證檢驗，得出了較為一致的結(jié)論，即“土地財政擴(kuò)張加劇環(huán)境污染”“逐底競爭存在而環(huán)境規(guī)制效果較差”。

與本文關(guān)聯(lián)，雖然上述研究邏輯嚴(yán)謹(jǐn)方法得當(dāng)，精確地聯(lián)系了土地財政與環(huán)境污染，環(huán)境污染與城市環(huán)境質(zhì)量也直接相關(guān)，但仍有美中不足之處：(1)城市環(huán)境質(zhì)量雖源于環(huán)境污染指數(shù)，但高于環(huán)境污染指數(shù)，即城市環(huán)境質(zhì)量的衡量不能單單以污染物多少為準(zhǔn)，而應(yīng)進(jìn)一步考慮各項污染物之間對市民生活的影響程度、處理難易程度的不同，將其加權(quán)綜合成為一個全面的環(huán)境評價指標(biāo)；(2)土地財政的發(fā)生是以城市范圍為邊界，城市環(huán)境質(zhì)量也著重城市內(nèi)部，對于極少發(fā)生土地財政的農(nóng)村地區(qū)則關(guān)注較少。上述研究以省際數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行檢驗，忽視了廣大農(nóng)村地區(qū)對于城市環(huán)境污染的平均效應(yīng)，因此，在數(shù)據(jù)的選擇上應(yīng)以市級數(shù)據(jù)為準(zhǔn)更為科學(xué)合理。

(四)文獻(xiàn)總結(jié)

綜合以上三種視角可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前對于“土地財政與城市環(huán)境質(zhì)量”方向的探討頗為豐富，但均存在問題，真正將二者緊密結(jié)合的研究還不多見。其中“土地財政與公共物品”視角過大，涵蓋過廣，難以精確反映“城市環(huán)境質(zhì)量”這一方面的規(guī)律；“土地財政與碳排放”方向局限于“碳排放”，缺乏對其他污染物排放的衡量；“土地財政與環(huán)境污染”方向最為接近，但其評價體系和所用數(shù)據(jù)有待提升。因此，本文基于環(huán)境污染和碳排放角度，擬構(gòu)建城市環(huán)境質(zhì)量評價指數(shù)，采用市級數(shù)據(jù)進(jìn)行實證檢驗。

三、理論分析與假說提出

(一)相關(guān)概念的界定

在思考土地財政對城市環(huán)境質(zhì)量的影響之前，首先應(yīng)該明確土地財政和城市環(huán)境質(zhì)量的概念，即二者通常的定義是怎樣的，具體包含哪些內(nèi)容，在此基礎(chǔ)之上才能進(jìn)一步推測二者間的相互關(guān)系。

土地財政，當(dāng)前學(xué)者所認(rèn)同的土地財政概念包含兩個主體部分：其一是地方政府收繳的與土地相關(guān)的各種稅費(fèi)，其二則是地方政府通過土地出讓獲取的土地出讓金。城市環(huán)境質(zhì)量，城市環(huán)境質(zhì)量一詞源于城市規(guī)劃領(lǐng)域術(shù)語，具體是指城市環(huán)境對于人類社會活動的宜居程度。要探求所謂的宜居程度，須以一定的方法對城市環(huán)境進(jìn)行評價，因而城市環(huán)境的概念就顯得尤為重要。城市環(huán)境大體可分為三類：自然環(huán)境、社會環(huán)境和污染源，其中自然環(huán)境主要包括地形地貌、氣象、水文、土壤植被等，社會環(huán)境則具體包含人口、建筑物、交通、市政、服務(wù)、環(huán)保等設(shè)施的分布情況，污染源主要指各類污染物的排放源頭、排放數(shù)量、排放規(guī)律和方式等。城市環(huán)境質(zhì)量的衡量就是建立在對城市環(huán)境的三個方面綜合衡量后得出的。

(二)相關(guān)關(guān)系的推理

從城市環(huán)境本身出發(fā)，城市自然環(huán)境受地區(qū)自然地理環(huán)境、氣候以及地理位置等自然稟賦類因素影響極大，城市社會環(huán)境受地區(qū)發(fā)展程度、國家政策、人口文化水平以及地方政府決策等客觀因素主導(dǎo)，引起這二者變化的因素復(fù)雜且難以控制，時間上具有動態(tài)性，空間上不均勻，相對于土地財政這一單一變量太過龐大，因而難以從這兩方面對土地財政的環(huán)境影響進(jìn)行評判。相比之下，污染源與人類活動關(guān)系更為緊密，影響污染源的主要因素有地區(qū)污染性產(chǎn)業(yè)的數(shù)量及分布情況、排放標(biāo)準(zhǔn)、城市生活性污染的數(shù)量及分布情況以及地方政府對各方面環(huán)境保護(hù)投入力度的大小。因而污染源與土地財政帶來的影響聯(lián)系更為密切，能夠作為衡量城市環(huán)境質(zhì)量變化的指標(biāo)。

國家統(tǒng)計局2017年數(shù)據(jù)顯示，2017年土地出讓轉(zhuǎn)讓收入約為5.2萬億元，約占地方政府收入的55%，由此可見，土地財政收入在地方政府收入中越來越占據(jù)重要地位，成為分稅制改革之后地方政府可支配收入的最佳來源。與此同時，在以GDP為主要考核指標(biāo)的晉升體系下，地方官員傾向于推動地區(qū)GDP增長，而大規(guī)模的土地使用權(quán)交易能顯著地推動地方經(jīng)濟(jì)增長率。也正因如此，地方政府有過度擴(kuò)張土地財政規(guī)模的激勵。結(jié)合土地財政的兩個組成部分，一般的土地稅費(fèi)出于土地總量的一定性，相對而言比較固定，受地方政府行為變動較大的主要是土地增值稅和土地出讓金，其中土地增值稅主要來源于商品房、商業(yè)中心等第三產(chǎn)業(yè)的交易，土地出讓金則是通過國有經(jīng)營性土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓而產(chǎn)生，具體而言就是將經(jīng)營性國有土地交付集體或個人使用并收取一定費(fèi)用。

出于當(dāng)前土地出讓市場機(jī)制的完善，土地出讓的競價機(jī)制遵循“招拍掛”、公開透明、價高者得的基本原則，繳納這些費(fèi)用并承接這些土地使用權(quán)的個人或團(tuán)體大都擁有雄厚的資金，往往來自利潤較高且能顯著推動當(dāng)?shù)谿DP發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，即二、三產(chǎn)業(yè)的開發(fā)商。大規(guī)模土地使用權(quán)隨著土地財政發(fā)生而轉(zhuǎn)移，對于城市及其周邊環(huán)境的影響既可能帶來正向效應(yīng)又存在潛在負(fù)向效應(yīng)。

1.潛在負(fù)向效應(yīng)。土地財政的發(fā)生使得產(chǎn)業(yè)重心進(jìn)一步轉(zhuǎn)移，城市化速度加快，可能對城市環(huán)境帶來負(fù)向效應(yīng)：

其一，城市土地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)移。在土地財政模式下，大量城市邊緣的土地被用來進(jìn)行第二三產(chǎn)業(yè)的開發(fā)和經(jīng)營，極少用于第一產(chǎn)業(yè)。二、三產(chǎn)業(yè)以建筑物為經(jīng)營基礎(chǔ)的特性導(dǎo)致其在開發(fā)過程中生地轉(zhuǎn)化為熟地、大規(guī)模廠房、商品房、配套設(shè)施的建造成為被轉(zhuǎn)讓土地的主要建設(shè)項目，由此帶來車流量激增、排放量增大、揚(yáng)塵霧霾等空氣污染物增多以及噪音顯著增大等環(huán)境問題。土地開發(fā)結(jié)束后，二、三產(chǎn)業(yè)在經(jīng)營過程中的環(huán)境影響也不可忽略。第二產(chǎn)業(yè)的污染物以及碳排放量較大，生產(chǎn)過程耗能高，第三產(chǎn)業(yè)對交通物流的大量需求等都會使得這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化顯著影響城市環(huán)境。

與此同時，由于土地財政關(guān)聯(lián)二、三產(chǎn)業(yè)，地方政府又有過度擴(kuò)大其規(guī)模的傾向，因此出現(xiàn)了許多圈占第一產(chǎn)業(yè)用地的現(xiàn)象，這對當(dāng)?shù)厣锒鄻有浴⒘值啬敛莸乇Ｗo(hù)以及水土保持有較大影響。最后，快速擴(kuò)張的城市以“攤大餅”形式蔓延，也會降低土地利用效率，公共交通效率的低下帶來的私家車導(dǎo)向會使得空氣污染更為嚴(yán)重。

其二，地方政府有扭曲或降低中央政府環(huán)境規(guī)制的激勵。從理論上來講，在以GDP為晉升考核標(biāo)準(zhǔn)的背景下，地方政府官員在與其他地方政府“晉升競賽”的激勵中以GDP增長為首要目標(biāo)，并且根據(jù)中央政府制定這一考核機(jī)制的動機(jī)，地方政府官員敢于推斷中央政府同樣是以GDP為首選發(fā)展指標(biāo)，名義上的環(huán)境規(guī)制并不作為“晉升競賽”的評分標(biāo)準(zhǔn)。因此，地方政府官員便會扭曲或降低中央政府給出的環(huán)境規(guī)制，犧牲部分環(huán)境質(zhì)量來推動GDP高速增長，具體做法主要有：過度擴(kuò)張土地財政、降低土地出讓對象的資格審查、擠占城市公共綠地發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)、驗收工程項目降低標(biāo)準(zhǔn)等，使得名義上的環(huán)境規(guī)制收效甚微，甚至隨著土地財政規(guī)模的擴(kuò)張產(chǎn)生負(fù)向影響。

其三，地方政府投機(jī)取巧降低一般城市的環(huán)境質(zhì)量。眾多相關(guān)研究以及中央政府的環(huán)境考核對象往往以省級數(shù)據(jù)和地區(qū)重點(diǎn)城市為主，大量應(yīng)用地區(qū)平均值，因而地方政府在應(yīng)對中央政府的考核時就會投機(jī)取巧，即著重保護(hù)重點(diǎn)城市的環(huán)境、忽視甚至通過大規(guī)模土地財政進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移惡化一般城市的環(huán)境。這就使得地區(qū)環(huán)境保護(hù)發(fā)展不均衡，環(huán)境質(zhì)量的總體平均值較好而普通城市環(huán)境變差。

2.潛在正向效應(yīng)。盡管土地財政存在以上潛在負(fù)面影響，但在中央政府和社會輿論不斷強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)、環(huán)境考核力度不斷加大的大局勢下，作為地方政府可支配收入的最大來源，土地財政在給城市環(huán)境帶來風(fēng)險的同時也可能對其產(chǎn)生正向的推動作用。

第一，為環(huán)境保護(hù)與改善提供了雄厚的資金基礎(chǔ)。地方政府的可支配收入對于改善城市環(huán)境，提升相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到了關(guān)鍵性的資金支持作用，土地財政收入使得地方政府擁有更多的資金去治理當(dāng)?shù)匚廴?、建設(shè)環(huán)保設(shè)施、吸引更高水平企業(yè)落地投資；與此同時，高收入水平和良好的城市環(huán)境能夠吸引外來人口，帶動地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，減少第二產(chǎn)業(yè)污染的同時進(jìn)一步提升地方政府的可支配收入。如此形成良性循環(huán)，能夠從根本上改善城市環(huán)境，提高城市環(huán)境質(zhì)量。

第二，新建區(qū)域應(yīng)用最新環(huán)保準(zhǔn)則與技術(shù)。土地財政使得大批國有建設(shè)用地被用于新項目的建設(shè)，而新建區(qū)域受到最新環(huán)保準(zhǔn)則的制約，采用更為科學(xué)合理的規(guī)劃，并能夠利用能源效率更高、更符合可持續(xù)發(fā)展理論的新技術(shù)新材料，因而建設(shè)完畢的新區(qū)往往擁有更高的環(huán)境質(zhì)量、綠地率以及更好的環(huán)保配套設(shè)施。因此，新建區(qū)域能夠提升整體城市的環(huán)境質(zhì)量，尤其是老城翻新、改造城鄉(xiāng)接合部等項目能夠顯著地改善城市環(huán)境。

第三，土地出讓對象受到資質(zhì)審查與質(zhì)量監(jiān)管。信息公開化、透明化已成為土地出讓過程的一部分，競拍企業(yè)的資質(zhì)受社會公眾監(jiān)督以及地方政府的審查，污染排放也受環(huán)境規(guī)制制約，只要地方政府按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格審查競拍資質(zhì)，擇優(yōu)選取，就能避免資質(zhì)不夠或排放不達(dá)標(biāo)的企業(yè)入駐，提升城市環(huán)境質(zhì)量。

3.可能性提出。綜上可見，土地財政對城市環(huán)境質(zhì)量的影響有正有負(fù)，總體影響的方向取決于正負(fù)向效應(yīng)的大小，而正負(fù)效應(yīng)的大小又主要由地方政府的行為而定。具體而言，地方政府在環(huán)境保護(hù)方面投入資金的多少和遵循環(huán)境規(guī)制的嚴(yán)格程度是決定此效應(yīng)的關(guān)鍵，而影響地方政府決策的“晉升考核機(jī)制”是這一效應(yīng)的源頭與核心。由此提出該相關(guān)關(guān)系的兩種可能性：可能性一是GDP仍是“晉升競賽”的主要考核指標(biāo)，因而地方政府扭曲環(huán)境規(guī)制的激勵強(qiáng)于遵循，犧牲環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟(jì)的激勵強(qiáng)于投入環(huán)保改善環(huán)境，土地財政對城市環(huán)境質(zhì)量有負(fù)向影響；可能性二是環(huán)境質(zhì)量在“晉升競賽”考核體系中已占據(jù)較高低位，地方政府遵循環(huán)境規(guī)制的激勵強(qiáng)于扭曲，改善環(huán)境的激勵強(qiáng)于犧牲環(huán)境，注重在環(huán)境規(guī)制之下發(fā)展經(jīng)濟(jì)，土地財政對城市環(huán)境質(zhì)量有正向影響。

四、實證檢驗

(一)變量選取與解釋

本文采用全國164個地級市2016年截面數(shù)據(jù)進(jìn)行OLS模型估計，所采取的關(guān)鍵變量如下：

1.城市環(huán)境質(zhì)量水平：本文選取的城市環(huán)境質(zhì)量水平為一個綜合值，依據(jù)以污染源界定城市環(huán)境質(zhì)量的理論，將各地區(qū)四種不同的環(huán)境指標(biāo)(碳排放、空氣質(zhì)量指數(shù)、等效聲級均值以及建成區(qū)綠地率)通過熵值法確定權(quán)重后，將負(fù)向值正向化，再以標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)值加總所得，表現(xiàn)為一個具體分值，分值越高代表城市環(huán)境質(zhì)量越好。熵值法是常用的客觀賦權(quán)法之一，通過計算熵值來判斷某一指標(biāo)數(shù)據(jù)的離散程度，離散程度越大則該指標(biāo)對綜合評價的影響越大，其權(quán)重分配越高。本文通過熵值法確定的各項環(huán)境指標(biāo)的權(quán)重見表1。

表1 分權(quán)結(jié)果

2.土地財政規(guī)模：考慮到不同城市面積不一，直接使用國有土地成交額衡量土地財政規(guī)模不具有可比性，因此文中以當(dāng)年該地區(qū)國有建設(shè)用地出讓成交額與該地區(qū)全市土地面積的比例來衡量該地區(qū)的土地財政規(guī)模。

3.區(qū)域生產(chǎn)總值、工業(yè)產(chǎn)值占比以及公共財政收入：三項變量均為統(tǒng)計年鑒中數(shù)據(jù)的直接應(yīng)用。

(二)模型設(shè)定

根據(jù)理論分析，建立實證模型以檢驗兩種可能的正誤性。本文構(gòu)建的計量模型如下：

Scorei=β0+β1LFSi+β2GRPi+β3SIPGi+β4PFIi+ε

其中i代表不同地級市，ε為誤差項，Score代表城市環(huán)境質(zhì)量水平，為被解釋變量；LFS代表土地財政規(guī)模，GRP代表區(qū)域生產(chǎn)總值；SIPG代表地區(qū)工業(yè)產(chǎn)值占比，用于衡量地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)所占比重；PFI代表地區(qū)公共財政收入。

(三)實證結(jié)果

表2 實證結(jié)果

表3 VIF檢驗結(jié)果

根據(jù)本文設(shè)立的模型進(jìn)行OLS計量分析，所得結(jié)果見表2。由于地區(qū)生產(chǎn)總值、土地財政規(guī)模與地區(qū)公共財政收入間可能存在較強(qiáng)的共線性，本文使用方差膨脹因子(VIF)檢驗?zāi)Ｐ椭械亩嘀毓簿€性問題，檢驗結(jié)果見表3。

經(jīng)檢驗，回歸結(jié)果不存在顯著多重共線性。

(四)結(jié)果分析

OLS模型回歸結(jié)果表示四項解釋變量與被解釋變量間的關(guān)系均高度顯著，表明回歸模型具有較好的擬合優(yōu)度。其中土地財政規(guī)模LFS系數(shù)為正，表明隨著土地財政規(guī)模的增大，城市環(huán)境質(zhì)量將有所提高，驗證了可能性二的正確性大于可能性一的正確性，即：環(huán)境質(zhì)量在“晉升競賽”考核體系中已占據(jù)較高低位，地方政府遵循環(huán)境規(guī)制的激勵強(qiáng)于扭曲，改善環(huán)境的激勵強(qiáng)于犧牲環(huán)境，注重在環(huán)境規(guī)制之下發(fā)展經(jīng)濟(jì)。這說明近年來中央政府大力提倡環(huán)境保護(hù)，建立網(wǎng)上監(jiān)督平臺和舉報機(jī)制以及提高環(huán)境規(guī)制水平的做法使得地方政府在進(jìn)行決策時以遵循環(huán)境規(guī)制、考慮環(huán)境保護(hù)為主。但是，該結(jié)果仍然反映了一些潛在問題。雖然此項系數(shù)為正，但相比各城市環(huán)境質(zhì)量得分而言，此系數(shù)的量級過小，也就是說土地財政對于城市環(huán)境質(zhì)量的提升作用雖有，但效果很小。這表明雖然土地財政過程中的環(huán)境保護(hù)已被各地方政府提上日程，但總體上仍只處于不降低現(xiàn)有環(huán)境質(zhì)量這一階段，真正利用土地財政收入去改善環(huán)境、利用舊城改造提升環(huán)境、嚴(yán)格優(yōu)選綠色企業(yè)入駐的地區(qū)還很少。結(jié)合環(huán)境庫茲涅茨曲線，即我國正處于拐點(diǎn)附近，開始向曲線右側(cè)發(fā)展。

地區(qū)生產(chǎn)總值GRP與地區(qū)工業(yè)產(chǎn)值占比SIPG二者系數(shù)為負(fù)，說明隨著地區(qū)生產(chǎn)總值和工業(yè)占比的升高，城市環(huán)境質(zhì)量將有所下降。此項結(jié)果符合常理，不過值得注意的是，地區(qū)生產(chǎn)總值的系數(shù)極小而工業(yè)占比的系數(shù)較大，這不僅表明工業(yè)占比對城市環(huán)境質(zhì)量的降低作用較大，而且表明所選樣本城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏向第三產(chǎn)業(yè)。

地區(qū)公共財政收入PFI系數(shù)為正，表明隨著公共財政收入升高，城市環(huán)境質(zhì)量將隨之升高，但此項系數(shù)極小，再次表明地方財政收入中用于改善城市環(huán)境質(zhì)量的比例較少，地方政府財政支出的主要目標(biāo)缺少環(huán)境改善方面。

五、結(jié)論與政策建議

本文利用2016年全國164個地級市的截面數(shù)據(jù)，構(gòu)建了計量模型，對土地財政與城市環(huán)境質(zhì)量間的關(guān)系進(jìn)行了OLS回歸。研究表明：當(dāng)前我國土地財政對城市環(huán)境質(zhì)量有微弱的正向推動作用，處于環(huán)境庫茲涅茨曲線拐點(diǎn)偏右的階段，各地方政府進(jìn)行決策時能夠考慮到環(huán)境質(zhì)量保護(hù)，不降低現(xiàn)有環(huán)境水平，初步步入“經(jīng)濟(jì)反哺環(huán)境”的階段，然而其正向影響尚不明顯。此外，城市環(huán)境質(zhì)量也與地區(qū)生產(chǎn)總值、地區(qū)工業(yè)占比以及公共財政收入有關(guān)。

基于所得結(jié)論，本文提出以下幾項政策建議：

第一，將環(huán)境質(zhì)量作為“晉升競賽”的考核指標(biāo)之一。地方政府在土地財政中的決策是影響城市環(huán)境質(zhì)量的關(guān)鍵因素，而“晉升競賽”正是左右地方政府決策的核心。將地區(qū)環(huán)境質(zhì)量作為評價地方官員政績的一部分，使其加入考核機(jī)制并占據(jù)足夠的比重，能夠從根本上扭轉(zhuǎn)地方政府以GDP為核心，犧牲環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟(jì)的思想，從而避免因政府行為而帶來的土地財政負(fù)向影響，提高其正向影響，推動城市環(huán)境質(zhì)量的提升。

第二，繼續(xù)提高并落實現(xiàn)有環(huán)境規(guī)制，加大監(jiān)督力度。由于監(jiān)督力度不夠，名義上的環(huán)境規(guī)制可能被地方政府扭曲或降低，因而需要加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測力度，繼續(xù)完善各地的環(huán)境監(jiān)測平臺，尤其是目前缺少甚至尚無監(jiān)測點(diǎn)位的地區(qū)。與此同時，應(yīng)及時督促地方上報監(jiān)測數(shù)據(jù)，保證數(shù)據(jù)的完整可靠性。中央政府在考察地區(qū)環(huán)境質(zhì)量時應(yīng)全面到位，不光考察省級數(shù)據(jù)和重點(diǎn)城市，一般城市的環(huán)境數(shù)據(jù)也要重視。

第三，繼續(xù)提升土地財政“招拍掛”過程的信息公開性，項目開展前后進(jìn)行環(huán)境影響評價。保證“招拍掛”過程的信息公開透明能夠加強(qiáng)社會公眾的監(jiān)督力度，減少暗箱操作發(fā)生的可能性，進(jìn)而確保優(yōu)質(zhì)綠色企業(yè)入駐投資。同時，在施工項目開展前后進(jìn)行嚴(yán)格的環(huán)境影響評價，對不滿足環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的項目予以處罰并責(zé)令改進(jìn)，確保新建區(qū)域滿足環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

第四，減少粗放型第二產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)旅游農(nóng)業(yè)等一三產(chǎn)業(yè)結(jié)合項目。由前文可知，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向二、三產(chǎn)業(yè)偏轉(zhuǎn)是土地財政對環(huán)境質(zhì)量帶來的負(fù)向效應(yīng)之一，因此各地區(qū)在選擇土地出讓對象時應(yīng)盡量減少粗放型第二產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)，多吸引能源效率高、排放少的高新技術(shù)企業(yè)，同時注意保護(hù)地區(qū)內(nèi)第一產(chǎn)業(yè)用地，減少農(nóng)業(yè)用地的圈占，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)等產(chǎn)值高、效益好的第一三產(chǎn)業(yè)結(jié)合體。這既能保護(hù)城市環(huán)境，又能創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價值。