俞可平

改革開放后的中國，創(chuàng)造了許多世界發(fā)展史上的奇跡，其中之一便是快速的城鎮(zhèn)化。進入21 世紀后，中國的城鄉(xiāng)人口比例首次實現(xiàn)了歷史性的逆轉(zhuǎn)。在1978-2019 年間，中國城鎮(zhèn)常住人口從1.7 億人增加到8.48 億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到60.6%［1］。城市數(shù)量從1978 年的193 個增加到2019 年的672 個，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2173 個增加到21013 個，在全國38755 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級區(qū)劃中，建制鎮(zhèn)比例達54.2%，已經(jīng)超過保留鄉(xiāng)級建制的單位［2］。城市治理變得前所未有的重要，城市的社區(qū)治理也成為社會治理的基礎(chǔ)，城市治理的現(xiàn)代化直接關(guān)系到國家治理的現(xiàn)代化。在國內(nèi)眾多的城市中，特大型或超大型城市（Megacity），由于其特殊的政治經(jīng)濟地位，在推進城市治理現(xiàn)代化進程中有著重要的引領(lǐng)作用。盡管城市治理的研究已經(jīng)逐漸成為公共治理和社會治理的關(guān)注熱點，但對特大型和超大型城市治理的研究，仍有許多薄弱環(huán)節(jié)，探索特大型和超大型城市治理的現(xiàn)代化有著更大的緊迫性和重要性。本文將依據(jù)“中國特大型城市研究”課題的案例研究①2014 年筆者負責(zé)籌建的“全國治理研究協(xié)作網(wǎng)絡(luò)”（由北京大學(xué)、浙江大學(xué)、中山大學(xué)、吉林大學(xué)、四川大學(xué)、深圳大學(xué)、上海交通大學(xué)和西安交通大學(xué)8 所著名高校組成）專門設(shè)立了“特大型城市治理現(xiàn)代化”大型合作課題，分別對8 個特大型城市的治理現(xiàn)代化進行研究。這8 個特大型城市是：北京、上海、廣州、深圳、成都、杭州、長春、西安，最終成果是《城市治理現(xiàn)代化與城市治理創(chuàng)新》一書［3］。該書分別以上述8 個特大型城市為案例，比較系統(tǒng)地研究了特大型城市治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗和教訓(xùn)。本文的許多觀點和結(jié)論主要來自這一課題的研究成果，特此說明并向各位課題組成員致謝。，并結(jié)合“中國城市治理創(chuàng)新獎”的獲獎案例②“中國城市治理創(chuàng)新獎”由北京大學(xué)城市治理研究院主辦，每兩年一屆，2019 年舉辦了首屆評選活動，共有330 個國內(nèi)城市治理創(chuàng)新項目參與申報，評選產(chǎn)生了25 個入圍獎和10 個優(yōu)勝獎；第二屆評選活動于2020 年5 月啟動，將于2021 年10 月進行選拔頒獎。該獎項是北京大學(xué)城市治理研究院“中國城市治理創(chuàng)新研究與獎勵計劃”的一部分，筆者是該研究與獎勵計劃的總負責(zé)人。，就中國城市的分類、特大型城市的生長邏輯、城市治理的難題和改革創(chuàng)新的經(jīng)驗教訓(xùn)等重大問題做一分析。

一、中國城市的分類

分類管理是公共管理的通例。分類管理的重要前提是對管理對象進行科學(xué)合理的分類，然后再進行分門別類的管理。城市管理也不例外?？茖W(xué)合理的城市管理，首先需要對城市進行分類。城市分類是依據(jù)城市性質(zhì)、形態(tài)、規(guī)模、職能和特色等要素，對各類城市進行劃分歸類，這是城市科學(xué)研究的重要內(nèi)容。正如一些學(xué)者指出的那樣，城市分類是為了更好地認識城市、規(guī)劃城市，進而制定對城市發(fā)展更有利的方案。“各個城市情況不同，這就要求我們在整體上研究城市相關(guān)問題時，必須對城市進行科學(xué)的分類。將城市進行分類，便于我們了解各個城市的發(fā)展狀況，從而為我們制定城市的發(fā)展決策提供依據(jù)?！保?］（P54-62）中國城市的分類至今仍處于變動不居和標準不一的狀態(tài)，這種狀況在相當(dāng)程度上直接影響了城市治理的科學(xué)化。目前在國內(nèi)的官方文件和學(xué)者文章中，人們根據(jù)不同的標準對城市冠以不同的稱呼，諸如工業(yè)城市、消費城市，沿海城市、內(nèi)地城市，縣級市、副省級城市，設(shè)區(qū)的市、不設(shè)區(qū)的市，大都市、超大城市，中心城市、外圍城市，資源型城市、智慧型城市，幸福城市、平安城市，等等。在眾多的城市劃分標準中，行政層級和人口規(guī)模是中國城市分類最主要的依據(jù)。

行政層級劃分最權(quán)威的依據(jù)是《中華人民共和國憲法》。雖然現(xiàn)行憲法并未對中國的各類城市進行專門的和詳細的分類，但卻從國家行政管理的角度明確地做出了三類城市的區(qū)分：直轄市、設(shè)區(qū)的市和不設(shè)區(qū)的市。大體上說，直轄市相當(dāng)于省級行政建制，設(shè)區(qū)的市相當(dāng)于地級以上的行政建制，不設(shè)區(qū)的市相當(dāng)于縣級行政單位。由于在現(xiàn)行憲法條文中并沒有地級行政單位的設(shè)置，所以對城市行政層級的劃分，實際上更多依據(jù)于補充性的國家行政法規(guī)。在補充性行政法規(guī)中，關(guān)于城市劃分最重要的文件是20 世紀80 年代原國家計委和國家發(fā)改委關(guān)于設(shè)立“計劃單列市”的意見，以及20 世紀90 年代中央機構(gòu)編制委員會“關(guān)于副省級城市設(shè)置”的意見。中央機構(gòu)編制委員會于1995 年印發(fā)的《關(guān)于副省級市若干問題的意見》的通知（中編發(fā)［1995］5 號），將原先的計劃單列市與部分省會城市整合而成為正式建制的副省級城市①中國現(xiàn)有副省級市15 個，它們是：長春、成都、大連、廣州、杭州、哈爾濱、濟南、南京、寧波、青島、深圳、沈陽、武漢、西安、廈門，其中大連、寧波、青島、深圳、廈門同時為計劃單列市，其它為省會城市。。這樣，根據(jù)憲法和相關(guān)行政法規(guī)，從行政層級劃分來看，中國目前的城市可分為四個類別，即直轄市、副省級市、地級市（一般情況下為設(shè)區(qū)的市，但亦有特殊的地級市不設(shè)區(qū)②依據(jù)國務(wù)院的相關(guān)規(guī)定，全國原來總共有5 個不設(shè)區(qū)的地級市，它們是：甘肅的嘉峪關(guān)市、海南的儋州市和三沙市，廣東的東莞市和中山市。其中，三沙市于2020 年4 月經(jīng)國務(wù)院批準設(shè)立西沙區(qū)和南沙區(qū)兩區(qū)，因而目前全國實際上只有4 個不設(shè)區(qū)的地級市。）和縣級市（通常為不設(shè)區(qū)的市）。

人口規(guī)模分類最權(quán)威的依據(jù)是國家的專門法律和國務(wù)院的相關(guān)法規(guī)。1990 年4 月開始實行的《中華人民共和國城市規(guī)劃法》首次按照人口規(guī)模將中國的城市分為大城市、中等城市和小城市。“大城市是指市區(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口50 萬以上的城市。中等城市是指市區(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口20 萬以上、不滿50 萬的城市。小城市是指市區(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口20 萬以下的城市”③《中華人民共和國城市規(guī)劃法》，1989 年12 月26 日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過，1989 年12 月26 日中華人民共和國主席令第二十三號公布，自1990 年4 月1 日起施行。。2007 年10 月28 日第十屆全國人大常委會第三十次會議通過并于2008 年1 月1 日實施的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》廢止了上述《中華人民共和國城市規(guī)劃法》，新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法不再對現(xiàn)行城市進行分類。由國家統(tǒng)計局編纂的《中國城市統(tǒng)計年鑒》在21 世紀初，按市區(qū)常住非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模首次將國內(nèi)城市分為五類：超大城市（200 萬人口以上）；特大城市（100-200 萬人口）；大城市（50-100 萬人口）；中等城市（20-50 萬人口）；小城市（20萬以下人口）［5］。鑒于國家統(tǒng)計局是國務(wù)院直屬單位，其城市分類從某種意義上也可以認定為官方分類，但不具有法規(guī)的權(quán)威性。

按人口規(guī)模對中國城市進行分類的權(quán)威標準，是2014 年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》。該“通知”根據(jù)中國城市化進程的實際發(fā)展狀況，及時調(diào)整了城市劃分的標準和類型，“以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計口徑，將城市劃分為五類七檔”，首次增加了超大城市的類別：城區(qū)常住人口50 萬以下的城市為小城市（其中20 萬以上50 萬以下的城市為Ⅰ型小城市，20 萬以下的城市為Ⅱ型小城市）；城區(qū)常住人口50 萬以上100 萬以下的城市為中等城市；城區(qū)常住人口100 萬以上500 萬以下的城市為大城市（其中300 萬以上500 萬以下的城市為Ⅰ型大城市，100 萬以上300 萬以下的城市為Ⅱ型大城市）；城區(qū)常住人口500 萬以上1000 萬以下的城市為特大城市；城區(qū)常住人口1000 萬以上的城市為超大城市［6］。按照住建部的最新統(tǒng)計，人口在1000 萬以上的超大型城市有北京、上海、天津、重慶、廣州和深圳6 個，人口在500 萬以上1000 萬以下的特大型城市有武漢、成都、杭州、南京、鄭州、西安、濟南、沈陽、青島和東莞10 個①需要指出的是，關(guān)于特大型城市的統(tǒng)計口徑各家官方單位并非完全一致，這里采用了上述官方統(tǒng)計中最大數(shù)量的市區(qū)常住人口數(shù)。［7］［8］。

從改革開放以來官方的城市分類標準的制訂和變動中我們可以發(fā)現(xiàn)，在大城市的分類方面明顯存在三個問題。一是劃分標準不統(tǒng)一、不規(guī)范，尤其是在同一法規(guī)體系中，存在著明顯不一致的劃分標準。例如，國家的《憲法》及其他相關(guān)法規(guī)從行政層級上將現(xiàn)有城市分為直轄市、副省級市、地級市、縣級市、設(shè)區(qū)的市和不設(shè)區(qū)的市，第一類是按與中央政府的隸屬關(guān)系而定義的，第二、三、四類則是按行政層級定義的，第五和第六類則是按市屬轄區(qū)定義的。其實，直轄市和副省級市也均為設(shè)區(qū)的市。如果以此標準，則中國的城市只有兩類，即設(shè)區(qū)的市和不設(shè)區(qū)的市。又如，就絕大多數(shù)情況而言，設(shè)區(qū)的市通常為地級市，不設(shè)區(qū)的為縣級市，但偏偏又有極個別的例外，東莞市、中山市、儋州市和嘉峪關(guān)市為不設(shè)區(qū)的地級市。二是城市劃分的法律化程度不高。城市的設(shè)置與定位是國家的重大區(qū)劃戰(zhàn)略，直接關(guān)系到社會政治、經(jīng)濟、文化和科技發(fā)展的空間戰(zhàn)略布局，必須有嚴格的法律程序和明確的法律條款。然而國家的憲法和其他正式法律中，并沒有專門的條款對眾多城市進行明確的行政定位。例如，關(guān)于副省級城市和計劃單列市的設(shè)立，以及把眾多設(shè)區(qū)的市從行政上定義為所謂的地（廳）級城市，均是由國家相關(guān)部委的文件性法規(guī)授權(quán)的，而無明確的國家法律條款授權(quán)。三是城市劃分的隨意性太大。20 世紀90 年代，官方劃分的城市只有三類，50 萬人口以上均屬大城市；10 多年后，城市變?yōu)槲孱?，新增特大城市和超大城市兩類。四是劃分標準模糊不清。例如，小城市和大城市下面，又分設(shè)I型和II型大小城市；此外，特大和超大在漢語中并無明顯區(qū)別，人們很難從字面上對城市進行區(qū)分。

科學(xué)的城市分類，是城市管理科學(xué)化、規(guī)范化和現(xiàn)代化的重要前提。城市分類中存在的上述問題，直接影響著城市治理的現(xiàn)代化和科學(xué)化。官方的城市分類之所以出現(xiàn)上述問題，一方面是中國在大規(guī)模城市化方面缺乏歷史經(jīng)驗，在迅速的城市化進程面前，沒有現(xiàn)成的城市管理方法可借鑒；另一方面是長期以來國內(nèi)學(xué)術(shù)界對城市現(xiàn)代化的基礎(chǔ)理論研究不夠，決策部門則對城市管理的法治化和科學(xué)化重視不足。雖然近些年國內(nèi)學(xué)術(shù)界開始重視城市治理的研究，但對城市分類的研究仍然相當(dāng)薄弱，這方面的高質(zhì)量研究成果尤其少。因此，學(xué)術(shù)界應(yīng)當(dāng)加強對城市科學(xué)的研究，借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，依據(jù)中國的城市化實際情況，提出科學(xué)合理的城市分類理論。在此基礎(chǔ)上，決策部門應(yīng)當(dāng)制定更加合理、規(guī)范和統(tǒng)一的中國特色城市分類標準。在條件成熟時，用國家法律條款的形式，將城市分類的科學(xué)標準確定下來，從而全面提升城市治理的科學(xué)化、法治化和現(xiàn)代化水平。

二、特大型城市的崛起

國家關(guān)于城市分類的標準在不到10 年的時間內(nèi)就發(fā)生了實質(zhì)性的變化。人口規(guī)模上新增了特大城市和超大城市兩個類別，行政層級上新增了副省級城市和計劃單列市。從更深層的角度看，這反映了不可抗拒的城市化客觀規(guī)律，以及人們對城市化客觀規(guī)律的認識。改革開放早期，無論是決策部門還是研究部門，對城市化的普遍規(guī)律以及城市化對現(xiàn)代化的重大意義都認識不足。數(shù)千年的農(nóng)業(yè)大國傳統(tǒng)，使人們習(xí)慣于把中國特色的現(xiàn)代化事業(yè)過分依賴于振興農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟，甚至把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化視為中國特色社會主義現(xiàn)代化的主要道路，沒有充分認識到城市化是現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，更沒有充分認識到，城市化的客觀規(guī)律之一就是人口規(guī)模在500 萬以上的特大型城市的迅速崛起，從而沒有制定相應(yīng)的城市發(fā)展戰(zhàn)略。相反，國家在改革開放早期對城市的規(guī)模一直采取嚴格的限制政策，不鼓勵特大型城市的發(fā)展。例如，1990 年開始實施的《中華人民共和國城市規(guī)劃法》第四條明確規(guī)定，“國家實行嚴格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市的方針，促進生產(chǎn)力和人口的合理布局”［9］（P1）。

像中國這樣的人口大國，城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)相當(dāng)數(shù)量的特大型城市，既有基于人口自然聚集效應(yīng)之上的必然性，更有其促進社會經(jīng)濟發(fā)展的合理性。特大型城市有利于全國范圍內(nèi)人口、資源和產(chǎn)業(yè)的合理布局，有利于產(chǎn)生經(jīng)濟發(fā)展中成本—效益達到最佳比例的規(guī)模效應(yīng)，有利于節(jié)省現(xiàn)代化所需的基礎(chǔ)建設(shè)的成本，有利于形成中心—衛(wèi)星城市式的發(fā)展格局，有利于促進中國特色的城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展。因此，早在21 世紀初，國內(nèi)就有不少學(xué)者倡導(dǎo)和呼吁國家應(yīng)重點發(fā)展人口規(guī)模200 萬以上的特大型城市或超大型城市。例如，有的專家指出，“1980 年以來，世界范圍內(nèi)200 萬人以上的城市人口增長速度是1964-1980 年的6.37 倍，人口向特大城市持續(xù)集中也是世界城市化進程中的一個重要趨勢”，因為特大型城市具有規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)：“在100-400 萬人之間時城市的凈規(guī)模收益最大，在最高點（200 萬人）大約相當(dāng)于城市GDP 的19 %左右。城市的規(guī)模收益隨著城市規(guī)模擴大而明顯提高。”這些專家認為，特大城市的這種規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)還包括土地的集約使用、城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展最大效用、城市生態(tài)環(huán)境的有效保護等，以及降低人才使用成本、提高國民教育水平、保持人文多樣性、增加就業(yè)機會、提高市民生活質(zhì)量等人口聚集效應(yīng)［10］（P14-21）。

由于人口規(guī)模百萬以上大城市的大量涌現(xiàn)，以及大規(guī)模的快速城鎮(zhèn)化給中國經(jīng)濟的高速增長和社會現(xiàn)代化整體水平的迅速提高帶來的巨大積極效果，國家決策部門對城市化的一般規(guī)律和重要意義有了新的認識，并開始調(diào)整中國的城市化發(fā)展戰(zhàn)略。2014 年，國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于中國特色城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的一個重要文件，即《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020 年）》。這一規(guī)劃典型地反映了中國政府對城市化的規(guī)律和意義有了深刻的認識，并形成了中國特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。例如，該規(guī)劃強調(diào)指出，“城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是人類社會發(fā)展的客觀趨勢，是國家現(xiàn)代化的重要標志”。規(guī)劃還指出，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，城鎮(zhèn)化是保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的強大引擎，城鎮(zhèn)化是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的重要抓手，城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要途徑，城鎮(zhèn)化是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，城鎮(zhèn)化是促進社會全面進步的必然要求。因此，“當(dāng)今中國，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，是現(xiàn)代化建設(shè)的核心內(nèi)容，彼此相輔相成”［11］。

2015 年，中共中央在間隔37 年后再度召開城市工作會議，這次會議將城市化對中國特色社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的意義提到了前所未有的高度，認為城市化是全面建成小康社會和加快實現(xiàn)現(xiàn)代化的“火車頭”。會議指出，“我國城市發(fā)展已經(jīng)進入新的發(fā)展時期。改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程，城市發(fā)展波瀾壯闊，取得了舉世矚目的成就。城市發(fā)展帶動了整個經(jīng)濟社會發(fā)展，城市建設(shè)成為現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎。城市是我國經(jīng)濟、政治、文化、社會等方面活動的中心，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。我們要深刻認識城市在我國經(jīng)濟社會發(fā)展、民生改善中的重要作用”。會議還首次強調(diào)，城市化有其自身的客觀規(guī)律，城市發(fā)展就是將分散的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為聚集的城鎮(zhèn)人口：“尊重城市發(fā)展規(guī)律。城市發(fā)展是一個自然歷史過程，有其自身規(guī)律。城市和經(jīng)濟發(fā)展兩者相輔相成、相互促進。城市發(fā)展是農(nóng)村人口向城市集聚、農(nóng)業(yè)用地按相應(yīng)規(guī)模轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地的過程，人口和用地要匹配，城市規(guī)模要同資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。”［12］

2016 年，中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理的意見》。這份“意見”表面上看是專門針對城市規(guī)劃的文件，實際上是通過抓住城市規(guī)劃這一制約城市發(fā)展的“命門”，來規(guī)范和引導(dǎo)整個中國的城市化進程，因而對中國的城市化進程和特大型城市的發(fā)展具有重大的戰(zhàn)略意義。中共中央和國務(wù)院在該“意見”中直言不諱地指出了改革開放以來我國在城市化進程存在的突出問題：“城市規(guī)劃前瞻性、嚴肅性、強制性和公開性不夠，城市建筑貪大、媚洋、求怪等亂象叢生，特色缺失，文化傳承堪憂；城市建設(shè)盲目追求規(guī)模擴張，節(jié)約集約程度不高；依法治理城市力度不夠，違法建設(shè)、大拆大建問題突出，公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足，環(huán)境污染、交通擁堵等‘城市病’蔓延加重?！苯又腿绾渭訌娍茖W(xué)合理的城市規(guī)劃，塑造城市特色風(fēng)貌，提升城市建筑水平，推進城市節(jié)能建設(shè)，完善城市公共服務(wù)，營造城市宜居環(huán)境，創(chuàng)新城市治理方式，推進城市現(xiàn)代化，走中國特色的城市化道路提出了明確要求［13］。

隨著對城市化規(guī)律和意義認識的加深，特別是國家對新型城鎮(zhèn)化宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，中國的城市化從21 世紀后實現(xiàn)了歷史性的跨越式發(fā)展。除了城鎮(zhèn)化進程加速和城市數(shù)量大量增多、城市人口迅速增加并最終超過農(nóng)村人口之外，另一個顯著的特色就是涌現(xiàn)了一批特大型和超大型城市。這些特大型城市的人口規(guī)模和經(jīng)濟體量巨大，對中國的社會經(jīng)濟發(fā)展具有日益重要的引領(lǐng)作用和標志作用。2008年，500 萬市區(qū)常住人口以上的特大型城市（含1000 萬人口以上的超大型城市）總共12 個，總?cè)丝诩s11129.56 萬，占當(dāng)年全國總?cè)丝诘?.38%；總產(chǎn)值約72376 億元，約占當(dāng)年全國國民總產(chǎn)值的24.07%；當(dāng)年全國人均GDP為22640 元，特大型城市的人均GDP為65027.85 元。10 年后的2018 年，特大型城市上升至17 個，總?cè)丝诩s18750.12 萬，占當(dāng)年全國總?cè)丝诘?3.4%；總產(chǎn)值265913 億元，占當(dāng)年全國GDP的29.54%；當(dāng)年全國人均GDP為64520.7 元，特大型城市的人均GDP為141820 元［14］［15］。從上述簡單的數(shù)據(jù)比較中不難發(fā)現(xiàn)，特大型城市具有無可比擬的巨大規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)和難以抵擋的人口聚集效應(yīng)，是國家現(xiàn)代化進程的強大引擎。

特大型城市不僅對國家的宏觀經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代化進程具有不可取代的戰(zhàn)略優(yōu)勢，而且對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、居民物質(zhì)生活水平、國民教育素質(zhì)、醫(yī)療衛(wèi)生條件、城市公共服務(wù)、公共文化事業(yè)、社會保障體系、社區(qū)綜合治理和人均預(yù)期壽命等與人民幸福生活直接相關(guān)的外部條件來說，也具有突出的優(yōu)勢。因此，國家調(diào)整城市化發(fā)展戰(zhàn)略，從限制特大城市的發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)和規(guī)劃特大城市的發(fā)展，無論對國家的公共利益還是對人民的幸福生活，以及對中華民族的偉大振興和建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國，都是正確的戰(zhàn)略選擇。但是，從另一方面來看，各種各樣的“城市病”在特大型城市中也尤其突出，國家在城鎮(zhèn)化過程中和城市在現(xiàn)代化進程中面臨的各種挑戰(zhàn)在特大型城市中也最為明顯。城市規(guī)模越大，其復(fù)雜性、風(fēng)險性、脆弱性和不確定性也越大。正如有專家所提醒的那樣：“一方面，特大型城市會時常遭遇諸如火災(zāi)、水患、流行疾病等傳統(tǒng)的常規(guī)性風(fēng)險，但由于特大型城市的人口流動性高、城市空間密度高、人群集聚等特征，常規(guī)性風(fēng)險會帶來難以估判的巨大破壞性。另一方面，伴隨著工業(yè)化、信息技術(shù)的高度發(fā)展，特大型城市還面臨著恐怖主義威脅、金融風(fēng)險、信息網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險等非傳統(tǒng)危險”［16］（P19-20）。

簡而言之，特大型城市不僅對國家的經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程具有戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，而且對整個國家治理的現(xiàn)代化，尤其是城市治理的現(xiàn)代化，也同樣具有引領(lǐng)作用和典型意義。如果特大型城市無法有效應(yīng)對城市治理的各種風(fēng)險和有效治愈各種城市病癥，造成“城市治理的失效”（failure of urban governance），那么，由此導(dǎo)致的危害也將是災(zāi)難性的。

三、特大型城市治理的難題

特大型城市雖然在文化傳統(tǒng)、地理環(huán)境、人口規(guī)模、經(jīng)濟總量、綜合實力和存在問題等方面各有不同，但在改革開放以來的快速城市化和現(xiàn)代化進程中，面臨著許多共同的治理問題和嚴峻的挑戰(zhàn)。概括地說，特大型城市在公共治理方面存在的主要問題集中體現(xiàn)在以下五個方面：首先是共同面臨著典型的“城市病”，例如，人口規(guī)模膨脹、生態(tài)環(huán)境惡化、公共交通擁堵、自然資源短缺、公共服務(wù)不完善、城市居民老齡化嚴重，等等；其次是在城區(qū)面積的迅速擴張中產(chǎn)生的一系列城鄉(xiāng)融合發(fā)展問題，如同一城市中的城鄉(xiāng)雙規(guī)制、土地征用和房屋拆遷、“城中村”現(xiàn)象、“三無居民”等；其三是城市規(guī)劃的問題，如空間布局不合理、職業(yè)區(qū)與居住區(qū)分離率過高、城市功能定位模糊等問題；其四是城市管理的問題，特別是居住地與戶籍地分離、城市的多頭管理、執(zhí)法粗暴、城管困境、公共安全等；其五是外來民工的問題，如流動人口居高不下、新老城市居民之間的各種矛盾、戶籍制度導(dǎo)致的居民權(quán)利不平等和身份歧視、外來民工子女的就學(xué)問題等。除了這些帶有共性的問題之外，每個特大型城市又或多或少會有各自面臨的特殊問題。

北京是中國的首都，其城市定位及治理重點在很大程度上取決于國家的宏觀政治經(jīng)濟環(huán)境及中央對首都的特別要求。從1949 年新中國成立到2015 年中央批準的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》實施之前，北京市先后共制訂頒布過7 個城市發(fā)展規(guī)劃，經(jīng)歷了從消費型城市到生產(chǎn)型城市，從現(xiàn)代工業(yè)化基地和科學(xué)技術(shù)中心到全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心，最后確立“人文北京、科技北京、綠色北京”和“國際一流的和諧宜居之都”等發(fā)展目標的重大變遷［17］（P123-124）。因而，對北京來說，“戰(zhàn)略定位與治理模式選擇”便是面臨的首要問題。除此之外，首都的治理還存在以下重要問題：京津冀協(xié)同發(fā)展與地方利益的博弈，包括京津冀三地之間以及三地與中央政府相關(guān)部門之間在公共資源分配、重大項目布局、區(qū)域生態(tài)保護、財政轉(zhuǎn)移支付等方面的利益博弈；治理分權(quán)與協(xié)同集權(quán)的平衡問題，是中央政府主導(dǎo)還是區(qū)域平衡協(xié)同或多元驅(qū)動；治理協(xié)同發(fā)展與治理主體多元化問題，特別是政府、企業(yè)、社會公眾三重利益主體之間的協(xié)調(diào)；多中心治理與政府治理能力的匹配問題，北京的空間結(jié)構(gòu)從原來的單中心向多中心、網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變后，需要對城市公共權(quán)力資源進行再分配；功能疏解與人口疏解協(xié)調(diào)的問題，要疏解“非首都功能”必然涉及人口的疏解，這兩者之間既有重合又不能等同，如何協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系是首都治理面臨的新課題；公共產(chǎn)品供給空間格局重組與民眾生活成本的關(guān)系問題，醫(yī)療和教育等核心公共資源的重新布局，勢必影響到眾多居民的生活成本，如何協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系直接關(guān)系到社會的穩(wěn)定和諧；國際大都市區(qū)與公共治理現(xiàn)代化的問題；城市功能轉(zhuǎn)換與治理體制創(chuàng)新問題［3］（P26-41）。

在中國的城市化和現(xiàn)代化進程中，上海一直具有十分特殊的地位。改革開放前，上海一直是中國的超級經(jīng)濟中心和金融中心。改革開放后，上海作為中國超級經(jīng)濟中心的地位遇到挑戰(zhàn)，但其傳統(tǒng)的大都市優(yōu)勢依然存在。2017 年國務(wù)院批復(fù)的《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035）》對上海市的性質(zhì)和目標作了如下規(guī)定：上海是長江三角洲世界級城市群的核心城市，國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運、科技創(chuàng)新中心和文化大都市，國家歷史文化名城，并將建設(shè)成為卓越的全球城市、具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市。到2035 年，要基本建成卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市。到2050 年，要全面建成卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市［18］。作為中國絕無僅有的傳統(tǒng)大都市，上海在城市治理的精細化、規(guī)范化、社會化和現(xiàn)代化方面，一直走在全國的前列。但是，與全球化時代的上述遠景目標相比，尤其是鑒于其他新興大都市的競爭性挑戰(zhàn)，上海的城市治理也面臨著許多亟待解決的問題。這些問題包括：政府公共服務(wù)的空間配置問題，尤其是隨著城市中心的外擴，公共服務(wù)的供給機制必須隨之調(diào)整；流動人口導(dǎo)入地區(qū)的問題，隨著大量流動人口的涌入，需要對他們進行有效的導(dǎo)流；人口老齡化問題，上海是全國人均預(yù)期壽命最高的城市，相應(yīng)的戶籍人口中老年的比例也在全國最高之列，如何保障老年人的幸福生活，比其他城市更加突出；城市人口收入及社會分層化問題；城郊特大型社區(qū)和城市區(qū)域隔離問題，上海的外來人口占總?cè)丝诘慕?0%，且多半集中在城郊的特大型社區(qū)，不僅成為新的城市不穩(wěn)定因素，而且也影響了城市公共品的平等供給［3］（P53-58）。

與北京和上海這些傳統(tǒng)大都市完全不同，深圳是一個全新的城市，是中國和世界城市化歷史上的奇跡。深圳從一個邊境縣城變成一個副省級城市，只用了兩年多時間；從一個新興城市變成國際化超大型城市，也只用了十幾年時間。到2019 年底，深圳市區(qū)常住人口達到1344 萬，居全國第五；GDP 達到24221 億元，居全國第三；人均GDP高達189568 元，居全國第一。深圳作為全球化背景下誕生的經(jīng)濟特區(qū)型特大型城市，它面臨的城市治理問題也與其他特大型城市有所不同，概括地說，主要包括：一是城市治理層級過多，聯(lián)動性不強，例如街道辦下面除了居委會外，還設(shè)有社區(qū)工作站，本意是整合基層的行政和服務(wù)功能，但事實上造成了多頭和多層管理的結(jié)果；二是社區(qū)不堪重負，居委會邊緣化突出，市、區(qū)、街道、社區(qū)形成一個倒三角，社區(qū)是倒三角的末端，職能多達100 多項，卻缺乏足夠的自主權(quán)；三是行政審批形式改變很多，但有實質(zhì)內(nèi)容的革新則很少，從1997 年開始，深圳先后進行過五輪行政審批制度改革，但缺乏有效的程序和機制，實際效果并不理想；四是特區(qū)內(nèi)外差距明顯，一體化程度不高，例如特區(qū)內(nèi)外執(zhí)法標準不統(tǒng)一，造成“一區(qū)兩法”，住房、交通、薪酬、教育和基礎(chǔ)設(shè)施均存在不同程度的“關(guān)內(nèi)”與“關(guān)外”的“一區(qū)兩制”；五是公共服務(wù)不均衡，“二元化現(xiàn)象”明顯，“關(guān)內(nèi)”與“關(guān)外”、戶籍人口與非戶籍人口的差異導(dǎo)致了公共服務(wù)的相對不平等，引起市民的嚴重不滿。在2013 年的《中國城市公共服務(wù)評價》中，深圳在34 個城市中出乎意料地位列倒數(shù)第四，其中房價、醫(yī)療、教育和社會保障四項指標，處于倒數(shù)第一［3］（P172-184）。

杭州既是人文積淀深厚的六朝古都，又是西子般美麗的人間天堂。改革開放后，像其他城市一樣，杭州的城區(qū)也大規(guī)模擴張，城區(qū)常住人口到2019 年底已達到657 萬，進入特大城市行列。2016 年修訂并經(jīng)國務(wù)院批復(fù)的《杭州城市總體規(guī)劃（2001-2020）》將杭州的城市性質(zhì)確定為：“浙江省省會和經(jīng)濟、文化、科教中心，長江三角洲中心城市之一，國家歷史文化名城和重要的風(fēng)景旅游城市?！弊鳛檎憬?，正像浙江的治理創(chuàng)新走在全國前列一樣，杭州的治理創(chuàng)新也同樣處在全國城市的先進行列。杭州的民主促民生、開放式?jīng)Q策、杭州議事廳、政府績效考評、智慧杭州等治理改革，一直是城市治理創(chuàng)新的模范樣本。因此，在城市治理方面杭州面臨的問題也與一般城市有明顯的不同。例如，浙江大學(xué)的研究團隊發(fā)現(xiàn)，杭州在城市治理方面面臨著如下幾個困境：其一，政府向社會賦權(quán)不足，杭州在城市治理中率先倡導(dǎo)“復(fù)合主體”式治理，但在復(fù)合主體中，政府與社會主體之間缺少足夠的平等，政府過于強勢；其二，社會的行動能力有限，社區(qū)公眾的參與能力弱小，民間組織發(fā)育不足，導(dǎo)致公眾的社區(qū)參與存在嚴重局限；其三，社會參與治理的領(lǐng)域有待拓寬，許多本來應(yīng)放手交給社會的事務(wù)性和服務(wù)性事項，政府并未完全放手；其四，公私合作伙伴關(guān)系有待深化，政府、企業(yè)、社會組織、社區(qū)和公民個人之間在城市社區(qū)復(fù)合治理中邊限界定不清，公私單位之間的地位不平等，職責(zé)不明確；其五，城市治理創(chuàng)新項目缺乏法律保障，特別是作為杭州城市治理亮點的復(fù)合主體治理，缺乏必要的賦權(quán)、監(jiān)管等程序性和規(guī)范性法律規(guī)定［3］（P249-257）。

除了上述這些具有共性和個性的問題外，特大型或超大型城市治理還存在著另外一些特殊的問題。有的專家認為，特大型城市面臨很大的治理壓力：人口流動帶來了社會穩(wěn)定的壓力，利益分化帶來了社會整合的壓力，需求多元化帶來了公共服務(wù)的壓力［19］（P50-59）。有的專家認為，特大型城市在公共安全方面由于具有隱藏性、突發(fā)性、耦合性和脆弱性等特點，面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，其總體風(fēng)險程度偏高。例如，根據(jù)公共安全風(fēng)險評估，深圳市的公共安全總體風(fēng)險處于“中等偏高”水準，在洪澇、地質(zhì)、火災(zāi)、交通、生產(chǎn)安全等事故和群體性事件等方面，深圳仍面臨較高風(fēng)險［20］（P7-12）。有的專家認為，特大型城市在治理體系建設(shè)方面存在著以下難題：部門內(nèi)專業(yè)職能明確，部門間卻缺乏協(xié)同；部門內(nèi)信息通暢，部門間信息流通則阻塞；政府積極作為，民眾則并不認同［21］（P34-37）。有的專家認為，特大型城市在生態(tài)化轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展方面，存在著重大的挑戰(zhàn)，例如，生態(tài)布局存在風(fēng)險，環(huán)境結(jié)構(gòu)性矛盾突出，城市規(guī)模的承載力匹配失衡，生態(tài)文明制度體系不完善［22］（P76-81）。有的作者認為，特大型城市在精細化管理方面存在著許多問題，例如，體制機制不夠順暢，標準流程不夠完善，預(yù)見性管理不足，社會參與活力不強，技術(shù)手段運用不充分等［23］（P13-17）。

四、特大型城市治理的經(jīng)驗教訓(xùn)

在相當(dāng)程度上可以說，特大型城市的治理現(xiàn)代化，更加直接關(guān)系到2035 年基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的遠景規(guī)劃。中共中央在2015 年召開了城市工作會議之后，對完善城市治理體系、提高城市治理能力、推進城市治理現(xiàn)代化提出了一系列新的要求，并做出了相應(yīng)的部署。各特大型城市的黨政領(lǐng)導(dǎo)高度重視城市治理的改革創(chuàng)新，紛紛針對各自面臨的“城市病”和治理難題開出了各種藥方，采取有力措施，取得了明顯的成效。綜合“特大型城市治理現(xiàn)代化”課題組的8 個城市案例以及其他相關(guān)研究，我們可以發(fā)現(xiàn)，這些特大型城市在推進城市治理現(xiàn)代化方面主要有以下的經(jīng)驗和做法。

一是根據(jù)國家的宏觀社會政治經(jīng)濟環(huán)境和本地的實際情況，及時調(diào)整城市規(guī)劃和城市布局，科學(xué)合理地定位城市的性質(zhì)和主要功能。所有特大型城市都制定了各自的中長期城市整體發(fā)展和建設(shè)規(guī)劃。由于特大型城市在本地區(qū)有著牽一發(fā)而動全身的重要地位，甚至對全國的社會經(jīng)濟發(fā)展也有著重要的影響，制定其長期發(fā)展規(guī)劃便是一件極其重大的事情，通常位列各特大型城市改革創(chuàng)新的優(yōu)先事項。從程序上說，城市規(guī)劃在制定前要廣泛征求專家學(xué)者和各界市民代表的意見，在此基礎(chǔ)上經(jīng)市委、市政府和市人大審議，然后報中央批準。從內(nèi)容上說，除了具體的中長期城市規(guī)模、人口數(shù)量、經(jīng)濟增長、居民生活、城市建設(shè)、文物保護、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城市管理等目標和指標外，還包括對城市的戰(zhàn)略定位和核心功能界定。例如，在制訂《北京市城市總體規(guī)劃》的過程中，市委主要領(lǐng)導(dǎo)堅持“開門編規(guī)劃”的原則，先后召開了5 次座談會，廣泛聽取意見，最后確定了以“疏解首都非核心功能”作為新規(guī)劃的“牛鼻子”［24］。上海市在制定《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035）》時，也同樣堅持“開門做規(guī)劃”的原則，從2014 年5 月6 日開始啟動編制，到2017 年12 月5 日國務(wù)院正式批復(fù)，歷時整整3 年多時間。期間規(guī)劃制定部門通過線上和線下多種形式，廣泛聽取了市民和專家的意見，努力“提高規(guī)劃編制的科學(xué)性”，最終確立了把“新發(fā)展理念”作為“上海2035”新規(guī)劃的“一根紅線貫穿始終”［25］。

二是打通特大型城市與周邊區(qū)域之間的多重壁壘，走區(qū)域協(xié)同發(fā)展的道路。一方面，特大型城市無一例外都是所在區(qū)域社會經(jīng)濟和文化發(fā)展的龍頭，既對所在區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展具有引領(lǐng)作用，又承擔(dān)著帶動周邊區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的重要職責(zé)。另一方面，特大型城市在土地資源和基礎(chǔ)設(shè)施方面存在著許多短板，周邊地區(qū)往往在這些方面有著特大型城市所缺少的優(yōu)勢，雙方具有優(yōu)勢互補的特點。因此，特大型城市與緊鄰區(qū)域的協(xié)同發(fā)展便成為21 世紀中國城市化進程的普遍經(jīng)驗，其中最有影響的是珠三角、京津冀和長三角的協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略。早在2008 年，國務(wù)院就批復(fù)了由國家發(fā)改委制定的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020 年）》，明確要求“以廣東省的廣州、深圳、珠海、佛山、江門、東莞、中山、惠州和肇慶市為主體”，在整個珠江三角洲區(qū)域?qū)嵤﹨f(xié)同發(fā)展［26］。2015 年頒布實施的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確把北京、天津和河北的協(xié)同發(fā)展當(dāng)作是“一個重大國家戰(zhàn)略”，以及“有序疏解北京非首都功能”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要求京津冀三地在交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等重點領(lǐng)域率先取得突破［27］。2019 年中央頒布實施的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》同樣也把上海市、江蘇省、浙江省和安徽省的協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，并且明確要求“發(fā)揮上海龍頭帶動作用，蘇浙皖各揚所長，加強跨區(qū)域協(xié)調(diào)互動，提升都市圈一體化水平，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，構(gòu)建區(qū)域聯(lián)動協(xié)作、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、優(yōu)勢充分發(fā)揮的協(xié)調(diào)發(fā)展新格局”［28］。

三是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實現(xiàn)工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城區(qū)和郊區(qū)的一體化發(fā)展。從某種意義上說，改革開放后特大型城市的快速成長，就是城市中心區(qū)域?qū)呥h郊外農(nóng)業(yè)地區(qū)的大規(guī)模吞并，由此產(chǎn)生了中國城市化進程中一系列獨特的問題，例如，“城中村”現(xiàn)象在特大型城市中隨處可見，同一城市中長期存在著城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，同一城市的居民卻擁有農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口兩種不同的身份，以及同一城市中在人均收入、公共服務(wù)、社會保障和國民教育等方面明顯的城鄉(xiāng)差別，等等。因此，城市統(tǒng)籌發(fā)展便成為極具中國特色的特大型城市現(xiàn)代化戰(zhàn)略，所有特大型城市都把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌當(dāng)作各自的優(yōu)先發(fā)展目標之一，并先后出臺了一系列的改革舉措。例如，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面一直走在全國前列的成都市，從2003 年開始就以“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化”作為總攬全市經(jīng)濟社會發(fā)展大局的宏觀戰(zhàn)略，制定了“工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中”的“三個集中”政策，實施“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、農(nóng)村發(fā)展環(huán)境建設(shè)和農(nóng)村扶貧開發(fā)”三大重點工程，最終實現(xiàn)“城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化、城鄉(xiāng)管理體制一體化和城鄉(xiāng)市場體制一體化”這“六個一體化”目標，全面推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展［3］（P200）。又如，2007 年國務(wù)院批復(fù)的《重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2007-2020）》被認為是國務(wù)院批準的“第一個城鄉(xiāng)總體規(guī)劃”，而該規(guī)劃“最為關(guān)鍵、最為緊要”的環(huán)節(jié)就是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，最終實現(xiàn)“重慶市大城市、大農(nóng)村、大庫區(qū)”的一體化發(fā)展［29］（P44-47）。

四是適應(yīng)新的城市人口結(jié)構(gòu)，及時改革長期形成的城市戶籍制度，努力彌合戶籍人口與常住人口之間的鴻溝。戶籍制度是中國歷史最悠久的基本社會管理制度之一，它發(fā)端于先秦，至今仍是十分重要的社會管理制度。對特大型城市來說，戶籍制度造成了常住市民之間戶籍人口與非戶籍人口的人為區(qū)別。這一重大區(qū)別實質(zhì)是不同的身份認定，直接關(guān)系到本人的教育、就業(yè)、收入、住房、醫(yī)療、選舉、參與以及子女的入學(xué)和就業(yè)等一系列基本的經(jīng)濟、政治和文化權(quán)益，因而也是造成本地人與外地人、老市民與新市民等政治經(jīng)濟差異的制度源頭。嚴格地說，所有特大型城市的戶籍人口與常住人口都不是一個概念，常住人口數(shù)量總是多于戶籍人口數(shù)量，這兩者的差異以深圳市最為典型。2019 年末，深圳市的常住戶籍人口494.78 萬人，常住非戶籍人口849.10 萬人，非戶籍人口反超戶籍人口，而且非戶籍人口幾乎是戶籍人口的1 倍。由于戶籍常住人口與非戶籍的常住人口之間的差異，實質(zhì)上關(guān)系到市民的權(quán)利平等，因此，進行戶籍制度改革，逐漸縮小直至最終消除戶籍人口與常住人口之間的差異，是所有特大型城市共同的重要改革任務(wù)，也是特大型城市治理現(xiàn)代化的難點之一。在各種城市戶籍制度改革辦法中，積分制逐漸成為改革的主要方向。2011 年北京市率先推行積分落戶制，2014 年國務(wù)院頒布的《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確要求，人口500 萬以上的特大城市要建立完善積分落戶制度。到2019 年底，全國已有30 多個城市推行積分落戶制，其中包括北京、上海、廣州、深圳、天津、青島等特大型城市［30］（P76-85）。相對來說，中小型城市的戶籍制度改革比較容易，戶籍人口與非戶籍人口的分離問題已經(jīng)基本上得以解決。特大型城市戶籍制度的改革也大都取得了實質(zhì)性的成就，但對北京、上海、深圳和廣州①“北上廣深”四個特大型城市中，廣州市的常住人口與戶籍人口比相對最低。據(jù)廣州市統(tǒng)計局統(tǒng)計，截至2019 年末，廣州市市區(qū)常住人口為1530.59 萬人，市區(qū)戶籍人口為953.72 萬人，兩者差距仍有576.87 萬人之多［31］。等特大型城市來說，消除戶籍人口與非戶籍人口之間的差別仍是城市治理現(xiàn)代化的艱巨任務(wù)。

五是采取各種措施改善和保護城市的生態(tài)環(huán)境，促進城市生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展。一方面，特大型城市人口密度高，二氧化碳排放量大，城市熱島效應(yīng)明顯②關(guān)于“城市熱島效應(yīng)”對中國城市群及全國氣候的影響，可參閱儲鵬等的《城市分類對中國城市化影響評估的不確定性》［32］（P661-671）。，空氣污染相對嚴重；另一方面，城市的水電等能源和食物消耗巨大，資源短缺和生態(tài)失衡尤其突出。因此，保護生態(tài)環(huán)境，維持生態(tài)平衡，推行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，對特大型城市特別重要，這既是城市治理的重點，也是城市治理的難點。各特大型城市在推進生態(tài)治理現(xiàn)代化方面各顯神通，采取了許多有效的措施來改善和維護生態(tài)環(huán)境，包括實施綠色GDP、生態(tài)補償、垃圾分類、交通限行、潔凈能源、工廠外遷、綠色出行、污水處理，等等。北京除了疏解非首都功能、搬遷首鋼等大型污染企業(yè)、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、控制人口規(guī)模等“綠色北京”措施外，還相繼制定了《北京市大氣污染防治條例》《北京市水污染防治條例》和《北京市空氣重污染應(yīng)急預(yù)案》等地方法規(guī)，而且在2015 年率先在全國啟動紅色預(yù)警制度，依靠法律的強制手段來維護和改善都市生態(tài)環(huán)境。在紅色預(yù)警期間，全市實施工廠企業(yè)停產(chǎn)或限產(chǎn)、工地停工、機動車限行、中小學(xué)停課等措施［3］（P11-13）。上海早在20 世紀末就提出了改善環(huán)境質(zhì)量，促進經(jīng)濟、社會與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)“天更藍、氣更凈、水更清、地更綠、居更佳”的國際性生態(tài)城市，其途徑與措施包括了結(jié)構(gòu)調(diào)整、功能建設(shè)和城鄉(xiāng)生態(tài)關(guān)系的協(xié)調(diào)等方面［33］（P349-354）。2020 年上海市還頒布了《上海市綠色發(fā)展行動指南》（2020 年版），對上海市的綠色產(chǎn)業(yè)、綠色規(guī)劃、綠色建設(shè)施工、綠色運營管理以及與綠色發(fā)展相關(guān)的各種政策措施做出了十分詳盡的規(guī)定，以期把上海市建設(shè)成為“引領(lǐng)國際超大城市綠色、低碳、安全、可持續(xù)發(fā)展的標桿”［34］。深圳作為中國最年輕的特大型城市，從經(jīng)濟特區(qū)建立伊始，就非常注重生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護，確立了“生態(tài)立市，環(huán)境優(yōu)先”的理念，不斷探索、推進生態(tài)文明的制度建設(shè)和體制機制創(chuàng)新，經(jīng)過40 年的歷程，初步形成了綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展的制度體系，為中國改革開放提供了生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)的深圳樣本［35］（P65-72）。

六是運用信息化和網(wǎng)絡(luò)化的新技術(shù)，普遍推行智慧城市戰(zhàn)略。大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能甚至云計算和區(qū)塊鏈等技術(shù)紛紛進入城市社區(qū)的治理和市民的日常生活，極大地提升了特大型城市的治理現(xiàn)代化程度。人類進入信息化和網(wǎng)絡(luò)化時代以后，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)已經(jīng)成為任何領(lǐng)域的現(xiàn)代化所不可缺少的工具，城市治理現(xiàn)代化當(dāng)然也不例外。信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)被廣泛地運用于特大型城市的電子政務(wù)、社區(qū)治理、社會監(jiān)督、社會誠信、街道管理、公共服務(wù)和公共安全等城市治理的所有領(lǐng)域。除了信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)助推城市治理現(xiàn)代化之外，智慧城市也是推動城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵?！皬某鞘醒葸M路徑看，智慧城市是繼數(shù)字城市和智能城市后的城市信息化高級形態(tài)，是信息化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的深度融合。從城市發(fā)展內(nèi)涵上看，智慧城市是城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的轉(zhuǎn)換器，是一種具有新特征、新要素和新內(nèi)容的城市結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式”［36］（P6-12）。基于這樣的認識，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)之上的智慧城市和智慧社區(qū)也紛紛成為特大型城市推進城市現(xiàn)代化的抓手，許多城市不僅在總體規(guī)劃中列入了智慧城市的內(nèi)容，而且相繼出臺了推進智慧城市和智慧社區(qū)建設(shè)的專項規(guī)劃。在智慧城市建設(shè)方面，特大型城市始終走在全國城市的前列。寧波市分別于2010 年和2011 年發(fā)布了《中共寧波市委寧波市政府關(guān)于建設(shè)智慧城市的決定》和《寧波市加快創(chuàng)建智慧城市行動綱要（2011-2015）》；上海市于2011 年發(fā)布了《上海市推進“智慧城市”建設(shè)2011-2013 年行動計劃》；北京市于2012 年發(fā)布了《智慧北京行動綱要》。一些特大型城市始終把智慧城市和數(shù)字城市建設(shè)視為治理現(xiàn)代化的核心環(huán)節(jié)，實際上起到了引領(lǐng)國內(nèi)城市治理現(xiàn)代化的作用。例如，杭州市在“十二五”期間就制定了《杭州市十二五信息化發(fā)展規(guī)劃》，首次提出了智慧杭州的建設(shè)目標；接著又相繼頒布了《杭州市智慧城市建設(shè)總體規(guī)劃》和《“數(shù)字杭州”發(fā)展規(guī)劃》，對杭州市的智慧城市建設(shè)做了全面的部署［3］（P279-285）。2018 年，杭州市被《中國新型智慧城市》白皮書評選為“中國最智慧的城市”。

除了上述這些經(jīng)驗與做法，特大型城市也與其他大中小型城市一樣，在推進城市治理現(xiàn)代化方面還有許多重要的舉措。例如，加大社會保障的力量，提高最低收入、醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險的起點，切實增加市民的福祉；改革城市公共服務(wù)，增大公共服務(wù)的預(yù)算，擴大基本公共服務(wù)的范圍，普遍推進“一站式服務(wù)”和政府向社會購買服務(wù)，提升公共服務(wù)的水平；倡導(dǎo)共享價值，發(fā)展共享經(jīng)濟，城市生活進入共享式新時代，如共享單車、共享服務(wù)等；在城市基層社會治理中全面引入精細化管理、網(wǎng)格化管理、社區(qū)化服務(wù)、黨建引領(lǐng)社會共治和社區(qū)自治等新的方法。

各特大型城市的上述這些改革創(chuàng)新舉措，在治理“城市病”、應(yīng)對新的挑戰(zhàn)方面取得了顯著成效，明顯改善了城市治理的質(zhì)量，為探索中國特色特大型城市的治理現(xiàn)代化規(guī)律積累了重要的經(jīng)驗。但坦率地說，也付出了很大的代價，有些老問題沒有得到徹底解決，新的問題又產(chǎn)生，因此，教訓(xùn)也很深刻。概括地說，這些教訓(xùn)包括：城市治理要遵循普遍規(guī)律，需要科學(xué)的決策，集思廣益，充分聽取專家意見，不能搞長官意志；城市的發(fā)展規(guī)劃，必須從中國和本市的實際出發(fā)，有重點地推進，而不能貪全求大，盲目地與國際接軌；城市的生命力和發(fā)展?jié)摿?，在很大程度上取決于自己的特色和個性，不能用“一刀切”的方法進行城市治理，營造所謂的城市新形象；城市發(fā)展和城市治理要重效能，不能不計成本，否則就會得不償失；要切實轉(zhuǎn)變理念，將城市管理轉(zhuǎn)到城市治理上來，變管制導(dǎo)向性治理為服務(wù)導(dǎo)向性治理，將城市管理寓于城市服務(wù)之中；城市規(guī)劃與城市發(fā)展要腳踏實地，不能無視現(xiàn)實條件，開空頭支票，失信于民；各種形象工程往往勞民傷財，要堅決杜絕形式主義和政績工程。

從城市治理現(xiàn)代化的一般規(guī)律和中國特色的城市發(fā)展道路來看，中國未來的特大型城市治理創(chuàng)新應(yīng)吸取上述教訓(xùn)，著重圍繞以下幾個方面做好工作。一要牢固樹立人民主體或市民主體的意識，增強廣大市民的獲得感和幸福感，以市民是否滿意作為評價城市治理的基本標準；二是城市治理創(chuàng)新要以市民權(quán)利為導(dǎo)向，即所有的城市治理改革創(chuàng)新，都要把維護和增進公民的政治權(quán)益、經(jīng)濟權(quán)益和文化權(quán)益作為根本目標；三是與國家建設(shè)服務(wù)型政府的發(fā)展方向一致，城市建設(shè)也要圍繞“服務(wù)型城市”展開，通過建設(shè)服務(wù)型政府來避免特大型城市陷入“城管困境”①所謂“城管困境”即是城市綜合管理所涉及的市民、城管人員、社會公眾等利益相關(guān)方，都對管理效果不滿。所有利益相關(guān)者都成了輸家，而非贏家［37］（P23-29）。；四要推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，城市化是社會現(xiàn)代化的普遍趨勢，但城鎮(zhèn)化不應(yīng)制造新的城鄉(xiāng)差別，而應(yīng)當(dāng)通過城鎮(zhèn)化來消除城鄉(xiāng)差別，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化；五是將信息網(wǎng)絡(luò)等先進技術(shù)手段最大限度地運用于城市治理和城市服務(wù)，切實推進智慧城市建設(shè)，提高城市治理和公共服務(wù)的水平，讓技術(shù)造福于民；六要大力改革不合時宜的城市治理體制機制，重點推進多規(guī)合一、參與式治理和社會共治，將城市治理現(xiàn)代化推進到一個新的階段，引領(lǐng)全國社會治理的現(xiàn)代化。

總而言之，特大型城市的發(fā)展在整個中國的現(xiàn)代化事業(yè)中有著舉足輕重的地位；相應(yīng)地，特大型城市治理在整個中國的國家治理現(xiàn)代化進程中也起著引領(lǐng)和表率的作用。深入研究特大型城市的成長和演變規(guī)律，總結(jié)特大型城市治理改革創(chuàng)新的經(jīng)驗教訓(xùn)，分析特大型城市治理面臨的挑戰(zhàn)，破解特大型城市治理的難題，不僅是城市現(xiàn)代化的緊迫課題，也是國家治理現(xiàn)代化的緊迫課題。