郭占鋒，李軼星，張 森

(西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院,陜西 楊凌 712100)

引 言

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)推進(jìn),城鄉(xiāng)人口流動(dòng)加快,鄉(xiāng)村人才不斷流失,鄉(xiāng)村治理的困境愈發(fā)顯現(xiàn),在治理理念、治理內(nèi)容以及治理方式等層面都面臨新的要求和挑戰(zhàn)。稅費(fèi)改革后,農(nóng)村基層政權(quán)從“汲取型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皯腋⌒汀?基層政權(quán)與農(nóng)民之間的關(guān)系漸行漸遠(yuǎn)[1]。然而隨著精準(zhǔn)扶貧政策的不斷落實(shí),基層政權(quán)開始逐步下沉,深入到農(nóng)民的日常生活中[2]。但從國(guó)家政權(quán)與基層政權(quán)的關(guān)系來(lái)看,壓力型的政府運(yùn)作邏輯依舊占據(jù)主導(dǎo),并出現(xiàn)層級(jí)化傾向。即便在“發(fā)包”式的行政任務(wù)派發(fā)過(guò)程中,基層政權(quán)也享有一定的非正式治理和變通的可能[3],但是在特殊的政策要求和時(shí)代背景下,國(guó)家也會(huì)通過(guò)啟動(dòng)“運(yùn)動(dòng)式治理”[4]來(lái)強(qiáng)化國(guó)家政權(quán)對(duì)基層事務(wù)的“總體性支配”[5]。尤其是“項(xiàng)目制”[6]實(shí)施以來(lái),逐漸下沉的國(guó)家政權(quán)對(duì)基層政權(quán)的要求越來(lái)越多,加之反腐工作在干部隊(duì)伍中的全面展開,基層治理體系當(dāng)中日益凸顯出目標(biāo)化與責(zé)任化的特征,當(dāng)然技術(shù)支持也為“數(shù)字下鄉(xiāng)”[7]“制圖術(shù)”[8]等治理手段提供了諸多方便。鄉(xiāng)村治理作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要方面,正在朝向精細(xì)化的方向發(fā)展,以此來(lái)適應(yīng)當(dāng)前復(fù)雜多變的鄉(xiāng)村社會(huì)形勢(shì)。

精細(xì)化治理強(qiáng)化了國(guó)家對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)的干預(yù),這一過(guò)程不僅伴隨著國(guó)家權(quán)力向鄉(xiāng)村社會(huì)的下沉與滲入,還要求國(guó)家擴(kuò)大治理成本,提高基層治理投入。本研究以甘肅省H市一個(gè)移民村的治理實(shí)踐為例,從政策執(zhí)行的精細(xì)化與村干部權(quán)責(zé)的精細(xì)化這一自上而下的研究路徑出發(fā),結(jié)合自下而上的農(nóng)民日常生活精細(xì)化研究路徑來(lái)深入剖析精細(xì)治理的整體化、結(jié)構(gòu)化運(yùn)作邏輯,并嘗試對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村的精細(xì)化治理實(shí)踐提出一些反思。

一、鄉(xiāng)村治理中的精細(xì)化趨向

(一)“精細(xì)化”的含義

“精細(xì)化”具有精確、細(xì)致、規(guī)范等含義,是20世紀(jì)50年代起源于發(fā)達(dá)國(guó)家的一種企業(yè)管理理念。隨著社會(huì)分工的逐漸細(xì)化以及服務(wù)精細(xì)程度的不斷提高,原本粗放式的管理思想以及管理方式中低效的弊端愈發(fā)顯現(xiàn),從而產(chǎn)生了對(duì)高效、優(yōu)質(zhì)、精簡(jiǎn)等精細(xì)化理念的強(qiáng)烈訴求,精細(xì)化管理因此成為現(xiàn)代工業(yè)與企業(yè)管理中的新思想。精細(xì)化管理通過(guò)規(guī)則的系統(tǒng)化和細(xì)化,運(yùn)營(yíng)程序化、標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)化和信息化的手段,使組織管理各單元精確、高效、協(xié)同和持續(xù)運(yùn)行,體現(xiàn)了一種立足于效率和效益的經(jīng)濟(jì)理性[9]。新公共管理理論認(rèn)為,“精細(xì)化管理”的實(shí)質(zhì)就是通過(guò)規(guī)范化、程序化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化的手段,要求每一個(gè)環(huán)節(jié)都要盡可能的精細(xì),從而形成一個(gè)完美的管理系統(tǒng),降低企業(yè)成本,提升企業(yè)效率[10]。20世紀(jì)80年代以來(lái),這種以“精與細(xì)”為核心的理念被逐步運(yùn)用到行政領(lǐng)域當(dāng)中,隨著管理模式的改革,政府管理開始以績(jī)效為導(dǎo)向,在目標(biāo)設(shè)定、部門建構(gòu)、權(quán)責(zé)分配等方面都予以更為細(xì)致的設(shè)置與安排,其本意是構(gòu)建一個(gè)更為高效、精確的組織結(jié)構(gòu)體系,降低運(yùn)行成本,提升工作效率。政府精細(xì)化管理的內(nèi)涵被認(rèn)為主要包括過(guò)程細(xì)節(jié)化、手段專業(yè)化、效果精益化、成本精算化等方面,在實(shí)施的過(guò)程中具備“精、細(xì)、準(zhǔn)、嚴(yán)”四個(gè)主要特征[11-13]。例如,科層化管理體制便是精細(xì)化理念最典型的詮釋之一。科層制通過(guò)橫向設(shè)科、縱向分層,“把為實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)所必需的日常工作,作為正式的職責(zé)分配到每個(gè)工作崗位,所有崗位的組織遵循等級(jí)制度原則并由一些固定不變的抽象規(guī)則體系控制整個(gè)組織的運(yùn)行”[14],各部門間愈發(fā)精細(xì)的職能分工和不斷細(xì)化的考核標(biāo)準(zhǔn)使工作效率得到極大提升。

盡管“精細(xì)化”發(fā)端于管理領(lǐng)域,但其也是社會(huì)運(yùn)行與發(fā)展進(jìn)程中的必然指向。赫伯特·斯賓塞通過(guò)系統(tǒng)的類比將社會(huì)看作是一個(gè)不斷分化的有機(jī)體,隨著社會(huì)有機(jī)體規(guī)模的增長(zhǎng),結(jié)構(gòu)也就相應(yīng)增長(zhǎng),即結(jié)構(gòu)會(huì)日益復(fù)雜并且分化。分化的結(jié)構(gòu)伴隨著功能的分化,進(jìn)一步帶來(lái)了社會(huì)分工的精細(xì)化[15],這使社會(huì)的專業(yè)化程度不斷提高,進(jìn)一步對(duì)社會(huì)治理的效能提出新的要求。十八屆五中全會(huì)提出構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局，“精細(xì)化”是社會(huì)治理的核心面向。在社會(huì)治理活動(dòng)中引入精細(xì)化理念與原則，意味著利用更低的成本、更專業(yè)的治理手段，實(shí)現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)、更關(guān)注細(xì)節(jié)和更加人性化的治理效果，即按照精益、精確、細(xì)致、嚴(yán)格的原則，用標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化、規(guī)范化、人性化的思路，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理理念、制度、手段和技術(shù)的精細(xì)化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理活動(dòng)的全方位覆蓋、全過(guò)程監(jiān)管、高效能運(yùn)作[16]。

(二)鄉(xiāng)村治理的精細(xì)化

我國(guó)關(guān)于社會(huì)治理的表述經(jīng)歷了社會(huì)建設(shè)、社會(huì)管理,再到社會(huì)治理及其精細(xì)化的發(fā)展過(guò)程[17]?！熬?xì)化治理”至少包含兩個(gè)層面的含義:一方面強(qiáng)調(diào)“粗放”到“精細(xì)”的轉(zhuǎn)變,另一方面強(qiáng)調(diào)“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變。前者將著力點(diǎn)置于行政管理的程序與技術(shù)上,借助“標(biāo)準(zhǔn)化、流程化、信息化等手段,將全面質(zhì)量管理等科學(xué)方法運(yùn)用到社會(huì)治理實(shí)踐中去”[16]。例如,社會(huì)治理網(wǎng)格化借助數(shù)字技術(shù)將監(jiān)督與處置進(jìn)行了區(qū)分,將復(fù)雜問(wèn)題逐一分解至多個(gè)群體或機(jī)構(gòu),由網(wǎng)格系統(tǒng)提供的多元管理機(jī)制聯(lián)動(dòng)多方力量解決“看得見的管不了”和“管得了的看不見”等問(wèn)題[18],有效提升了治理的效率與效果。后者則更多關(guān)注社會(huì)訴求的回應(yīng)性,通過(guò)增強(qiáng)政府與社會(huì)主體的互動(dòng),以社會(huì)參與提升地方治理和公共服務(wù)供給的靈敏度和細(xì)致化程度,突出了精細(xì)化社會(huì)治理的主體和“以服務(wù)促管理”的價(jià)值導(dǎo)向。從“粗放”到“精細(xì)”是實(shí)現(xiàn)精細(xì)化社會(huì)治理的技術(shù)路徑,從“管理”到“治理”則體現(xiàn)了精細(xì)化社會(huì)治理的主體維度和核心價(jià)值。因此,精細(xì)化社會(huì)治理的本質(zhì)是期望實(shí)現(xiàn)“技術(shù)治理”與“服務(wù)治理”的有機(jī)統(tǒng)一。

國(guó)家治理的精細(xì)化發(fā)展趨勢(shì),在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中具有明顯體現(xiàn)。從政策文本層面看,進(jìn)入21世紀(jì)后,國(guó)家對(duì)于鄉(xiāng)村治理問(wèn)題的關(guān)注持續(xù)升溫,黨的十六大提出“多予、少取、放活”的農(nóng)村建設(shè)方針,倒轉(zhuǎn)了國(guó)家與農(nóng)民的資源輸送關(guān)系,進(jìn)一步導(dǎo)致基層社會(huì)的治理形態(tài)和治理手段發(fā)生了歷史性變化[6]。自2004年起,國(guó)家從農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)入手,大力興辦農(nóng)村、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施,聚焦農(nóng)民增收和解決“三農(nóng)”問(wèn)題。2007年,提出創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理體制機(jī)制,助推農(nóng)村社會(huì)發(fā)展。2010年,提出完善符合國(guó)情的農(nóng)村基層治理機(jī)制,密切關(guān)注農(nóng)村社會(huì)的治理問(wèn)題。2014年至2017年期間,國(guó)家積極探索不同情況下村民自治的有效形式,從鄉(xiāng)村社會(huì)治理的角度來(lái)探索解決“三農(nóng)”問(wèn)題的新思路。2018年提出構(gòu)建鄉(xiāng)村治理的新體系,從加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)、深化村民自治實(shí)踐、建設(shè)法治鄉(xiāng)村、提升鄉(xiāng)村德治水平以及建設(shè)平安鄉(xiāng)村五方面部署,并提出建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、振興鄉(xiāng)村等目標(biāo)。鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容囊括了經(jīng)濟(jì)、文化、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)等諸多方面,治理方式也開始實(shí)現(xiàn)德治、法治、自治的多面融合。根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》文件,國(guó)家分別對(duì)鄉(xiāng)村的空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人居環(huán)境、文化建設(shè)、治理模式等方面作出了詳盡而細(xì)致的發(fā)展規(guī)劃,通過(guò)細(xì)化工作重點(diǎn)和政策安排,確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有序落地?？傮w而言,從一元到多元,從整體到具體的鄉(xiāng)村治理政策演變,體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村治理的主體、內(nèi)容和方式等多層面的關(guān)注,試圖通過(guò)精確、細(xì)致的治理理念和治理技術(shù)實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村的精細(xì)化治理。

從鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐來(lái)看,我國(guó)鄉(xiāng)村總體數(shù)量和建制也在不斷變化,鄉(xiāng)村事務(wù)的復(fù)雜性從客觀上推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理的精細(xì)化。通過(guò)對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)的整理發(fā)現(xiàn),我國(guó)行政村數(shù)量在1984-1994年間呈上升趨勢(shì),在1990-1994年這四年間達(dá)到最大值,1994年之后行政村的數(shù)量呈現(xiàn)下降趨勢(shì),2006-2018年行政村數(shù)量趨于穩(wěn)定狀態(tài),維持在60萬(wàn)個(gè)左右(見圖1)。在體量巨大的基層單位當(dāng)中順利貫徹國(guó)家意志,就需要同樣龐大的基層干部隊(duì)伍來(lái)完成上傳下達(dá)工作,根據(jù)數(shù)據(jù)顯示,村干部的數(shù)量與行政村數(shù)量呈正相關(guān)關(guān)系,在1994年達(dá)到數(shù)量最大值,之后呈現(xiàn)下降趨勢(shì)并逐漸穩(wěn)定在220萬(wàn)人左右(見圖2)。通過(guò)對(duì)村莊屬性的系統(tǒng)類分和村干部隊(duì)伍的整合,國(guó)家以鄉(xiāng)村為單位構(gòu)建了一套完整而清晰的治理系統(tǒng)。

圖1 1984-2018年我國(guó)行政村數(shù)量變化趨勢(shì)

圖2 1984-2018年我國(guó)村干部數(shù)量變化趨勢(shì)

由于我國(guó)特殊的國(guó)情,鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力長(zhǎng)期匱乏,從而對(duì)鄉(xiāng)村基層治理提出了很高的挑戰(zhàn),不僅要求每一個(gè)基層單位能夠處理好轄區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù),還要求能夠形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的共同行動(dòng),將微觀社區(qū)行動(dòng)與國(guó)家行動(dòng)對(duì)接,實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)在治理過(guò)程中的高效配合。因此,精細(xì)化治理成為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義,必須要從基層治理實(shí)踐入手,探索具體的治理手段來(lái)解決相應(yīng)的鄉(xiāng)村問(wèn)題,完成特定的治理任務(wù),切實(shí)提升鄉(xiāng)村治理的效果。

當(dāng)然,在我國(guó)當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中,精細(xì)化無(wú)論是在治理政策層面還是治理技術(shù)手段等層面都有所呈現(xiàn),在上述分析的基礎(chǔ)上,本研究以甘肅省H市D村為例,分別從政策執(zhí)行的精細(xì)化、村干部權(quán)責(zé)的精細(xì)化以及村民日常生活的精細(xì)化三個(gè)維度探究鄉(xiāng)村治理中的精細(xì)化趨向及其背后的運(yùn)作機(jī)制與內(nèi)在邏輯。

二、過(guò)程及機(jī)制分析:D村的精細(xì)化治理實(shí)踐

D村位于甘肅省H市最北部,距離市區(qū)25公里,因村民大部分是來(lái)自甘肅省D市的移民,故而又被稱為“移民村”。20世紀(jì)90年代,受地理環(huán)境和氣候的影響,移民原住地干旱多災(zāi)且水土流失嚴(yán)重,人民生活極度窮苦,只能依靠國(guó)家每年大量補(bǔ)貼的回銷糧和經(jīng)濟(jì)救援勉強(qiáng)度日。為改善這一地區(qū)的發(fā)展困境,1982年,甘肅省政府因地制宜提出“興河西之利,濟(jì)定西之貧”的區(qū)域性移民工作思路,開啟了新中國(guó)成立以來(lái)規(guī)模最大的農(nóng)業(yè)建設(shè)和區(qū)域性扶貧開發(fā)工作。在甘肅省“兩西移民工作建設(shè)”的號(hào)召下,1990年起,甘肅省A市F縣和B市H縣等地的2 600余名農(nóng)民陸續(xù)開始向河西走廊最西端的H市遷移,定居于D村。D村現(xiàn)有9個(gè)村民小組,621戶,共2 632人,耕地面積7 860畝,人均耕地面積2.98畝。當(dāng)前,村莊已形成種養(yǎng)結(jié)合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式,村民主要種植棉花、苜蓿、葡萄和甜瓜等當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)作物,并逐步發(fā)展起羔羊養(yǎng)殖。

(一)D村鄉(xiāng)村治理的歷史階段

作為“兩西移民”計(jì)劃的第一批先行村,D村移民白手起家進(jìn)行社區(qū)建設(shè),歷經(jīng)二十余年的努力才逐步落地生根。因此,相比于傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)而言,D村治理資源匱乏且治理基礎(chǔ)薄弱,其社區(qū)治理過(guò)程大致經(jīng)歷了以下兩個(gè)階段:

1.移民村莊初期建設(shè)階段。1991-1998年間,因自然環(huán)境惡劣且物資匱乏,移民初期的生產(chǎn)生活均遭遇嚴(yán)峻挑戰(zhàn),這一階段村莊的發(fā)展與建設(shè)在省、市農(nóng)建部門的支持下緩慢行進(jìn)。D村最初隸屬于H市農(nóng)建指揮部管理,農(nóng)建部門以村級(jí)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等全面建設(shè)為奮斗目標(biāo),堅(jiān)持扶貧開發(fā)與發(fā)展并舉,對(duì)D村進(jìn)行經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開發(fā)、整體推進(jìn)。1991-1995年,農(nóng)建部門先后委派村中有干部經(jīng)歷的人員帶領(lǐng)村民從事房屋建設(shè)、土地翻整、水渠修建等村莊基本建設(shè),對(duì)于移民日常事務(wù)則疏于管理,村上小偷小摸等偷盜事件屢禁不止,村民因?yàn)闈菜畣?wèn)題矛盾不斷,滋事上訪時(shí)有發(fā)生,嚴(yán)重影響了村莊的秩序,村莊治理整體呈現(xiàn)出無(wú)序的狀態(tài)。后來(lái),由市長(zhǎng)親自出面解決了D村澆水的難題,并聯(lián)動(dòng)H市政府以及省、市農(nóng)建部門為全村栽植防風(fēng)林800多畝,封灘造林1 200畝,幫助D村移民學(xué)習(xí)開挖渠口的新技術(shù),不僅解決了土地問(wèn)題,還提高了土壤質(zhì)量,實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)豐收,妥善解決了移民的生計(jì)困難,使其逐漸在H市安定下來(lái)。

2.移民村莊綜合發(fā)展階段。2007年村干部J某當(dāng)選村黨支部書記,成為帶領(lǐng)D村致富的關(guān)鍵人物,D村進(jìn)入了綜合發(fā)展階段。首先,完善村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。D村集體經(jīng)濟(jì)薄弱,村莊公共事務(wù)的發(fā)展只能依靠上級(jí)政府劃撥的專項(xiàng)資金。然而,上級(jí)政府分配給村莊的財(cái)政經(jīng)費(fèi)通常遵循專事專用的原則,以項(xiàng)目制的形式下派給各個(gè)村莊,出于驗(yàn)收和考核的考慮,大部分項(xiàng)目只能進(jìn)入那些財(cái)力相當(dāng)、基礎(chǔ)設(shè)施較好、資源動(dòng)員能力較強(qiáng)的村莊,D村作為外來(lái)人口聚居的移民村,在項(xiàng)目爭(zhēng)取過(guò)程中處于十分被動(dòng)的弱勢(shì)地位。為緩解村莊的發(fā)展困境,J書記多次赴H市和F市(1)H市隸屬于F市行政管轄。找領(lǐng)導(dǎo)、跑項(xiàng)目、拉投資。2007年向上級(jí)農(nóng)建部門爭(zhēng)取資金21萬(wàn)元,硬化村組道路8公里,隨后又陸續(xù)完成全村范圍內(nèi)的道路硬化。2007年引入投資14萬(wàn)元,在八組實(shí)施滴灌工程182畝,初步解決了村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展的水源問(wèn)題。2010年后,爭(zhēng)取項(xiàng)目資金160余萬(wàn)元,建設(shè)農(nóng)渠22公里,新打農(nóng)機(jī)井15眼,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)灌溉中“河水不足井水補(bǔ),河水、井水雙保險(xiǎn)”。2012年,在青海油田和當(dāng)?shù)卣捻?xiàng)目支持下,D村家家戶戶配備太陽(yáng)能,全村裝設(shè)路燈,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遠(yuǎn)超鎮(zhèn)域范圍內(nèi)其他村莊。其次,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,實(shí)現(xiàn)村民增收。隨著周邊村莊的同質(zhì)化發(fā)展,D村的棉花、苜蓿等產(chǎn)業(yè)種植陷入困境。2010年,J書記爭(zhēng)取到政府扶持的葡萄項(xiàng)目,帶領(lǐng)全村進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,大力發(fā)展葡萄種植。2013年,D村推廣種植葡萄2 000多畝,并引資建立了定點(diǎn)葡萄收購(gòu)廠。同時(shí),村莊產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢(shì),村民開始種植西瓜、哈密瓜、紅棗等經(jīng)濟(jì)作物,并嘗試發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)。經(jīng)過(guò)J書記十多年來(lái)的努力,D村總計(jì)收獲各類項(xiàng)目扶持資金580萬(wàn)元,有效改善了農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村道路、電力通訊、教育衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施條件,村莊面貌煥然一新,村民也走上了致富的快車道,人均年收入從最初的6 600元增加至14 300元。

近年來(lái),國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程加快,社會(huì)治理被納入到精細(xì)治理的框架之中,對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)的治理理念和治理方式也提出了新的要求和挑戰(zhàn)。在鄉(xiāng)村建設(shè)背景下,與中國(guó)其他的農(nóng)村社區(qū)一樣,D村也開始邁入精細(xì)化治理階段。

(二)邁向精細(xì)化的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐

1.政策執(zhí)行的精細(xì)化。自黨在十九大報(bào)告中提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來(lái),鄉(xiāng)村建設(shè)開始沿著產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效以及生活富裕五位一體的路徑推進(jìn),其中,產(chǎn)業(yè)興旺和生態(tài)宜居對(duì)解決村莊可持續(xù)發(fā)展和滿足村民日益增長(zhǎng)的美好生活需求具有重要意義?，F(xiàn)代化進(jìn)程中,以農(nóng)業(yè)為底色的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展一度陷入困境,從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村人才大量外流,村莊建設(shè)“人氣難聚”,發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力明顯不足。因此,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將產(chǎn)業(yè)放在首位,依托農(nóng)業(yè)發(fā)展二三產(chǎn)業(yè),旨在以產(chǎn)業(yè)融合來(lái)解決“三農(nóng)”問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在家門口就業(yè)、增收與致富。同時(shí),又致力于打造美麗鄉(xiāng)村,加快完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施,改善農(nóng)村人居環(huán)境以提高村民的生活水平和生活質(zhì)量,留住鄉(xiāng)村本土人才并吸引更多類型人才投身于鄉(xiāng)村建設(shè)之中。在鄉(xiāng)村振興總目標(biāo)的指導(dǎo)下,國(guó)家期望通過(guò)一系列精準(zhǔn)且細(xì)致的政策部署來(lái)推動(dòng)鄉(xiāng)村的建設(shè)與發(fā)展。

為盡可能彌補(bǔ)“決策一致性”與“需求在地性”之間的矛盾,提高政策落實(shí)的效率和準(zhǔn)確性,基層政府組織被鼓勵(lì)將中央政府層面的“政策模板”與地方實(shí)際需求相結(jié)合,創(chuàng)造性地將各項(xiàng)政策轉(zhuǎn)化為具有可操作性的“操作文本”[19],使基層政府在本地政策安排方面具有更多的靈活性與自由度。但是,基層政府同時(shí)處于目標(biāo)責(zé)任制的權(quán)力實(shí)踐場(chǎng)域之中,考慮到驗(yàn)收考核的壓力,又不得不采用更為細(xì)致地計(jì)劃與安排來(lái)確保政策的高效落實(shí)。在充分學(xué)習(xí)國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總思想和上級(jí)部門的工作指示后,H市Z鎮(zhèn)從地方發(fā)展實(shí)際出發(fā),計(jì)劃利用3年時(shí)間補(bǔ)足下轄村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展的短板并完善鄉(xiāng)村環(huán)境建設(shè):一方面,圍繞各村產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ),投入資金和技術(shù)扶持村莊實(shí)現(xiàn)種養(yǎng)結(jié)合的多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式;另一方面,采用“動(dòng)員+補(bǔ)貼”的形式,整村推進(jìn)危房改造和農(nóng)村戶廁改造工程。鎮(zhèn)政府在“羔羊養(yǎng)殖”“危房改造”和“廁所改造”的政策文本中對(duì)具體的工作內(nèi)容、工作要求、指標(biāo)分配、完成時(shí)限、考核方式等皆予以細(xì)化部署與精準(zhǔn)安排。在D村的具體治理實(shí)踐中,D村村委會(huì)作為本村的政策執(zhí)行者,結(jié)合上級(jí)的要求與指示對(duì)上述政策進(jìn)行了精細(xì)化地“再操作”,按照“包責(zé)到人”的方式,將村干部分派到不同的工作中，以便通過(guò)不同的目標(biāo)側(cè)重將差異化的行政任務(wù)精細(xì)落實(shí)。

第一,政策分解下派。目標(biāo)責(zé)任制是我國(guó)“條塊”行政框架結(jié)構(gòu)中常見的工作方式,其實(shí)質(zhì)是為了實(shí)現(xiàn)一定的組織目標(biāo),將經(jīng)濟(jì)利益同責(zé)任相結(jié)合,將獎(jiǎng)勵(lì)同制裁相結(jié)合[20]。在實(shí)踐中,采用將組織的整體目標(biāo)逐級(jí)分解至各單位并最終落實(shí)到具體個(gè)人的方式,實(shí)現(xiàn)專人專崗專責(zé)的精細(xì)化安排,D村的羔羊養(yǎng)殖政策便是以上述的“目標(biāo)責(zé)任制”方式執(zhí)行落地的。D村養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展近年來(lái)逐漸成型,現(xiàn)有羊飼養(yǎng)量1.1萬(wàn)只,其中50只以上100只以下的羔羊養(yǎng)殖戶21戶,100只至1 000只養(yǎng)殖戶3戶,1 000只以上的羔羊養(yǎng)殖戶1戶,專業(yè)養(yǎng)羊合作社2個(gè)。為進(jìn)一步豐富村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展,夯實(shí)農(nóng)民增收基礎(chǔ),鎮(zhèn)政府按照“品種優(yōu)而精,規(guī)模大而強(qiáng)”的思路,計(jì)劃利用3年時(shí)間壯大D村養(yǎng)羊產(chǎn)業(yè),并將其村扶持為鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的“養(yǎng)羊中心村”,實(shí)現(xiàn)全村養(yǎng)殖羊2.3萬(wàn)只,戶均養(yǎng)羊30只,100只以上的養(yǎng)殖戶15戶,良種培育3 000只,優(yōu)質(zhì)牧草種植面積4 500畝,養(yǎng)殖圈舍利用率95%以上。根據(jù)上級(jí)政府的政策安排,D村村委會(huì)班子將政策目標(biāo)詳細(xì)分解為“種草養(yǎng)羊宣傳”“良種繁育”“養(yǎng)殖技術(shù)指導(dǎo)”“防疫落實(shí)”“養(yǎng)殖設(shè)施建設(shè)”“擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)牧草種植”6個(gè)子目標(biāo),將養(yǎng)羊中心工作(2)該資料由D村村委會(huì)提供,收集時(shí)間為2020年10月6日。落實(shí)如下:

(1)種草養(yǎng)羊宣傳工作。各小組組長(zhǎng)分別承擔(dān)本組的優(yōu)質(zhì)牧草種植獎(jiǎng)扶、交易繁育服務(wù)工作,要求在2020年6月20日之前引導(dǎo)戶均養(yǎng)羊20只,并確保家戶養(yǎng)殖圈舍使用率達(dá)95%以上。

(2)良種繁育工作。養(yǎng)羊合作社社長(zhǎng)協(xié)助各小組組長(zhǎng)調(diào)整中小型養(yǎng)殖戶的養(yǎng)殖結(jié)構(gòu),并為全村提供品種改良服務(wù),確保2020年12月31日之前農(nóng)戶品種改良率達(dá)到10%。

(3)養(yǎng)殖技術(shù)指導(dǎo)。要求村委會(huì)副主任和防疫員長(zhǎng)期配合鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心，建設(shè)種草養(yǎng)羊?qū)嵱?xùn)基地,實(shí)現(xiàn)養(yǎng)羊的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),分季度聯(lián)系養(yǎng)殖大戶、市鎮(zhèn)技術(shù)人員開展防疫事務(wù)。

(4)落實(shí)防疫工作。各組組長(zhǎng)、養(yǎng)殖大戶以及防疫員要求按照“戶不漏羊”的工作原則,長(zhǎng)期履行防疫通知,做好免疫工作。

(5)完善基礎(chǔ)設(shè)施。要求村委會(huì)主任和副主任在2020年10月30日之前鋪油硬化“三變”點(diǎn)至D村8個(gè)村民小組的2公里道路,方便飼草、羊等運(yùn)輸。

(6)擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)牧草種植面積。由村委會(huì)副主任牽頭,各組組長(zhǎng)協(xié)助,在2020年12月31日之前完成優(yōu)質(zhì)牧草種植獎(jiǎng)扶工作。同時(shí)動(dòng)員合作社、專業(yè)大戶連片種植優(yōu)質(zhì)牧草,減少撂荒棄耕面積并引導(dǎo)農(nóng)戶使用機(jī)械化收割方式,進(jìn)行規(guī)?；N售。

除了將羔羊養(yǎng)殖政策分解為6個(gè)子目標(biāo)、交由6個(gè)小組負(fù)責(zé)、設(shè)置精準(zhǔn)的目標(biāo)責(zé)任人以及精確地完成時(shí)限以外,D村村委會(huì)還制定了嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲規(guī)則,即對(duì)任務(wù)落實(shí)不到位、進(jìn)度緩慢的村民小組首先督促整改,然后全村范圍內(nèi)通報(bào),并最后納入年底目標(biāo)責(zé)任制考核,酌情處罰未完成或未見成效的工作組,同時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)工作成績(jī)突出的小組。因此,對(duì)于D村村委會(huì)而言,羔羊養(yǎng)殖不僅是一項(xiàng)重要的民生工程,還是一項(xiàng)重大的政績(jī)工程,牽涉到村莊未來(lái)的資源劃配和干部的年終考核,政策執(zhí)行的壓力不言而喻。所以村委會(huì)在政策執(zhí)行過(guò)程中必須選擇將目標(biāo)層層分解,細(xì)致落實(shí)至不同的工作小組,進(jìn)而分派給具體個(gè)人,形成專人專責(zé)的工作方式,以小目標(biāo)推動(dòng)大目標(biāo),確保政策在村莊范圍內(nèi)能夠精確化落實(shí)。

第二,政策分類部署。一般而言,國(guó)家政策是在“頂層設(shè)計(jì)”的框架下部署的,具有全局性、宏觀性的特征。但在基層地方實(shí)踐中,如果采用一致性的決策安排,那么政策本身不適宜于基層實(shí)際需求的風(fēng)險(xiǎn)就越高[21]。因此,國(guó)家允許基層政府在不違背政策主旨的基礎(chǔ)上,結(jié)合地方實(shí)際進(jìn)一步將政策作精細(xì)化的處理,以確保其執(zhí)行的流暢性和高效性,這一思路在D村的危房改造政策部署中深有體現(xiàn)。2018年,圍繞決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)、同步全面小康的總體目標(biāo),甘肅省政府以“兩州一縣”和18個(gè)省定深度貧困縣為重點(diǎn),要求3年內(nèi)實(shí)施完成“四類重點(diǎn)對(duì)象(3)四類重點(diǎn)對(duì)象:指實(shí)施建檔立卡貧困戶、低保戶(含優(yōu)撫對(duì)象及國(guó)民黨抗戰(zhàn)老兵)、農(nóng)村分散供養(yǎng)特困人員和貧困殘疾人家庭?！焙推渌r(nóng)戶的危房改造工作。Z鎮(zhèn)人民政府依托地方實(shí)際對(duì)危房改造的數(shù)量、級(jí)別、類型、面積、材料以及資金等方面的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)節(jié)給予了更進(jìn)一步地說(shuō)明,要求按照人均面積不低于13平方米的標(biāo)準(zhǔn),全面完成11戶C級(jí)危房改造任務(wù),并規(guī)定分類提供建房專項(xiàng)補(bǔ)助,確保危房改造流程規(guī)范、資金使用到位。D村在此次危房改造工程中,需完成5戶改造任務(wù),經(jīng)村委會(huì)商定決定,由監(jiān)委會(huì)主任帶領(lǐng)目標(biāo)戶所在組的小組長(zhǎng)按照分類部署的原則推進(jìn)落實(shí)住房改造任務(wù),對(duì)具體工作作出了如下安排(4)該資料由D村村委會(huì)提供,收集時(shí)間為2020年10月6日。:

(1)分級(jí)改造危房。根據(jù)危房的不同等級(jí),改造計(jì)劃分為拆除重建、加固改造、政府統(tǒng)建以及房屋置換三種方式,不同類型再建房屋的上下圈梁、構(gòu)造柱、窗墻比例、建筑砂漿以及質(zhì)檢要求等必須符合相應(yīng)類屬標(biāo)準(zhǔn)。

(2)劃分住房面積。要求按人頭劃分重建房的建筑面積,原則上人均面積不低于13平方米。1人戶不得低于20平方米,2人戶建筑面積不低于30平方米,3人以上戶人均建筑面積不超過(guò)18平方米且不低于13平方米。另外,符合以上標(biāo)準(zhǔn)的危房改造戶才能享受住房專項(xiàng)補(bǔ)助。

(3)分類專項(xiàng)補(bǔ)助?！八念愔攸c(diǎn)對(duì)象”戶均補(bǔ)助2.5萬(wàn)元,其中,中央財(cái)政每戶補(bǔ)助0.65萬(wàn)元,財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金每戶補(bǔ)助1.35萬(wàn)元,本級(jí)財(cái)政補(bǔ)助0.5萬(wàn)元;其他農(nóng)戶僅可享受省級(jí)財(cái)政和本級(jí)財(cái)政共計(jì)1萬(wàn)元的補(bǔ)助。

以上的政策安排具有明顯的分類特征。村委會(huì)首先按照房屋的危險(xiǎn)等級(jí)對(duì)5處危房進(jìn)行再次鑒定,確認(rèn)要整改的具體內(nèi)容和方案并劃定新建房用材標(biāo)準(zhǔn);其次,村委會(huì)在房屋類型區(qū)分的基礎(chǔ)上,對(duì)房屋建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)再次細(xì)化,更進(jìn)一步明晰新建房的面積、工程量以及用材清單;最后,在上述基本工作完成后,根據(jù)改造戶的身份屬性敲定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),明確不同層級(jí)的補(bǔ)助比例。經(jīng)過(guò)政策的分類操作,危房改造工程從識(shí)別危房到重建新房再到發(fā)放補(bǔ)貼的過(guò)程中,每一個(gè)環(huán)節(jié)都具有精確的執(zhí)行方案和準(zhǔn)則,有效提高了改造工程的質(zhì)量和效率。同時(shí),D村村委會(huì)在政策執(zhí)行過(guò)程中嚴(yán)格按照申請(qǐng)、評(píng)議、審核、審批、驗(yàn)收、發(fā)放、標(biāo)識(shí)的程序,實(shí)現(xiàn)屬地責(zé)任和執(zhí)行人員責(zé)任雙落實(shí)。村委會(huì)副主任還效仿精準(zhǔn)扶貧中“建檔立卡”的工作形式,為每個(gè)改造戶建立了“住房安全反饋問(wèn)題整改檔案”,并采用做表、拍照、數(shù)據(jù)比對(duì)的方式盡可能全面地保留每一戶的住房改造痕跡。例如,對(duì)房屋整改前、整改后的實(shí)際效果拍照存檔,并翔實(shí)記錄住房改造的工程量清單、實(shí)際用料、用工情況以及費(fèi)用支出。住房改造完成后,由村委會(huì)作為代辦方逐一登記農(nóng)戶的個(gè)人銀行賬戶信息,并統(tǒng)一向上級(jí)政府報(bào)備,使危房改造專項(xiàng)補(bǔ)貼高效而精確地對(duì)接農(nóng)戶本人。

第三,政策量化執(zhí)行。量化是對(duì)社會(huì)客體屬性的一種數(shù)量化描述的方式,試圖通過(guò)數(shù)字來(lái)說(shuō)明事物的屬性、關(guān)系以及變化情況。在基層政府的治理實(shí)踐中,常見各類被量化的指標(biāo),上級(jí)政府通過(guò)數(shù)字來(lái)評(píng)估任務(wù)的完成情況。詹姆斯·C.斯科特指出,指標(biāo)量化的實(shí)質(zhì)是各級(jí)政府力圖實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理的一種努力[22]，經(jīng)過(guò)量化的任務(wù)具有清晰、明確、簡(jiǎn)潔等特征,既有益于目標(biāo)實(shí)施的精確化,又有益于工作效果的可視化。面對(duì)鎮(zhèn)政府的廁所改造政策,D村村委會(huì)便采取了量化執(zhí)行的方式。2020年,為認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)總書記關(guān)于“廁所革命”的重要指示精神和中央、省、市委有關(guān)農(nóng)村改廁文件精神,H市鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶自籌資金,普及衛(wèi)生廁所。Z鎮(zhèn)需要按照《甘肅省農(nóng)村廁改技術(shù)手冊(cè)》的技術(shù)要求,完成完整下水道衛(wèi)生廁所、水沖式衛(wèi)生廁所以及其他類型衛(wèi)生廁所這三類廁所建設(shè)目標(biāo),共計(jì)750戶。若每類新型廁所建設(shè)戶數(shù)達(dá)10戶以上或村組集中連片改建率超過(guò)90%,經(jīng)上級(jí)政府驗(yàn)收合格后,參與改廁的農(nóng)戶可享受來(lái)自中央(省)、F市和H市的資金補(bǔ)貼,分別為1 200元、3 300元以及900元;未達(dá)到檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的改廁農(nóng)戶則僅享受中央(省)和F市的補(bǔ)貼。此外,對(duì)于任務(wù)落實(shí)不到位、進(jìn)度緩慢的村莊將進(jìn)行全市范圍內(nèi)通報(bào),并納入年底目標(biāo)責(zé)任制考核之中。

本文回溯了西漢“時(shí)禁”災(zāi)祥觀的歷史淵源，其核心內(nèi)容在于王者“順時(shí)施政”，就會(huì)帶來(lái)祥瑞。在天、地、人三道和諧統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)“合德”，避免災(zāi)異發(fā)生。

廁所改造是建設(shè)生態(tài)宜居型村莊的關(guān)鍵一步,各級(jí)政府對(duì)此高度重視,D村曾在小范圍內(nèi)試行過(guò)廁所改造工程,但村民的配合度并不高,認(rèn)為“墻皮做一下就行了,是面子工程”(DXC-Z9-20201003)(5)DXC-Z9-20201003:為本研究的訪談案例代碼,表示本案例選取自D村(DXC)案例庫(kù)第九組(Z9)的訪談對(duì)象,此案例收集時(shí)間是2020年10月3日，以下類同。。因此,在新一輪的廁所改造計(jì)劃中,D村對(duì)廁改目標(biāo)、建設(shè)類型、建設(shè)范圍、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及資金補(bǔ)貼等內(nèi)容都給予了可視化的數(shù)字處理,并以技術(shù)為參照,將改廁類型與資金的分級(jí)補(bǔ)貼緊密掛鉤,對(duì)廁改政策作出了精細(xì)化安排。首先,村委會(huì)細(xì)致摸排全村范圍內(nèi)的廁所及其整改基礎(chǔ),在精準(zhǔn)預(yù)估了政策執(zhí)行的可能路徑之后,明確本村的廁改目標(biāo)為263戶“衛(wèi)生旱廁”整改。其次,根據(jù)各組實(shí)際情況重新制定了詳細(xì)的廁改任務(wù),通過(guò)適當(dāng)?shù)募訙p策略,分別對(duì)9個(gè)村民小組下派了40戶、8戶、20戶、10戶、50戶、24戶、15戶、46戶以及50戶的廁改計(jì)劃,確保本村的廁改任務(wù)能夠在規(guī)定時(shí)間內(nèi)順利完成。最后,出于應(yīng)對(duì)考核的需要,將一組、五組和八組這類廁改基礎(chǔ)較好的村組作為整組改廁任務(wù)推進(jìn)示范組,并與組長(zhǎng)簽訂了廁改目標(biāo)責(zé)任書,要求必須完成40戶、50戶和46戶的廁改硬性指標(biāo)。此次廁改工作由監(jiān)委會(huì)主任和各組組長(zhǎng)主導(dǎo)落實(shí),要求包戶到人:既負(fù)責(zé)動(dòng)員、監(jiān)督各組改廁工作,并對(duì)農(nóng)戶予以技術(shù)、材料以及設(shè)備等方面的支持，又構(gòu)建起“村民-小組長(zhǎng)-監(jiān)委會(huì)主任”的溝通機(jī)制,借助周期性的報(bào)表、公示、參觀等方式,穩(wěn)固推進(jìn)D村“廁所革命”。量化執(zhí)行的廁改政策將項(xiàng)目主要負(fù)責(zé)人,尤其是各小組組長(zhǎng)置于數(shù)字化的治理場(chǎng)域之中,數(shù)字既是其工作所追尋的最終目標(biāo),又是評(píng)估工作績(jī)效的可視化參照。盡管一定程度約束了政策執(zhí)行主體的工作自由度,加大了執(zhí)行者的工作壓力,但卻有助于政策的精細(xì)化落實(shí)與責(zé)任的精準(zhǔn)化對(duì)接,有效提高了政策的變現(xiàn)程度。

D村的政策執(zhí)行實(shí)踐充分顯示了鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中政策層面的精細(xì)化趨勢(shì),無(wú)論是政策的制定,還是基層政府的政策執(zhí)行,都形成了一套精細(xì)化的路徑?；鶎诱趪?guó)家政策的主旨思想下,嘗試不斷因地制宜地細(xì)化政策文本,期望能夠面面俱到地落實(shí)鄉(xiāng)村建設(shè)工作。在這一過(guò)程中,借助行政體系的運(yùn)行將主體政策進(jìn)行多層面分解,并針對(duì)不同的目標(biāo)群體分類部署政策,盡可能實(shí)現(xiàn)政策的精準(zhǔn)落實(shí)。同時(shí),作為政策的執(zhí)行終端,基層政府在科層化的生存規(guī)則下,需時(shí)刻將績(jī)效考核以及政績(jī)壓力的考量放在第一位,因此會(huì)充分結(jié)合屬地的實(shí)際情況對(duì)政策中所涉及的工作內(nèi)容、工作范圍、工作方式、資金資源等給予量化處理,以一種更為細(xì)致的方式呈現(xiàn)政策執(zhí)行的過(guò)程和結(jié)果,從而進(jìn)一步地深化了政策執(zhí)行的精準(zhǔn)程度。

2.村干部權(quán)責(zé)的精細(xì)化。鄉(xiāng)村的精細(xì)化治理僅憑借政策部署層面的努力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,仍需借助相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)將政策落實(shí)至具體的個(gè)人,以執(zhí)行者的行動(dòng)來(lái)完成治理的過(guò)程。科層制因?qū)I(yè)化、非人格化等特征能得到可預(yù)期的行為和結(jié)果而被認(rèn)為是高度理性的組織[14],其中復(fù)雜的職權(quán)等級(jí)確定了個(gè)體的權(quán)力與責(zé)任,將個(gè)體通過(guò)科層制的目標(biāo)集合起來(lái),以合乎邏輯和高效的方式完成復(fù)雜的目標(biāo)[23]。在鄉(xiāng)村政策的落地過(guò)程中,村委會(huì)組織是科層體系的最末端,也是政策的具體執(zhí)行人,層級(jí)部署的精細(xì)化政策為村干部預(yù)設(shè)了一套細(xì)致的權(quán)力與職責(zé),不僅能夠?qū)⒋迩f“代理人”的行為限制在組織可控的權(quán)限范圍之內(nèi),還有助于提高政策執(zhí)行的質(zhì)量及效率。

在D村,村委會(huì)是村莊中正式的權(quán)力組織。根據(jù)國(guó)家對(duì)農(nóng)村基層工作的要求,D村具有結(jié)構(gòu)完整的村干部隊(duì)伍,現(xiàn)有委員14名,主要成員有村黨支部書記及副書記、村委會(huì)主任及副主任、監(jiān)委會(huì)主任、婦女主任、文書以及村民小組長(zhǎng)和婦女組長(zhǎng)。2019年,為貫徹落實(shí)《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》以及中央一號(hào)文件提出的“村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人”的要求,D村開始實(shí)行村黨支部書記和村委會(huì)主任“一肩挑”,其中有3名干部交叉任職。在村委會(huì)組織的實(shí)際運(yùn)作中,由于村干部分別處于組織體系中的不同崗位,從而分管不同的村莊事務(wù)。村黨支部是黨在農(nóng)村的基層組織和農(nóng)村全部工作的基礎(chǔ),其中,村黨支部書記是村莊發(fā)展與建設(shè)的“一把手”,負(fù)責(zé)全面主持村莊工作和黨員的管理與教育,副書記則負(fù)責(zé)協(xié)助書記共同管理好村莊事務(wù)和黨支部發(fā)展工作。村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織,在黨支部的引領(lǐng)下處理本村的公共事務(wù)、公益事業(yè)、治安糾紛以及生產(chǎn)等事務(wù)。不同組織體系下的村干部分工明確,權(quán)責(zé)明晰,構(gòu)建了D村精細(xì)化的治理網(wǎng)絡(luò)。另外,除了正式職務(wù)所賦予的各類分工以外,D村村干部在實(shí)際工作中還有更進(jìn)一步的權(quán)責(zé)劃分。作為一個(gè)外來(lái)的移民村莊,相較于其他村莊而言,D村治理資源匱乏,村莊發(fā)展進(jìn)程緩慢,歷經(jīng)多年的建設(shè)才逐漸步入正軌,因此村莊的治理基礎(chǔ)整體薄弱,不僅需要更精細(xì)的發(fā)展規(guī)劃,還需要實(shí)現(xiàn)村內(nèi)既有資源的精準(zhǔn)利用?；诖迩f的現(xiàn)實(shí)需要,D村的村干部在原有的職務(wù)分工之上又分別進(jìn)行了更為細(xì)致的權(quán)責(zé)劃分,分管村莊的生產(chǎn)、生計(jì)、生活等多個(gè)領(lǐng)域的事務(wù)。如圖3所示,村黨支部書記與村委會(huì)主任“一肩挑”后,成為村莊各種組織和各項(xiàng)工作的第一責(zé)任人,不僅要隨時(shí)關(guān)注村內(nèi)的大小事務(wù),還要參加上級(jí)政府召開的各項(xiàng)學(xué)習(xí)會(huì)議,其職責(zé)是總攬村莊發(fā)展全局,統(tǒng)領(lǐng)村莊一切事務(wù)。村黨支部副書記兼任婦女主任,工作重心主要集中在兩方面:一是負(fù)責(zé)村莊黨建活動(dòng),培養(yǎng)、發(fā)展黨員并承擔(dān)干部的教育工作;二是負(fù)責(zé)村莊婦女的學(xué)習(xí)、生產(chǎn)、生活諸事項(xiàng),如組織家庭活動(dòng),政策宣傳教育等。村委會(huì)副主任則主導(dǎo)村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生產(chǎn)工作,主要負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)產(chǎn)業(yè)帶頭人,規(guī)劃村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展,落實(shí)生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)等。監(jiān)委會(huì)主任名義上負(fù)責(zé)村莊的監(jiān)督工作,實(shí)際上還分管村莊的環(huán)境衛(wèi)生、設(shè)施建設(shè)以及廁改等臨時(shí)性事務(wù)，D村的危房改造、道路硬化等工作都是在監(jiān)委會(huì)主任的主導(dǎo)下完成的。文書的工作內(nèi)容則更為復(fù)雜,例如報(bào)送村莊資料、填報(bào)村務(wù)表格、管理賬務(wù)開支等,各個(gè)領(lǐng)域的村務(wù)工作都有所涉及。同時(shí),D村在每個(gè)村民小組還分設(shè)一名小組長(zhǎng)和婦女組長(zhǎng),按照“小事不出組、大事不出村”的工作要求,小組長(zhǎng)承包本組的一切事務(wù),上傳村民的日常訴求以及下達(dá)村莊工作安排,以五組組長(zhǎng)的工作為例,“組長(zhǎng)負(fù)責(zé)大大小小的事情多,平時(shí)做些盯澆水、核水費(fèi)、填報(bào)表的事情,也會(huì)參與村莊衛(wèi)生環(huán)境整治工作。平時(shí)隊(duì)長(zhǎng)開會(huì)也多,多數(shù)是學(xué)習(xí)黨的政策和一些防疫知識(shí)”(DXC-Z5-20200930)。婦女小組長(zhǎng)主要負(fù)責(zé)本組的婦女工作,如組織婦女的休閑活動(dòng)、宣傳婦女生育政策、參與村莊環(huán)境整治等,有時(shí)也會(huì)處理一些家庭糾紛與婚姻情感問(wèn)題?？傊?D村的村干部依照其在行政體制中所處的不同崗位以及村莊的實(shí)際治理需求,分工明確,權(quán)責(zé)明晰。

圖3 D村村委會(huì)組織結(jié)構(gòu)

此外,在精密的村委會(huì)組織結(jié)構(gòu)之中,村干部隊(duì)伍內(nèi)部也貫徹落實(shí)著目標(biāo)責(zé)任制。例如,村委會(huì)中的5位主要干部除了負(fù)責(zé)各自職務(wù)范圍內(nèi)的事務(wù),每人還分別承包2個(gè)小組,成為小組的主要責(zé)任人之一,承擔(dān)著小組內(nèi)的大小事務(wù)。上述工作安排使村干部的權(quán)責(zé)在宏觀和微觀兩個(gè)層面皆呈現(xiàn)出精細(xì)化的趨勢(shì)。

3.農(nóng)民日常生活的精細(xì)化。伴隨著我國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)步伐的加快,農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日趨完善,極大提高了農(nóng)民的生活水平,改善了農(nóng)民的需求結(jié)構(gòu),具體表現(xiàn)為從衣食住行等基礎(chǔ)需求向更高層次的需求邁進(jìn),為農(nóng)民日常生活的精細(xì)化創(chuàng)造了更多的可能。首先,精細(xì)化體現(xiàn)為村民對(duì)日常事務(wù)的關(guān)注更側(cè)重于時(shí)效性和數(shù)字化。例如,村民對(duì)村莊治理的要求開始從村莊公共秩序的構(gòu)建轉(zhuǎn)向以己為中心的權(quán)益維護(hù),在個(gè)體事務(wù)處理層面對(duì)村干部的工作效率提出了更高的要求:“前兩天有個(gè)村民家的羊偷吃了鄰居地里的苜蓿,第二天就死了,羊的主人來(lái)找村委會(huì)要求立即處理,村委會(huì)正在調(diào)查情況,農(nóng)戶就開始投訴,說(shuō)村委會(huì)不辦實(shí)事”(DXC-CWH-20201005)。此外,網(wǎng)絡(luò)技術(shù)下鄉(xiāng)重組了村民的信息空間,村民獲取信息的渠道愈發(fā)多元和便捷,尤其是對(duì)政策了解的深度和廣度都有所提升,對(duì)治理公平、公正和公開的需求高漲,偏向用數(shù)字等量化的手段來(lái)表達(dá)自己對(duì)事務(wù)的滿意度,從而推動(dòng)村干部的工作不得不朝向更為細(xì)致的方向發(fā)展。一旦村干部的行為與政策文本的規(guī)定不符或在公共資源分配中沒有達(dá)至村民預(yù)期,村民便會(huì)在村務(wù)考核中采用打低分的方式來(lái)表達(dá)對(duì)村干部工作的不滿。其次,市場(chǎng)在鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透愈發(fā)激活了村民的經(jīng)濟(jì)理性,村民在最關(guān)注的家庭生計(jì)方面產(chǎn)生了更細(xì)致的需求,涉及產(chǎn)業(yè)引入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及農(nóng)民增收等多個(gè)層面。在D村,村民對(duì)鄉(xiāng)村治理的主要訴求表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)增收:“雖然村上的生活還是比較好的,但希望村莊能夠加強(qiáng)對(duì)最近惠農(nóng)政策的宣傳,還要為村民積極尋找出售葡萄、棉花、哈密瓜的路子,還應(yīng)該教村民新的種植技術(shù)和介紹新品種,提高農(nóng)作物的品質(zhì)和價(jià)格,為農(nóng)民創(chuàng)收,增加農(nóng)民的收入”(DXC-N12-20181005)。最后,村民日常生活的精細(xì)化還體現(xiàn)在文化、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等其他層面。相較于村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),村民更希望享受那些與個(gè)人密切相關(guān)的、能夠直接獲益的服務(wù)。比如,D村小學(xué)的校區(qū)建設(shè)和環(huán)境布置十分完善,學(xué)習(xí)資源也較為充裕,近年來(lái),該小學(xué)的在讀學(xué)生從原先的幾十個(gè)人迅速下降至不到五人,村民紛紛將孩子轉(zhuǎn)至Z鎮(zhèn)學(xué)習(xí),認(rèn)為那里可以寄宿托管且提供一日三餐,既方便孩子的日常學(xué)習(xí),也能夠騰出接送孩子的時(shí)間專心務(wù)農(nóng),對(duì)家庭的生產(chǎn)生計(jì)來(lái)說(shuō)都是一個(gè)更好的選擇。

日常生活的精細(xì)化使村民對(duì)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容、方式以及結(jié)果的評(píng)判更為精確和細(xì)致,對(duì)鄉(xiāng)村治理帶來(lái)以下幾個(gè)層面的影響:第一,治理內(nèi)容增多,治理范圍逐漸擴(kuò)大。鄉(xiāng)村治理不僅涉及村莊維穩(wěn)和秩序整合,還涉及農(nóng)民的生產(chǎn)發(fā)展,對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、農(nóng)副產(chǎn)品銷售以及生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)等涉及生計(jì)穩(wěn)定的事務(wù)都要予以關(guān)注和指導(dǎo)。第二,治理方式透明化、政務(wù)處理公開化、干部考核清晰化。鄉(xiāng)村信息空間的拓展重塑了村民與村干部之間的關(guān)系,尚未完善的信息過(guò)濾機(jī)制不斷消解著村民與村干部間的信任,村務(wù)需要以公告或通知等公開、透明的形式向大眾公示,村干部則需及時(shí)處理村民訴求和村務(wù)工作以接受村民的檢查與監(jiān)督。與此同時(shí),村民對(duì)于干部工作的考核也更為細(xì)致,在民主評(píng)議或換屆投票的過(guò)程中,遵循著精確的考核標(biāo)準(zhǔn),參照村干部的實(shí)際工作情況而逐條賦分。第三,由于村民愈發(fā)看重治理結(jié)果的時(shí)效性,對(duì)村干部的工作效率工作質(zhì)量提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求,村民希望村干部能夠把精確和精準(zhǔn)作為新的工作原則,在鄉(xiāng)村治理中奉行“今日事今日畢”的工作精神。因此,村民日常生活中的精確訴求使鄉(xiāng)村治理的理念、內(nèi)容以及模式開始出現(xiàn)轉(zhuǎn)型。

三、“精細(xì)化”鄉(xiāng)村治理體系的運(yùn)作邏輯

在D村的鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐中,蘊(yùn)含著兩股推動(dòng)精細(xì)化的力量。其一是國(guó)家自上而下的精細(xì)化治理期望,國(guó)家希望通過(guò)細(xì)致的治理安排推進(jìn)完善鄉(xiāng)村治理體系建設(shè),借助精準(zhǔn)的技術(shù)手段不斷使鄉(xiāng)村社會(huì)“可讀化”,以實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村的精準(zhǔn)建設(shè),暢通國(guó)家的治理通道,優(yōu)化鄉(xiāng)村治理效果;其二是農(nóng)民群體自下而上的精細(xì)化治理訴求,隨著鄉(xiāng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型,村民對(duì)村莊生活的需求逐漸增加,這也對(duì)鄉(xiāng)村治理提出了更高的要求,村民更希望借助精準(zhǔn)而細(xì)致的治理規(guī)范明晰鄉(xiāng)村的治理規(guī)則和村干部的權(quán)責(zé),以充分發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的主體性,滿足個(gè)體及家庭的訴求。具體而言,盡管兩種力量的出發(fā)點(diǎn)不盡相同,但卻共同形塑了精細(xì)化的鄉(xiāng)村治理體系。

(一)精細(xì)化要求:政策制定、組織架構(gòu)與權(quán)責(zé)分工

從國(guó)家的視角出發(fā),對(duì)地方社會(huì)的治理需要借助一套完整的運(yùn)行系統(tǒng),既有益于精確地推進(jìn)目標(biāo),把握全局,也有益于提升治理效能。隨著簡(jiǎn)約思維和量化技術(shù)在現(xiàn)代社會(huì)中的廣泛傳播,社會(huì)及個(gè)體都越來(lái)越熱衷于日常事務(wù)的可測(cè)量性及可計(jì)算性。在日益復(fù)雜的社會(huì)生活環(huán)境中,欲把握和捕捉抽象的人類心理,必須尋找技術(shù)化的手段來(lái)量化這些概念[8]。技術(shù)化手段的核心是通過(guò)精細(xì)的指標(biāo)將目標(biāo)逐步分解,創(chuàng)造出可視化的條件來(lái)掌握目標(biāo)執(zhí)行的詳細(xì)過(guò)程,最終優(yōu)化目標(biāo)的轉(zhuǎn)化效率。近年來(lái),為了提升治理能力和治理效率,減少基層治理的偏差和信息不對(duì)稱的困境,鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型首先體現(xiàn)在政策的制定層面,國(guó)家通過(guò)不斷細(xì)化政策部署來(lái)規(guī)定執(zhí)行的規(guī)范性和可控性,最大限度保障政策落實(shí)的精確性。因此,在逐級(jí)下沉的政策文本中,不僅預(yù)設(shè)了目標(biāo),還對(duì)目標(biāo)給予了多層面的闡釋和分解,并構(gòu)建了一套流程與體系,將有關(guān)部門都置于同一個(gè)執(zhí)行共同體之內(nèi),進(jìn)行細(xì)致的權(quán)責(zé)劃分,最終達(dá)到組織目標(biāo)與個(gè)人目標(biāo)的精準(zhǔn)結(jié)合,基于此,各級(jí)政府在政策部署中充分體現(xiàn)著精細(xì)化的嘗試。例如,在國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)的一系列鄉(xiāng)村治理政策中,對(duì)鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、文化以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面都給予了明確的規(guī)劃,最終指向一個(gè)系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化和整體化的鄉(xiāng)村建設(shè)思路,在此基礎(chǔ)上,各級(jí)政府行政部門又根據(jù)地方實(shí)際情況對(duì)政策進(jìn)行再次精細(xì)化操作,層層的分解細(xì)化使政策在最終落地時(shí)已極為明確,有效縮減了執(zhí)行的偏差。其次,自稅費(fèi)改革后,國(guó)家由原本的鄉(xiāng)村資源“汲取者”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖o予者”,考慮到鄉(xiāng)村社會(huì)的治理需求以及資源的有效投入,國(guó)家在基層的治理更加強(qiáng)調(diào)其準(zhǔn)確性、正當(dāng)性和有效性,這勢(shì)必要求行政盒子里架構(gòu)更加合理化[7]。出于對(duì)政策執(zhí)行效度與效率的評(píng)估,國(guó)家不斷細(xì)化、更新與完善行政組織結(jié)構(gòu),保政策執(zhí)行的流暢性。當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)中龐大的數(shù)字信息網(wǎng)絡(luò)便是最為典型的體現(xiàn),數(shù)字技術(shù)、提高了信息網(wǎng)絡(luò)在鄉(xiāng)村社會(huì)的應(yīng)用效率,以鄉(xiāng)村為單元,按照鎮(zhèn)、縣、市的等級(jí)秩序在全國(guó)范圍內(nèi)形成了龐大而精細(xì)的數(shù)字網(wǎng)絡(luò),這為國(guó)家獲取鄉(xiāng)村信息提供了極大的便利。此外,在科層制結(jié)構(gòu)體系中,中央還通過(guò)在基層增設(shè)某些特定的部門或崗位來(lái)負(fù)責(zé)特定的政策落實(shí),以村委會(huì)為例,除了村黨支部書記和村委會(huì)主任組成的兩委班子以外,還增設(shè)監(jiān)委會(huì)主任來(lái)監(jiān)督村莊事務(wù),構(gòu)建治理有效的鄉(xiāng)村行政體系。

除了細(xì)致的政策設(shè)置和精細(xì)的組織架構(gòu)之外,國(guó)家目標(biāo)在鄉(xiāng)村的達(dá)成也離不開具體的執(zhí)行者?，F(xiàn)代國(guó)家的基本組織形式是科層組織,其基本特點(diǎn)表現(xiàn)在等級(jí)分明、層次有序且管理權(quán)責(zé)明確,通過(guò)專業(yè)化人員和正式規(guī)章制度來(lái)貫徹落實(shí)自上而下的政策指令,以提高解決問(wèn)題的效率[20]?？茖咏M織中,村干部處于自上而下權(quán)力的最末端,是最合適的政策執(zhí)行者,也是最理想的制度銜接紐帶,是政策精細(xì)化落實(shí)的關(guān)鍵一環(huán)。國(guó)家將鄉(xiāng)村社會(huì)的治理目標(biāo)在科層體制內(nèi)逐級(jí)分解,以目標(biāo)責(zé)任制的方式落實(shí)到村莊最基層的干部身上,體制內(nèi)的職位設(shè)定給予了村干部適當(dāng)而又可控的執(zhí)行權(quán)力,又為其設(shè)定了一套行動(dòng)規(guī)則和獎(jiǎng)罰機(jī)制,村干部則需要在精確的執(zhí)行路徑中按要求推進(jìn)目標(biāo)并接受相應(yīng)考核。例如,為進(jìn)一步加強(qiáng)村級(jí)組織規(guī)范化管理,提升鄉(xiāng)村治理效率,全國(guó)許多鄉(xiāng)村都實(shí)行村干部坐班制度。要求村干部每周一至周五,從早上8點(diǎn)至晚上6點(diǎn),輪流在村委會(huì)或社區(qū)服務(wù)中心坐班,為村民提供最及時(shí)的服務(wù)。同時(shí),在實(shí)施村財(cái)鄉(xiāng)管后,根據(jù)村干部工作內(nèi)容的不同,其所得工資也呈現(xiàn)明顯的等級(jí)化。在D村,“一肩挑”的村委會(huì)主任每年工資約為3.6萬(wàn)元左右;村委會(huì)副主任、村黨支部副書記以及監(jiān)委會(huì)主任平級(jí),每年工資約3.1萬(wàn)元;文書工資較低,每年僅有2.8萬(wàn)元左右。此外,各級(jí)村干部的考核也開始走向量化,由日常村務(wù)和民主評(píng)議兩部分組成,日常村務(wù)依照目標(biāo)完成情況進(jìn)行個(gè)人績(jī)效考核,民主評(píng)議則根據(jù)指定評(píng)議內(nèi)容打分,最后的結(jié)果將會(huì)在村莊和上級(jí)政府公示,以實(shí)現(xiàn)對(duì)村干部工作和權(quán)責(zé)的精細(xì)化監(jiān)督。

(二)精細(xì)化訴求:社會(huì)生活需要與鄉(xiāng)村治理評(píng)價(jià)

當(dāng)前,國(guó)家為鄉(xiāng)村發(fā)展投入了大量的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、教育醫(yī)療等資源,不僅使鄉(xiāng)村的人居環(huán)境和農(nóng)民收入水平都得到了顯著改善,農(nóng)民生活質(zhì)量和生活理念也日益發(fā)生改變,農(nóng)民生活的精細(xì)化程度因此提高,從而產(chǎn)生了更多元的需求:一方面體現(xiàn)為農(nóng)民理性的攀升。農(nóng)民對(duì)村莊事務(wù)的參與往往以目的理性為導(dǎo)向,通常只會(huì)選擇參與那些與自身利益密切相關(guān)的活動(dòng),而對(duì)于一些公益性、公共性的村莊事務(wù),則表現(xiàn)得十分消極,盡管參與其中,但也并非積極合作。隨之而來(lái)的還有農(nóng)民經(jīng)濟(jì)理性的凸顯,對(duì)于產(chǎn)業(yè)增收、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、成本與收益等方面的事務(wù)更為敏感,從而對(duì)村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展的訴求更為明顯,對(duì)村干部的工作也提出了經(jīng)濟(jì)層面的要求。另一方面,農(nóng)民的多層次需求也逐漸顯現(xiàn)?，F(xiàn)代化進(jìn)程加快,改變了農(nóng)村現(xiàn)有的人口結(jié)構(gòu)和村民的生計(jì)選擇,年輕一代的村民大多進(jìn)城打工,僅有老人、兒童和一部分體弱的婦女留守鄉(xiāng)村,從而在鄉(xiāng)村娛樂空間建設(shè)、老年人照料服務(wù)等層面呼聲高漲,甚至以城市社區(qū)的生活為參照,希望能夠體驗(yàn)更美好的生活服務(wù),鄉(xiāng)村治理的需求發(fā)生了明顯的精細(xì)化轉(zhuǎn)向。

村民社會(huì)生活的精細(xì)化需求增加了村莊的治理內(nèi)容以及治理范圍,也增添了對(duì)村干部工作的多層次要求,從而重構(gòu)著鄉(xiāng)村治理的評(píng)價(jià)體系。村民對(duì)于鄉(xiāng)村治理的評(píng)價(jià)并非取決于村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共事務(wù),治理效果的衡量仍然取決于村干部的治理行為。雖然國(guó)家在鄉(xiāng)村的治理已經(jīng)足夠深入到村民私人生活當(dāng)中,但是村民的實(shí)際獲得感并不高,反而更加關(guān)注鄉(xiāng)村治理能夠?yàn)樗饺祟I(lǐng)域帶來(lái)什么樣的利好。另外,在與其他村民的比較中,攀比心理使村民對(duì)于自身的直接利益更加關(guān)注,強(qiáng)調(diào)自我占有欲的滿足。鄉(xiāng)村治理的公共性投入在村民看來(lái)都是大家獲得的,而個(gè)體家戶本身并沒有從公共投入當(dāng)中直接獲益,這種心理使村民參與村莊治理的積極性不高且對(duì)村莊治理的公共評(píng)價(jià)較低。更進(jìn)一步來(lái)看,村干部是村民通過(guò)行使選舉權(quán)利選拔產(chǎn)生的村莊領(lǐng)導(dǎo)者,在村民眼中,通過(guò)選舉讓渡出自己在村莊治理中的主體權(quán)利,將村干部作為其權(quán)利的代理人,從而自然擁有對(duì)于村干部行為評(píng)判、監(jiān)督的話語(yǔ)權(quán)。同時(shí),國(guó)家黨政話語(yǔ)體系中,村干部為人民服務(wù)的公仆形象已然成為村民對(duì)村干部的角色期待,從而為村干部預(yù)設(shè)了一套精細(xì)的權(quán)責(zé)“理想類型”。最后,鄉(xiāng)土社會(huì)是一個(gè)締結(jié)著各種緣關(guān)系的熟人社會(huì),村干部也無(wú)法脫離血緣、地緣聯(lián)系的束縛,任何背離“鄉(xiāng)土邏輯”的行為都將會(huì)影響其在村莊中的形象與地位。因此,村民以正式和非正式的制度文本為參照,細(xì)致考核村干部的言行,使村干部的任何行為偏差都能夠?qū)︵l(xiāng)村治理評(píng)價(jià)體系產(chǎn)生極大影響。

如圖4所示,在鄉(xiāng)村治理的精細(xì)化實(shí)踐中,國(guó)家和村民分別表現(xiàn)出了精細(xì)化的治理要求和訴求,自上而下與自下而上兩條治理路徑的碰撞最終構(gòu)成了整體化、統(tǒng)一化與結(jié)構(gòu)化的精細(xì)治理體系:一方面,來(lái)自國(guó)家的治理思維旨在打造精細(xì)化的治理網(wǎng)絡(luò),從政策制定的面向入手,利用科層體制的組織結(jié)構(gòu)將政策層級(jí)細(xì)分,明晰政策最終端執(zhí)行者的權(quán)力與職責(zé),以精細(xì)化的績(jī)效考核促進(jìn)治理目標(biāo)的達(dá)成,意圖構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的鄉(xiāng)村來(lái)提升整體的治理效能;另一方面,自下而上的精細(xì)化治理體系則來(lái)源于村民在社會(huì)生活中的精細(xì)化需求,主要表現(xiàn)為農(nóng)民對(duì)村莊工作的時(shí)效性要求和理性邏輯下的量化評(píng)估,這些都是農(nóng)民日常生活中的實(shí)際需求,是村民自身訴求的真實(shí)體現(xiàn)。

圖4 “精細(xì)化”鄉(xiāng)村治理體系

從宏觀視角看,國(guó)家政權(quán)更關(guān)注行政目標(biāo)在基層的完成效率,而村民則更期望看到一個(gè)親和力更強(qiáng)、更能為自己服務(wù)的地方政府和基層干部隊(duì)伍,以實(shí)現(xiàn)與自身切實(shí)相關(guān)的利益。兩條出發(fā)點(diǎn)不同的治理路徑最終通過(guò)村干部的銜接,形成了一個(gè)結(jié)構(gòu)完整、上下貫通的精細(xì)治理網(wǎng)絡(luò)。政府為實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理不斷向鄉(xiāng)村社會(huì)投入巨大的建設(shè)資本和資源,通過(guò)行政體系內(nèi)部的分工與考核向村干部施以治理壓力。而村民則不斷地用各種顯性或隱性的方式表達(dá)著自己的訴求,利用鄉(xiāng)村治理評(píng)價(jià)體系對(duì)基層村干部反向施壓,倒逼著國(guó)家治理政策、治理組織架構(gòu)以及基層治理權(quán)責(zé)的精細(xì)化。

四、結(jié)論與討論

D村的治理實(shí)踐充分體現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理的精細(xì)化趨勢(shì),不僅通過(guò)分解下派、分類部署、量化執(zhí)行等策略實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行的精細(xì)化,還通過(guò)優(yōu)化管理組織結(jié)構(gòu)、明晰獎(jiǎng)懲規(guī)則等方式推動(dòng)基層村干部權(quán)責(zé)的精細(xì)化,同時(shí)也關(guān)切到基層群眾日常生活的精細(xì)化及其對(duì)鄉(xiāng)村治理的新要求?？傮w而言,有兩種力量推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理邁向精細(xì)化:一方面,國(guó)家通過(guò)明晰的政策制定、嚴(yán)密的組織體系構(gòu)建和細(xì)致的干部權(quán)責(zé)劃分,構(gòu)建了目標(biāo)明確、程序合理、技術(shù)規(guī)范、監(jiān)督完善的鄉(xiāng)村治理體系;另一方面,村民在社會(huì)生活中的精準(zhǔn)需求反推鄉(xiāng)村治理評(píng)價(jià)體系的細(xì)化,自下而上地倒逼鄉(xiāng)村治理的精細(xì)化發(fā)展,兩種力量共同構(gòu)建起精細(xì)化的鄉(xiāng)村治理體系。

鄉(xiāng)村治理的精細(xì)化是促進(jìn)鄉(xiāng)村治理有效的一種方式,同時(shí)也響應(yīng)了國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的要求。在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐當(dāng)中,精細(xì)化治理固然在一定程度上推動(dòng)了治理目標(biāo)的明確化、治理主體的多元化與治理內(nèi)容的全面化,然而這種治理方式的效果與群眾評(píng)價(jià)仍有待更多的實(shí)踐去檢驗(yàn),且國(guó)家行動(dòng)的精細(xì)化邏輯與基層群眾行動(dòng)的精細(xì)化邏輯如何實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接也值得進(jìn)一步從理論上去討論。馬克斯·韋伯在描述經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的理性中,根據(jù)是否引入計(jì)算和邏輯分析而劃分了“形式合理性”和“實(shí)質(zhì)合理性”[24],“形式合理性”是工具理性的一種體現(xiàn),它并不看重所選行動(dòng)本身的價(jià)值,而是側(cè)重關(guān)注所選行為是否能夠作為達(dá)到目的有效手段,即更為看重效率以及成本與收益之間的關(guān)系[25]?！皩?shí)質(zhì)合理性”則具有一定程度的模糊性,盡管并未表現(xiàn)出清晰的形式,但可以明確的是,它不僅僅以形式上的計(jì)算為依據(jù),還體現(xiàn)出行對(duì)倫理、享樂、等級(jí)、平均主義等非經(jīng)濟(jì)因素的關(guān)照[25]。在鄉(xiāng)村治理不斷精細(xì)化的過(guò)程中,國(guó)家行動(dòng)更多地體現(xiàn)出“形式合理性”偏向,即國(guó)家在治理政策、治理技術(shù)以及治理手段等方面構(gòu)建起了一套極為清晰且可測(cè)量的系統(tǒng),試圖借助科層制體系實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)高效治理的目標(biāo),并最終以一種可視化的方式來(lái)評(píng)估鄉(xiāng)村治理的效果。與國(guó)家更偏重結(jié)果呈現(xiàn)的取向不同,來(lái)自村民的精細(xì)化治理訴求則體現(xiàn)出了對(duì)“實(shí)質(zhì)合理性”的追求,即村民更關(guān)注在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中行政命令與個(gè)體生活的有機(jī)契合,在完成上級(jí)治理任務(wù)的同時(shí)兼顧家庭生產(chǎn)、倫理道德、地方習(xí)俗等與農(nóng)民日常息息相關(guān)的領(lǐng)域,在鄉(xiāng)村治理整體推進(jìn)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)個(gè)體最大化的發(fā)展。

因此,盡管政府對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)做出了事無(wú)巨細(xì)的安排和規(guī)劃,但對(duì)于村民的精細(xì)化生活訴求而言,也有可能與“實(shí)質(zhì)合理性”相異,導(dǎo)致國(guó)家在鄉(xiāng)村治理中的投入不斷增加,而實(shí)際治理效果卻十分有限,并未最大化滿足農(nóng)民的治理訴求:一方面,由于自上而下和自下而上的精細(xì)化治理目標(biāo)并不完全相同,使精細(xì)治理的結(jié)果可能會(huì)出現(xiàn)兩種極端。一種是在國(guó)家的精細(xì)化目標(biāo)設(shè)定下,鄉(xiāng)村社會(huì)的自治動(dòng)力受到嚴(yán)重限制；一種是為滿足農(nóng)民的精細(xì)化治理需求,賦予地方社會(huì)靈活的自治權(quán)力,無(wú)限制地發(fā)揮鄉(xiāng)村自治的動(dòng)力,導(dǎo)致國(guó)家統(tǒng)一行動(dòng)力的減弱;另一方面,精細(xì)化治理也導(dǎo)致壓力型體制延伸至鄉(xiāng)村治理體系末端,科層制中原有的壓力型體制在村干部群體內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了再次分化,加速了村干部隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化以及科層化趨勢(shì),基層工作壓力進(jìn)一步下沉至小組組長(zhǎng)、婦女組長(zhǎng)等邊緣村干部身上,他們需要面對(duì)體量巨大的鄉(xiāng)村事務(wù)和嚴(yán)苛的考核,但卻無(wú)法享受與職位相匹配的報(bào)酬和福利,村干部壓力增大、工作自由度減少等問(wèn)題突出,進(jìn)一步導(dǎo)致基層自治的僵化與被動(dòng)?？傊?如何能夠在精細(xì)化路徑下實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效,仍然有待進(jìn)一步的理論探討與實(shí)踐探索。