○涂富秀

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、生活水平的提高，我國(guó)消費(fèi)者的消費(fèi)理念、消費(fèi)方式、消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，隨之而來(lái)的現(xiàn)代型消費(fèi)糾紛也大幅增加。現(xiàn)代型消費(fèi)糾紛具有小額多數(shù)、爭(zhēng)議同質(zhì)、損害擴(kuò)散等特點(diǎn)，侵害不特定消費(fèi)者利益的同時(shí)也損害了社會(huì)公共利益。傳統(tǒng)的私人訴訟的裁判理念和程序規(guī)則無(wú)法對(duì)其實(shí)現(xiàn)有效救濟(jì)。為此，各國(guó)普遍以公益訴訟作為新型訴訟機(jī)制，強(qiáng)化消費(fèi)者集體利益保護(hù)。消協(xié)組織公益訴訟不僅是我國(guó)消費(fèi)維權(quán)的新機(jī)制，更是社會(huì)組織參與社會(huì)治理的新探索。2012年修訂的《民事訴訟法》第55條規(guī)定，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”對(duì)“侵犯眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為可提起訴訟”，從而在法律層面正式確立了消費(fèi)公益訴訟制度。2013年修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條賦予省級(jí)以上消協(xié)組織(1)各級(jí)消費(fèi)者組織成立之初均稱為“消費(fèi)者協(xié)會(huì)”。近年來(lái)，一些地方通過(guò)地方立法或者通過(guò)政府批準(zhǔn)將其更名為“消費(fèi)者委員會(huì)”或“消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)”“保護(hù)消費(fèi)者委員會(huì)”，更名后仍具有與消費(fèi)者協(xié)會(huì)相同的性質(zhì)和職能,因此本文統(tǒng)稱為消協(xié)組織。公益訴權(quán)后，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)及浙江、上海、廣東等地消協(xié)組織先后探索實(shí)踐，提起了一些公益訴訟案件，初步形成了消協(xié)組織公益訴訟的基本路徑，但也存在不少困難和問(wèn)題。為此，本文以省級(jí)以上消協(xié)組織提起的實(shí)踐案例為視角，歸納分析影響消協(xié)組織公益訴訟制度實(shí)施的焦點(diǎn)問(wèn)題和影響機(jī)理，并探尋完善的對(duì)策建議。

一 消協(xié)組織提起消費(fèi)公益訴訟的實(shí)踐

(一)案件情況

由于我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的公益訴訟案件登記系統(tǒng)，筆者以起訴主體作為統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，以《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法(修正案)》正式實(shí)施日2014年3月15日至2019年12月31日為期間，通過(guò)中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)官網(wǎng)、最高人民法院官網(wǎng)、最高人民檢察院官網(wǎng)、中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)、北大法寶及無(wú)訟網(wǎng)等公開(kāi)渠道搜索，共檢索到省級(jí)以上消協(xié)組織提起的公益訴訟案件16起。詳見(jiàn)表1：

表1 省級(jí)以上消協(xié)組織提起的16起公益訴訟案件

受法定訴權(quán)配置的限制，16起案件全部為民事案件。其中，1起案件未獲法院受理，14起案件已結(jié)案，1起案件正在審理中。16起案件回應(yīng)了民生熱點(diǎn)問(wèn)題，涉及手機(jī)預(yù)裝軟件、鐵路運(yùn)輸、農(nóng)用摩托車、供水服務(wù)、食品安全、共享單車、未成年消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、個(gè)人信息保護(hù)等消費(fèi)領(lǐng)域。

(二)類型化分析

1.原告類型。16起案件的原告包括中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)和省級(jí)消協(xié)組織(見(jiàn)表2)。中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)作為原告的案件有1起，占6.25%；省級(jí)消協(xié)組織作為原告的案件有15起，占93.75%。省級(jí)消協(xié)組織作為原告的15起案件，實(shí)際參與公益訴訟的省級(jí)消協(xié)組織僅8個(gè)。廣東省消費(fèi)者委員會(huì)大膽探索，共起訴了7個(gè)案件。與廣東省消費(fèi)者委員會(huì)形成鮮明對(duì)比的是，大部分省級(jí)消協(xié)組織尚未實(shí)現(xiàn)零的突破，法律賦予的公益訴權(quán)仍在沉睡中。從地域看，原告的分布與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度呈正相關(guān)。經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的上海、廣東、江蘇、浙江四地省級(jí)消協(xié)組織起訴的案件合計(jì)12起，占75%。立法機(jī)關(guān)擔(dān)憂的短期內(nèi)公益訴訟案件井噴的現(xiàn)象并未出現(xiàn)，我國(guó)省級(jí)以上消協(xié)組織開(kāi)展公益訴訟的意愿和動(dòng)力明顯不足，與消協(xié)組織的法律定位、消費(fèi)維權(quán)的需求尚存較大差距。

表2 原告及案件數(shù)

2.被告類型。16起案件中，被告為個(gè)人的8起，這些個(gè)人均為刑事案件的被告人；被告為企業(yè)的8起(見(jiàn)表3)，企業(yè)類型既包括手機(jī)生產(chǎn)、農(nóng)用車生產(chǎn)、旅游服務(wù)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，也包括鐵路運(yùn)輸、供水等公用企業(yè)和共享單車企業(yè)等新業(yè)態(tài)企業(yè)。雖然有個(gè)別大規(guī)模企業(yè)成為被告，但強(qiáng)勢(shì)企業(yè)主體成為被告的比例較低，且未涉及到消費(fèi)者反映強(qiáng)烈的食品、藥品等市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域難點(diǎn)和痛點(diǎn)行業(yè)，公益訴訟促進(jìn)社會(huì)公平正義的功能未得到彰顯。

表3 企業(yè)被告所屬行業(yè)及涉案數(shù)

3.案件啟動(dòng)類型。16起案件中，吉林省消費(fèi)者協(xié)會(huì)訴光復(fù)路龍昌調(diào)料行及其韓某等實(shí)際經(jīng)營(yíng)人違法銷售不合格食鹽案、廣東省消費(fèi)者委員會(huì)訴彭某勝等人違法生產(chǎn)銷售劣質(zhì)食鹽案、廣東省消費(fèi)者委員會(huì)訴李某文等人違法銷售病死豬肉案、四川省保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益委員會(huì)訴閆某等人銷售假冒注冊(cè)商標(biāo)商品案、山西省消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起的劣質(zhì)食鹽案等8起案件系消協(xié)組織接到檢察機(jī)關(guān)檢察建議后啟動(dòng)的訴訟，占全部案件的50%。這類案件中檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)訴訟的痕跡明顯，不但向消協(xié)組織移送了相關(guān)證據(jù)，而且還以支持起訴方式參與訴訟，消協(xié)組織搭檢察機(jī)關(guān)便車的做法十分明顯。即使是這樣，仍有部分消協(xié)組織存在畏難情緒，接到檢察建議后不作為，最終由第二順位的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟。如湖北省十堰市人民檢察院訴周某召民事公益訴訟案就存在類似情形。起訴前，十堰市人民檢察院向湖北省消費(fèi)者委員會(huì)發(fā)出檢察建議，湖北省消費(fèi)者委員會(huì)在收到檢察建議書(shū)后未提起訴訟，最終由湖北省十堰市人民檢察院提起訴訟。(2)湖北省十堰市中級(jí)人民法院(2016)鄂03民初118號(hào)民事判決書(shū)。另外8起案件是消協(xié)組織在履職過(guò)程中發(fā)現(xiàn)線索后自行組織起訴的。這類案件更考驗(yàn)消協(xié)組織的能力水平，更能反映出消協(xié)組織的訴訟擔(dān)當(dāng)。不過(guò)，這類案件的預(yù)期效應(yīng)和實(shí)際效果存在較大的落差，由于能力、壓力等各種因素的影響，部分實(shí)踐案例高調(diào)開(kāi)場(chǎng)，草草收?qǐng)觥Ｈ缤ㄟ^(guò)媒體對(duì)案件前期司法進(jìn)展進(jìn)行了宣傳，但在案件審理過(guò)程中因各種因素選擇悄然撤訴。

4.訴訟請(qǐng)求。16起案件中，大部分案件回避了賠償之訴這一難題。10起案件的訴求為法律明文規(guī)定的停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)及賠禮道歉。隨著消費(fèi)公益訴訟實(shí)踐的推進(jìn)，6起案件提出了懲罰性賠償?shù)脑V求，1起案件提出對(duì)欺詐行為的確認(rèn)之訴，對(duì)請(qǐng)求權(quán)進(jìn)行擴(kuò)張適用。如中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)訴雷沃重工股份有限公司等四被告欺詐案中提出的“確認(rèn)經(jīng)營(yíng)者的銷售行為是《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第55條的欺詐行為”的請(qǐng)求，開(kāi)啟了公益訴訟確認(rèn)之訴的先河，拓寬了訴訟請(qǐng)求的類型和范圍，為消費(fèi)公益訴訟和私益訴訟的銜接奠定了證據(jù)基礎(chǔ)，受到各方的贊譽(yù)。又如廣東省消費(fèi)者委員會(huì)開(kāi)啟了懲罰性賠償之訴的先例。廣東省消費(fèi)者委員會(huì)對(duì)銷售病死豬肉的違法經(jīng)營(yíng)者提出1 006.2萬(wàn)元的懲罰性賠償，是全國(guó)首例提出懲罰性賠償?shù)南M(fèi)民事公益訴訟案件。由于法律對(duì)懲罰性賠償沒(méi)有明文規(guī)定，賠償訴求未獲法院支持，但該案引發(fā)了理論界和實(shí)務(wù)界的思考和熱議，并直接推動(dòng)著賠償之訴的突破。廣東省消費(fèi)委員會(huì)訴彭某勝等人違法生產(chǎn)銷售劣質(zhì)食鹽案提出的懲罰性賠償請(qǐng)求，終獲法院支持。由于賠償之訴在操作層面存在諸多理論和實(shí)踐難題，而預(yù)防型訴訟運(yùn)作相對(duì)簡(jiǎn)單，訴訟風(fēng)險(xiǎn)小，消協(xié)組織普遍選擇預(yù)防型訴訟。隨著消費(fèi)公益訴訟實(shí)踐進(jìn)程的推進(jìn)，訴訟請(qǐng)求出現(xiàn)了由單一的預(yù)防型推進(jìn)到“預(yù)防型+懲罰型”的新動(dòng)向，以懲罰性賠償實(shí)現(xiàn)消費(fèi)公益訴訟功能轉(zhuǎn)換的趨勢(shì)在上升。

5.結(jié)案方式。已結(jié)案的15起案件，判決方式結(jié)案的7起，占已審結(jié)案件的46.67%，大部分案件以撤訴、調(diào)解的方式結(jié)案(見(jiàn)表4)。

表4 消費(fèi)公益訴訟案件結(jié)案方式

從時(shí)間維度看，2016年上半年之前起訴的案件均以調(diào)解、撤訴方式結(jié)案，吉林省消費(fèi)者協(xié)會(huì)訴光復(fù)路龍昌調(diào)料行及韓某等實(shí)際經(jīng)營(yíng)人違法銷售不合格食鹽案是首例判決結(jié)案并且勝訴的案件，此后判決結(jié)案的案件數(shù)量有所增加。從結(jié)案方式看，無(wú)論是消協(xié)組織還是法院對(duì)消費(fèi)公益訴訟的態(tài)度相對(duì)謹(jǐn)慎和保守，很大程度上，消費(fèi)公益訴訟在現(xiàn)階段淪為違法經(jīng)營(yíng)者按照訴訟請(qǐng)求進(jìn)行整改的個(gè)案手段，沒(méi)有發(fā)揮其作為社會(huì)治理手段和政策形成工具的應(yīng)有作用。

二 消協(xié)組織公益訴訟的成效與困境

(一)消協(xié)組織公益訴訟的成效

近六年的時(shí)間里，消協(xié)組織提起的公益訴訟案件從無(wú)到有，初顯成效。通過(guò)公益訴訟，強(qiáng)化了行政執(zhí)法監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了消協(xié)組織系統(tǒng)內(nèi)部聯(lián)動(dòng)和消協(xié)組織與法院、檢察機(jī)關(guān)、行政監(jiān)管部門(mén)的外部聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮了司法的導(dǎo)引功能，初步構(gòu)建了消費(fèi)侵權(quán)從分散性治理向整體性治理轉(zhuǎn)型的基本進(jìn)路。

1.促進(jìn)了市場(chǎng)監(jiān)管從政府單一監(jiān)管轉(zhuǎn)向協(xié)同治理。部分案件通過(guò)個(gè)案實(shí)現(xiàn)了對(duì)整個(gè)行業(yè)的引導(dǎo)和規(guī)范，矯正了經(jīng)營(yíng)者的違法行為，促使國(guó)家監(jiān)管部門(mén)關(guān)注行業(yè)共性問(wèn)題，發(fā)揮了多部門(mén)協(xié)同治理作用，案件的示范作用和輻射效應(yīng)初步顯現(xiàn)。如上海市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)起訴廣東歐珀移動(dòng)通信有限公司、天津三星通信技術(shù)有限公司后，不僅兩個(gè)被告積極整改，就連非被告的蘋(píng)果公司、華為公司等智能手機(jī)生產(chǎn)企業(yè)也積極采取措施革新預(yù)裝軟件政策。案件審理結(jié)束后，上海市第一中級(jí)人民法院向工信部發(fā)出規(guī)范智能手機(jī)市場(chǎng)、加強(qiáng)智能手機(jī)預(yù)裝軟件監(jiān)管的司法建議。工信部接受建議，于2016年12月出臺(tái)了《移動(dòng)智能終端應(yīng)用軟件預(yù)置和分發(fā)管理暫行規(guī)定》，明確了智能手機(jī)操作系統(tǒng)軟件和應(yīng)用軟件的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)了行業(yè)監(jiān)管。又如浙江省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)起訴上海鐵路局，雖未獲法院立案，但也促使鐵路部門(mén)自我整改，公益訴訟的目的仍然實(shí)現(xiàn)。消協(xié)組織通過(guò)公益訴訟維護(hù)了市場(chǎng)秩序，用較小的司法投入保護(hù)了社會(huì)公共利益，公益訴訟預(yù)設(shè)的預(yù)防效果初顯。

2.加強(qiáng)了對(duì)弱勢(shì)消費(fèi)者的保護(hù)。對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)程度，是一個(gè)國(guó)家文明進(jìn)步程度的體現(xiàn)。公益訴訟不僅僅是消費(fèi)糾紛的新型解決方式，更應(yīng)成為弱勢(shì)群體利益表達(dá)和增強(qiáng)公平正義獲得感的創(chuàng)新路徑。農(nóng)民和未成年人是弱者中的弱者。與城市相比，農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)秩序較混亂，農(nóng)民維權(quán)意識(shí)較弱，行政監(jiān)管力量相對(duì)薄弱，農(nóng)村消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的形勢(shì)嚴(yán)峻。未成年消費(fèi)者由于其年齡、行為能力等方面的限制，往往不會(huì)維權(quán)也無(wú)力維權(quán)。因此，和普通消費(fèi)者相比，農(nóng)民和未成年人更為弱勢(shì)。中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)訴雷沃重工股份有限公司等四被告案凸顯了對(duì)農(nóng)村消費(fèi)者利益的關(guān)注，廣東省消費(fèi)者委員會(huì)訴長(zhǎng)隆集團(tuán)股份有限公司案是第一例維護(hù)未成年消費(fèi)者權(quán)益的公益訴訟案件。以上兩案通過(guò)公益訴訟將弱勢(shì)消費(fèi)者納入司法救濟(jì)體系，使得弱勢(shì)消費(fèi)者的權(quán)利被關(guān)注、愿望被表達(dá)，對(duì)弱勢(shì)消費(fèi)者起到啟蒙教育作用，對(duì)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管制度今后的轉(zhuǎn)向產(chǎn)生一定的積極影響。

3.促進(jìn)了公益訴訟司法規(guī)則的建立和完善。公益訴訟從無(wú)到有，面對(duì)種種困局，消協(xié)組織和司法機(jī)關(guān)積極聯(lián)動(dòng)，以實(shí)踐推動(dòng)訴訟規(guī)則的創(chuàng)設(shè)，對(duì)后續(xù)類案產(chǎn)生示范效應(yīng)。第一，對(duì)訴訟請(qǐng)求進(jìn)行擴(kuò)張適用。如廣東省消費(fèi)者委員會(huì)提出的懲罰性賠償之訴、中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)提出的確認(rèn)之訴均屬于現(xiàn)行規(guī)定沒(méi)有明文列舉的訴訟請(qǐng)求，通過(guò)訴訟推動(dòng)訴求的擴(kuò)張。第二，明確了訴權(quán)處分的基本前提。法院和消協(xié)組織在司法實(shí)踐中均遵循“訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)”“訴訟目的已經(jīng)達(dá)到”作為消協(xié)組織撤訴、調(diào)解的依據(jù)。如上海市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)在撤訴申請(qǐng)書(shū)中提出撤訴的理由是“被告的現(xiàn)在行為糾正了對(duì)消費(fèi)者知情權(quán)和選擇權(quán)不當(dāng)侵害，申請(qǐng)人的訴訟目的已經(jīng)達(dá)到”，法院在裁定書(shū)中認(rèn)定“申請(qǐng)符合法律規(guī)定，亦不違背社會(huì)公共利益”(3)上海市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)：《中國(guó)消費(fèi)公益第一案紀(jì)實(shí)與解讀》，上海：上海人民出版社，2016年，第35—45頁(yè)。。中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)訴雷沃重工股份有限公司等四被告案中，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)確定了調(diào)解的基本原則：調(diào)解方案沒(méi)有減少原告訴訟請(qǐng)求對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)；調(diào)解方案得到法院和社會(huì)的認(rèn)可。(4)《中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)公益訴訟案件情況通報(bào)》，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)官網(wǎng)，(2019-7-12)[2019-11-12]，http://www.cca.org.cn/zxsd/detail/29089.html.該案審理法院在調(diào)解書(shū)中確認(rèn)協(xié)議“不違反法律規(guī)定和社會(huì)共利益。”(5)北京市第四中級(jí)人民法院(2016)京04民初94號(hào)民事調(diào)解書(shū)。上述兩個(gè)案件為后續(xù)公益訴訟案件的調(diào)解和撤訴提供了樣板。第三，推動(dòng)了執(zhí)行規(guī)則的創(chuàng)新。公益訴訟如何執(zhí)行，現(xiàn)行規(guī)定沒(méi)有設(shè)計(jì)特別規(guī)則。如果遵循私益訴訟的執(zhí)行規(guī)定，顯然無(wú)法與公益訴訟的目的和效果匹配。中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)訴雷沃重工股份有限公司等四被告案調(diào)解結(jié)案后，北京市第四中級(jí)人民法院和中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)分別在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)和中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)官網(wǎng)公布了民事調(diào)解書(shū)全文和被告整改方案，民事調(diào)解書(shū)還規(guī)定了被告為期2年的執(zhí)行情況報(bào)告義務(wù)。在法律制度缺失的情況下，通過(guò)個(gè)案創(chuàng)設(shè)規(guī)則，規(guī)范執(zhí)行程序，符合公益保護(hù)的價(jià)值取向，個(gè)案規(guī)則建構(gòu)功能的發(fā)揮成為完善公益訴訟制度建設(shè)的管道。

(二)消協(xié)組織公益訴訟的困境

盡管消協(xié)組織公益訴訟取得了一定的成效，但無(wú)論案件數(shù)量還是訴訟效果，均與消協(xié)組織的地位和職能不相匹配，立法預(yù)設(shè)的價(jià)值未充分體現(xiàn)。存在的主要問(wèn)題有：

1.消協(xié)組織自身的局限性制約著公益訴訟質(zhì)和量?jī)蓚€(gè)維度的突破

第一，我國(guó)消協(xié)組織總體發(fā)育不良影響公益訴訟質(zhì)的提升。消協(xié)組織在維護(hù)市場(chǎng)秩序、保護(hù)消費(fèi)者利益等方面承擔(dān)著重要職責(zé)，但由于消協(xié)組織自身建設(shè)存在制度和現(xiàn)實(shí)困境，影響其維權(quán)作用的發(fā)揮。首先，消協(xié)組織缺乏獨(dú)立性，體制內(nèi)路徑依賴特征明顯。我國(guó)各級(jí)消協(xié)組織由原工商部門(mén)主導(dǎo)設(shè)立，經(jīng)費(fèi)大多來(lái)自財(cái)政撥款，由法律規(guī)定其履行消費(fèi)教育、咨詢、糾紛處理、參與消費(fèi)領(lǐng)域立法等8個(gè)方面的公益職責(zé)。消協(xié)組織在設(shè)立程序、服務(wù)對(duì)象、職能、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等方面具有明顯的體制內(nèi)生成的特點(diǎn)，與政府關(guān)系密切，缺乏獨(dú)立性，“民意官辦、民辦官助、官民結(jié)合”(6)杜萬(wàn)華：《最高人民法院消費(fèi)民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，北京：人民法院出版社，2016年，第101頁(yè)。的特征決定了其半官方的性質(zhì)。近年來(lái)各地消費(fèi)者協(xié)會(huì)紛紛更名為“消費(fèi)者委員會(huì)”“消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)”，名稱的變更進(jìn)一步強(qiáng)化了消協(xié)組織的官方色彩。其次，消協(xié)組織缺乏與公益訴訟匹配的專業(yè)能力。全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法專項(xiàng)執(zhí)法檢查報(bào)告中指出，消協(xié)組織缺乏相應(yīng)的專業(yè)能力和技術(shù)支撐是消費(fèi)公益訴訟推進(jìn)緩慢的重要原因。(7)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法〉實(shí)施情況的報(bào)告》，中國(guó)人大網(wǎng)，(2015-11-03)[2019-11-1]，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2016-01/05/content_1958850.htm.公益訴訟涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)，對(duì)消協(xié)組織的專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)提出了更高要求。當(dāng)前，各級(jí)消協(xié)組織普遍未設(shè)立公益訴訟專門(mén)機(jī)構(gòu)，專業(yè)人才配備不足，取證能力、庭審應(yīng)對(duì)能力欠缺，辦案力量薄弱。近6年時(shí)間僅提起16個(gè)案件可以佐證消協(xié)組織的訴訟能力較弱。受自身能力限制，大部分消協(xié)組織還在苦苦尋找公益訴訟的突破口，實(shí)踐案例中有的案件以“被告賠禮道歉”為唯一訴求，象征意義大，對(duì)市場(chǎng)秩序的修正功能不足。形成鮮明對(duì)比的是，我國(guó)檢察公益訴訟起步晚于消協(xié)組織公益訴訟，但實(shí)施情況良好，已經(jīng)完成了從局部試點(diǎn)向全國(guó)推廣的轉(zhuǎn)型，并且取得了相對(duì)成熟的范本和經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)《民事訴訟法》相關(guān)規(guī)定，提起消費(fèi)民事公益訴訟前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行訴前程序，向適格消協(xié)組織發(fā)出檢察建議。中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)判例顯示，有的消協(xié)組織在收到檢察建議后并未提起訴訟，究其原因，專業(yè)能力不足導(dǎo)致不敢訴、不愿訴。2019年2月，最高人民檢察院在未來(lái)五年工作規(guī)劃中明確“公益訴訟更加注重訴前程序”，這也意味著今后消協(xié)組織作為消費(fèi)民事公益訴訟第一順位的起訴主體，將在消費(fèi)公益訴訟中更有擔(dān)當(dāng)，也將面臨更大的考驗(yàn)和壓力。

第二，省級(jí)以下消協(xié)組織公益訴權(quán)缺失影響公益訴訟量的突破。原告資格是訴訟的起點(diǎn)和核心問(wèn)題，起到界定司法審查范圍調(diào)節(jié)器的功能。因此，長(zhǎng)期以來(lái)原告資格問(wèn)題成為消費(fèi)公益訴訟的焦點(diǎn)問(wèn)題之一?！罢l(shuí)享有了公益訴訟的起訴資格，誰(shuí)的利益訴求就有了合法化的表達(dá)、傳遞與實(shí)現(xiàn)機(jī)制?！?8)陳承堂：《公益訴訟起訴資格研究》，《當(dāng)代法學(xué)》2015年第2期，第85頁(yè)。截止到目前,我國(guó)已建立全國(guó)性消協(xié)組織1個(gè)、省級(jí)消協(xié)組織31個(gè)、地市級(jí)消協(xié)組織351個(gè)，縣級(jí)消協(xié)組織2851個(gè)。(9)數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)官網(wǎng)。《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條規(guī)定，“對(duì)侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)，可以向人民法院提起訴訟?！痹撘?guī)定從法律上賦予省級(jí)以上消協(xié)組織原告資格的同時(shí)，也排除了3000多個(gè)省級(jí)以下消協(xié)組織公益訴訟的起訴資格。從中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)分析，2014年至2019年全國(guó)消協(xié)組織受理消費(fèi)投訴的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，但相對(duì)應(yīng)的公益訴訟案件數(shù)量并未呈現(xiàn)正相關(guān)(見(jiàn)表5)。在現(xiàn)行體制下，32個(gè)省級(jí)以上消協(xié)組織壟斷利益訴求表達(dá)管道，在消費(fèi)公益訴訟起訴資格方面缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，根本無(wú)法應(yīng)對(duì)消費(fèi)市場(chǎng)的復(fù)雜化和侵權(quán)的高發(fā)現(xiàn)狀。

表5 消費(fèi)投訴數(shù)據(jù)與消協(xié)組織公益訴訟案件數(shù)量對(duì)比

2.訴訟制度的缺陷加大了推進(jìn)訴訟的難度

第一，訴訟規(guī)則模糊導(dǎo)致公益訴訟進(jìn)展緩慢。根據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定，消費(fèi)者協(xié)會(huì)履行的是社會(huì)監(jiān)督職責(zé)，不屬于行政行為，不具有強(qiáng)制力。由此，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條規(guī)定，對(duì)侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，省級(jí)以上消協(xié)組織“可以”向人民法院提起訴訟?！翱梢浴钡奈淖直硎霰砻鞯?7條是授權(quán)性規(guī)定，消協(xié)組織在處理個(gè)案時(shí)，是否提起訴訟、何時(shí)提起訴訟，可酌情決定，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中消協(xié)組織的被動(dòng)和不作為。此外，法律也未規(guī)定具體的履職程序和未履職的法律后果，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)與省級(jí)消協(xié)組織的訴訟分工、消協(xié)組織在支持起訴和提起公益訴訟之間如何選擇等諸多問(wèn)題亦未明確。受案范圍、程序規(guī)則、舉證責(zé)任、費(fèi)用承擔(dān)、賠償標(biāo)準(zhǔn)等訴訟規(guī)則、配套制度尚待明確也是導(dǎo)致消協(xié)組織公益訴訟進(jìn)展緩慢的重要原因。(10)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法〉實(shí)施情況的報(bào)告》，中國(guó)人大網(wǎng)，(2015-11-03)[2019-11-1]，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2016-01/05/content_1958850.htm.

第二，賠償之訴的爭(zhēng)議增加了公益訴訟的操作難度?！睹袷略V訟法》和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》均未就消費(fèi)民事公益訴訟的訴訟請(qǐng)求作出規(guī)定。《最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《消費(fèi)民事公益訴訟司法解釋》)第13條明文列舉的訴訟請(qǐng)求類型中不包括賠償損失，但以“等”字預(yù)留擴(kuò)張空間。賠償之訴通過(guò)大額訴訟索賠，達(dá)到“窮盡收益的可能性”，對(duì)違法經(jīng)營(yíng)者形成懲戒和威懾。提高集團(tuán)救濟(jì)的實(shí)效性，不僅要有停止侵害這樣的事前預(yù)防的救濟(jì)，還應(yīng)當(dāng)有對(duì)受害者的損害加以恢復(fù)和對(duì)違法經(jīng)營(yíng)者的不當(dāng)利益加以剝奪為目的的集團(tuán)性受害救濟(jì)手段。(11)劉學(xué)在：《日本消費(fèi)者團(tuán)體訴訟制度介評(píng)》，《法學(xué)評(píng)論》2013年第6期，第156頁(yè)。大多數(shù)國(guó)家消費(fèi)公益訴訟的請(qǐng)求權(quán)最初多以不作為之訴為限，伴隨著消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)的蓬勃發(fā)展，帶有補(bǔ)償性甚至懲罰性的給付之訴也出現(xiàn)在消費(fèi)公益訴訟中。(12)柯陽(yáng)友：《民事公益訴訟重要疑難問(wèn)題研究》，北京：法律出版社，2017年，第118—119頁(yè)。巴西、日本、美國(guó)、波蘭及西班牙等國(guó)的消費(fèi)者團(tuán)體均可提起賠償之訴，法國(guó)的消費(fèi)者團(tuán)體訴訟以損害賠償為主要目的。我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)賠償之訴爭(zhēng)議較大，多數(shù)學(xué)者對(duì)賠償之訴持否定態(tài)度，認(rèn)為消協(xié)組織雖有代表公共利益的職責(zé)，但其自身并未受到損害，提起賠償之訴存在賠償金的歸屬與分配等法理和現(xiàn)實(shí)層面的難題，非財(cái)產(chǎn)性責(zé)任更契合公益訴訟目的。由于理論和實(shí)踐尚未達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致實(shí)踐中做法混亂。如廣東省消費(fèi)者委員會(huì)在訴彭某勝等人生產(chǎn)銷售劣質(zhì)食鹽案中提出賠償之訴，主張賠償金的權(quán)益不屬于消協(xié)組織，應(yīng)歸不特定消費(fèi)者，在案件中的處理方式是由法院托管，待消費(fèi)者個(gè)體的訴訟時(shí)效到期后，如無(wú)人主張權(quán)益，再由法院上繳國(guó)庫(kù)。(13)《賠償性消費(fèi)公益訴訟在廣東取得重大突破》，新浪網(wǎng)，(2018-05-07)[2019-10-16]，http://gd.sina.com.cn/news/tousu/2018-05-07/detail-ihacuuvu6047174.shtml?from=gd_cnxh.但廣州市中級(jí)人民法院判決被告將賠償金直接上繳國(guó)庫(kù)，(14)廣東省廣州市中級(jí)法院(2017)粵01民初38號(hào)民事判決書(shū)。將民事賠償與刑事罰金混同。

3.個(gè)案式探索影響公益訴訟的可復(fù)制性。消協(xié)組織在選定案件時(shí)，除了評(píng)估案件的法律效果外，還非常注重社會(huì)效果。仔細(xì)分析8起非由檢察機(jī)關(guān)督促起訴的案件，發(fā)現(xiàn)消協(xié)組織對(duì)第一案非常謹(jǐn)慎，往往在訴前經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的研究和論證，力求在案由、被告、訴訟請(qǐng)求等方面與其他消協(xié)組織的訴訟案件有所區(qū)別。因此，一個(gè)消協(xié)組織取得了成功經(jīng)驗(yàn)后，其他消協(xié)組織并沒(méi)有復(fù)制、跟進(jìn)。截止到目前為止，8個(gè)有實(shí)踐案件的消協(xié)組織中，5個(gè)消協(xié)組織的個(gè)案還僅停留在“第一案”。消費(fèi)公益訴訟屬新型訴訟，證據(jù)規(guī)則、審判規(guī)則、法律適用等方面還處于探索階段，“各自為政”的個(gè)案探索雖然能夠觸及多個(gè)消費(fèi)領(lǐng)域，一定程度上有利于消費(fèi)維權(quán)，但從制度構(gòu)建的角度而言，為數(shù)不多的案件很難形成規(guī)模效應(yīng)和成功范本。一方面大部分消協(xié)組織缺乏獨(dú)自進(jìn)行個(gè)案探索的能力，另一方面復(fù)制路徑尚未形成，導(dǎo)致大部分消協(xié)組織對(duì)訴訟過(guò)于謹(jǐn)慎和克制。

4.訴訟成本影響著公益訴訟的可持續(xù)性。盡管公開(kāi)的資料未披露消協(xié)組織公益訴訟的具體成本，但從16個(gè)案件公開(kāi)的信息中可窺見(jiàn)公益訴訟成本高的端倪。根據(jù)《民事訴訟法》和《消費(fèi)民事公益訴訟司法解釋》的相關(guān)規(guī)定，消協(xié)組織作為原告提起公益訴訟，要有被告的行為“損害社會(huì)公共利益”的初步證據(jù)。因此產(chǎn)生鑒定費(fèi)用、比較試驗(yàn)費(fèi)用和公證費(fèi)用等調(diào)查取證費(fèi)用。此外，消協(xié)組織需要向法院預(yù)繳訴訟費(fèi)；有聘請(qǐng)律師的，還需承擔(dān)律師費(fèi)。如中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)訴雷沃重工股份有限公司等四被告案中，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)僅就調(diào)查取證方面的費(fèi)用就包括：專門(mén)工作組對(duì)相關(guān)線索進(jìn)行研究論證的費(fèi)用、委托律師調(diào)查取證的費(fèi)用、地方消協(xié)配合開(kāi)展區(qū)域調(diào)查的費(fèi)用及向工信部和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)查詢有關(guān)被告違法行為情況的費(fèi)用及購(gòu)買實(shí)車和測(cè)量公證的費(fèi)用。(15)根據(jù)中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)公布的信息整理，詳見(jiàn)北京市第四中級(jí)人民法院(2016)京04民初94號(hào)民事調(diào)解書(shū)。大部分消協(xié)組織在起訴前都經(jīng)過(guò)反復(fù)的論證和調(diào)研，訴訟周期較長(zhǎng)，花費(fèi)大量的人力物力。受制于現(xiàn)行規(guī)定的制約，公益訴訟不屬于可以減免訴訟費(fèi)用的案件類型，也無(wú)法納入法律援助的案件類型，因此消協(xié)組織需要自行承擔(dān)訴訟成本。盡管根據(jù)《消費(fèi)民事公益訴訟司法解釋》規(guī)定，消協(xié)組織可向被告主張合理的調(diào)查取證費(fèi)用、鑒定費(fèi)用、律師費(fèi)用，但即使最終得到法院支持，由于訴訟周期較長(zhǎng)，還存在較長(zhǎng)時(shí)間墊付的問(wèn)題。消協(xié)組織的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自于政府財(cái)政撥款，其用途主要是維持日常運(yùn)作，并沒(méi)有單列公益訴訟的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)?！皥F(tuán)體的財(cái)政狀況決定了它對(duì)訴訟的敏感承擔(dān)，進(jìn)而影響著它行使訴訟資格的頻率及它對(duì)追訴案件的選擇”(16)吳澤勇：《論德國(guó)法上的團(tuán)體不作為之訴——以〈不作為之訴法〉和〈反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法〉為例》，《清華法學(xué)》2010年第4期，第131—153頁(yè)。。經(jīng)費(fèi)的掣肘是消協(xié)組織公益訴訟案件數(shù)量較少的重要原因，并將影響公益訴訟的可持續(xù)性。

三 消協(xié)組織在消費(fèi)公益訴訟中的法律定位

消協(xié)組織在公益訴訟中的困境，一定程度上是角色錯(cuò)位造成的。因此，需要厘清消協(xié)組織的法律定位，實(shí)現(xiàn)其角色歸位。消協(xié)組織在消費(fèi)民事公益訴訟中的法律定位涉及的問(wèn)題有兩個(gè)：一是消協(xié)組織在消費(fèi)民事公益訴訟中的作用；二是消協(xié)組織與行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的互動(dòng)關(guān)系。

(一)消協(xié)組織應(yīng)當(dāng)成為消費(fèi)民事公益訴訟最重要的起訴主體

根據(jù)當(dāng)前的訴權(quán)配置，法律賦予省級(jí)以上消協(xié)組織消費(fèi)民事公益訴訟起訴資格，賦予檢察機(jī)關(guān)消費(fèi)民事公益訴訟和消費(fèi)行政公益訴訟起訴資格，由此形成了由檢察機(jī)關(guān)和省級(jí)以上消協(xié)組織共同構(gòu)成消費(fèi)民事公益起訴主體的二元模式?！睹袷略V訟法》規(guī)定，省級(jí)以上消協(xié)組織的公益訴訟實(shí)施權(quán)前置于檢察機(jī)關(guān)。因此，省級(jí)以上消協(xié)組織應(yīng)當(dāng)成為消費(fèi)民事公益訴訟積極的推動(dòng)者和實(shí)踐者，成為主體力量。

1.消協(xié)組織的公益性與社會(huì)公共利益高度契合?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第36條規(guī)定，消費(fèi)者協(xié)會(huì)和其他消費(fèi)者組織是依法成立的對(duì)商品和服務(wù)進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的社會(huì)組織。消協(xié)組織以公益訴訟為手段實(shí)現(xiàn)保護(hù)社會(huì)公共利益的宗旨，是其履行監(jiān)督市場(chǎng)秩序和維護(hù)消費(fèi)者利益的重要方式，既能彌補(bǔ)行政監(jiān)管的不足，又能使消費(fèi)治理走上司法救濟(jì)的軌道。當(dāng)前，大部分省級(jí)以上消協(xié)組織將自己置于旁觀者角色，并不符合其性質(zhì)定位，應(yīng)當(dāng)盡快實(shí)現(xiàn)角色歸位。

2.消協(xié)組織提起公益訴訟是最優(yōu)制度安排?！吧鐖F(tuán)組織具有專業(yè)性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，可以把個(gè)人行動(dòng)轉(zhuǎn)化為組織行動(dòng)，能夠在擴(kuò)散性利益保護(hù)訴訟中發(fā)揮很好的作用?！?17)郭雪慧：《擴(kuò)散性利益保護(hù)訴訟制度研究:比較與借鑒》，北京：人民出版社，2017年，第6頁(yè)。與消費(fèi)者個(gè)人相比，消協(xié)組織能夠以團(tuán)體力量化解與經(jīng)營(yíng)者之間的信息不對(duì)稱、實(shí)力不對(duì)等的問(wèn)題，能夠很好地匹配訴權(quán)配置的實(shí)效性。與檢察機(jī)關(guān)相比，消協(xié)組織具有行業(yè)優(yōu)勢(shì)?！巴ㄟ^(guò)行政執(zhí)法維護(hù)社會(huì)公共利益已經(jīng)動(dòng)用過(guò)國(guó)家資源，如果再將檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟實(shí)施權(quán)前置于社會(huì)組織，社會(huì)公共利益的維護(hù)將過(guò)分依賴國(guó)家資源的投入?！?18)黃忠順：《中國(guó)民事公益訴訟年度觀察報(bào)告(2016)》，《當(dāng)代法學(xué)》2017年第6期，第132頁(yè)。消協(xié)組織通過(guò)公益訴訟,以個(gè)案解決共性問(wèn)題，以點(diǎn)帶面，矯正經(jīng)營(yíng)者的違法行為，不但能夠節(jié)約司法資源，而且能夠使我國(guó)檢察機(jī)關(guān)將主要精力集中在法律監(jiān)督的主要職責(zé)上，建立起以社會(huì)為本位的利益表達(dá)和法律保護(hù)機(jī)制。

(二)消協(xié)組織與行政機(jī)關(guān)的互動(dòng)關(guān)系

行政監(jiān)管和公益訴訟作為不同的救濟(jì)手段，都可以達(dá)成維護(hù)不特定消費(fèi)者權(quán)益之目標(biāo)?！罢_對(duì)二者之間的關(guān)系進(jìn)行定位，關(guān)系到公益訴訟的制度構(gòu)建和實(shí)際效果的發(fā)揮”(19)宋傳柯：《從功能定位探析我國(guó)民事公益訴訟制度的構(gòu)建》，《法律適用》2014年第11期，第113頁(yè)?！，F(xiàn)代意義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，國(guó)家基于公共利益保護(hù)之需對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行適度干預(yù)。行政監(jiān)管是控制市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、克服市場(chǎng)失靈的手段，對(duì)于發(fā)揮國(guó)家干預(yù)職能，規(guī)范市場(chǎng)秩序具有重要作用。因此，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)等行政機(jī)關(guān)是公共利益的天然代表和法定維護(hù)機(jī)關(guān)，保護(hù)消費(fèi)者利益是其重要職責(zé)。與繁瑣的訴訟程序相比，行政監(jiān)管具有效率高、專業(yè)性強(qiáng)、成本低等優(yōu)勢(shì)，且可以通過(guò)抽象行政行為進(jìn)行概括性救濟(jì)，應(yīng)當(dāng)成為保護(hù)社會(huì)公共利益的主要手段。但與市場(chǎng)失靈一樣，行政監(jiān)管也存在失靈的情形，有必要將公益訴訟作為私人執(zhí)法手段彌補(bǔ)公共執(zhí)法。黨的十八屆四中全會(huì)要求發(fā)揮社會(huì)組織在法治社會(huì)建設(shè)中的作用，消協(xié)組織作為社會(huì)組織，其公益訴訟符合這一要求，也符合《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》確立的國(guó)家保護(hù)和社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的指導(dǎo)思想。消協(xié)組織提起公益訴訟的功能定位是輔助行政執(zhí)法，彌補(bǔ)行政監(jiān)管的不足和失靈。因此，行政手段發(fā)揮著核心作用，公共利益的保護(hù)首先要依賴于行政機(jī)關(guān)的公共實(shí)施機(jī)制，公益訴訟作為非常態(tài)的救濟(jì)措施，應(yīng)遵循補(bǔ)充性原則。

(三)消協(xié)組織與檢察機(jī)關(guān)的互動(dòng)關(guān)系

當(dāng)前消費(fèi)民事公益訴訟的適格主體是省級(jí)以上消協(xié)組織與檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)和消協(xié)組織的共同功能是運(yùn)用公益訴訟強(qiáng)化不特定消費(fèi)者利益的保護(hù)，但二者在受案范圍、案件啟動(dòng)程序、訴權(quán)位次等方面存在明顯差異(見(jiàn)表6)。

表6 檢察機(jī)關(guān)與消協(xié)組織消費(fèi)民事公益訴訟功能對(duì)比

在訴權(quán)配置中，檢察機(jī)關(guān)和消協(xié)組織在功能同質(zhì)中，仍存在較大的差異性。長(zhǎng)遠(yuǎn)看，消協(xié)組織應(yīng)當(dāng)成為消費(fèi)民事公益訴訟的主體力量。但當(dāng)前我國(guó)消協(xié)組織總體發(fā)育不良，公益訴訟實(shí)施還處于個(gè)案探索階段。因而，現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)成為主力軍，當(dāng)好消協(xié)組織的支持者、補(bǔ)位者?！爱?dāng)有符合條件的消協(xié)組織愿意提起訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)成為支持者，在證據(jù)等方面給予支持，發(fā)揮消協(xié)組織服務(wù)公益、參與社會(huì)治理的功能。當(dāng)消協(xié)組織不起訴時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)成為補(bǔ)充者，直接提起訴訟。”(21)涂富秀：《檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)公益訴訟的困境與制度重構(gòu)》，《福建江夏學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第5期，第55頁(yè)。當(dāng)前我國(guó)各級(jí)消協(xié)組織開(kāi)展公益訴訟存在諸多難題，應(yīng)當(dāng)更加強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，通過(guò)支持起訴、督促起訴等方式，培育消協(xié)組織參與社會(huì)治理的能力，在與消協(xié)組織融合互動(dòng)的進(jìn)程中凝聚公益保護(hù)合力。

四 我國(guó)消協(xié)組織公益訴訟的進(jìn)路優(yōu)化

我國(guó)消費(fèi)公益訴訟基礎(chǔ)薄弱、進(jìn)展緩慢，必須進(jìn)行制度變革以破解現(xiàn)實(shí)難題，探尋中國(guó)特色的消費(fèi)公益保護(hù)路徑，增進(jìn)消費(fèi)者福利，促進(jìn)社會(huì)公平正義。

(一)探索公益訴訟與私益訴訟融合發(fā)展機(jī)制

自從消費(fèi)公益訴訟制度得以確立，理論和實(shí)踐主要聚焦公益訴訟和私益訴訟的沖突。過(guò)于關(guān)注二者的區(qū)分導(dǎo)致司法實(shí)踐中公益訴訟遭遇諸多運(yùn)作困境，突出表現(xiàn)在賠償型公益訴訟因權(quán)利歸屬、勝訴利益歸屬和分配等與私益訴訟關(guān)聯(lián)的難題而推進(jìn)困難。實(shí)際上公益訴訟和私益訴訟之間并沒(méi)有明顯的界分，經(jīng)營(yíng)者損害社會(huì)公共利益的行為同時(shí)也損害了眾多特定消費(fèi)者的權(quán)益，二者在侵權(quán)事實(shí)、證明責(zé)任等方面存在共通性。消費(fèi)公益訴訟以保護(hù)公共利益、提升消費(fèi)者整體福利為目的，惠及每一個(gè)消費(fèi)者。因此，消費(fèi)民事公益訴訟與私益訴訟的目的是一致的，都是維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，維護(hù)消費(fèi)市場(chǎng)秩序和消費(fèi)環(huán)境。消費(fèi)私益訴訟的乏力為消費(fèi)公益訴訟的興起提供了契機(jī)，反過(guò)來(lái)，消費(fèi)公益訴訟也應(yīng)把激活消費(fèi)私益訴訟作為制度建設(shè)的目標(biāo)之一。德國(guó)法學(xué)家椰林指出，法律的目的就是平衡個(gè)人利益與社會(huì)公共利益，實(shí)現(xiàn)利己主義與利他主義的結(jié)合。(22)轉(zhuǎn)引自張文顯：《二十世紀(jì)西方法哲學(xué)思潮研究》，北京：法律出版社，1996年，第129頁(yè)。德國(guó)、美國(guó)、日本等國(guó)沒(méi)有對(duì)公益訴訟與私益訴訟的關(guān)系作出明確的界分，特別注重公益訴訟與私益訴訟之間的協(xié)作。(23)黃忠順：《公益性訴訟實(shí)施權(quán)配置論》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018年，第162頁(yè)。為此，探索公益訴訟與私益訴訟的融合機(jī)制成為消費(fèi)公益訴訟未來(lái)發(fā)展的必選項(xiàng)，重點(diǎn)在于建立公益訴訟和私益訴訟的連接路徑，以公益訴訟帶動(dòng)私益訴訟。中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)做了有益的嘗試，其提起的確認(rèn)之訴為消費(fèi)者后續(xù)的私益訴訟提供了便利。今后消協(xié)組織應(yīng)將產(chǎn)品的安全標(biāo)準(zhǔn)、侵權(quán)的賠償標(biāo)準(zhǔn)、侵權(quán)事實(shí)認(rèn)定等領(lǐng)域的確認(rèn)之訴作為公益訴訟的重點(diǎn)，為消費(fèi)者的私益訴訟提供事實(shí)、證據(jù)、賠償標(biāo)準(zhǔn)等方面的依據(jù)，推動(dòng)公益訴訟與私益訴訟的良性互動(dòng)。

(二)加強(qiáng)消協(xié)組織公益訴訟能力建設(shè)

各級(jí)消協(xié)組織作為對(duì)商品和服務(wù)進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督的社會(huì)組織，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益是其重要職責(zé)?？疾旃嬖V訟的實(shí)踐情況，檢察公益訴訟實(shí)施情況良好，究其原因，檢察機(jī)關(guān)無(wú)論在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置還是人才隊(duì)伍配置方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于消協(xié)組織。公益訴訟實(shí)施制度的完善固然重要，但只有消協(xié)組織足夠強(qiáng)大才能真正激活公益訴訟。當(dāng)前，急需探索消協(xié)組織的成長(zhǎng)路徑，培育其履職能力，助力其市場(chǎng)監(jiān)督行動(dòng)者和消費(fèi)者福利提供者角色的歸位。

1.對(duì)消協(xié)組織內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，設(shè)立公益訴訟專門(mén)機(jī)構(gòu)。我國(guó)公共資源由政府主導(dǎo)配置，鑒于消協(xié)組織特殊的法律性質(zhì)和職能，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在編制、辦公場(chǎng)所、財(cái)政預(yù)算等方面給予專項(xiàng)支持。

2.打造一支公益訴訟專業(yè)人才隊(duì)伍。通過(guò)培訓(xùn)、交流、聘用等方式加強(qiáng)專職人才隊(duì)伍建設(shè)，確保人才資源與公益訴訟業(yè)務(wù)需求相匹配。當(dāng)前形勢(shì)下，特別需要建立公益訴訟業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度，由中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)牽頭組織，建立輪訓(xùn)制度。同時(shí)，充分整合社會(huì)資源，聯(lián)合高校、律師協(xié)會(huì)、鑒定機(jī)構(gòu)等單位組建兼職人才隊(duì)伍。內(nèi)外結(jié)合，提高消協(xié)組織公益訴訟能力，并根據(jù)公益訴訟的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，設(shè)立專家委員會(huì)。

3.打造公益訴訟案例范本。建立消協(xié)組織公益訴訟典型案例制度，通過(guò)典型案例明確事實(shí)認(rèn)定、法律適用、調(diào)查取證等公益訴訟難點(diǎn)問(wèn)題，為消協(xié)組織辦案提供示范和參考。

4.以責(zé)任清單明確各級(jí)消協(xié)組織的責(zé)任。制定各級(jí)消協(xié)組織在公益訴訟中的責(zé)任清單，明確主體責(zé)任，厘清職責(zé)邊界。省級(jí)以上消協(xié)組織是公益訴訟的起訴主體，是公益訴訟的主要責(zé)任機(jī)構(gòu)。省級(jí)以下消協(xié)組織雖然不具有公益訴權(quán)，但其在線索移送、調(diào)查取證等方面也應(yīng)有所作為，承擔(dān)一定的責(zé)任，為未來(lái)起訴資格的擴(kuò)張奠定實(shí)踐基礎(chǔ)。

(三)構(gòu)建懲罰型消費(fèi)公益訴訟

經(jīng)營(yíng)者的違法行為對(duì)社會(huì)公共利益造成的損害包括已經(jīng)造成的損害和損害危險(xiǎn)。(24)杜萬(wàn)華：《最高人民法院消費(fèi)民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，北京：人民法院出版社，2016年，第46頁(yè)。《消費(fèi)民事公益訴訟司法解釋》第13條規(guī)定消協(xié)組織可以提出的訴訟請(qǐng)求包括停止侵害、排除妨礙等預(yù)防型訴求。預(yù)防型訴求指向未來(lái)?yè)p害危險(xiǎn)，主要功能是恢復(fù)到損害發(fā)生前的狀態(tài)。那么，已經(jīng)造成的損害如何救濟(jì)呢？多數(shù)學(xué)者認(rèn)為損害賠償請(qǐng)求權(quán)的主體應(yīng)是特定的消費(fèi)者。上述觀點(diǎn)有失偏頗。在現(xiàn)代型消費(fèi)侵權(quán)案件中，經(jīng)營(yíng)者的違法行為不但侵害個(gè)體消費(fèi)者的利益，而且也破壞了市場(chǎng)秩序和消費(fèi)環(huán)境，侵害了消費(fèi)者的整體性福利。退一步說(shuō)，即使損害賠償指向的是個(gè)體消費(fèi)者實(shí)際損害的觀點(diǎn)得以成立，消協(xié)組織還有對(duì)消費(fèi)者的整體性福利進(jìn)行救濟(jì)的職責(zé)。筆者認(rèn)為，可以先避開(kāi)爭(zhēng)議較大的損害賠償型公益訴訟，先推進(jìn)懲罰型公益訴訟，借助懲罰性賠償實(shí)現(xiàn)整體性救濟(jì)。懲罰性賠償?shù)哪康牟皇蔷葷?jì)個(gè)體消費(fèi)者的實(shí)際損失，而是對(duì)違法經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行懲戒?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于積極發(fā)揮新消費(fèi)引領(lǐng)作用加快培育形成新供給新動(dòng)力的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，健全消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制，完善和強(qiáng)化消費(fèi)領(lǐng)域懲罰性賠償制度。懲罰性賠償制度具有懲罰和遏制的雙重功能，不但能夠落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)提出的“加大對(duì)違法行為處罰力度，實(shí)行懲罰性賠償制度”的要求，而且能夠使賠償型公益訴訟成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的新著力點(diǎn)。

(四)設(shè)置訴前程序

司法救濟(jì)是權(quán)利救濟(jì)的最后一道屏障。基于司法資源的有限性和權(quán)利的謙抑性，應(yīng)當(dāng)引入前置程序作為公益訴訟的過(guò)濾機(jī)制。日本《消費(fèi)者合同法》第41條規(guī)定，提起訴訟之前，適格消費(fèi)者團(tuán)體應(yīng)當(dāng)先向?qū)⒊蔀楸桓娴慕?jīng)營(yíng)者提出書(shū)面的停止侵害請(qǐng)求。該書(shū)面請(qǐng)求中應(yīng)記載請(qǐng)求的要旨、紛爭(zhēng)的要點(diǎn)以及其他內(nèi)閣法令規(guī)定的事項(xiàng)。在請(qǐng)求未達(dá)到一周以內(nèi)不得提起訴訟，但是該被告拒絕停止侵害請(qǐng)求時(shí)不在此限。(25)杜萬(wàn)華：《最高人民法院消費(fèi)民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，第55頁(yè)。德國(guó)《停止侵權(quán)訴訟法》規(guī)定，符合條件的消費(fèi)者組織起訴前，一般應(yīng)先向經(jīng)營(yíng)者發(fā)出警告。若警告成功，消費(fèi)者組織可不提起訴訟。警告不成的，消費(fèi)者組織再提起訴訟。(26)上海市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)：《中國(guó)消費(fèi)公益訴訟第一案紀(jì)實(shí)與解讀》，上海：上海人民出版社，2016年，第93頁(yè)。消費(fèi)公益訴訟在考量消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的同時(shí)，還應(yīng)考量經(jīng)營(yíng)者的生存發(fā)展。如果經(jīng)營(yíng)者疲于應(yīng)付訴訟，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)必將受到較大影響。因此，以適當(dāng)數(shù)量的案件懲戒違法經(jīng)營(yíng)者，修正市場(chǎng)機(jī)制，是我國(guó)在公益訴訟制度構(gòu)建過(guò)程中必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。我國(guó)應(yīng)借鑒日本、德國(guó)等國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)預(yù)防型訴訟設(shè)置前置程序。規(guī)定消協(xié)組織在起訴前給予違法經(jīng)營(yíng)者一定的整改期間，經(jīng)營(yíng)者在合理期限內(nèi)未改正的再提起訴訟。這樣，一方面可以節(jié)約司法資源；另一方面也可以減輕經(jīng)營(yíng)者訴累，實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)與企業(yè)規(guī)范有序發(fā)展的雙贏局面。

(五)創(chuàng)新司法規(guī)則

公益訴訟作為一種新型訴訟，不能照搬私益訴訟的司法規(guī)則。應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變司法理念，創(chuàng)建能達(dá)成公共利益保護(hù)之目標(biāo)和效果的司法規(guī)則。

1.建立公益訴權(quán)處分的審查規(guī)則。16起實(shí)踐案例中調(diào)解、撤訴、和解方式結(jié)案的比例較高。為避免公益受損，有觀點(diǎn)認(rèn)為公益訴訟應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用判決。公益訴訟關(guān)注度高，以判決形式作出，向社會(huì)公布，可以發(fā)揮判決的宣示效應(yīng)，對(duì)損害社會(huì)公共利益的行為能起到一般預(yù)防的效果。(27)王政勇：《消費(fèi)公益訴訟的司法理念及特殊審判規(guī)則的構(gòu)建》，《法律適用》2014年第11期，第13頁(yè)。調(diào)解、和解、撤訴均是訴權(quán)處分的體現(xiàn)，消協(xié)組織提起公益訴訟并非為了自身維權(quán)，其訴權(quán)不是自生的，但并不意味著公益訴訟不能適用合意型糾紛解決方式。鑒于公益訴訟的特殊性，調(diào)解、撤訴、和解能夠在一定程度上消解消協(xié)組織的壓力。制度完善的關(guān)鍵在于適當(dāng)?shù)钠胶?，既不能一律?qiáng)求適用判決，又要對(duì)原告的訴權(quán)處分加以一定的限制。建議設(shè)立司法審查和社會(huì)審查雙重規(guī)則。第一，司法審查。“出于公益保護(hù)的憲法職責(zé)，民事公益訴訟中公益性越高或公益受損害的可能性越大，則法官發(fā)揮職權(quán)，限制原告處分自由的必要性就越高?！?28)邵明、常杰：《法院職權(quán)主義在民事公益訴訟中的適用》，《理論探索》2019年第6期，第117頁(yè)。法院應(yīng)當(dāng)發(fā)揮司法能動(dòng)作用，克服消協(xié)組織利己沖動(dòng)和利他目的之沖突，重點(diǎn)審查的內(nèi)容包括公益是否受到減損、訴訟請(qǐng)求是否已經(jīng)實(shí)現(xiàn)、訴訟目的是否已經(jīng)達(dá)到。法院審查后，應(yīng)當(dāng)將訴權(quán)處分的內(nèi)容向社會(huì)公開(kāi)，進(jìn)入社會(huì)審查程序。第二，社會(huì)審查。由法院將經(jīng)過(guò)審查的調(diào)解協(xié)議、和解協(xié)議、撤訴申請(qǐng)向社會(huì)公眾公開(kāi)，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督和評(píng)議。在規(guī)定的期限內(nèi)，與案件關(guān)聯(lián)的單位和個(gè)人均可提出異議。涉食品、藥品等領(lǐng)域的消費(fèi)公益訴訟案件，必須征求第二順位的檢察機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。對(duì)于影響較為重大的公益訴訟案件，消協(xié)組織和法院還應(yīng)當(dāng)通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式聽(tīng)取各方意見(jiàn)。通過(guò)社會(huì)審查，一方面創(chuàng)新公眾參與社會(huì)治理的機(jī)制，另一方面實(shí)現(xiàn)司法的教化功能，激發(fā)消費(fèi)者的維權(quán)意識(shí)。為加強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，建議探索第三方對(duì)訴權(quán)處分的法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。公益訴訟的目的是否達(dá)到，現(xiàn)行制度交給法院和消協(xié)組織進(jìn)行評(píng)判。由于公益訴訟的專業(yè)性和復(fù)雜性，法院和消協(xié)組織判定公共利益是否得以修復(fù)存在諸多困難。當(dāng)前，一些公益訴訟個(gè)案的示范效果不突出，存在為訴而訴的情形。第三方評(píng)估能夠通過(guò)科學(xué)、中立、專業(yè)的評(píng)價(jià)，矯正上述不良傾向，為制度完善和實(shí)踐推進(jìn)提供參考。

2.創(chuàng)新執(zhí)行監(jiān)督制度。16個(gè)公益訴訟案件中，相當(dāng)一部分案件以被告在訴訟過(guò)程中整改為由調(diào)解、和解或撤訴結(jié)案，實(shí)際是否整改到位缺乏監(jiān)督機(jī)制。為使公益訴求得到真正落實(shí)，應(yīng)對(duì)被告執(zhí)行調(diào)解協(xié)議、和解協(xié)議及整改方案的情況進(jìn)行監(jiān)督，設(shè)立定期跟蹤、調(diào)查、報(bào)告制度?？山梃b中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)訴雷沃重工股份有限公司等四被告案的做法，設(shè)立被告定期報(bào)告制度，并建立定期公開(kāi)制度。同時(shí)，如果消協(xié)組織出現(xiàn)對(duì)執(zhí)行不積極的情形，法院可啟動(dòng)職權(quán)直接要求經(jīng)營(yíng)者執(zhí)行?！皩?duì)于原告明顯怠于申請(qǐng)執(zhí)行的，法院可直接通知被告完成相關(guān)義務(wù)，并通知原告監(jiān)督被告的實(shí)際執(zhí)行狀況?！?29)邵明、常杰：《法院職權(quán)主義在民事公益訴訟中的適用》，《理論探索》2019年第6期，第119頁(yè)。

結(jié) 語(yǔ)

公益訴訟能夠拓寬消費(fèi)者集體利益的保護(hù)路徑，推動(dòng)消費(fèi)者保護(hù)事業(yè)的新發(fā)展，為和諧穩(wěn)定的消費(fèi)市場(chǎng)秩序提供司法保障。因此，消協(xié)組織提起的大部分公益訴訟案件引發(fā)了社會(huì)各界廣泛關(guān)注，這也反映了新時(shí)代背景下人民群眾以法治實(shí)現(xiàn)美好生活向往的普遍訴求。但由于《民事訴訟法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《消費(fèi)民事公益訴訟司法解釋》構(gòu)建的制度框架不夠堅(jiān)實(shí)，私益訴訟和公益訴訟的協(xié)調(diào)機(jī)制、法院釋明權(quán)的行使規(guī)則、判決的效力和執(zhí)行、訴訟成本的分擔(dān)機(jī)制等問(wèn)題掣肘著公益訴訟的進(jìn)一步發(fā)展。在國(guó)家深化簡(jiǎn)政放權(quán)、改革市場(chǎng)監(jiān)管方式的進(jìn)程中，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境成為新要求。公益訴訟的制度完善和實(shí)施，還需要在優(yōu)化消費(fèi)環(huán)境和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境之間尋找新的平衡點(diǎn)。黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)社會(huì)組織提出了“在基層社會(huì)治理格局中，發(fā)揮社會(huì)組織作用”的新期待。未來(lái)，消協(xié)組織應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮公益訴訟的制度優(yōu)勢(shì)和在社會(huì)治理中的功能優(yōu)勢(shì)，營(yíng)造安全放心的市場(chǎng)環(huán)境，在實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活向往的進(jìn)程中努力擔(dān)當(dāng)，積極作為。