胡世文,曹亞雄

(武漢大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,武漢 430072)

脫貧人口返貧指由于內(nèi)生脫貧動(dòng)力不足、生計(jì)資源較差、外部災(zāi)害沖擊和社會(huì)負(fù)面影響等使貧困戶在脫貧后又再次貧困,是國家貧困治理中不可忽視的難題。如何防止已脫貧人口返貧,讓農(nóng)民過上小康日子并改善他們的生活水平,是中國共產(chǎn)黨治國理政的重要奮斗目標(biāo)。黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想,把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo),團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民攻堅(jiān)克難,砥礪前行，中國減貧事業(yè)取得了決定性成就:9 300多萬貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧,貧困發(fā)生率由10.2%降至0.6%,中國逐步進(jìn)入由絕對貧困治理向相對貧困治理、由收入貧困治理向多維貧困治理、由超常規(guī)扶貧攻堅(jiān)向常規(guī)性貧困治理轉(zhuǎn)變的后脫貧時(shí)代。農(nóng)村貧困治理將統(tǒng)籌于城鄉(xiāng)貧困治理體系之下,并與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略高度銜接,在更廣泛的意義上實(shí)現(xiàn)與國際減貧事業(yè)的密切連接,由此展陳出不同于過往的農(nóng)村貧困治理格局。但是,我們必須看到，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)不是輕輕松松一沖鋒就能打贏的,從決定性成就到全面勝利,后脫貧時(shí)代農(nóng)村貧困治理格局的轉(zhuǎn)變和躍升面臨的困難和挑戰(zhàn)依然艱巨,特別是客觀存在的脫貧人口返貧現(xiàn)象嚴(yán)重制約中國反貧困斗爭的進(jìn)度和成效,直接決定全面建成小康社會(huì)的成果,對當(dāng)前農(nóng)民美好生活建構(gòu)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施和貧困治理格局拓展影響深遠(yuǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì),已脫貧人口中有近200萬人存在返貧風(fēng)險(xiǎn),若不能有效化解則會(huì)大大阻礙脫貧目標(biāo)的完成,必須“要把防止返貧放在重要位置”[1]“加快建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機(jī)制”[2],把及時(shí)監(jiān)測阻斷脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)作為后脫貧時(shí)代農(nóng)村貧困治理的關(guān)鍵。本文遵循脫貧人口返貧問題事前治理邏輯，重點(diǎn)關(guān)注脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的機(jī)制設(shè)置和維度聚焦,提出返貧監(jiān)測的制度安排規(guī)制、技術(shù)體系支撐、責(zé)任主體明確和風(fēng)險(xiǎn)信息管理等方面的對策建議,以期從源頭上治理脫貧人口返貧問題。

一、脫貧人口返貧誘因及其治理的文獻(xiàn)回顧

脫貧人口返貧問題是當(dāng)前農(nóng)村擺脫貧困、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興繞不開、躲不掉的關(guān)鍵問題。解決此問題必須深刻認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確把握貧困的本質(zhì)和返貧的誘因。返貧問題由于主體的特定性、生發(fā)的時(shí)空性、過程的動(dòng)態(tài)性、原因的復(fù)雜性、危害的嚴(yán)重性等屬性特征,在本質(zhì)上返貧戶與貧困戶具有不同的內(nèi)涵,進(jìn)而決定著不同治理邏輯。國內(nèi)學(xué)者基于上述判斷重點(diǎn)分析和探討了脫貧人口返貧誘因和返貧治理對策。

第一,不同學(xué)科角度下脫貧人口返貧誘因。凌國順等從倫理學(xué)角度分析指出,返貧人口思想觀念落后,因循守舊、膽怯自卑、目光短淺等思想嚴(yán)重束縛了他們的進(jìn)取心,導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)難以發(fā)展,生活水平難以得到進(jìn)一步改善, 甚至下降[3]。董春宇等從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析后強(qiáng)調(diào),人類的經(jīng)濟(jì)脆弱性與人類的貧困相伴相生,互為因果,返貧怪圈形成的主因在于經(jīng)濟(jì)脆弱性[4]。丁軍等從管理學(xué)角度分析闡明,導(dǎo)致貧困戶返貧現(xiàn)象的主要根源在于“主體、供體、載體”三者發(fā)展的不可持續(xù)性,需要構(gòu)建“三體均衡、三位一體”的農(nóng)村可持續(xù)扶貧模式[5]。張遇哲從政治學(xué)角度分析表明,由于推行退耕還林、禁牧、“稻改旱”等生態(tài)、水利規(guī)劃等措施,農(nóng)民在一定程度上遭遇政策性返貧[6]。張翔等從教育學(xué)角度分析指出,通過教育提升人口素質(zhì)是斬?cái)唷柏毨?脫貧-返貧”循環(huán)鏈條的關(guān)鍵選擇,可防止“代內(nèi)返貧”和“代際返貧”[7]。趙玉琛等從體育學(xué)角度分析認(rèn)為,我國人口健康教育未能與整個(gè)社會(huì)的發(fā)展同步而行，導(dǎo)致健康問題成為返貧的主要因素[8]。綜合來看,脫貧人口返貧誘因復(fù)雜多樣,涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、環(huán)境等諸多要素。

第二,不同治理進(jìn)路下脫貧人口返貧對策。宏觀層面,王海濱主張從國家制度安排、貧困地區(qū)人力資本投入、常規(guī)化扶貧機(jī)制建設(shè)三個(gè)方面發(fā)力,杜絕返貧現(xiàn)象[9]。范和生、包國憲、章文光等一致強(qiáng)調(diào)要加快建設(shè)返貧預(yù)警機(jī)制,強(qiáng)化返貧問題的前期預(yù)防,及時(shí)化解返貧風(fēng)險(xiǎn)[10-12]。焦克源等建議遵循整體性思維,通過資源統(tǒng)籌、項(xiàng)目整合、權(quán)責(zé)重構(gòu)和“主客”共持的理論支撐, 形成多元主體協(xié)同治理返貧的格局[13]。中觀層面,和立道等從要素回報(bào)、就業(yè)和人口遷移等角度分析認(rèn)為,人力資本的提升才是農(nóng)村貧困人口徹底脫貧和預(yù)防返貧的根本[14]。周迪等通過定量建模證實(shí),家庭資產(chǎn)稟賦能有效防止返貧現(xiàn)象的發(fā)生,因此鼓勵(lì)貧困家庭從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)并實(shí)施教育技能培訓(xùn),有助于鞏固已有的脫貧成果[15]。微觀層面,莊天慧等建議積極推進(jìn)建立貧困村衛(wèi)生室,加大對貧困村醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)救助的投入力度,使農(nóng)戶返貧后仍能得到基本生活保障[16]。李長亮主張深度貧困地區(qū)要有機(jī)協(xié)同最低生活保障制度和精準(zhǔn)扶貧政策,特別是短期被納入最低生活保障制度的脫貧人口返貧,應(yīng)采取相應(yīng)扶貧措施增加其收入來源,防止返貧[17]。

既有研究從多學(xué)科角度分析脫貧人口返貧誘因、探討返貧治理的對策建議,進(jìn)而尋求通過宏觀上體制機(jī)制建設(shè)與政策創(chuàng)新、中觀上外部資源介入與資本支持、微觀上日常性兜底幫扶等措施來阻斷脫貧人口返貧問題。以上研究盡管取得了富有價(jià)值的研究成果,但在研究思路上多遵循返貧問題事后治理邏輯,對返貧問題事前監(jiān)測與阻斷方面的關(guān)注較少。新時(shí)代在防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的背景下,返貧風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對同樣需要“打好化險(xiǎn)為夷、轉(zhuǎn)危為機(jī)的戰(zhàn)略主動(dòng)戰(zhàn)”[18],需要通過監(jiān)測機(jī)制將返貧扼殺在風(fēng)險(xiǎn)生發(fā)之前,做好返貧源頭治理。本文將風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制建設(shè)作為返貧治理的基礎(chǔ)工程,通過分析判別返貧風(fēng)險(xiǎn)生發(fā)的具體維度,歸納影響風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制建設(shè)的不利因素并提出相應(yīng)對策,以豐富和發(fā)展中國農(nóng)村反貧困斗爭理論,構(gòu)建政民和諧共進(jìn)的貧困治理格局。

二、脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的重要作用

(一)返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測是農(nóng)民美好生活建構(gòu)的重要保障

脫貧人口返貧問題生發(fā)于歷史性情境之中,是現(xiàn)代化征程中社會(huì)問題的動(dòng)態(tài)性反映,具有鮮明的時(shí)代性、場域性特征,由此決定對返貧的認(rèn)識(shí)是一個(gè)隨時(shí)間推移和實(shí)踐發(fā)展而不斷深化的過程。在不同時(shí)空背景下,返貧問題遵循不同的社會(huì)運(yùn)作邏輯,尋求不同的社會(huì)治理路向,但究其生發(fā)機(jī)制,農(nóng)民貧困與返貧風(fēng)險(xiǎn)之間有天然的親和性,兩者共生互構(gòu)、高度關(guān)聯(lián)。對返貧風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測可有效阻斷脫貧人口返貧,是后脫貧時(shí)代保障已脫貧農(nóng)民美好生活的重要舉措。既有針對脫貧人口返貧問題的治理實(shí)踐多呈現(xiàn)事后管理情形,表現(xiàn)出被動(dòng)性、應(yīng)激反應(yīng)式的工作傾向,未能在返貧現(xiàn)象生發(fā)之前及時(shí)防范或緩解貧困再生,導(dǎo)致貧困戶脫貧后又返貧,這與特定時(shí)期返貧監(jiān)測能力和體系現(xiàn)代化不足有著必然聯(lián)系。脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制通過制度安排、責(zé)任明確、技術(shù)強(qiáng)化、信息統(tǒng)管等實(shí)現(xiàn)監(jiān)測協(xié)同,對返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測具備很強(qiáng)的預(yù)設(shè)性、前瞻性和戰(zhàn)略性,可理性揭示和科學(xué)預(yù)判返貧生發(fā)機(jī)理。由事后管理轉(zhuǎn)向事前治理,“治理和管理一字之差,體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！盵19]通過主動(dòng)監(jiān)測干預(yù)可能引致返貧的風(fēng)險(xiǎn),在關(guān)節(jié)點(diǎn)進(jìn)行阻斷,不但有利于已脫貧農(nóng)民在擺脫絕對貧困基礎(chǔ)上提升對基本生活狀況脆弱性的感知能力,及時(shí)調(diào)整和轉(zhuǎn)換生計(jì)策略以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),且有助于斬?cái)唷帮L(fēng)險(xiǎn)孕育隱患生成貧困事件”的演化鏈條,將風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作做實(shí)做細(xì)做好,保障農(nóng)民美好生活的穩(wěn)定性。

(二)返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測有利于推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實(shí)施

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施是關(guān)系全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的全局性、歷史性任務(wù),其與小康社會(huì)的有效銜接意味著要努力消除脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性脫貧,是后脫貧時(shí)代鄉(xiāng)村振興的重大挑戰(zhàn)之一。脫貧人口返貧問題治理不當(dāng),將對該地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理水平和生活狀況造成負(fù)面影響,不但使農(nóng)民脫貧意志受挫、再次陷入貧困處境,而且導(dǎo)致前期人力、財(cái)力、物力等脫貧資源投入的浪費(fèi),給進(jìn)一步深入推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略帶來壓力。在中國反貧困斗爭進(jìn)入歷史交匯期的關(guān)鍵時(shí)刻,返貧問題是檢驗(yàn)脫貧攻堅(jiān)實(shí)效性和鄉(xiāng)村治理能力的重要指標(biāo),其客觀存在的事實(shí)已表明解決貧困問題不是一勞永逸的事,不能只是依靠單一的短期經(jīng)濟(jì)行為來實(shí)現(xiàn),必須杜絕貧困治理的功利主義和表面化傾向,注重農(nóng)民持續(xù)發(fā)展能力和抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力的培養(yǎng)?！暗?020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村脫貧人口返貧全部脫貧,是黨中央向全國人民作出的鄭重承諾,必須如期實(shí)現(xiàn),沒有任何退路和彈性?！盵2]這就要求我們必須高度重視返貧現(xiàn)象,從“全面建成小康社會(huì),一個(gè)也不能少;共同富裕路上,一個(gè)也不能掉隊(duì)”的戰(zhàn)略層面[20],在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具體實(shí)踐中把握脫貧人口返貧特點(diǎn)和生發(fā)機(jī)理,主動(dòng)建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制,防止脫貧戶返貧。

(三)返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測是國家貧困治理格局布展的應(yīng)有之義

當(dāng)前,中國脫貧攻堅(jiān)在決戰(zhàn)決勝中穩(wěn)步提質(zhì)，全面收官,脫貧成就舉世矚目,這些成績的取得,凝聚了全黨全國各族人民的智慧和心血,是我國貧困治理格局科學(xué)性、合理性、有效性的最好證明。若不能有效監(jiān)測、阻斷脫貧人口返貧,則嚴(yán)重掣肘減貧戰(zhàn)略由絕對貧困治理向相對貧困治理、由收入貧困治理向多維貧困治理、由超常規(guī)扶貧攻堅(jiān)向常規(guī)性貧困治理的順利轉(zhuǎn)變,給后脫貧時(shí)代的解民憂、惠民生工作造成阻礙,也會(huì)影響國家貧困治理格局的布展。根據(jù)中央部署和要求,必須堅(jiān)持不懈如期完成好深度貧困地區(qū)剩余脫貧人口返貧的脫貧任務(wù),鞏固好已有的脫貧成果、確保脫貧人口返貧脫貧后不再返貧,從而實(shí)現(xiàn)國家貧困治理格局在人事安排、資源傾斜、項(xiàng)目支撐等方面做進(jìn)一步的優(yōu)化調(diào)整。因此,要自覺樹立預(yù)防和化解返貧風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí),積極建設(shè)返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制,推動(dòng)農(nóng)民生存狀況的改善和鄉(xiāng)村發(fā)展秩序的優(yōu)化,有效謀求貧困治理格局的重整,努力推動(dòng)農(nóng)民美好生活建構(gòu)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)踐同頻共振,進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)美好生活能量的良性傳遞。

三、脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的基本機(jī)制設(shè)置

(一)返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測制度

風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測制度安排與返貧監(jiān)測任務(wù)相匹配,是強(qiáng)化脫貧動(dòng)力、優(yōu)化生計(jì)資源配置、有效應(yīng)對災(zāi)害沖擊和社會(huì)負(fù)面影響的必然要求,有利于維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測秩序，高效開展監(jiān)測工作，保證監(jiān)測效果。完善的返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測制度應(yīng)對監(jiān)測的原則方法、內(nèi)容范圍、責(zé)任分工、實(shí)施計(jì)劃、考核監(jiān)督等作出明確規(guī)定。脫貧人口返貧治理任務(wù)要求必須突出返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的重要性,但在扶貧開發(fā)工作的綱領(lǐng)性文件《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》中,既無專項(xiàng)條文也無專題內(nèi)容關(guān)注脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測。盡管強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)扶貧統(tǒng)計(jì)與貧困監(jiān)測。建立扶貧開發(fā)信息系統(tǒng),開展對連片特困地區(qū)的貧困監(jiān)測。”但內(nèi)容偏宏觀抽象,沒有從根本上觸及返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測內(nèi)在要求的針對性、時(shí)效性。在各片區(qū)、各省市的扶貧開發(fā)實(shí)施辦法中,如《湖北省農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020 年)》《秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃(2011-2020年)》等,對于返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測問題同樣疏于關(guān)照。在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵時(shí)期,黨中央、國務(wù)院、地方政府對返貧問題愈發(fā)重視,制定了相關(guān)防止返貧的具體措施,如《國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機(jī)制的指導(dǎo)意見》《國務(wù)院扶貧辦關(guān)于及時(shí)防范化解因洪澇地質(zhì)災(zāi)害等返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)的通知》《關(guān)于建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機(jī)制的實(shí)施辦法(山西省)》等,但多側(cè)重對脫貧人口返貧的自然災(zāi)害型、保障型風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測,而對發(fā)展型、結(jié)構(gòu)型返貧風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注不夠,忽視了返貧風(fēng)險(xiǎn)的運(yùn)演變化,且缺乏常態(tài)化的監(jiān)測制度安排。面對當(dāng)前鞏固脫貧成果的嚴(yán)峻形勢,亟需完善返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測制度。

(二)返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測主體

返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制的預(yù)設(shè)性、前瞻性和戰(zhàn)略性要求必須有與之相匹配的高素質(zhì)、高效率、多元化監(jiān)測執(zhí)行主體。從脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)生發(fā)的四大維度來看,風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測需要發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)核心作用,推動(dòng)基層政府、農(nóng)民自身和社會(huì)組織等多元主體共同參與?；鶎诱潜O(jiān)測返貧風(fēng)險(xiǎn)的主要力量,對扶貧政策變化、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然災(zāi)害沖擊的預(yù)警能力強(qiáng)于農(nóng)民和社會(huì)組織,能夠準(zhǔn)確化解返貧風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)性困境。農(nóng)民是返貧風(fēng)險(xiǎn)的主要承擔(dān)者,能夠敏銳感知與自身生活狀況密切相關(guān)的個(gè)體化返貧因素,如脫貧動(dòng)力不強(qiáng)、意外事故突發(fā)、生計(jì)資源脆弱等。社會(huì)組織如工廠企業(yè)、服務(wù)機(jī)構(gòu)、公益團(tuán)體等能夠直接感受農(nóng)民在返貧生發(fā)時(shí)生計(jì)策略的調(diào)整和轉(zhuǎn)換,農(nóng)民在工廠企業(yè)就業(yè)、向服務(wù)機(jī)構(gòu)咨詢和公益團(tuán)體求助等行為很大程度上反映其生活方面的需求變化，因此農(nóng)民、基層政府和社會(huì)組織是返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測不可缺少的重要力量。但經(jīng)過改革開放40多年的實(shí)踐發(fā)展,農(nóng)村人口流動(dòng)性增強(qiáng)，農(nóng)民個(gè)體化趨勢明顯,政府難以及時(shí)、準(zhǔn)確監(jiān)測脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)；在社會(huì)環(huán)境、市場結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜背景下，社會(huì)組織對脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)明顯關(guān)注不夠；基層政府由于簡政放權(quán)削弱行政權(quán)力，難以掌握常態(tài)化監(jiān)測返貧風(fēng)險(xiǎn)所需的資源,加之當(dāng)前基層監(jiān)測隊(duì)伍人員力量薄弱、監(jiān)測業(yè)務(wù)能力不高。農(nóng)民、基層政府、社會(huì)組織無法高效整合感知到的風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù),實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的有機(jī)協(xié)調(diào),監(jiān)測主體呈現(xiàn)機(jī)械式配合。

(三)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測技術(shù)體系

健全、完備、科學(xué)的技術(shù)體系應(yīng)有機(jī)整合多元監(jiān)測工具、高素質(zhì)人才、數(shù)據(jù)信息平臺(tái)于一體,實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)信息監(jiān)測聯(lián)動(dòng)化,保證返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的準(zhǔn)確性、及時(shí)性,保證監(jiān)測主體對風(fēng)險(xiǎn)信息的集中管理、趨勢研判和風(fēng)險(xiǎn)評估。長期以來,治理脫貧人口返貧一直是政府主導(dǎo)的民生行動(dòng),基層工作人員依靠計(jì)算機(jī)開展線上辦公,通過黨政網(wǎng)、手機(jī)通訊、微信、郵件等方式實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)信息管理、調(diào)查和追蹤,線下則依靠入戶走訪調(diào)研獲取貧困戶一手資料,線上線下的互動(dòng)互補(bǔ)是當(dāng)前返貧監(jiān)測的主要方式。面對鞏固脫貧成果的嚴(yán)峻形勢和迫切要求,現(xiàn)有的監(jiān)測技術(shù)遇到極大考驗(yàn),特別是深度貧困地區(qū)受自身地理環(huán)境、通信、交通制約,市場經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限、農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱,傳統(tǒng)監(jiān)測技術(shù)難以有效克服返貧風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多、面廣和監(jiān)測戰(zhàn)線變長、任務(wù)加重的難題。以自然災(zāi)害為例,準(zhǔn)確及時(shí)的災(zāi)害預(yù)警要依托遙感衛(wèi)星、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、地理信息及防雹增雨智能作業(yè)等新技術(shù),但深度貧困地區(qū)這方面的推進(jìn)運(yùn)用十分有限,且氣象信息員、災(zāi)害信息員、群測群防員等專業(yè)人才力量配備不足,致使監(jiān)測工作開展困難。監(jiān)測脫貧動(dòng)力、生計(jì)資源、外部災(zāi)害和社會(huì)影響等風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的技術(shù)體系不健全,數(shù)據(jù)交流平臺(tái)搭建不充分,在監(jiān)測返貧風(fēng)險(xiǎn)時(shí)必然會(huì)出現(xiàn)拖曳效應(yīng),影響脫貧人口返貧治理。

(四)返貧風(fēng)險(xiǎn)信息管理

協(xié)作、共享、互利是不同維度返貧信息之間建立有機(jī)聯(lián)系、實(shí)現(xiàn)信息高效監(jiān)測和協(xié)同管理的基本行為準(zhǔn)則。脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)生發(fā)于脫貧動(dòng)力、生計(jì)資源、外部災(zāi)害和社會(huì)影響等不同維度,涉及農(nóng)民自身、基層政府、社會(huì)組織等不同主體,且不同維度、主體之間由于風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)演變化而高度關(guān)聯(lián),返貧風(fēng)險(xiǎn)信息因此呈現(xiàn)海量、繁雜、碎片化等現(xiàn)實(shí)特征。當(dāng)前,脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)治理中存在的公眾信息交流不充分、返貧風(fēng)險(xiǎn)發(fā)布不及時(shí)、監(jiān)測遲滯現(xiàn)象明顯、信息數(shù)據(jù)質(zhì)量不高等問題。一方面在于返貧風(fēng)險(xiǎn)信息本身海量、繁雜、碎片化的現(xiàn)實(shí)屬性,給實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)信息管理增加了負(fù)擔(dān)和難度;另一方面在于風(fēng)險(xiǎn)信息共享程度較低，返貧問題發(fā)布機(jī)制不完善，信息服務(wù)平臺(tái)不健全,究其本質(zhì)源于脫貧人口返貧治理中風(fēng)險(xiǎn)信息的碎片化管理,政府部門基于“一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”的條塊分割式責(zé)任管理模式,呈現(xiàn)碎片化管理狀態(tài),使風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測無法實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌式、綜合式管理,以致于難以形成合力,無法從根本上阻斷脫貧人口返貧?？朔地氾L(fēng)險(xiǎn)信息管理碎片化、阻斷返貧風(fēng)險(xiǎn),需要向統(tǒng)籌式、綜合式管理思路轉(zhuǎn)換,有效構(gòu)建常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測管理機(jī)制,促進(jìn)返貧風(fēng)險(xiǎn)的整體性治理。

(五)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測考核監(jiān)督

返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的準(zhǔn)確性、可靠性直接影響黨和政府脫貧政策制定和資源傾斜,不僅需要監(jiān)測的制度安排、責(zé)任主體、技術(shù)體系和信息管理協(xié)同支撐,同時(shí)離不開對風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作的考核和監(jiān)督。已脫貧人口的潛在返貧風(fēng)險(xiǎn)需要及時(shí)準(zhǔn)確反饋,才能實(shí)現(xiàn)對返貧問題的及時(shí)阻斷,在這個(gè)意義上,對返貧監(jiān)測工作的考核監(jiān)督就成為很關(guān)鍵的一環(huán)。當(dāng)前,基層政府對返貧監(jiān)測工作高度重視,積極制定監(jiān)測計(jì)劃,明確監(jiān)測內(nèi)容,但是在對既有監(jiān)測工作的考核監(jiān)督上,卻沒有相應(yīng)的機(jī)制設(shè)置和規(guī)則設(shè)定以保障監(jiān)測的準(zhǔn)確、可靠,更無對因返貧監(jiān)測不利而產(chǎn)生返貧問題的懲戒制度,這使得返貧監(jiān)測工作很容易被形式主義所遮蔽。對高效、出色的返貧監(jiān)測工作應(yīng)建立相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)制度,從而形成獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的正面促進(jìn)作用。

四、脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)生發(fā)的監(jiān)測維度聚焦

學(xué)界研究返貧問題的理論憑借和中國共產(chǎn)黨以人民為中心的貧困治理經(jīng)驗(yàn),是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制遴選和確定脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)生發(fā)維度的重要依據(jù)。從理論憑借來看,針對返貧問題的主要研究范式堅(jiān)持個(gè)體主義與結(jié)構(gòu)主義的分析站位,嘗試闡明引致返貧的個(gè)體化和結(jié)構(gòu)性因素。前者以自由主義為底色,主張返貧根源在于個(gè)人生計(jì)脆弱性和缺乏生產(chǎn)性的能動(dòng)增收實(shí)踐,強(qiáng)調(diào)通過鞏固和提升人力資本以提高個(gè)體在市場化勞動(dòng)關(guān)系中的交易水平,實(shí)現(xiàn)物質(zhì)生活的改善。后者富含福利主義意蘊(yùn),認(rèn)為不平等社會(huì)結(jié)構(gòu)下制度性的排斥是返貧主因,倡導(dǎo)通過公民權(quán)利建設(shè)和福利制度供給阻斷返貧,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)脫貧。學(xué)者基于兩大研究范式對返貧問題展開學(xué)科化、規(guī)范化、體系化研究,充分闡明返貧的內(nèi)涵與外延、現(xiàn)象與本質(zhì)、內(nèi)容與形式,并試圖進(jìn)一步融合個(gè)體主義與結(jié)構(gòu)主義范式,努力揭示個(gè)體化和結(jié)構(gòu)性致貧因素在脫貧人口返貧中的互動(dòng)運(yùn)演機(jī)制,由此形成了以可持續(xù)生計(jì)、脆弱性、社會(huì)排斥為代表的多維貧困分析框架?？沙掷m(xù)生計(jì)分析框架重點(diǎn)關(guān)注生計(jì)資本轉(zhuǎn)換在能動(dòng)性與結(jié)構(gòu)化過程中的利害關(guān)系,把握返貧因素與經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)的內(nèi)在聯(lián)系,但囿于經(jīng)濟(jì)維度的單一分析而過分強(qiáng)調(diào)微觀層面資本與貧困的關(guān)聯(lián)[21],對貧困的共時(shí)性和歷時(shí)性的政治分析關(guān)注不夠[22],忽略了環(huán)境的脆弱性、制度不公平性對返貧風(fēng)險(xiǎn)生發(fā)的促進(jìn)作用[23]。脆弱性分析框架聚焦農(nóng)戶面臨返貧風(fēng)險(xiǎn)的事前狀態(tài),將應(yīng)對和化解風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)性、可能性作為分析核心,形成了“自然災(zāi)害脆弱性”和“作為權(quán)利失敗的脆弱性”兩大研究方向,進(jìn)而探討了風(fēng)險(xiǎn)、脆弱性、返貧三者之間的內(nèi)部關(guān)聯(lián),但未能清晰闡釋風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力的形成機(jī)制[24]。社會(huì)排斥分析框架傾向把國家、市場、市民社會(huì)層面的福利供給作為分析重點(diǎn),強(qiáng)調(diào)返貧是結(jié)構(gòu)性缺陷和制度性排斥導(dǎo)致的后果,揭示社會(huì)排斥的累積性、傳遞性是代際貧困再生產(chǎn)的主要原因,但對于結(jié)構(gòu)性缺陷和制度性排斥下主體能力被剝奪的潛在機(jī)制詮釋不足。

從我國以人為本的貧困治理經(jīng)驗(yàn)來看,黨的十八大以來,中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造性繼承和發(fā)展馬克思主義反貧困理論,推動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困治理進(jìn)入歷史交匯期,形成了富含中國理論特色和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的反貧困指南——習(xí)近平關(guān)于扶貧工作重要論述。在全面建成小康社會(huì)和“十三五”規(guī)劃收官之年,如期完成“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)脫貧摘帽,并鞏固現(xiàn)有“兩不愁三保障”成果,既是習(xí)近平關(guān)于扶貧工作重要論述的核心要點(diǎn),也是農(nóng)村反貧困斗爭的戰(zhàn)略目標(biāo)?？茖W(xué)監(jiān)測和有效化解脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)成為完成該任務(wù)的重要抓手。然而,中國農(nóng)村場域的返貧問題誘因復(fù)雜、形式多樣,具有結(jié)構(gòu)性返貧與個(gè)體性返貧相互交織的典型特征,目前單一的理論分析框架只能實(shí)現(xiàn)特定區(qū)域、特定時(shí)間、特定人群的返貧誘因問診,并不足以深掘脫貧人口返貧的共性特征和潛在理路,無法充分有效發(fā)揮理論對具體實(shí)踐的指導(dǎo)作用,急需有針對性的理論解釋工具。綜合來看,基于個(gè)體主義與結(jié)構(gòu)主義研究范式形成的可持續(xù)生計(jì)、脆弱性、社會(huì)排斥分析框架從不同維度展陳返貧面相,但用于分析中國農(nóng)民復(fù)雜多樣的返貧現(xiàn)象時(shí),卻呈現(xiàn)“頭疼醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的返貧干預(yù)策略,而現(xiàn)有分析框架融合下的返貧研究未能充分揭示結(jié)構(gòu)性和個(gè)體化返貧因素在返貧風(fēng)險(xiǎn)生發(fā)中的互動(dòng)機(jī)理。因此,本文汲取三種分析框架的優(yōu)勢要素,選取內(nèi)生脫貧動(dòng)力、生計(jì)資源稟賦、外部災(zāi)害沖擊、社會(huì)負(fù)面影響作為監(jiān)測機(jī)制審視、研判和預(yù)警脫貧人口返貧生發(fā)的重要維度,并結(jié)合中國脫貧人口返貧的特殊性,分析諸維度在返貧風(fēng)險(xiǎn)生發(fā)中的相互作用機(jī)理(見圖1)。

圖1 脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測維度之間的相互作用機(jī)理

(一)內(nèi)生脫貧動(dòng)力

內(nèi)生脫貧動(dòng)力是新時(shí)代社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變背景下農(nóng)民基于美好生活需要,渴望擺脫貧窮,推動(dòng)基本生活狀況持續(xù)向好的根本力量,脫貧動(dòng)力越充足則越有利于農(nóng)民徹底化解和阻斷返貧,實(shí)現(xiàn)永久脫貧,是返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制關(guān)注的核心維度。習(xí)近平明確指出，擺脫貧困首要并不是擺脫物質(zhì)的貧困,而是擺脫意識(shí)和思路的貧困。扶貧必扶智,治貧先治愚。貧窮并不可怕,怕的是智力不足、頭腦空空,怕的是知識(shí)匱乏、精神委頓[25]。此論述充分表明內(nèi)生脫貧動(dòng)力不足是返貧產(chǎn)生的根源性因素。返貧農(nóng)民脫貧動(dòng)力不足主要表現(xiàn)為:脫貧意志缺乏,身體健康水平和脫貧知識(shí)技能水平較低,由此形成的自我發(fā)展能力較低，生計(jì)策略保守，脫貧選擇單一。因此,可將主體脫貧意志、身體健康素質(zhì)和脫貧知識(shí)技能作為內(nèi)生脫貧動(dòng)力監(jiān)測維度的二級(jí)指標(biāo)。當(dāng)前客觀存在的已脫貧人口返貧問題,不但在很大程度上表明農(nóng)民內(nèi)生脫貧動(dòng)力不足,同時(shí)也暴露了以 “經(jīng)濟(jì)發(fā)展主義”為核心話語的“同質(zhì)化”扶貧制度安排存在“內(nèi)卷化”實(shí)踐困境,外部資源的扶貧能量發(fā)揮遇到瓶頸,若不能激發(fā)農(nóng)民內(nèi)生脫貧動(dòng)力,充分調(diào)動(dòng)貧困群眾的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性,則難以凝聚穩(wěn)定脫貧的長期、堅(jiān)實(shí)合力,實(shí)現(xiàn)內(nèi)部自我脫貧與外部多元扶貧的良性互動(dòng),農(nóng)民再次返貧的風(fēng)險(xiǎn)依然存在,必然影響脫貧攻堅(jiān)成果的鞏固。因此,同返貧問題作斗爭,必須堅(jiān)持扶貧扶志扶智相結(jié)合,善于從精神上、思想上、志氣上激發(fā)脫貧人口的脫貧意志,使脫貧人口能夠更好地發(fā)揮主觀能動(dòng)性,愿意積極獲取脫貧知識(shí)，提升脫貧技能,從而豐富脫貧生計(jì)選擇,提升化解潛在返貧風(fēng)險(xiǎn)的能力。

(二)生計(jì)資源稟賦

生計(jì)資源稟賦指個(gè)人或家庭所擁有和獲得的、可協(xié)調(diào)動(dòng)員用于生產(chǎn)、消費(fèi)和改善基本生活狀況的資源配置總和,其水平的高低決定脫貧人口返貧的基本面相,是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制關(guān)注的重點(diǎn)維度。根據(jù)生計(jì)資源主體屬性的不同,可以劃分為私人生計(jì)資源和公共生計(jì)資源。私人生計(jì)資源主要包括:(1)經(jīng)濟(jì)收入,如農(nóng)業(yè)或非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)收入;(2)物質(zhì)資料,如住房、飲食等生活資料和農(nóng)資、設(shè)備等生產(chǎn)資料;(3)社會(huì)資本,如依據(jù)地緣、血緣、業(yè)緣關(guān)系所形成的能分散風(fēng)險(xiǎn)、整合資源、滿足心理和情感需求的信任與互助關(guān)系;(4)人力資本,如勞動(dòng)力數(shù)量、素質(zhì)、教育水平;(5)自然資本,如土地產(chǎn)出、自然環(huán)境。公共生計(jì)資源主要包括:(1)基礎(chǔ)設(shè)施,如道路、農(nóng)田水利、供電、供水、通信設(shè)施;(2)公共服務(wù),如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和就業(yè)技能培訓(xùn)。私人與公共生計(jì)資源兩者相輔相成、相互促進(jìn),前者是后者實(shí)施供給的主要依據(jù)和價(jià)值依歸,后者是前者提質(zhì)擴(kuò)容的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和可靠保障,兩者配置越充足合理,越有利于農(nóng)民持續(xù)增收、積累財(cái)富,化解返貧風(fēng)險(xiǎn),徹底阻斷返貧。當(dāng)前我國剩余脫貧攻堅(jiān)任務(wù)雖然同過去相比總量不大,但都是貧中之貧、困中之困,是最難啃的硬骨頭,生計(jì)資源稟賦較差,農(nóng)民傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)因自然環(huán)境制約而收入有限,外出務(wù)工又因區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展落差大、市場經(jīng)濟(jì)銜接困難而難以實(shí)現(xiàn)長效穩(wěn)定增收,加之公共服務(wù)不足，如鄉(xiāng)村醫(yī)療服務(wù)水平低,一些農(nóng)村危房改造質(zhì)量不高,有的地方安全飲水不穩(wěn)定,還存在季節(jié)性缺水,導(dǎo)致脫貧人口返貧問題在這些地區(qū)較易發(fā)生,是脫貧人口返貧生發(fā)不可忽視的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。要順利完成脫貧任務(wù)并穩(wěn)定住、鞏固好“兩不愁、三保障”既有成果不是一件容易的事情,若私人與公共生計(jì)資源任何一方面遭到?jīng)_擊都有可能導(dǎo)致返貧。

(三)外部災(zāi)害沖擊

外部災(zāi)害沖擊指嚴(yán)重破壞個(gè)人或家庭既有資產(chǎn)和生產(chǎn)剩余，降低基本生活質(zhì)量，甚至威脅生命安全的突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)事件，與脫貧人口返貧高度關(guān)聯(lián)，是觀察和判別返貧的重要指標(biāo)，可作為返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制關(guān)注的關(guān)鍵維度。自然災(zāi)害、意外事故和公共衛(wèi)生事件等是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中難以完全剝離的外部風(fēng)險(xiǎn)事件，其不確定性、不可控性極大考驗(yàn)政府與農(nóng)民的災(zāi)害應(yīng)對能力和返貧防治能力。因此，本文遴選自然災(zāi)害、意外事故和公共衛(wèi)生事件作為外部災(zāi)害沖擊監(jiān)測維度的二級(jí)指標(biāo)。部分已脫貧地區(qū)和人口的脫貧成果難鞏固、返貧問題易生發(fā)，原因多在于外部災(zāi)害沖擊，若不能有效應(yīng)對和化解，必然使脫貧人口返貧機(jī)率升高，易陷入“貧困-脫貧-返貧”的惡性循環(huán)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016-2019年間全國因自然災(zāi)害影響，農(nóng)作物受災(zāi)面積分別為2 622.1、1 847.8、2 081.4、1 925.7萬公頃，農(nóng)作物絕收面積為290.2、182.7、258.5、280.2萬公頃，由此造成直接經(jīng)濟(jì)損失為5 032.9、3 018.7、2 644.6、3 270.9億元，致使每年有1.9、1.4、1.3、1.3億人因此受災(zāi)，更有1 706、881、589、909人死亡失蹤，導(dǎo)致以農(nóng)業(yè)經(jīng)營為主要收入來源的農(nóng)民面臨返貧的巨大壓力(1)數(shù)據(jù)來源：根據(jù)民政部、應(yīng)急管理部、國家減災(zāi)委發(fā)布2016-2019年《全國自然災(zāi)害基本情況》整理。。而通過外出務(wù)工實(shí)現(xiàn)家庭增收的農(nóng)民一旦遭遇意外事故或突發(fā)公共衛(wèi)生事件，其就業(yè)收入必然減少，整個(gè)家庭將處于更加困難的境地，返貧隨時(shí)可能發(fā)生。反貧困工作本就艱苦卓絕，收官之年又受新冠肺炎疫情影響，全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難重重，防止返貧的任務(wù)變得更重，要求變得更高。在中國反貧困斗爭的歷史交匯期，必須把防止返貧擺到更加重要的位置，使脫貧攻堅(jiān)、防止返貧、防災(zāi)減災(zāi)之間高度互嵌、協(xié)同共促，在應(yīng)對外部災(zāi)害沖擊中化解脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)。

(四)社會(huì)負(fù)面影響

貧困農(nóng)民得益于改革開放以來市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及中國共產(chǎn)黨對發(fā)展機(jī)會(huì)、物質(zhì)財(cái)富和服務(wù)資源等的權(quán)威性分配和結(jié)構(gòu)性安排，實(shí)現(xiàn)了生活狀況的持續(xù)改善。但與此同時(shí)，已脫貧農(nóng)民必須面對市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行邏輯下的行業(yè)波動(dòng)和區(qū)域性整體貧困基本解決下的反貧困政策變化，且需努力規(guī)避其帶來的不利影響，否則與之相關(guān)的工資性與生產(chǎn)經(jīng)營性收入將隨之降低，影響基本生活狀況，有再次陷入貧困的可能。因此，本文把社會(huì)影響中的市場波動(dòng)(主要包括農(nóng)業(yè)市場和勞動(dòng)力交易市場)和脫貧政策變化(主要包括產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目調(diào)整、兜底型扶貧政策、駐村干部政策等)作為脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制關(guān)注的基本維度。從市場波動(dòng)來看，個(gè)體化的農(nóng)民無論是進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還是外出務(wù)工都受市場運(yùn)行規(guī)律制約，其波動(dòng)程度和調(diào)節(jié)狀況直接影響貧困農(nóng)民能動(dòng)性脫貧實(shí)踐活動(dòng)的開展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在建檔立卡脫貧人口返貧中，90%以上得到了產(chǎn)業(yè)扶貧和就業(yè)扶貧支持，2/3以上主要靠外出務(wù)工和產(chǎn)業(yè)脫貧[2]，這就要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須平穩(wěn)健康可持續(xù)，避免因市場波動(dòng)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域出現(xiàn)農(nóng)資漲價(jià)、糧賤傷農(nóng)，或農(nóng)民工勞動(dòng)力市場出現(xiàn)交易水平降低、工作機(jī)會(huì)減少、工資待遇縮減等現(xiàn)象，使廣大已脫貧農(nóng)民面臨返貧風(fēng)險(xiǎn)。從政策變化來看，脫貧攻堅(jiān)政策是中國共產(chǎn)黨發(fā)揮社會(huì)主義制度集中力量辦大事的政治優(yōu)勢，是對農(nóng)村貧困治理的科學(xué)設(shè)計(jì)和理性選擇，通過實(shí)施駐村幫扶、易地搬遷、轉(zhuǎn)移就業(yè)、社會(huì)保障、生態(tài)補(bǔ)償?shù)认盗忻撠毰e措，貧困地區(qū)基本生產(chǎn)生活條件明顯改善，脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)接近完成。然而，我們必須認(rèn)識(shí)到上述舉措的順利實(shí)施離不開政府財(cái)政和人力資源的巨大投入，中央財(cái)政數(shù)據(jù)顯示，2016-2019年的專項(xiàng)扶貧資金累計(jì)安排3 843.8億元，年均增長28.6%，財(cái)政傾斜力度不斷加大[26]；駐村幫扶的縣級(jí)以上機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位干部累計(jì)選派290多萬人，一線扶貧力量明顯加強(qiáng)[2]。但面對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、地方政府財(cái)政壓力加劇、社會(huì)扶貧資源籌集有限、基層干部工作繁重的新形勢，脫貧攻堅(jiān)政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性面臨極大挑戰(zhàn)，一些地方出現(xiàn)了工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移、投入力度下降、干部精力分散的現(xiàn)象，數(shù)字脫貧、虛假脫貧仍有發(fā)生，對于內(nèi)生脫貧動(dòng)力尚不充足的貧困農(nóng)民而言，政策變化所帶來的負(fù)面影響使脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)大大增加。

綜上所述，四大維度很好闡明了引致脫貧人口返貧的個(gè)體化和結(jié)構(gòu)性因素，且諸維度之間相互作用、相輔相成，是返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制關(guān)注返貧生發(fā)的重點(diǎn)。返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制基于脫貧人口返貧生發(fā)維度的審視、研判、預(yù)警能力越強(qiáng)，則越有利于及時(shí)化解返貧風(fēng)險(xiǎn)、阻斷返貧。內(nèi)生脫貧動(dòng)力不足是返貧風(fēng)險(xiǎn)生發(fā)的核心，激發(fā)脫貧意志、提升知識(shí)技能和身體素質(zhì)，有助于增強(qiáng)農(nóng)民內(nèi)生脫貧動(dòng)力，對于積累和拓寬生計(jì)資源、有效應(yīng)對外部災(zāi)害沖擊有正向促進(jìn)作用，在市場波動(dòng)影響下可順利轉(zhuǎn)換和調(diào)整生計(jì)策略，為脫貧政策調(diào)整提供參考。生計(jì)資源稟賦差是返貧風(fēng)險(xiǎn)生發(fā)的重點(diǎn)，貧困農(nóng)民可協(xié)調(diào)動(dòng)員用于生產(chǎn)、消費(fèi)和改善基本生活狀況的資源越多，則越有利于化解外部災(zāi)害、市場波動(dòng)和政策變化的負(fù)面沖擊，為提升脫貧信心、鞏固內(nèi)生脫貧動(dòng)力提供堅(jiān)實(shí)支撐。外部災(zāi)害沖擊是返貧風(fēng)險(xiǎn)生發(fā)的關(guān)鍵，有效應(yīng)對其負(fù)面影響有利于保持市場供求關(guān)系和脫貧政策的穩(wěn)定性，緩解返貧壓力，為提升內(nèi)生脫貧動(dòng)力和鞏固生計(jì)資源稟賦奠定基礎(chǔ)。社會(huì)負(fù)面影響是返貧風(fēng)險(xiǎn)生發(fā)的基本，在穩(wěn)定的市場供求關(guān)系和脫貧政策下，農(nóng)民基于對美好生活的追求激發(fā)出強(qiáng)烈脫貧意愿，脫貧動(dòng)力充足，有利于發(fā)揮私人與公共生計(jì)資源的疊加優(yōu)勢，形成有效應(yīng)對外部災(zāi)害沖擊的強(qiáng)大合力。

五、脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑

結(jié)合脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)生發(fā)運(yùn)行機(jī)理、監(jiān)測機(jī)制不利因素和主要審視維度分析，促進(jìn)返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制建設(shè)要堅(jiān)持協(xié)同思維，返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的制度安排、責(zé)任主體、技術(shù)體系、考核監(jiān)督應(yīng)互促共進(jìn)，以統(tǒng)籌式、綜合式風(fēng)險(xiǎn)治理邏輯合力推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制建設(shè)(見圖2)，使脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)治理有的放矢，助力脫貧攻堅(jiān)成果的鞏固和國家治理能力的提升。

圖2 脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑

(一)完善風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測制度，布控筑牢脫貧人口返貧防線

在綜合利用既有脫貧攻堅(jiān)工作機(jī)制的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持中央統(tǒng)籌返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作，明確返貧監(jiān)測原則，細(xì)化監(jiān)測責(zé)任分工。國務(wù)院扶貧辦根據(jù)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、防范返貧的現(xiàn)實(shí)需要，制定和實(shí)施加強(qiáng)返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測能力的建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)一返貧風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測內(nèi)容、范圍和判斷標(biāo)準(zhǔn)，建立廣泛覆蓋已脫貧農(nóng)民的返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。地方政府可根據(jù)轄區(qū)內(nèi)脫貧攻堅(jiān)的進(jìn)度和成效，以及引致脫貧人口返貧的生發(fā)因素，確定監(jiān)測方法和監(jiān)測重點(diǎn)，及時(shí)關(guān)注發(fā)展型、結(jié)構(gòu)型返貧風(fēng)險(xiǎn)，并通過返貧風(fēng)險(xiǎn)信息報(bào)備、發(fā)布機(jī)制，對監(jiān)測到的返貧信息實(shí)施評估研判，制定相應(yīng)化解措施。加強(qiáng)對返貧監(jiān)測的監(jiān)督考核，內(nèi)部通過人大、政協(xié)監(jiān)督考核，外部采取人民群眾、社會(huì)組織監(jiān)督方式，避免因官僚主義、形式主義而出現(xiàn)瀆職、失職情況，保證風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測數(shù)據(jù)的客觀性、準(zhǔn)確性和時(shí)效性。通過完善風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的制度框架和政策體系筑牢筑嚴(yán)筑密脫貧人口返貧防線。

(二)明確風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測職責(zé)，推動(dòng)多元主體共同參與

返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制平穩(wěn)運(yùn)行的內(nèi)生動(dòng)力源于基層黨委、政府、村民個(gè)人、社會(huì)組織等多元參與主體的風(fēng)險(xiǎn)防范自覺，決定其在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)、實(shí)踐態(tài)度和價(jià)值判斷。農(nóng)村基層黨組織要明確脫貧攻堅(jiān)的歷史站位，堅(jiān)持高質(zhì)量脫貧，強(qiáng)化政治功能和服務(wù)功能，推進(jìn)返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的組織覆蓋與工作覆蓋，凝聚返貧監(jiān)測防范的強(qiáng)大合力?；鶎诱畱?yīng)協(xié)調(diào)動(dòng)員既有返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測資源，加強(qiáng)對扶貧政策變化、市場經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、自然災(zāi)害沖擊、突發(fā)公共事件等風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警能力，摸清上述風(fēng)險(xiǎn)對貧困地區(qū)已脫貧農(nóng)民的影響，對可能導(dǎo)致返貧的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)一戶監(jiān)測一戶幫扶一戶，及時(shí)化解返貧風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)民自身要提高返貧風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，及時(shí)向基層政府反映個(gè)人生活、生產(chǎn)、工作狀況，積極提升自我發(fā)展和抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，合理規(guī)避返貧風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)組織要高度關(guān)注農(nóng)民生計(jì)策略的調(diào)整和轉(zhuǎn)換，彌補(bǔ)政府和農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的不足，向貧困地區(qū)、脫貧人口發(fā)布社會(huì)組織扶貧信息，提供教育、科技、文化、醫(yī)療等方面的服務(wù)，及時(shí)對可能返貧的已脫貧農(nóng)民提供扶貧幫扶，充分發(fā)揮社會(huì)組織在返貧監(jiān)測和治理中的優(yōu)勢和力量。在多元主體共同參與、良性互動(dòng)中，高效監(jiān)測返貧風(fēng)險(xiǎn)，阻斷返貧。

(三)強(qiáng)化技術(shù)體系支撐，打造返貧信息共享平臺(tái)

應(yīng)根據(jù)返貧風(fēng)險(xiǎn)生發(fā)的不同維度，在既有返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工具的基礎(chǔ)上，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)監(jiān)控工具的全面、實(shí)時(shí)、遠(yuǎn)程、多級(jí)聯(lián)網(wǎng)和高效互動(dòng)，更好發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)通訊、微信、郵件等線上方式和入戶走訪調(diào)研等線下方式的動(dòng)態(tài)監(jiān)測作用，準(zhǔn)確高效監(jiān)測返貧風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)施脫貧人口返貧治理人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃，吸收專業(yè)優(yōu)秀人才參與返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，配備相應(yīng)水利、氣象、災(zāi)害信息員、群測群防員、公共衛(wèi)生安全員等專業(yè)人才力量，建立一支由村干部、村民代表、幫扶責(zé)任人等組成的返貧監(jiān)測員隊(duì)伍，定期入戶監(jiān)測和報(bào)告農(nóng)戶情況，對脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行實(shí)時(shí)問診，及時(shí)化解返貧風(fēng)險(xiǎn)。打造信息共享平臺(tái)，探索運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立完善的返貧監(jiān)測平臺(tái)，通過設(shè)置關(guān)鍵指標(biāo)評判、綜合參照系數(shù)、模塊趨勢研判等，實(shí)現(xiàn)對脫貧人口實(shí)時(shí)監(jiān)測預(yù)警，同時(shí)也可為扶貧產(chǎn)業(yè)布局、政策傾斜等方面提供數(shù)據(jù)支撐。

(四)創(chuàng)新信息管理機(jī)制，構(gòu)建協(xié)同治理良好格局

在當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)的自主性動(dòng)力與防止返貧的倒逼性壓力相結(jié)合的形勢下，推進(jìn)返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的長效協(xié)作、銜接共享、利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的形成顯得尤為重要。長效協(xié)作機(jī)制就是要建立不同監(jiān)測主體間密切聯(lián)系、高效協(xié)作的穩(wěn)定監(jiān)測機(jī)制，要提前謀劃返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的實(shí)施方案，合理分配監(jiān)測職責(zé)，保證監(jiān)測工作順利有序開展，為構(gòu)建常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制和統(tǒng)籌式、綜合式信息管理機(jī)制奠定基礎(chǔ)。信息銜接共享機(jī)制就是要構(gòu)建信息充分交流、積極反饋和實(shí)時(shí)匯總的開放平臺(tái)，有效收集處理影響到已脫貧農(nóng)民生活狀況變動(dòng)、質(zhì)量下降的風(fēng)險(xiǎn)信息，綜合研判源自脫貧動(dòng)力下降、生計(jì)資源變差、外部災(zāi)害沖擊和社會(huì)負(fù)面影響方面的返貧風(fēng)險(xiǎn)，彌補(bǔ)監(jiān)測漏洞，使返貧治理對癥下藥。利益聯(lián)結(jié)機(jī)制就是在厘清返貧問題的危害性和風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)演聯(lián)動(dòng)性的基礎(chǔ)上，兼顧返貧治理場域內(nèi)各方主體利益，建立利益聯(lián)結(jié)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系，充分調(diào)動(dòng)多方積極性參與監(jiān)測和治理返貧，使利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的建設(shè)者從中受益。要不斷完善返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的長效協(xié)作機(jī)制、銜接共享機(jī)制、利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，形成相互促進(jìn)的治理共同體，構(gòu)建協(xié)同治理良好格局。