楊 宇，陳麗君

(1.浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院,杭州 310058;2.廣西民族大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院,南寧 530006)

相對(duì)于通過社會(huì)救助維持貧困群體最低生活保障的救濟(jì)式扶貧來說，秉持開發(fā)式扶貧理念的產(chǎn)業(yè)扶貧被賦予了提高農(nóng)民自我發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)就地脫貧的使命與功能。作為我國(guó)反貧困征程的核心要素，其“涉及對(duì)象最廣，涵蓋面最大”[1]，是成功實(shí)行其他扶貧工程的重要支撐，更是防止貧困戶返貧、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)脫貧的重要保障。因此，國(guó)家在政策、資金及人員保障方面投入了大量精力以期提升其運(yùn)作效率[2]。總的來說，這種扶貧模式取得了較為顯著的減貧成績(jī)，但由于面臨極化的時(shí)間與績(jī)效約束，政策執(zhí)行過程中的目標(biāo)替代[3]、手段偏差[4]及效果不彰[5-6]等現(xiàn)象仍然較為普遍,基層政府身陷一輪又一輪的產(chǎn)業(yè)扶貧“動(dòng)員-失敗-再動(dòng)員”困境[7]而無法實(shí)現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型。

為什么在如此大力度的政策支持、資源輸入、人員配備、監(jiān)督考核以及領(lǐng)導(dǎo)人高度重視背景下,部分地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目執(zhí)行績(jī)效仍然無法達(dá)到政策預(yù)期,基層政府產(chǎn)業(yè)扶貧動(dòng)員的“西西弗斯”式困境仍然無法消除?究竟哪些因素影響了產(chǎn)業(yè)扶貧政策的執(zhí)行,其發(fā)揮作用的機(jī)制是什么?對(duì)這一問題的回答,在理論上關(guān)涉“理性制度為何無法取得理性結(jié)果”的問題,在實(shí)踐上則關(guān)涉現(xiàn)階段產(chǎn)業(yè)扶貧工作能否優(yōu)質(zhì)高效地完成,進(jìn)入相對(duì)貧困治理階段后脫貧成果能否得到有效鞏固,以及脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興能否實(shí)現(xiàn)有效銜接的問題。這一切引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注,形成了不同的研究視角。系統(tǒng)梳理不同視角的基本觀點(diǎn)、理論預(yù)設(shè)、研究方法的貢獻(xiàn)與不足,尋求理論上的整合與突破具有重要意義。有關(guān)產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行偏差的研究可被歸納為主體行為論、制度結(jié)構(gòu)論與治理情境論三種視角,筆者試圖對(duì)這種三種視角進(jìn)行梳理和論述。

一、主體行為論:行動(dòng)范式下的產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行偏差

主體行為論秉持方法論中的個(gè)體主義,從個(gè)體行為角度來解釋產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行偏差,認(rèn)為執(zhí)行主體的利益訴求、角色定位與執(zhí)行能力等個(gè)體因素是造成偏差的主要原因。其潛在的理論基礎(chǔ)為委托-代理理論,即將中央政府看作委托人,地方政府或其他政策執(zhí)行主體看作代理人。由于二者在目標(biāo)、戰(zhàn)略和角色上有所不同,不可避免地會(huì)產(chǎn)生利益博弈,造成一定的執(zhí)行偏差。這種分析思路秉承經(jīng)典的“遵從模型”,認(rèn)為地方行為與中央政策意圖一致就意味著地方遵從中央政策,而二者的背離則被視為執(zhí)行偏差[8]。

(一)利益沖突下的政策執(zhí)行扭曲

該觀點(diǎn)認(rèn)為中央政府與地方政府或其他執(zhí)行主體具有不同的利益訴求或政策目標(biāo),國(guó)家政策在基層執(zhí)行中被扭曲是緣于后者維護(hù)自身利益的動(dòng)機(jī)[9]。改革開放以來,地方政府逐漸成為追求地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的利益主體[10],他們通過政策變通[11]或 “選擇性執(zhí)行”上級(jí)政策[12-13],使其符合自身利益需求。因而,由于地方政府自身利益所導(dǎo)致的執(zhí)行偏差行為是最常見的政策失效誘因[14]。中央推行產(chǎn)業(yè)扶貧政策的目標(biāo)是通過發(fā)展地方產(chǎn)業(yè),提升貧困群體自身發(fā)展能力,促進(jìn)貧困地區(qū)人口脫貧致富。但地方政府在巨大的政績(jī)考核壓力下,行為動(dòng)機(jī)已由邀功轉(zhuǎn)為避責(zé)[15]。其最大的“利益訴求”就是應(yīng)對(duì)上級(jí)政府的檢查,減少自己被追責(zé)的可能性[16]。因此,地方政府傾向于選擇短平快的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目來快速完成扶貧任務(wù),造成產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的瞄準(zhǔn)偏差。而遵循市場(chǎng)邏輯的龍頭企業(yè)和大戶也以追求自身利益最大化為目標(biāo),在很大程度上將扶貧資源轉(zhuǎn)變?yōu)樗接匈Y源而非完全用于貧困戶,導(dǎo)致精英俘獲[17]。最后,遵循“安全型”邏輯的貧困戶首先考慮的是產(chǎn)業(yè)扶貧有沒有風(fēng)險(xiǎn),能不能增加家庭收入,會(huì)不會(huì)給家庭帶來困難。如果他們經(jīng)過評(píng)估后,認(rèn)為憑借自身資源無力應(yīng)對(duì),為避免自有資源遭受損失,就會(huì)對(duì)扶貧項(xiàng)目表現(xiàn)消極,產(chǎn)生“內(nèi)生動(dòng)力不足”問題[18]。如此,由于各利益相關(guān)者在貧困治理中的核心利益和行動(dòng)邏輯存在摩擦[16],關(guān)系聯(lián)結(jié)出現(xiàn)斷裂,導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)化扶貧政策及其運(yùn)行脫離貧困群體的實(shí)際需求,國(guó)家意志和貧困群體的主體性需求難以實(shí)現(xiàn)[19]。

(二)角色錯(cuò)位下的扶貧目標(biāo)偏離

該觀點(diǎn)認(rèn)為產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行過程中的諸多困境是由于地方政府的角色錯(cuò)位,“扛著貧困戶往前走”造成的。因產(chǎn)業(yè)扶貧“時(shí)間緊、任務(wù)重”,地方政府為了快速有效地完成分配任務(wù),往往采用干部承攬或依靠“大戶”“公司”推行產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目甚至直接采用“特惠貸”等短平快扶貧手段,以達(dá)到讓貧困戶快速增收的目的,導(dǎo)致貧困人口的自我發(fā)展能力并未得到實(shí)質(zhì)提高,扶貧手段背離扶貧目標(biāo)[20-21]。這種通過自上而下科層制推動(dòng)與實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧由于缺少自下而上的配合,難免遭遇到政策成本高、變相抵制與低度社會(huì)認(rèn)同等窘境[22]。政府對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧的過度干預(yù)造成了扶貧地區(qū)的弱市場(chǎng)特征,對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧中的產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)鏈等產(chǎn)業(yè)要素帶來了負(fù)面影響[23]。因此,地方政府角色錯(cuò)位,扶貧開發(fā)項(xiàng)目缺乏社會(huì)基礎(chǔ),是導(dǎo)致項(xiàng)目不成功或者項(xiàng)目偏離扶貧目標(biāo)乃至損害社會(huì)團(tuán)結(jié)的重要原因[24]。

(三)執(zhí)行能力不足與政策績(jī)效不佳

該視角認(rèn)為地方政府的政策執(zhí)行力不足,以及政策受眾的可行能力缺失是導(dǎo)致政策執(zhí)行績(jī)效不佳或失敗的重要因素。從地方政府角度來看,由于其權(quán)力式微、組織協(xié)調(diào)能力不足和政策執(zhí)行能力缺陷,導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行出現(xiàn)了行政俘獲、精英俘獲以及貧困消解等偏差問題[25]。尤其在面臨社會(huì)政策的簡(jiǎn)約性要求與社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜性現(xiàn)實(shí)之間的矛盾時(shí),基層政府缺乏相應(yīng)的技術(shù)能力以做到精準(zhǔn)瞄定[26]。從政策受眾角度來看,由于貧困戶“可行能力”不足,產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐之中出現(xiàn)了貧困戶能力參與不足而導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)選擇悖論、社會(huì)機(jī)會(huì)擠壓造成的扶貧主體缺失與目標(biāo)異化,以及發(fā)展能力排斥引發(fā)的貧困農(nóng)戶市場(chǎng)化困境等問題[27]。

二、制度結(jié)構(gòu)論:結(jié)構(gòu)約束下的產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行偏差

主體行為視角的三個(gè)論點(diǎn)準(zhǔn)確刻畫了影響政策執(zhí)行的直接因素,但利益訴求與角色定位視角無法解釋其訴求與定位的來源問題,而執(zhí)行能力視角則易陷入循環(huán)論證的窠臼,即執(zhí)行能力不足既是執(zhí)行偏差的表現(xiàn)又是執(zhí)行偏差的原因。因此,尚需進(jìn)一步追問主體行為背后的制度性因素。因?yàn)閭€(gè)體的偏好并非外生和既定的,也并不具有一致性[28]6-7,個(gè)體對(duì)自身偏好的認(rèn)知受到制度的塑造,“制度提供界定個(gè)人追求的目的和為實(shí)現(xiàn)目的而采取手段的框架”[29]。由此,根源于新制度主義理論,秉持方法論整體主義立場(chǎng)的制度結(jié)構(gòu)視角強(qiáng)調(diào)，執(zhí)行偏差不能簡(jiǎn)單地歸咎于政府官員或執(zhí)行人員的利益訴求、素質(zhì)或能力,其穩(wěn)定存在和重復(fù)再生是政府組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境的產(chǎn)物[30]。

(一)政治壓力下的策略性應(yīng)對(duì)

確保2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全面脫貧、全部實(shí)現(xiàn)小康是黨的一項(xiàng)政治承諾,是必須如期完成的政治任務(wù)。在此背景下,各級(jí)政府均采用超常規(guī)的治理手段來完成扶貧任務(wù),例如綜合運(yùn)用行政發(fā)包制、目標(biāo)責(zé)任制、項(xiàng)目制及動(dòng)員式治理等縱向治理機(jī)制將扶貧政策落實(shí)到基層。正是這一結(jié)構(gòu)性因素形塑了地方政府的利益訴求與角色定位,并進(jìn)而引發(fā)了一系列的策略性應(yīng)對(duì)行為。

1.“行政發(fā)包制”與扶貧結(jié)果的“內(nèi)卷化”。為盡快完成扶貧任務(wù),各級(jí)政府在產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行過程中采取了行政發(fā)包的治理模式,將產(chǎn)業(yè)脫貧的任務(wù)層層下發(fā)給下級(jí)政府具體負(fù)責(zé),形成了“領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)、部門包村、干部幫助”的工作機(jī)制。在此過程中,地方政府成為無限責(zé)任公司,干預(yù)手段的深度和廣度也隨之?dāng)U大。然而,由于產(chǎn)業(yè)扶貧是一項(xiàng)激勵(lì)弱化和懲罰強(qiáng)化的政治任務(wù),且地方政府在政策執(zhí)行過程中的自由裁量權(quán)受到很大限制,因此產(chǎn)業(yè)扶貧更多只是借助了行政發(fā)包的形式,在本質(zhì)上與行政發(fā)包有很大的不同。正是如此,行政部門承包產(chǎn)業(yè)扶貧任務(wù),不僅影響其本身所負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù),還使得各承包人在強(qiáng)大考核的壓力下不得不采取各種非正式的策略與手段來完成上級(jí)的發(fā)包任務(wù),造成扶貧結(jié)果的“內(nèi)卷化”,即有收入增長(zhǎng)無實(shí)質(zhì)發(fā)展的情況[31]。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,這種“扶貧包干制”具有臨時(shí)性和階段性等特點(diǎn),容易消解地方組織的公共性,并非一種長(zhǎng)效的貧困治理機(jī)制[32]。

2.目標(biāo)責(zé)任制與貧困治理的失靈。目標(biāo)管理責(zé)任制以構(gòu)建目標(biāo)體系和實(shí)施考評(píng)獎(jiǎng)懲作為其運(yùn)作的核心,在權(quán)威體系內(nèi)部以及國(guó)家與社會(huì)之間構(gòu)建出一整套以“責(zé)任-利益連帶”為主要特征的制度性聯(lián)結(jié)關(guān)系[33]。為完成扶貧任務(wù),各級(jí)政府運(yùn)用“軍令狀”形式來推動(dòng)扶貧攻堅(jiān)工作,意圖通過外部加壓和自我施壓,在有限資源和有限時(shí)間的條件下超常規(guī)地實(shí)現(xiàn)扶貧攻堅(jiān)的任務(wù)目標(biāo)。這種政策執(zhí)行方式在一定程度上可以激發(fā)地方政府扶貧工作的積極性和主動(dòng)性,形成社會(huì)大扶貧的格局,但基層政府在巨大的工作壓力下,面臨精準(zhǔn)扶貧考核上的短期性要求與產(chǎn)業(yè)扶貧長(zhǎng)期性之間的矛盾,難免會(huì)出現(xiàn)對(duì)策性和策略性扶貧,導(dǎo)致數(shù)字脫貧、利益交換、以點(diǎn)代面、民意替代、基層依賴,甚至遭遇農(nóng)戶排斥等貧困治理失靈的現(xiàn)象[2, 34-35]。

3.項(xiàng)目制下的政策執(zhí)行張力。作為新舊體制銜接過程中對(duì)既得利益補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)重要機(jī)制[36],項(xiàng)目制始終面臨著與常規(guī)的科層制之間的系統(tǒng)性張力,這種張力是諸多變革失敗的根本原因[37]。在產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)域,各種扶貧資金的下放、任務(wù)布置以及績(jī)效考核等都以項(xiàng)目制的形式來體現(xiàn),一般一個(gè)指標(biāo)就對(duì)應(yīng)著一個(gè)脫貧項(xiàng)目?！盁o項(xiàng)目、不脫貧”,項(xiàng)目制運(yùn)作已成為我國(guó)系統(tǒng)脫貧目標(biāo)的重要實(shí)現(xiàn)手段和工作機(jī)制。但項(xiàng)目制通常是針對(duì)某個(gè)具體的專項(xiàng)目標(biāo)而設(shè)立的具有競(jìng)爭(zhēng)性的資源分配方式,而精準(zhǔn)扶貧中的項(xiàng)目制運(yùn)作則有所不同。它的最終目標(biāo)不是完成特定的項(xiàng)目,而是幫助貧困戶全部脫貧[38]。因此,將遵循事本主義、技術(shù)治理邏輯的項(xiàng)目制運(yùn)作方式[39]運(yùn)用到產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行中來,不僅面臨與常規(guī)科層結(jié)構(gòu)之間的張力[40],還面臨與鄉(xiāng)土社群倫理、禮俗秩序等鄉(xiāng)土社會(huì)邏輯之間的張力,導(dǎo)致在項(xiàng)目運(yùn)作各階段都不可避免地出現(xiàn)了一系列的執(zhí)行偏差[41-42]。

4.動(dòng)員式治理與政策績(jī)效悖論。在全面建設(shè)小康社會(huì)、消除貧困人口的壓力之下,各地政府在扶貧治理中廣泛采用動(dòng)員式的貧困治理策略以最大限度調(diào)動(dòng)各主體的行動(dòng)資源。地方政府在扶貧動(dòng)員中,常以行政動(dòng)員來表達(dá)政治意志,用利益互惠策略來動(dòng)員社會(huì)參與,以基層動(dòng)員來實(shí)現(xiàn)秩序維系和扶貧目標(biāo)[43]。這種動(dòng)員型貧困治理策略，一方面能夠在短期內(nèi)籌集大量資源和項(xiàng)目投入到扶貧領(lǐng)域，改善貧困村的公共物品供給狀況，但是也產(chǎn)生了“扶貧致貧”“精英捕獲”“碎片化治理”等一系列意外后果[44]。

(二)組織失靈下的政策執(zhí)行走樣

該視角聚集于行政組織的科層結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)配置及信息傳遞等因素對(duì)政策執(zhí)行的影響,將執(zhí)行偏差歸咎于“組織失靈”。首先,在目標(biāo)、激勵(lì)與約束都存在巨大差異的情況下,高度分化的科層結(jié)構(gòu)增加了政策與科層組織之間的摩擦,降低了政策的執(zhí)行力,導(dǎo)致政策被廢止或執(zhí)行走樣[45]。其次,基層政府在權(quán)責(zé)分立的現(xiàn)實(shí)結(jié)構(gòu)安排下,由于面臨不確定性、不平等性和擴(kuò)散性風(fēng)險(xiǎn),傾向于采取組合策略規(guī)避直接責(zé)任和潛在責(zé)任,導(dǎo)致基層政府創(chuàng)新缺失、權(quán)威流失、被動(dòng)回應(yīng)等嚴(yán)重后果[46]。由于權(quán)責(zé)利不對(duì)等,基層扶貧組織或個(gè)人承擔(dān)過多、過重責(zé)任的現(xiàn)象尤為突出,最終導(dǎo)致貧困戶的依賴心理,加重扶貧干部的工作負(fù)擔(dān),浪費(fèi)扶貧單位資源等消極后果[47]。再次,數(shù)字技術(shù)的發(fā)包者、傳遞者、生產(chǎn)者和知情者的行動(dòng)邏輯大相徑庭,他們各不相同的行動(dòng)目標(biāo)和激勵(lì)易導(dǎo)致數(shù)字生產(chǎn)難以真正精準(zhǔn)[48]。

(三)多重制度邏輯沖突下的扶貧實(shí)踐偏離

從制度邏輯的角度看,當(dāng)政策與構(gòu)成組織領(lǐng)域的核心制度邏輯相一致時(shí),街頭官僚的做法可能與政策意圖更加一致[49]。與基于“結(jié)果邏輯”而強(qiáng)調(diào)多元行動(dòng)主體間利益訴求沖突的主體行為論相比,制度邏輯視角更多是基于“恰適性邏輯”來考察塑造多元行動(dòng)主體行為的制度邏輯沖突。即多數(shù)時(shí)候個(gè)體的行為是出于保持行為與自我社會(huì)角色定位相一致的動(dòng)機(jī),而非完全出于純粹的利益因素。國(guó)家組織也同樣體現(xiàn)了一種政治共同性和身份,在多數(shù)時(shí)候需要遵循“恰適性邏輯”[28]161。

1.不同層級(jí)政府間差異化的貧困治理邏輯導(dǎo)致扶貧實(shí)踐偏離。政府主導(dǎo)是我國(guó)貧困治理的重要經(jīng)驗(yàn)和基本特征,理解精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中的偏離現(xiàn)象需要從政府貧困治理的邏輯入手。研究發(fā)現(xiàn),不同層級(jí)間政府擁有差異化的貧困治理邏輯,其中中央與省級(jí)政府在貧困治理中主要遵循政治邏輯,地市級(jí)政府主要遵循行政邏輯,而縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府主要遵循治理邏輯,不同的貧困治理邏輯在實(shí)踐中形成緊張關(guān)系甚至帶來目標(biāo)沖突,進(jìn)而導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的偏離[50]。

2.行政邏輯與市場(chǎng)邏輯之間的張力違背產(chǎn)業(yè)扶貧初衷?；鶎诱漠a(chǎn)業(yè)扶貧行為始終受到市場(chǎng)邏輯的硬約束,政府行政邏輯驅(qū)使下的產(chǎn)業(yè)扶貧極易打破農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的運(yùn)行周期,改變地方市場(chǎng)體系中的產(chǎn)業(yè)扶貧物資供求關(guān)系,增加產(chǎn)業(yè)扶貧的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)[5]。而面對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的約束,地方政府傾向于選擇資產(chǎn)收益類扶貧運(yùn)作模式,把產(chǎn)業(yè)扶貧資金交由龍頭企業(yè)來經(jīng)營(yíng)[51]。這種產(chǎn)業(yè)扶貧的資本化運(yùn)作模式在短期內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)貧困戶按期脫貧,但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看卻不利于提升貧困戶的自我發(fā)展能力,違背了產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)揮 “造血功能”的初衷,不具有可持續(xù)性。

3.市場(chǎng)邏輯與社會(huì)道德邏輯的沖突影響扶貧實(shí)踐效果。市場(chǎng)化的邏輯追求資源之間的優(yōu)化配置與市場(chǎng)效益的最大化,要求產(chǎn)業(yè)發(fā)展以市場(chǎng)為導(dǎo)向,以經(jīng)濟(jì)效益為中心。而社會(huì)道德邏輯則強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不是完全為了追求利益,而是為了扶貧濟(jì)困,通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展來帶動(dòng)貧困戶發(fā)展。因而,完全傾向于照顧和吸納貧困戶的產(chǎn)業(yè)扶貧政策往往不利于產(chǎn)業(yè)本身的發(fā)展,產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行始終處于市場(chǎng)邏輯與社會(huì)道德邏輯的巨大張力之中,進(jìn)而影響了產(chǎn)業(yè)扶貧具體實(shí)踐的效果[52]。

三、治理情境論:情境調(diào)適下的差異化政策績(jī)效

制度結(jié)構(gòu)視角深刻揭示了政策執(zhí)行偏差的制度根源,但無法解釋為何在同樣的制度結(jié)構(gòu)下,各地產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行偏差程度不同。根源于權(quán)變理論的治理情境視角則認(rèn)為抽象地、靜態(tài)地探討影響政策執(zhí)行的因素是不明智的,任何政策執(zhí)行都嵌入在特定的治理情境中,要素稟賦、產(chǎn)業(yè)選擇、產(chǎn)業(yè)運(yùn)作模式與非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等因素都會(huì)對(duì)基層政策執(zhí)行產(chǎn)生影響,不存在一種靜態(tài)的成功政策執(zhí)行模式。政策執(zhí)行研究需要“告訴人們?cè)谑裁辞樾蜗绿囟ǖ哪Ｐ褪怯薪忉屃Φ?，特定的因素在什么情形下?duì)于政策的有效執(zhí)行是最為關(guān)鍵的,因此未來的政策執(zhí)行研究將受益于對(duì)不同地域、不同時(shí)期、不同政策類型的比較研究”[53]，即將時(shí)空因素納入,從治理情境層面開展更細(xì)致的研究。

(一)要素稟賦與產(chǎn)業(yè)脫貧的關(guān)鍵性門檻

該觀點(diǎn)假設(shè)貧困是由貧困地區(qū)原有要素稟賦決定的,通過在貧困地區(qū)注入新的生產(chǎn)要素,改變?cè)械纳a(chǎn)要素?cái)?shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu),打破原有生產(chǎn)方式和貧困循環(huán)鏈條是跳出貧困循環(huán)的關(guān)鍵[54],但深度貧困群體脫貧存在對(duì)初始物質(zhì)資產(chǎn)和人力資本的最低需要,即投入的“關(guān)鍵性門檻”。李小云等對(duì)西南M縣H村的扶貧實(shí)踐研究表明,在無法實(shí)現(xiàn)人力資本短期飛躍的現(xiàn)實(shí)情況下,用外來物質(zhì)資產(chǎn)暫時(shí)替代人力資本,通過人工干預(yù)扶貧措施來實(shí)現(xiàn)村莊產(chǎn)業(yè)扶貧的成效顯著,外部援助對(duì)于深度貧困群體脫貧具有重要意義[55]。不過,外來援助對(duì)于人力資本的提升同樣具有門檻效應(yīng)。楊振山以2002-2015年592個(gè)縣為研究對(duì)象,采用固定效應(yīng)回歸模型,考察了我國(guó)政府對(duì)重點(diǎn)貧困縣的資金轉(zhuǎn)移與地區(qū)人力資本水平的關(guān)系，研究發(fā)現(xiàn),中國(guó)政府扶貧資金轉(zhuǎn)移具有顯著的門檻效應(yīng)。當(dāng)人均資金不足1 291元時(shí),對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展有顯著影響;一旦超過這一門檻,反而有顯著抑制作用。超過人均4 469元后,資金轉(zhuǎn)移再次刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[56]。因此,如何通過提高物質(zhì)資產(chǎn)與人力資本來持續(xù)促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展是擺脫貧困陷阱的關(guān)鍵一環(huán)。

(二)產(chǎn)業(yè)選擇與生計(jì)模式、資源稟賦的契合性

該觀點(diǎn)從農(nóng)村社會(huì)學(xué)視角出發(fā),將產(chǎn)業(yè)扶貧置于政府行為、作物結(jié)構(gòu)與農(nóng)民生計(jì)體系及其背后的鄉(xiāng)村社會(huì)文化傳統(tǒng)的多元因果關(guān)系中加以理解,強(qiáng)調(diào)“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧不僅是一個(gè)改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化過程,同時(shí)也是一個(gè)作物結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)民生計(jì)體系升級(jí)的社會(huì)文化整體性過程”。熊春文等通過對(duì)引入不同類型經(jīng)濟(jì)作物后社會(huì)后果差異的分析表明,作物與農(nóng)戶生計(jì)體系的暗合或沖突,是造成農(nóng)民對(duì)兩種作物不同態(tài)度的深層原因,也是產(chǎn)業(yè)扶貧能否達(dá)到預(yù)期效果的內(nèi)在機(jī)理[57]。梁琦的多案例研究則進(jìn)一步表明,貧困地區(qū)的資源稟賦型產(chǎn)業(yè)比市場(chǎng)需求型產(chǎn)業(yè)具有更高的扶貧績(jī)效,內(nèi)部投資者比外部投資者更具有脫貧減貧的傾向,而資產(chǎn)性收益的不同支付方式會(huì)產(chǎn)生較大的效用差異[58]。因此,一個(gè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)選擇類型與當(dāng)?shù)厣?jì)模式、資源稟賦等要素的契合性也在一定程度上決定了產(chǎn)業(yè)脫貧的成效。如何立足于當(dāng)?shù)刭Y源稟賦,找準(zhǔn)銜接點(diǎn),將新興產(chǎn)業(yè)嵌入到農(nóng)戶生計(jì)體系與社會(huì)文化結(jié)構(gòu)中并最大程度發(fā)揮內(nèi)部投資者(本地精英)的作用至關(guān)重要。

(三)產(chǎn)業(yè)運(yùn)作模式與政策績(jī)效的差異性

政府、企業(yè)與貧困戶等多元行動(dòng)主體間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制是產(chǎn)業(yè)化扶貧模式的核心,決定著農(nóng)戶進(jìn)入產(chǎn)業(yè)鏈條的方式以及最終的參與程度。不同產(chǎn)業(yè)扶貧模式中企業(yè)和農(nóng)戶聯(lián)結(jié)機(jī)制不同,將引發(fā)不同效果。林萬龍等根據(jù)河南、湖南、湖北、廣西四省區(qū)若干貧困縣的產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)地調(diào)研材料,將各地政府實(shí)踐中的多樣化產(chǎn)業(yè)扶貧活動(dòng)歸納為產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)扶貧模式、瞄準(zhǔn)型產(chǎn)業(yè)幫扶模式和救濟(jì)式產(chǎn)業(yè)幫扶模式,并認(rèn)為惟有瞄準(zhǔn)型產(chǎn)業(yè)幫扶模式有助于貧困農(nóng)戶提升可持續(xù)發(fā)展能力,應(yīng)成為今后產(chǎn)業(yè)扶貧的主要模式[59]。夏日等的田野調(diào)查表明,以小規(guī)模茶農(nóng)為主體的產(chǎn)業(yè)扶貧模式,小農(nóng)和企業(yè)形成了良性的社會(huì)分工,農(nóng)戶普遍受益于產(chǎn)業(yè)化,而以煙草公司為主體的農(nóng)業(yè)扶貧模式,流出土地的小農(nóng)和企業(yè)形成相對(duì)立的關(guān)系,產(chǎn)業(yè)扶貧走向了反面[60]。曾慶捷等基于案例分析進(jìn)一步提煉出產(chǎn)業(yè)模式和扶貧績(jī)效之間的因果關(guān)系,發(fā)現(xiàn)“村營(yíng)市場(chǎng)主體模式”具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性和公益性,但對(duì)村干部素質(zhì)和能力要求較高?！捌髽I(yè)承包制”在資金、技術(shù)和管理等方面具有優(yōu)勢(shì),“企業(yè)示范經(jīng)營(yíng)模式”形式靈活,有利于激發(fā)貧困戶的生產(chǎn)積極性,但二者都面臨企業(yè)、村集體和農(nóng)戶之間的利益分配問題[61]。因此,是否采用適合本地區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式是影響產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行績(jī)效的一個(gè)重要因素,這“啟發(fā)地方政府反思產(chǎn)業(yè)扶貧的根本目標(biāo)及實(shí)踐機(jī)制,尋求產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)戶形成共享利益的有效方式”[60]。

(四)非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行偏差

針對(duì)政策執(zhí)行過程中廣泛涉及到的多元主體參與以及政策問題日益復(fù)雜的情況,近年來學(xué)者們運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)理論進(jìn)行了大量研究。該理論認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)的類型與特征對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果具有重要影響,因而更多地了解網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)絡(luò)行為如何影響執(zhí)行績(jī)效，進(jìn)而改善參與者之間的合作對(duì)于執(zhí)行研究具有重要意義[62-63]。 然而,與國(guó)外學(xué)者強(qiáng)調(diào)的政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)不同的是,我國(guó)政策執(zhí)行始終嵌入在特定的鄉(xiāng)土“場(chǎng)域”中,受到各種非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的影響。這種“非正式關(guān)系滲透在政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的正式組織和科層體系之中,被認(rèn)為是中國(guó)社會(huì)關(guān)系的重要特征”[64]。其中,庇護(hù)主義[65]是最重要的一種非正式關(guān)系形式,通過非正式的關(guān)系運(yùn)作,管理者與被管理者、庇護(hù)者與被庇護(hù)者結(jié)成“權(quán)力-利益的結(jié)構(gòu)之網(wǎng)”，影響和塑造著具體場(chǎng)域中的政治行為。但與純粹的利益交換相比,這種社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)同時(shí)受到倫理規(guī)則的約束[66]。在產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)域,執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)視角研究?jī)A向于從基層政府、村干部與企業(yè)、大戶等鄉(xiāng)村精英間的復(fù)雜關(guān)系運(yùn)作角度來解釋產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐過程中出現(xiàn)的執(zhí)行偏差問題。楊永偉等則以秦巴山區(qū)Y村的煙葉種植產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目為例,發(fā)現(xiàn)非正式權(quán)力與利益的勾連固化了組織行為主體的權(quán)力關(guān)系與場(chǎng)域位置,導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐中制度表達(dá)與項(xiàng)目實(shí)踐的背離[67]。殷浩棟等通過對(duì)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧項(xiàng)目分配的案例以及11省調(diào)研數(shù)據(jù)的實(shí)證分析,發(fā)現(xiàn)社會(huì)關(guān)系侵蝕了項(xiàng)目制的技術(shù)理性治理邏輯,使村級(jí)社會(huì)資本成為影響項(xiàng)目“抓包”的重要因素[68]。

四、三種視角的貢獻(xiàn)、不足及其啟示

主體行為、制度結(jié)構(gòu)及治理情境三大視角對(duì)影響產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行的各種因素進(jìn)行了全面分析,為認(rèn)識(shí)產(chǎn)業(yè)扶貧績(jī)效為何無法達(dá)到政策預(yù)期提供了深刻的洞見。然而,囿于三大研究視角單一角度的解讀,現(xiàn)有研究仍然難以系統(tǒng)解釋現(xiàn)實(shí)中廣泛存在的產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行成功與失敗并存的現(xiàn)象。因此,需進(jìn)一步發(fā)掘三大視角的理論貢獻(xiàn)與盲點(diǎn),以尋求理論上的整合與突破。

(一)三種視角的貢獻(xiàn)與不足

主體行為視角從行動(dòng)主體的利益訴求、角色定位與執(zhí)行能力三個(gè)方面準(zhǔn)確捕捉到了影響產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行的直接因素,制度結(jié)構(gòu)視角則從治理體制、組織模式與制度邏輯三個(gè)方面深入挖掘了“形塑”這些因素的制度基礎(chǔ),而治理情境視角則進(jìn)一步探討了造成各地產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行結(jié)果差異的要素稟賦、產(chǎn)業(yè)選擇、產(chǎn)業(yè)運(yùn)作模式及關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等情境性因素?？梢哉f,相關(guān)因素甄別已較完善,在理論上極大地豐富了我們對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行偏差的認(rèn)識(shí)。但囿于結(jié)構(gòu)-行動(dòng)之間的二分法,主體行為視角局限于個(gè)體層面,難以解釋行動(dòng)主體的利益訴求與角色定位本身的來源問題。制度結(jié)構(gòu)視角則在一定程度上忽視了行動(dòng)主體的能動(dòng)性,難以解釋同樣制度結(jié)構(gòu)下各地產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行偏差程度的不同。治理情境視角注意到政策執(zhí)行系統(tǒng)中的情境性因素對(duì)政策執(zhí)行的影響,并在權(quán)變理論的邏輯之下對(duì)結(jié)構(gòu)-行動(dòng)之間的背離作了一定的調(diào)適,是對(duì)結(jié)構(gòu)與行為研究視角的一種進(jìn)步與超越,但尚需進(jìn)一步明晰“何種情境與何種執(zhí)行模式匹配?”,否則“個(gè)性化”的解釋對(duì)于改進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧政策績(jī)效的實(shí)踐價(jià)值將被打折扣。此外,以上研究還共同存在如下問題:

1.缺乏統(tǒng)一的分析框架,對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行偏差認(rèn)識(shí)略顯碎片化。已有研究對(duì)影響產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行的因素甄別已非常完善,但在現(xiàn)實(shí)生活中,各個(gè)因素是組合在一起共同作用于產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行,我們無法單獨(dú)抽離出某個(gè)因素而期望“它”便是造成執(zhí)行偏差的決定性因素。如此極易以偏概全,致使對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行偏差缺乏系統(tǒng)認(rèn)識(shí)。因此,問題的關(guān)鍵并不在于指出某個(gè)因素有多重要,而是運(yùn)用系統(tǒng)性和聯(lián)系性思維,找出各個(gè)因素在這個(gè)譜系中的位置,厘清它們之間的關(guān)系并進(jìn)而探明它們的互動(dòng)機(jī)制。

2.“自上而下”的研究范式在一定程度上忽視了基層行動(dòng)者的調(diào)適功能?？偟膩碚f,除了少數(shù)研究，如王曉毅、王春光等已經(jīng)認(rèn)識(shí)到應(yīng)將社會(huì)治理納入開發(fā)扶貧全過程，奠定扶貧開發(fā)的社會(huì)基礎(chǔ)；增加以家庭和家族、擬家族化的社會(huì)關(guān)系、社會(huì)組織以及區(qū)域社會(huì)為代表的社會(huì)文化主體性在中國(guó)農(nóng)村發(fā)展和減貧奇跡中所發(fā)揮的重要作用，主張國(guó)家主體性與社會(huì)文化主體性的建設(shè)性合作關(guān)系[24，69-70]。王雨磊等學(xué)者也認(rèn)識(shí)到基層人員在扶貧政策執(zhí)行中的實(shí)踐權(quán)力，提倡發(fā)展出一套將實(shí)踐權(quán)力轉(zhuǎn)化為正當(dāng)?shù)恼蝺r(jià)值的中介機(jī)制，以解決自下而上的合法性問題[71]。不過,二者尚沒有從行動(dòng)者的調(diào)適功能角度來對(duì)政策執(zhí)行偏差進(jìn)行解釋,已有研究大多是從自上而下的角度來審視政策執(zhí)行過程,傾向于將基層的各種變通行為看作是“執(zhí)行偏差”。此種研究范式根源于“自上而下”的政策執(zhí)行范式,強(qiáng)調(diào)政策制定者的優(yōu)越地位,認(rèn)為政策執(zhí)行就是下屬機(jī)械執(zhí)行上級(jí)意圖的過程。在此過程中,政策制定者對(duì)于政策執(zhí)行架構(gòu)的理性設(shè)計(jì)與控制指揮能力是至關(guān)重要的[72]。這背后的理論預(yù)設(shè)則是政策制定與政策執(zhí)行是有界限的、分離的;政策制定者設(shè)定目標(biāo),政策執(zhí)行者執(zhí)行目標(biāo),二者分工明確,后者有意愿且有能力執(zhí)行目標(biāo);政策執(zhí)行過程位于政策制定之后的連續(xù)過程上;政策執(zhí)行在本質(zhì)上是非政治性的與技術(shù)性的[73]。而政策執(zhí)行研究的目的就是考察執(zhí)行者在多大程度上實(shí)現(xiàn)了決策者所提出的政策目標(biāo),并找出使政策執(zhí)行偏離上級(jí)意圖的各種因素,從而為政策制定者提供意見建議。然而,諸多實(shí)證研究已表明,明確的政策指令與行政責(zé)任聲明并不必然增加成功實(shí)施政策的可能性,復(fù)雜系統(tǒng)的問題解決能力不取決于自上而下的層級(jí)控制,而取決于離“問題源”最接近的行動(dòng)者所擁有的自由度及相應(yīng)的執(zhí)行結(jié)構(gòu)[74-77]。地方政府在政策執(zhí)行過程中的群體行為和戰(zhàn)略能動(dòng)性是各項(xiàng)政策得以有效執(zhí)行的前提條件[78]。而根據(jù)“自上而下”邏輯提出的強(qiáng)化對(duì)基層執(zhí)行人員的監(jiān)督考核等政策建議,阻礙了政策對(duì)象的需求反饋及基層人員根據(jù)實(shí)際情況開展適應(yīng)性治理的調(diào)適功能發(fā)揮,不但沒有從實(shí)質(zhì)上緩解執(zhí)行偏差行為,還誘發(fā)并加劇了基層執(zhí)行人員的形式主義、痕跡主義等后果。

3.對(duì)政策執(zhí)行過程研究較少,理論提煉與對(duì)話稍顯不足。已有研究系統(tǒng)分析了產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)、原因及對(duì)策等問題,但對(duì)于產(chǎn)業(yè)扶貧政策的具體執(zhí)行過程研究較少,理論提煉與對(duì)話稍顯不足,大多數(shù)研究還處于問題-對(duì)策式的研究狀態(tài)。事實(shí)上,只有弄清了一項(xiàng)政策具體是怎樣落地的,才能從過程中洞徹偏差究竟是如何形成的,也才能從中提煉出“理論”,并進(jìn)而與已有理論對(duì)話。近年來,在極化的政治壓力與剛性的時(shí)間約束下,各地普遍采用了一種類似于戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期軍事化動(dòng)員手段的方式,調(diào)動(dòng)一切可調(diào)動(dòng)的資源,運(yùn)用一切可利用的手段以期按時(shí)完成扶貧任務(wù)。這種動(dòng)員模式綜合運(yùn)用了壓力型體制、行政發(fā)包制、目標(biāo)責(zé)任制、項(xiàng)目制以及運(yùn)動(dòng)式治理模式的核心要素,但又不完全等同于以上治理模式,是一種我國(guó)特有的在政治壓力與時(shí)間約束下的非常規(guī)政策執(zhí)行方式。在此次疫情防控中,我們也可窺見這種政策執(zhí)行方式的身影。已有研究對(duì)這種政策執(zhí)行方式的研究仍然較為零散,缺乏綜合性的總結(jié)和提煉。

4.偏重于個(gè)案的研究方法,難以識(shí)別影響政策執(zhí)行的共通性因素。在研究方法方面,除少量研究外,大量研究主要采用個(gè)案研究法,偏重于各自為戰(zhàn)。由于缺乏縱向與橫向的比較研究,經(jīng)驗(yàn)材料雖不斷累積,卻難以提煉影響政策執(zhí)行的共通性因素,因而對(duì)知識(shí)積累的貢獻(xiàn)受到一定局限[79]。例如,針對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行偏差問題,如果僅僅立足于存在偏差的案例并從中提取導(dǎo)致偏差的因素,又怎樣解釋現(xiàn)實(shí)中廣泛存在的成功案例呢?反之亦然。

(二)三種視角的啟示和研究展望

鑒于以上問題,后續(xù)研究可在已有研究基礎(chǔ)上嘗試采用一種綜合性的、復(fù)雜性的視角來分析產(chǎn)業(yè)扶貧政策的執(zhí)行偏差問題。

第一，嘗試借鑒制度分析和發(fā)展(IAD)框架(1)制度分析和發(fā)展(IAD)框架是奧斯特羅姆等人于1982年開發(fā)的一個(gè)用于把政治學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、人類學(xué)家、律師、社會(huì)心理學(xué)家和其他對(duì)制度如何影響個(gè)人面臨的諸多激勵(lì)及其相應(yīng)的行為感興趣的學(xué)者所做的工作結(jié)合為一體的普遍性框架。該框架一方面區(qū)分了憲法、集體選擇和操作抉擇這三個(gè)決策層次以及它們之間的關(guān)系；第二個(gè)方面是闡明了能在三個(gè)決策層次的任一層次上用于分析結(jié)果和對(duì)其進(jìn)行評(píng)估的基本要素。其核心思想是自然/物質(zhì)條件、共同體屬性、應(yīng)用規(guī)則等制度環(huán)境相互結(jié)合形塑了行動(dòng)者所面臨的行動(dòng)情境，而行動(dòng)者又根據(jù)行動(dòng)情境所限定的激勵(lì)結(jié)構(gòu)采取行動(dòng)，最終產(chǎn)生制度結(jié)果和績(jī)效。筆者這里主要是借鑒其用于分析制度環(huán)境、行動(dòng)情境及行動(dòng)者的行為選擇如何共同作用于最終的制度結(jié)果和績(jī)效時(shí)所采用的多層次分析思想，即操作層面的決策(主體行為)會(huì)依次受到集體選擇性(治理情境)和憲法選擇性規(guī)則(制度結(jié)構(gòu))的影響。當(dāng)然，由于這一分析框架的每一層次分析均包含復(fù)雜的變量，且在分析行動(dòng)者的行為選擇時(shí)仍然使用的是從新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和博弈論發(fā)展而來的經(jīng)濟(jì)人模型以及有限理性假設(shè)，與本框架所強(qiáng)調(diào)的嵌入性視角具有內(nèi)在的矛盾，因而可借鑒其分析思想，但在具體的變量設(shè)計(jì)及理論命題方面不一定參照該框架。參見：埃莉諾·奧斯特羅姆.制度性的理性選擇:對(duì)制度分析和發(fā)展框架的評(píng)估[M]//保羅·A·薩巴蒂爾.政策過程理論.北京:生活·讀書·新知 三聯(lián)書店,2004:46-47、50-51、54-66.中的多層次分析思想將制度結(jié)構(gòu)、治理情境與主體行為三大視角納入到統(tǒng)一的分析框架中，并揭示其互動(dòng)機(jī)制，以期對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行偏差提供一個(gè)綜合性、系統(tǒng)性的解釋。以“政治壓力”為核心的制度性因素為產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行提供了一個(gè)宏觀的制度背景，是“形塑”執(zhí)行主體行動(dòng)邏輯的結(jié)構(gòu)性因素。而治理情境一方面是主體行為選擇的“制約因素”，另一方面也是其策略性應(yīng)對(duì)自上而下政策動(dòng)員的“資源庫”，二者之間的互動(dòng)模式寫就了鄉(xiāng)土回應(yīng)的不同底色，共同構(gòu)成了影響政策執(zhí)行的調(diào)適性因素。可見，盡管產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行發(fā)生于具體的治理情境中，每個(gè)行動(dòng)者都在“操作層面”進(jìn)行“理性選擇”，但實(shí)際上治理情境本身受到更宏觀的制度結(jié)構(gòu)影響，因而其行為選擇也間接受到制度結(jié)構(gòu)的影響。因此，產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行績(jī)效其實(shí)是由結(jié)構(gòu)性因素與調(diào)適性因素共同決定的，可嘗試采用圖1的分析框架。

圖1 產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行偏差分析框架圖

第二,進(jìn)一步挖掘治理情境中的調(diào)適性因素,深入探討治理情境與行動(dòng)者的不同互動(dòng)模式對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行的影響。從某種意義上來說,產(chǎn)業(yè)扶貧政策是一項(xiàng)政治任務(wù),更是一項(xiàng)巨大的社會(huì)工程。這種社會(huì)工程由于其“清晰和簡(jiǎn)單化的設(shè)計(jì)”容易忽視生態(tài)和社會(huì)生活的基本事實(shí),而地方上流行的知識(shí)(米提斯)及其適應(yīng)和逃避則在一定程度上避免了政策失敗[80]。另一方面,經(jīng)濟(jì)行動(dòng)嵌入在正在運(yùn)行中的具體的社會(huì)關(guān)系系統(tǒng)中[81-84],經(jīng)濟(jì)資源也需要具備一定的社會(huì)基礎(chǔ)才能被激活[85]。家庭、家族、熟人社會(huì)、社會(huì)組織等提供的社會(huì)關(guān)系與社會(huì)資本對(duì)我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展[86]、農(nóng)村現(xiàn)代化與減貧事業(yè)[70]發(fā)揮了重要作用。這些都表明,產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行最終嵌入于鄉(xiāng)村社會(huì)之中,其在基層落地時(shí),鄉(xiāng)土社會(huì)中的治理情境因素對(duì)其成功執(zhí)行具有重要影響。因此,后續(xù)研究可將治理情境框定于村莊層面,進(jìn)一步挖掘治理情境中的哪些因素及其組合模式對(duì)于調(diào)適一統(tǒng)的政策設(shè)計(jì)具有重要作用,以提升產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行效率。例如,不同要素稟賦、產(chǎn)業(yè)選擇、產(chǎn)業(yè)運(yùn)作模式及村莊關(guān)系網(wǎng)絡(luò)幾大要素與行動(dòng)者互動(dòng)的不同組合模式是如何作用于產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行的。

第三,深入探討政策執(zhí)行過程,尋求與已有政策動(dòng)員及國(guó)家治理理論對(duì)話。理論的創(chuàng)新與突破建立在對(duì)事實(shí)的深度把握上,只有弄清了具體的政策執(zhí)行過程才有可能從中洞徹失敗或成功的癥結(jié)。后續(xù)研究可進(jìn)一步探討在極化的政治壓力與時(shí)間約束下,基層政府具體是如何動(dòng)員村干部及相關(guān)群體去執(zhí)行一項(xiàng)涉及多元行動(dòng)主體、各種矛盾沖突交織的“復(fù)雜政策”的?尤其是當(dāng)面臨環(huán)境的不確定性與認(rèn)知的有限理性限制時(shí)[87],其選擇相應(yīng)政策執(zhí)行方式或政策工具的邏輯是什么?這樣的政策執(zhí)行邏輯究竟是增進(jìn)還是阻礙了基層人員在一統(tǒng)性政策與地方復(fù)雜性之沖突中的調(diào)適功能?在此基礎(chǔ)上,進(jìn)一步從國(guó)家動(dòng)員方式變遷角度來審視國(guó)家治理方式的變遷,進(jìn)而與已有的政策動(dòng)員理論進(jìn)行對(duì)話。例如,與集體化時(shí)期甚至更早的土改時(shí)期的“組織化動(dòng)員”、后集體化時(shí)期的“經(jīng)營(yíng)式動(dòng)員”[88]相比,產(chǎn)業(yè)扶貧政策動(dòng)員模式有何不同?它具有什么特征和優(yōu)缺點(diǎn)?適用范圍是什么?發(fā)展趨向是什么?在已有政策動(dòng)員譜系中應(yīng)處于何種位置?總結(jié)提煉這種“攻堅(jiān)式動(dòng)員”執(zhí)行模式可以在一定程度上豐富已有政策動(dòng)員理論。

第四,嘗試采用多案例比較分析法,以識(shí)別影響產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行的關(guān)鍵因素及其作用路徑。鑒于個(gè)案研究結(jié)論的外部效度問題,后續(xù)研究可嘗試采用多案例研究方法,以識(shí)別影響產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行的關(guān)鍵因素及其作用路徑。例如,可根據(jù)復(fù)制原則,合理安排6～10個(gè)案例,其中一些案例采取逐項(xiàng)復(fù)制原則(產(chǎn)生相同結(jié)果),另一些案例采取差別復(fù)制原則(產(chǎn)生不同結(jié)果),如果所有案例都與之前提出的理論假設(shè)相符合,那么這兩組案例就能較有說服力地證明理論假設(shè)。反之,則需要修改假設(shè)重新檢驗(yàn)[89]。這樣,就能在一定程度上避免自說自話的情形,真正增進(jìn)知識(shí)積累。

總之,產(chǎn)業(yè)扶貧是一個(gè)系統(tǒng)工程,影響其績(jī)效的因素是多方面的,理論研究和政策實(shí)踐需要綜合考慮主體行為、制度結(jié)構(gòu)、治理情境及其互動(dòng)對(duì)政策執(zhí)行的影響。特別是進(jìn)入相對(duì)貧困治理階段后,隨著貧困形勢(shì)與格局的變化,“政治勢(shì)能”轉(zhuǎn)向,這必定導(dǎo)致高度強(qiáng)調(diào)時(shí)間與績(jī)效約束,全面動(dòng)員社會(huì)各方力量的超常規(guī)“攻堅(jiān)式動(dòng)員”政策執(zhí)行模式向常規(guī)化、制度化方向回歸。那么,在此背景下,產(chǎn)業(yè)扶貧政策實(shí)踐如何通過外部援助突破產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性門檻,如何選擇與當(dāng)?shù)厣?jì)模式、資源稟賦相契合的產(chǎn)業(yè)類型,如何采用能夠調(diào)動(dòng)各方積極性并充分運(yùn)用當(dāng)?shù)厣鐣?huì)資本的產(chǎn)業(yè)運(yùn)作模式,仍然值得進(jìn)一步探討。