●陳太清

行政領(lǐng)域之浩瀚，違法形態(tài)之紛雜，遠(yuǎn)非立法者所能概括與預(yù)見，規(guī)范行政行為的法律規(guī)則供給不足在所難免。法院審查行政裁量實(shí)質(zhì)合法性時(shí)，法律原則便成了法律適用的不二選擇。行政法學(xué)界對(duì)于比例原則、合理性原則、正當(dāng)程序原則、信賴保護(hù)原則和平等原則等基本原則的司法適用，已有較為深入的研究。行政處罰在行政案件中的體量一直居高不下，法院在審查行政量罰合理性時(shí)頻繁適用過(guò)罰相當(dāng)原則。然而，學(xué)界多把過(guò)罰相當(dāng)作為“公正、公開原則”中“公正原則”的具體要求，而不是作為一個(gè)獨(dú)立的處罰原則加以看待，有關(guān)該原則內(nèi)涵、構(gòu)成及其適用的研究相對(duì)貧乏。在這種背景下，該原則適用中潛在的問(wèn)題未得到及時(shí)澄清，司法實(shí)踐積累的有益經(jīng)驗(yàn)也未能有效提煉。有鑒于此，本文擬在裁判文書梳理基礎(chǔ)上，針對(duì)過(guò)罰相當(dāng)原則司法適用所呈現(xiàn)出來(lái)的與行政法一般原則的適用分際、對(duì)不相關(guān)考慮及濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的可適用性、裁罰因素類型與具體形態(tài)等問(wèn)題展開探究，以期對(duì)該原則司法適用準(zhǔn)確化、定型化有所裨益。

一、過(guò)罰相當(dāng)原則司法適用的實(shí)證考察

過(guò)罰相當(dāng)原則指的是對(duì)符合行政處罰構(gòu)成要件的行為人科加的處罰，應(yīng)當(dāng)與其違法行為相均衡的處罰準(zhǔn)則。該原則的實(shí)定法依據(jù)是《行政處罰法》第5條第2款，即設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)?！?〕在2021年修改《行政處罰法》之前，該款序號(hào)為第4條第2款，修改前后內(nèi)容無(wú)變化。為表述便宜，下文將該條款簡(jiǎn)稱為“過(guò)罰相當(dāng)條款”?？紤]到新法2021年7月份才實(shí)施，故在案例梳理中仍以原條款序號(hào)作為檢索依據(jù)。過(guò)罰相當(dāng)原則作為行政處罰基本原則，在司法適用中不僅可用于解釋處罰規(guī)則的真意，更重要的是當(dāng)處罰規(guī)則缺位時(shí)用于行政量罰審查說(shuō)理之依據(jù)。哈特認(rèn)為，法律原則相對(duì)于規(guī)則有三個(gè)明顯的特性，即抽象性與價(jià)值導(dǎo)向性，以及建立在這兩個(gè)特性上的非決斷性；非決斷性之原則的存在，是裁判過(guò)程以及法律推理的一個(gè)重要特征?！?〕參見［英］哈特：《法律的概念》（第三版），李家馨等譯，法律出版社2018年版，第333、336、338頁(yè)。從這個(gè)意義講，所謂法律原則的司法適用，主要是指原則不斷地被援引為必須加以考量的裁判理由。本文所謂“過(guò)罰相當(dāng)原則的司法適用”，就是指在處罰規(guī)則用盡情形下，以過(guò)罰相當(dāng)原則作為評(píng)價(jià)行政量罰適當(dāng)性的依據(jù)。

（一）總體狀況

在司法實(shí)踐中，援引過(guò)罰相當(dāng)原則裁判的行政處罰案件已初具規(guī)模。截至2021年4月4日，在北大法寶司法案例庫(kù)以“行政處罰”為“案由”裁判文書中，“本院認(rèn)為”部分援引“《行政處罰法》第4條第2款”的有388例，進(jìn)一步將該條款概括為“過(guò)罰相當(dāng)”的有180例，占比46%。在審結(jié)年份上，此類案件由2011年1例增長(zhǎng)至2020年62例，尤其是近5年保持年均超3倍的速度增長(zhǎng)。在審理程序上，一審42例，二審128例，再審6例，執(zhí)行4例。二審、再審程序占比較高，達(dá)到74.44%，說(shuō)明案件爭(zhēng)議較大。在終審結(jié)果上，二審維持98例，發(fā)回重審1例，改判29例，改判率22.66%；再審改判5例，改判率83.33%。改判率之高，凸顯審判質(zhì)量提高之必要性。

從具體審查情況看，法院對(duì)于過(guò)罰相當(dāng)條款的適用方式非常不統(tǒng)一。有的在援引該條款之后，進(jìn)一步將其解讀為過(guò)罰相當(dāng)原則乃至比例原則、合理性原則等。有的雖援引該條款，而對(duì)其所體現(xiàn)的法律原則未加詮釋，隱隱透露出法院對(duì)法律原則的提煉存在一定顧慮。有的以過(guò)罰相當(dāng)?shù)膶?shí)質(zhì)內(nèi)容作為說(shuō)理前提，而對(duì)實(shí)定法條款及相應(yīng)法律原則只字未提，似乎認(rèn)為過(guò)罰相當(dāng)已然成為一種普世的價(jià)值。

（二）適用特點(diǎn)

通過(guò)進(jìn)一步個(gè)案梳理，可以發(fā)現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)原則的司法適用呈現(xiàn)出如下三個(gè)鮮明的特點(diǎn)：

1.在適用位階上，過(guò)罰相當(dāng)原則與行政法一般原則存在不同程度的重合。行政法一般原則適用于審定行政行為實(shí)質(zhì)內(nèi)容，法院審查行政裁量權(quán)往往必須訴諸一般法律原則予以判斷?！?〕參見邱基峻、邱銘堂：《論行政法上之平等原則》，載城仲模主編：《行政法之一般法律原則》（二），三民書局股份有限公司1997年版，第142頁(yè)。而過(guò)罰相當(dāng)原則屬于行政處罰領(lǐng)域一個(gè)特有原則，從形式上看，其與行政法一般原則存在上下位階關(guān)系。法院審查行政量罰時(shí)，往往把過(guò)罰相當(dāng)原則與比例原則、合理性原則、平等（或公平）原則等行政法一般原則合并適用。在“本院認(rèn)為”部分，援引過(guò)罰相當(dāng)條款并概括出的原則中有比例原則的65份，概括出“合理性”或合理性原則的36份，概括出平等原則的26份。

2.在適用對(duì)象上，法院基本上以未考慮對(duì)相關(guān)裁罰因素的量罰作為過(guò)罰相當(dāng)原則規(guī)制對(duì)象。在裁判文書中，有的采用正面表述——“考慮到”——間接反襯行政量罰決定對(duì)相關(guān)裁罰因素的遺漏，如“曾麗娟訴廣州市天河區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局行政處罰二審案”，〔4〕參見廣東省廣州鐵路運(yùn)輸中級(jí)人民法院（2017）粵71行終1700號(hào)行政判決書。有的則直接采用否定性描述——“未考慮”“沒(méi)有考慮”“沒(méi)有全面考慮”“未充分考慮”等類似表述指出量罰瑕疵，如“蘇州鼎盛食品公司不服蘇州市工商局商標(biāo)侵權(quán)行政處罰案”?！?〕參見《蘇州鼎盛食品公司不服蘇州市工商局商標(biāo)侵權(quán)行政處罰案》，載《最高人民法院公報(bào)》2013年第10期，以下簡(jiǎn)稱“蘇州鼎盛案”。

3.在審查標(biāo)準(zhǔn)上，法院通常把過(guò)罰相當(dāng)原則僅適用于明顯不當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)成就與否之判斷。在援引過(guò)罰相當(dāng)原則作為說(shuō)理依據(jù)的156例判決中，71份以該原則作為“明顯不當(dāng)”判定依據(jù)，另有23份將其作為“顯失公正”的判斷依據(jù)，僅有1例涉及濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，而且系當(dāng)事人主張，最終并未獲得法院采信。

（三）司法適用過(guò)罰相當(dāng)原則存在的突出問(wèn)題

過(guò)罰相當(dāng)原則運(yùn)用于行政量罰審查說(shuō)理有其正當(dāng)性與必要性，但倘若運(yùn)用不當(dāng)，就可能背離該原則的初衷，破壞法律安定性。檢視過(guò)罰相當(dāng)原則適用的整體情況，在一派繁榮現(xiàn)象背后有幾個(gè)問(wèn)題值得省思。

1.過(guò)罰相當(dāng)原則與行政法一般原則之間是一種什么關(guān)系？具體說(shuō)來(lái)，行政法一般原則與過(guò)罰相當(dāng)原則是否構(gòu)成一般與特殊的關(guān)系，即后者系前者在行政處罰領(lǐng)域的具體化嗎？過(guò)罰相當(dāng)原則的適用須搭配行政法一般原則，并以其作為“分析框架”嗎？

2.行政量罰中的不相關(guān)考慮是否居于過(guò)罰相當(dāng)原則的射程之內(nèi)？過(guò)罰相當(dāng)條款設(shè)定了一般裁罰因素，如果行政量罰對(duì)其中某些應(yīng)予考量的裁罰因素未予考慮，當(dāng)然構(gòu)成對(duì)過(guò)罰相當(dāng)原則的背反。問(wèn)題是，行政量罰過(guò)程中進(jìn)行不相關(guān)的考慮，是否也應(yīng)受到過(guò)罰相當(dāng)原則的干預(yù)呢？

3.過(guò)罰相當(dāng)原則是否僅可適用于明顯不當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)的判斷說(shuō)理之中？換言之，行政量罰違背過(guò)罰相當(dāng)原則，是否必然導(dǎo)致處罰結(jié)果明顯不當(dāng)？是否存在盡管結(jié)果適當(dāng)而主觀上卻存在濫用職權(quán)之虞的情形？或者說(shuō)違背過(guò)罰相當(dāng)原則的行政量罰只有達(dá)到客觀結(jié)果明顯不當(dāng)時(shí)，才能成為司法規(guī)制的對(duì)象？

4.過(guò)罰相當(dāng)原則中的裁罰因素的類型及具體形態(tài)有哪些？過(guò)罰相當(dāng)條款中的一般裁罰因素極盡抽象，需要依托處罰規(guī)則與個(gè)案裁量加以具體化。那么，如何從個(gè)案諸多情節(jié)中提取對(duì)量罰有影響的裁罰因素呢？

上述問(wèn)題的解決，對(duì)于廓清過(guò)罰相當(dāng)原則適用邊界，構(gòu)建行政裁量適宜審查強(qiáng)度，統(tǒng)一司法裁判基準(zhǔn)，無(wú)疑具有十分重要的意義。

二、過(guò)罰相當(dāng)原則與行政法一般原則的適用分際

行政法一般原則，作為行政法的不成文法淵源，得到了以德國(guó)、法國(guó)為代表的大陸法系國(guó)家普遍承認(rèn)。過(guò)罰相當(dāng)原則與行政法一般原則，尤其是比例原則、合理性原則、平等原則，在內(nèi)涵與價(jià)值取向上多有關(guān)聯(lián)。

（一）過(guò)罰相當(dāng)原則與行政法一般原則的競(jìng)合

依競(jìng)合程度為標(biāo)準(zhǔn)，可將司法裁判中二者的適用關(guān)系概括為如下類型：

1.排他型適用。所謂排他型適用，指的是法院僅將“過(guò)罰相當(dāng)”一般條款解讀為過(guò)罰相當(dāng)原則、比例原則、合理性原則等原則中的一種，并單獨(dú)以該原則作為量罰適當(dāng)性的審查依據(jù)。如此，二者之間在事實(shí)上形成了排他關(guān)系，贏者出現(xiàn)在裁判文書之中，敗者遁于無(wú)形。比如，在公報(bào)案例“陳超案”中，山東省濟(jì)南市中級(jí)法院二審認(rèn)為：“比例原則是行政法的重要原則，行政處罰應(yīng)當(dāng)遵循比例原則。對(duì)當(dāng)事人實(shí)施行政處罰必須與其違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)和社會(huì)危害程度相當(dāng)?！薄?〕《陳超訴濟(jì)南市城市公共客運(yùn)管理服務(wù)中心客運(yùn)管理行政處罰案》，載《最高人民法院公報(bào)》 2018年第2期，第45-48頁(yè)，以下簡(jiǎn)稱“陳超案”。從說(shuō)理邏輯來(lái)看，該案將過(guò)罰相當(dāng)條款僅解讀為比例原則，而不是過(guò)罰相當(dāng)原則。

2. 并合型適用。這種類型把過(guò)罰相當(dāng)條款解讀為過(guò)罰相當(dāng)原則之后，在裁判說(shuō)理過(guò)程中同時(shí)又至少援引比例原則、合理性原則、平等原則中的一個(gè)。其中，最典型的要數(shù)一并援引過(guò)罰相當(dāng)原則、比例原則、合理性原則的情形。在“吳振亞訴蘭州市城市交通運(yùn)輸管理處罰上訴案”中，法院認(rèn)為：“行政處罰明顯違背‘過(guò)罰相當(dāng)原則’，使行政處罰結(jié)果與違法程度不相適應(yīng)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定屬于行政處罰顯失公正……該行政處罰的結(jié)果與違法行為的社會(huì)危害程度之間明顯不適當(dāng)，其行政處罰20 000元缺乏適當(dāng)合理性和違反比例原則，屬于行政處罰明顯不當(dāng)，依法應(yīng)當(dāng)予以變更。”〔7〕甘肅省高級(jí)人民法院（2017）甘行終511號(hào)行政判決書。該判決一并將過(guò)罰相當(dāng)原則及行政法一般原則中的比例原則、合理性原則作為說(shuō)理依據(jù)。

3.等同型適用。法院將過(guò)罰相當(dāng)條款同時(shí)解讀為包含過(guò)罰相當(dāng)原則在內(nèi)的多個(gè)原則，或者解讀為某一原則之后，在論證說(shuō)理過(guò)程中復(fù)以其他原則指代前一原則，本文將此等情形稱作等同型適用。此時(shí)，過(guò)罰相當(dāng)原則與比例原則、合理性原則、平等原則被在同等意義上加以適用。以“曲阜東周文化發(fā)展有限公司訴曲阜市市場(chǎng)監(jiān)督管理局案”為例，再審法院援引過(guò)罰相當(dāng)條款并解讀為過(guò)罰相當(dāng)原則后，接著指出：“本案中被申請(qǐng)人對(duì)申請(qǐng)人的違法行為同時(shí)并處100萬(wàn)元罰款和吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照，處罰結(jié)果與違法行為的社會(huì)危害程度之間明顯不適應(yīng)，不符合行政處罰比例原則?！薄?〕山東省高級(jí)人民法院（2019）魯行再72號(hào)行政判決書。上述說(shuō)理，以比例原則對(duì)過(guò)罰相當(dāng)原則進(jìn)行了“同語(yǔ)替換”。

當(dāng)然，上述三種適用類型并非涇渭分明，有時(shí)也存在不同程度的交叉。盡管有這些不同適用組合存在，但目前尚無(wú)判決對(duì)為何適用此原則而非彼原則作出說(shuō)明，或者就不同原則在規(guī)范量罰功能上的差別進(jìn)行詮釋。由此可見，法院對(duì)于過(guò)罰相當(dāng)原則與行政法一般原則適用關(guān)系較為隨意，它們之間的界限與銜接亟待厘清。

（二）過(guò)罰相當(dāng)原則與比例原則

比例原則，亦稱禁止過(guò)度原則，源自法治國(guó)家理念，最早作為憲法原則出現(xiàn)，后來(lái)逐步為包括行政法在內(nèi)的其他部門法所吸收。在行政法領(lǐng)域，該原則發(fā)端于19世紀(jì)的德國(guó)警察法學(xué)，認(rèn)為警察權(quán)力唯有在必要時(shí)，才能限制公民權(quán)利?！?〕參見陳新民：《中國(guó)行政法學(xué)原理》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第42頁(yè)。后來(lái)，比例原則在大陸法系被作為行政法一般原則廣為接受。與此同時(shí)，該原則也在英美法系的行政法中逐漸受到重視。比如，自“惠勒案”后，受歐洲法院和歐洲人權(quán)法院經(jīng)常適用比例性原則的影響，喬威爾和萊斯特等學(xué)者主張英國(guó)法吸取“比例性”原則，公開將進(jìn)行衡量的權(quán)力轉(zhuǎn)給法院，促進(jìn)司法審查向?qū)嶓w審查發(fā)展?！?0〕參見［英］卡羅爾?哈洛、理查德?羅林斯：《法律與行政》（上卷），楊偉東等譯，商務(wù)印書館2004年版，第239頁(yè)。

比例原則在我國(guó)行政法中的地位較為微妙。雖然學(xué)界與實(shí)務(wù)界對(duì)該原則極為推崇，但對(duì)于該原則有無(wú)實(shí)定法依據(jù)問(wèn)題存在較大分歧。〔11〕譬如，余凌云教授認(rèn)為，比例原則在行政訴訟法和有關(guān)司法解釋中迄今“遙無(wú)蹤影”；劉權(quán)教授則認(rèn)為，我國(guó)憲法并沒(méi)有直接明確規(guī)定比例原則，但如今已經(jīng)有越來(lái)越多的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章、內(nèi)部行政規(guī)則等法律文本，開始規(guī)定比例原則的相關(guān)內(nèi)容；蔣紅珍教授對(duì)比例原則的規(guī)范基礎(chǔ)從超實(shí)證規(guī)范與實(shí)證法規(guī)范、隱含規(guī)范與明示規(guī)范、誡命性規(guī)范與適用性規(guī)范等層面逐一作了分析。參見余凌云：《對(duì)行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)的司法審查》，載《中國(guó)法學(xué)》2008年第1期，第28頁(yè)；劉權(quán)：《行政判決中比例原則的適用》，載《中國(guó)法學(xué)》2019年第3期，第85頁(yè)；蔣紅珍：《比例原則適用的規(guī)范基礎(chǔ)及其路徑：行政法視角的觀察》，載《法學(xué)評(píng)論》2021年第1期，第54-58頁(yè)。其中，很大一部分原因是學(xué)界對(duì)比例原則的內(nèi)涵及其表現(xiàn)形式理解上存在差異而引發(fā)的。筆者認(rèn)為，比例原則目前處于逐步為我國(guó)行政立法接納的過(guò)程中，正由非成文法源走向成文化。例如，《行政強(qiáng)制法》第5條規(guī)定：“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制?！痹撘?guī)定基于行政強(qiáng)制手段對(duì)相對(duì)人權(quán)利的影響要比非強(qiáng)制手段大，明確在同樣可以實(shí)現(xiàn)行政目的時(shí)，應(yīng)選擇影響較小的非強(qiáng)制手段。從中，可以看到比例原則的影子。此外，還有一些行政規(guī)章也作出了類似規(guī)定，如《規(guī)范農(nóng)業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)辦法》第5條規(guī)定：行使行政處罰自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾，所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》第9條第4項(xiàng)規(guī)定：所采取的措施和手段必要，可以采取多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)當(dāng)事人權(quán)益損害最小的方式，對(duì)當(dāng)事人造成的損害不得與所保護(hù)的法定利益顯失均衡。在上述規(guī)章用語(yǔ)中，比例原則躍然紙上?？梢姡壤瓌t已在某種程度上為我國(guó)現(xiàn)行立法所采納。

關(guān)于比例性原則與過(guò)罰相當(dāng)原則的關(guān)系，學(xué)界目前有兩種較有影響的主張。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，過(guò)罰相當(dāng)原則系比例原則在行政處罰中的具體化。譬如，比例原則在“行政罰法”上適用廣泛，適用類型有三：處罰規(guī)定必要性原則，也稱處罰謙抑原則；法定處罰額度之必要性；行政裁罰應(yīng)符合個(gè)別案件的妥當(dāng)性。〔12〕參見陳清秀：《行政罰法》，法律出版社2016年版，第71-74頁(yè)。其中，“個(gè)案妥當(dāng)性”在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)稱之為責(zé)罰相當(dāng)原則，實(shí)質(zhì)意義與內(nèi)地過(guò)罰相當(dāng)原則幾近一致。援此邏輯，過(guò)罰相當(dāng)原則系比例原則在行政處罰中之具體化。我國(guó)大陸也有學(xué)者持此相同或相近之見解，認(rèn)為過(guò)罰相當(dāng)條款就是比例原則在現(xiàn)行法中的體現(xiàn)，〔13〕參見李洪雷：《行政法釋義學(xué)：行政法學(xué)理的更新》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版，第85頁(yè)?；蛘咧辽袤w現(xiàn)了比例原則的精神?！?4〕參見何海波：《行政訴訟法》，法律出版社2011年版，第65頁(yè)。司法實(shí)踐中，也有典型判決持此立場(chǎng)，如在前述“陳超案”中，法院即是透過(guò)過(guò)罰相當(dāng)來(lái)解釋比例原則的。倘依此主張，既然過(guò)罰相當(dāng)原則構(gòu)成比例原則的具體化，那么二者之間形成特殊與一般的關(guān)系，通常情況下援引前者之后斷無(wú)援引后者之必要。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，兩原則功能互補(bǔ)，應(yīng)當(dāng)一并適用。此種立場(chǎng)以過(guò)罰相當(dāng)原則適用功能有限為由，〔15〕關(guān)于過(guò)罰相當(dāng)原則的功能有限性分析中，許傳璽教授認(rèn)為該原則的適用須以損害實(shí)際發(fā)生為前提，通常不適用于行政罰款這種以遏制損害發(fā)生的手段；而楊登鋒教授等認(rèn)為該原則無(wú)法提供相當(dāng)性判斷。參見許傳璽：《行政罰款的確定標(biāo)準(zhǔn)：尋求一種新的思路》，載《中國(guó)法學(xué)》2003年第4期，第4頁(yè)；楊登峰、李晴：《行政處罰中比例原則與過(guò)罰相當(dāng)原則的關(guān)系之辨》，載《交大法學(xué)》2017年第4期，第9頁(yè)。主張將比例原則引入處罰決定是否違反過(guò)罰相當(dāng)原則分析判斷之中，或者說(shuō)是“借助比例原則的分析框架”來(lái)實(shí)施過(guò)罰相當(dāng)條款?！?6〕參見章劍生等：《行政法判例百選》，法律出版社2020年版，第61頁(yè)。在“蘇州鼎盛案”中，法院在援引過(guò)罰相當(dāng)原則說(shuō)理過(guò)程中，即借用了“必要性、妥當(dāng)性”等比例原則的分析構(gòu)架，主張?zhí)幜P應(yīng)“盡可能使相對(duì)人的權(quán)益遭受最小的損害”。

比例原則與過(guò)罰相當(dāng)原則適用關(guān)系的厘定，宜從二者正當(dāng)性基礎(chǔ)、參酌對(duì)象、價(jià)值取向等方面入手。比例原則著眼于“目的—手段”之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)作為實(shí)現(xiàn)某種目的（或結(jié)果）手段的措施必須符合三方面的要求：（1）妥當(dāng)性，即所采取的措施可以實(shí)現(xiàn)所追求的目的；（2）必要性，即除采取的措施之外，沒(méi)有其他給關(guān)系人或公眾造成更少損害的適當(dāng)措施；（3）相稱性，即采取的必要措施與其追求的結(jié)果之間并非不成比例（狹義比例性）?！?7〕參見［德］哈特穆特?毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第238-239頁(yè)。具體到行政處罰領(lǐng)域，該原則對(duì)量罰施加了三重限制：處罰手段須與目的相匹配，在確保目的實(shí)現(xiàn)前提下應(yīng)科加損害最小之處罰，處罰科加應(yīng)當(dāng)具有社會(huì)利益邊際遞增的效果。簡(jiǎn)言之，比例原則評(píng)判量罰決定的“參照坐標(biāo)”有三：目的、對(duì)相對(duì)人影響、社會(huì)效果。其偏重功利主義之考量，總體上是“前瞻性”的，強(qiáng)調(diào)處罰能夠?qū)崿F(xiàn)的價(jià)值。與此不同，過(guò)罰相當(dāng)原則抱持純粹的報(bào)應(yīng)主義立場(chǎng)，評(píng)價(jià)處罰參酌的是已然的違法行為，因而是“回顧性”的，凸顯的是受處罰人的自然正義。由此可見，二者在正當(dāng)性基礎(chǔ)、利益偏好、均衡方式上存在明顯差異。

至于一些學(xué)者提出過(guò)罰相當(dāng)原則無(wú)法提供相當(dāng)性判斷，而后者需要借助比例原則來(lái)實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題，也不盡然。過(guò)罰相當(dāng)原則強(qiáng)調(diào)處罰與違法相當(dāng)，而處罰與違法屬于不同性質(zhì)的事物，確實(shí)無(wú)法直接畫等號(hào)。但過(guò)罰相當(dāng)原則的適用，仍可通過(guò)對(duì)裁罰因素作用力的分析，對(duì)過(guò)罰是否相當(dāng)作出評(píng)判。譬如，在其他處罰要件不變的前提下，尚有對(duì)個(gè)案處罰結(jié)果具有較大影響的酌定從輕裁罰因素存在，處罰機(jī)關(guān)仍然在法定范圍內(nèi)選擇了較重的處罰手段或按某一處罰之上限科處，那么這個(gè)處罰就是失當(dāng)?shù)摹．?dāng)然，如果存在多個(gè)影響不同的酌定裁罰因素、作用力大小無(wú)法判斷，此時(shí)可以借助比例原則工具予以評(píng)價(jià)。

可以說(shuō)，過(guò)罰相當(dāng)原則從自然正義角度正面規(guī)定處罰限度與依據(jù)，而比例原則則以公共利益為出發(fā)點(diǎn)從反面對(duì)處罰結(jié)果進(jìn)行二次調(diào)整與規(guī)制。在審查量罰適當(dāng)性時(shí)，法院可先行適用過(guò)罰相當(dāng)原則對(duì)處罰與違法之間的均衡性作出評(píng)判的基礎(chǔ)上，如仍具備適用比例原則之條件與必要，不妨再以比例原則為依據(jù)對(duì)處罰效果加以考量。換言之，過(guò)罰相當(dāng)原則與比例原則存在功能上的互補(bǔ)性，可一并適用于行政量罰的司法審查之中。至于無(wú)論是以“最小損害原則”來(lái)解釋過(guò)罰相當(dāng)，還是以過(guò)罰相當(dāng)來(lái)解釋比例原則的主張與做法，均屬于對(duì)二者的混淆與誤用。

（三）過(guò)罰相當(dāng)原則與合理性原則

合理性原則是一個(gè)主要以英國(guó)為發(fā)源地并在英美法系中發(fā)揮重要作用的行政法原則，而在以德國(guó)為代表的大陸法系行政法中，其功能被更有影響的比例原則所取代?！?8〕參見汪燕：《行政合理性原則與失當(dāng)行政行為》，載《法學(xué)評(píng)論》2014年第5期，第60頁(yè)。

英國(guó)法院不斷加強(qiáng)其對(duì)政府裁量權(quán)利濫用之控制，而其控制之手段即是透過(guò)合理原則以檢視行政裁量權(quán)之行使是否逾越權(quán)限?！?9〕參見林惠瑜：《英國(guó)行政法之合理原則》，載城仲模主編：《行政法之一般法律原則》，三民書局股份有限公司1994年版，第174頁(yè)。在英國(guó)法上，合理性原則與比例性原則是存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的兩個(gè)原則。合理性原則在英國(guó)的運(yùn)用，具體體現(xiàn)在溫斯伯里標(biāo)準(zhǔn)上，即當(dāng)一項(xiàng)權(quán)力被用來(lái)做一些看起來(lái)“如此荒誕以至于任何有理性的人做夢(mèng)都不會(huì)想到屬于相應(yīng)權(quán)力主體的權(quán)限范圍”的事情的時(shí)候，或者用另一種表達(dá)方式的話來(lái)說(shuō)，當(dāng)權(quán)力的行使導(dǎo)致了一個(gè)“與邏輯或大眾普遍接受的道德標(biāo)準(zhǔn)如此相悖以至于任何一個(gè)動(dòng)腦筋對(duì)相應(yīng)問(wèn)題進(jìn)行過(guò)思考的理性人都不會(huì)那樣做”的結(jié)果的時(shí)候，該項(xiàng)權(quán)力即被濫用了?！?0〕［英］威廉?韋德、克里斯托弗?福賽：《行政法》（第十版），駱梅英等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2018年版，第268頁(yè)。溫斯伯里標(biāo)準(zhǔn)與比例原則多有交叉，甚至前者出現(xiàn)了向后者靠近的趨向。但目前比例原則主要還是1998年《人權(quán)法》下的考慮因素，適用于對(duì)基本人權(quán)的限制措施的合法性審查當(dāng)中，除此之外，仍然適用溫斯伯里標(biāo)準(zhǔn)。

美國(guó)司法審查，以控制行政行為的合法性與合理性為目標(biāo)?！?1〕See Peter L. Strauss, Administrative Justice in the United States, 3rd ed, Carolina Academic Press, 2016, p. 455.自Citizens to Preserve Overton Park, Inc. v. Volpe案以來(lái)，〔22〕See 401 U. S. 402 （1971）.美國(guó)法院對(duì)于行政行為的審查采取了事實(shí)問(wèn)題與法律問(wèn)題相區(qū)分的原則。作為美國(guó)被引用次數(shù)最多的兩個(gè)聯(lián)邦最高法院行政案例之一的Chevron, U.S.A., Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc.案，〔23〕See 467 U. S. 837 （1984）.建構(gòu)了Chevron規(guī)則，即對(duì)法律問(wèn)題的審查采用“兩步分析法”，其第二步便是審查行政機(jī)關(guān)的決定是否屬于國(guó)會(huì)立法留下的空間內(nèi)作出的“合理”選擇?！?4〕See Peter L. Strauss, supra note 23, at 496.

在我國(guó)行政法上，行政合理性原則是一個(gè)與行政合法性原則位階相同的原則，一般認(rèn)為其下轄的子原則至少包括比例原則與平等對(duì)待原則。該原則在行政合法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對(duì)行政行為提出了合理性要求，即在法律范圍內(nèi)運(yùn)作的行政裁量同樣不得恣意，彰顯了對(duì)實(shí)質(zhì)法治精神的追求。正如有學(xué)者所言，我國(guó)行政合理性原則完全不同于英國(guó)行政法上的合理性原則?！?5〕參見葉必豐：《行政合理性原則的比較與實(shí)證研究》，載《江海學(xué)刊》2002年第6期，第123頁(yè)。在一些規(guī)范行政裁量權(quán)的規(guī)章中，除極少數(shù)將合理性原則單列外，多數(shù)已選擇將其內(nèi)含的子原則如比例原則、平等原則等作為裁量原則。〔26〕如《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》第1條、《甘肅省規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》第4條、《山西省規(guī)范行政執(zhí)法裁量權(quán)辦法》第4條之規(guī)定。在前二者中，相關(guān)條款雖名為合理性原則，但其內(nèi)容卻實(shí)為過(guò)罰相當(dāng)原則及比例原則的要求。如此一來(lái)，合理性原則與過(guò)罰相當(dāng)原則的適用有關(guān)，實(shí)際上轉(zhuǎn)為比例原則、平等原則與過(guò)罰相當(dāng)原則之間的關(guān)系。

需要指出的是，合理性原則作為控制行政裁量權(quán)的總原則、總要求，其他可作為裁量權(quán)行使依據(jù)的原則，包括但不限于前述之比例原則、平等原則，均可納入該原則輻射范圍之內(nèi)。過(guò)罰相當(dāng)原則作為行政量罰的主要依據(jù)，當(dāng)然可以納入合理性原則之中。換言之，對(duì)于過(guò)罰相當(dāng)原則的違反，同時(shí)構(gòu)成對(duì)合理性原則的背反。但就說(shuō)理的精準(zhǔn)性而言，援引過(guò)罰相當(dāng)原則之后，實(shí)無(wú)援引作為上位原則的合理性原則之必要。如果行政量罰涉及過(guò)罰相當(dāng)原則之外的因素，宜具體援引其他具體的行政法一般原則。

（四）過(guò)罰相當(dāng)原則與平等原則

平等原則，亦稱公平原則、公平公正原則，指的是基于分配正義的要求，對(duì)條件相同的人給予相同的對(duì)待，對(duì)于條件不同的人給予不同對(duì)待，“禁止恣意的差別待遇”。平等原則應(yīng)該說(shuō)是英國(guó)行政法基本原則與大陸法系行政法基本原則共同要求的內(nèi)容?！?7〕同前注〔25〕，葉必豐文，第123頁(yè)。其中，在大陸法系法域，該原則被定性為“憲法位階之行政法一般原則”，〔28〕同前注〔3〕，邱基峻等文，第120頁(yè)。并作為行政裁量的邊界在司法實(shí)踐中得到大量的運(yùn)用。從德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，平等對(duì)待與比例原則一樣，屬于有效控制濫用自由裁量的諸多司法審查標(biāo)準(zhǔn)之一?！?9〕參見余凌云：《論行政法上的比例原則》，載《法學(xué)家》2002年第2期，第34頁(yè)。在法國(guó)，“平等原則可能是最知名也是在實(shí)踐中運(yùn)用最頻繁的一個(gè)一般原則”?！?0〕王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，北京大學(xué)出版社2016年版，第219頁(yè)。日本通說(shuō)認(rèn)為，違反平等原則的裁量構(gòu)成對(duì)外部界限或客觀界限的逾越，應(yīng)以此防止恣意的行政權(quán)之濫用?！?1〕參見［日］田村悅一：《自由裁量及其界限》，李哲范譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2016年版，第44頁(yè)。

在我國(guó)，該原則在《行政處罰法》上并未有明確規(guī)定，理論上通常將該原則置于行政合理性原則之下。不過(guò)，也有學(xué)者提出平等對(duì)待原則或者一致性原則有可能、也有必要被提升為行政法的基本原則之一。〔32〕余凌云：《行政訴訟上的顯失公正與變更判決——對(duì)〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉第54 條第（4）項(xiàng)的批判性思考》，載《法商研究》2005年第5期，第48頁(yè)。在新近公布的一些規(guī)范裁量權(quán)的行政規(guī)章中，也出現(xiàn)了將平等原則與過(guò)罰相當(dāng)原則相并列的做法?！?3〕譬如《規(guī)范農(nóng)業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)辦法》第6條、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》第1條。

在司法實(shí)踐中，平等原則也常被用作評(píng)價(jià)量罰是否違背過(guò)罰相當(dāng)?shù)墓ぞ?。盡管平等原則也是一個(gè)抽象原則，但法院在實(shí)踐中演繹出了多種具體、便宜的評(píng)判方法。法院所認(rèn)定的違背平等原則的情形，除了違背形式平等的“同案不同罰”外，還包括違背實(shí)質(zhì)平等的“不同案同罰”。在作為比照對(duì)象的“處罰”選擇上有三種：（1）同案其他行為人所受之處罰，如“安吉縣大豐液化氣有限公司訴安吉縣工商行政管理局工商行政處罰糾紛上訴案”，法院以對(duì)同案主要責(zé)任人的處罰要比起幫助作用上訴人的處罰輕為由作出了變更判決；〔34〕參見浙江省湖州市中級(jí)人民法院（2007）湖行終字第13號(hào)行政判決書。（2）案外第三人所受之處罰，如“金淳吉訴延吉市林業(yè)局行政處罰案”中，法院選擇的是“同一事實(shí)上對(duì)他人（孫杰、金都成）的處罰”；〔35〕吉林省延吉市人民法院（2018）吉2401行審49號(hào)行政裁定書。（3）行政處罰“慣例”，如“鄔學(xué)勛訴舟山市市場(chǎng)監(jiān)督管理局金塘分局處罰案”，選取的是當(dāng)?shù)亍捌渌嗤瑘?zhí)能部門對(duì)類似情形的處理”。〔36〕浙江省舟山市定海區(qū)人民法院 （2015）舟定行初字第7號(hào)行政判決書，以下簡(jiǎn)稱為“鄔學(xué)勛案”。法院在處罰裁量審查中對(duì)于平等原則運(yùn)用十分靈活，但問(wèn)題的關(guān)鍵是：以平等原則作為過(guò)罰相當(dāng)?shù)姆治龉ぞ呤欠窈线m？

平等原則與過(guò)罰相當(dāng)原則一樣，具有適用于行政量罰審查，尤其是行政量罰是否明顯不當(dāng)評(píng)判的正當(dāng)性。在過(guò)罰相當(dāng)被置于處罰公正公開原則之中的背景下，基于處罰公正之目標(biāo)，似乎難以避免地會(huì)與以平等對(duì)待為內(nèi)核的平等原則產(chǎn)生交集。平等與公正，均是一個(gè)正義有涉的法律范疇。不過(guò)，二者所追求的正義維度有別，前者尋求主體之間的正義，而公正系單一主體自身的行為與責(zé)任均衡而言?！?7〕參見林莉紅：《行政處罰顯失公正新論》，載《華中理工大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）1999年第1期，第65頁(yè)。如此一來(lái)，追求平等對(duì)待的平等原則與以自然公正為目標(biāo)的過(guò)罰相當(dāng)原則之間的關(guān)系就變得清晰起來(lái)。二者不同于比例原則，采用的都是一種“回顧性”的評(píng)價(jià)方式；但過(guò)罰相當(dāng)原則選擇的是將處罰與行為人自身已發(fā)生的違法行為進(jìn)行“縱向”均衡，而平等原則則越出行為主體自身，將本案處罰與他人已受之處罰進(jìn)行橫向比較。

（五）小結(jié)：過(guò)罰相當(dāng)原則之獨(dú)立性

過(guò)罰相當(dāng)原則與行政法一般原則中的比例原則、平等原則，均可適用于行政量罰審查，但他們有著不同的價(jià)值向背，體現(xiàn)著對(duì)量罰適當(dāng)性不同層面的要求。在司法適用時(shí)，可結(jié)合個(gè)案情形予以單獨(dú)適用或合并適用。

司法實(shí)踐中過(guò)罰相當(dāng)原則與行政法一般原則混同或誤用，與其在實(shí)定法上獨(dú)立性欠缺有莫大干系。過(guò)罰相當(dāng)條款位于《行政處罰法》第5條第2款，本條第1款是關(guān)于處罰公正公開的原則性規(guī)定。正因如此，學(xué)界大多將過(guò)罰相當(dāng)視作處罰公正公開原則的一個(gè)內(nèi)容，從而導(dǎo)致其顯示度被大大降低，在一定程度上妨礙了其評(píng)價(jià)行政量罰功能的發(fā)揮。無(wú)論是就正當(dāng)性基礎(chǔ)，還是現(xiàn)實(shí)必要性而言，過(guò)罰相當(dāng)原則均具備成為獨(dú)立的處罰原則的條件。

過(guò)罰相當(dāng)，是行政處罰必不可少的正當(dāng)性基礎(chǔ)之一。報(bào)應(yīng)主義飽受功利主義者的詬病，但這無(wú)法動(dòng)搖其在詮釋法律制裁正當(dāng)性基礎(chǔ)方面的支柱性地位。無(wú)論是相對(duì)報(bào)應(yīng)主義的提出，還是報(bào)應(yīng)基礎(chǔ)上實(shí)用主義規(guī)制主張，都無(wú)法斬?cái)鄨?bào)應(yīng)之于制裁正當(dāng)性之間的聯(lián)系。依報(bào)應(yīng)主義，行政處罰只有與違法行為相均衡，方能取得道義上的正當(dāng)性。如果沒(méi)有此等約束，一般預(yù)防之目的可能會(huì)將行為人置于被過(guò)度處罰的危險(xiǎn)之中。

三、過(guò)罰相當(dāng)原則對(duì)不相關(guān)考慮及濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的適用

過(guò)罰相當(dāng)原則的適用范圍，從不同角度可以包涵不同的內(nèi)容，本文主要述及其所規(guī)范的量罰方式及其相應(yīng)的司法審查標(biāo)準(zhǔn)范圍。如前所述，不同法律原則在規(guī)制行政量罰時(shí)有著不同的價(jià)值取向，其中過(guò)罰相當(dāng)原則即是透過(guò)裁罰因素的選擇與評(píng)價(jià)達(dá)致處罰與違法的均衡，以實(shí)現(xiàn)行為人個(gè)人的自然正義。與此等手段與目標(biāo)不符的量罰方式，均構(gòu)成對(duì)過(guò)罰相當(dāng)原則的背反，從而成為該原則適用的裁罰方式范圍。裁罰方式范圍不僅反映出過(guò)罰相當(dāng)原則適用的審查方式與內(nèi)容，而且間接影響著司法審查標(biāo)準(zhǔn)的匹配。

在我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟體系架構(gòu)下，裁量爭(zhēng)端須借助一定的司法審查標(biāo)準(zhǔn)與特定判決類型產(chǎn)生聯(lián)系。依據(jù)通說(shuō)，我國(guó)行政裁量司法審查標(biāo)準(zhǔn)有二：濫用職權(quán)與明顯不當(dāng)。那么，適用過(guò)罰相當(dāng)原則評(píng)判上述行政量罰方式時(shí)，在兩種標(biāo)準(zhǔn)之間如何選擇，可視為該原則適用的審查標(biāo)準(zhǔn)范圍。不同的審查標(biāo)準(zhǔn)選擇，除決定了其相應(yīng)的判決類型外，實(shí)際上也體現(xiàn)出了司法對(duì)于行政量罰的審查強(qiáng)度。過(guò)罰相當(dāng)原則這兩個(gè)層面的適用范圍不僅關(guān)系其功能發(fā)揮的空間，而且在很大程度上影響司法權(quán)與行政權(quán)在行政處罰領(lǐng)域的銜接，不可不察。

（一）當(dāng)下適用范圍之局限

目前，法院主要將過(guò)罰相當(dāng)原則適用于對(duì)相關(guān)裁罰因素未予考慮，或?qū)δ骋徊昧P因素未給予充分考慮這類“不作為”型裁罰因素選擇瑕疵，并涵攝至明顯不當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)之下。換言之，過(guò)罰相當(dāng)原則在所規(guī)范的量罰方式類別上，排除了“作為型”不相關(guān)考慮；在司法審查標(biāo)準(zhǔn)匹配上，將濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)摒棄在外。為了說(shuō)明我國(guó)過(guò)罰相當(dāng)原則適用范圍上的缺失，不妨與域外典型做法進(jìn)行一個(gè)比較。

根據(jù)德國(guó)聯(lián)邦行政程序法第40條之規(guī)定，行政裁量違背授權(quán)目的，逾越法律規(guī)定的裁量界限的，其活動(dòng)就是“有裁量瑕疵的”，從而成為司法審查對(duì)象。毛雷爾教授將裁量瑕疵細(xì)化為四種類型：裁量逾越，即未選擇裁量規(guī)范規(guī)定的法律后果；裁量怠慢，即不履行法定裁量權(quán)；裁量濫用，沒(méi)有遵守裁量規(guī)范的目的；違反基本權(quán)利和一般行政法原則，其中特別是必要性和比例性。〔38〕同前注〔17〕，哈特穆特?毛雷爾書，第129-131頁(yè)。在日本，裁量行為在《明治憲法》下，曾被認(rèn)為根本不能成為司法審查對(duì)象，而在現(xiàn)階段，雖說(shuō)是裁量處分，當(dāng)出現(xiàn)錯(cuò)誤地使用裁量權(quán)，便導(dǎo)致處分的違法的情況時(shí)，在該限度內(nèi)成為司法審查的對(duì)象?！?9〕參見［日］鹽野宏：《行政救濟(jì)法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第192頁(yè)。日本的裁量錯(cuò)誤，包括未考慮本應(yīng)考慮的事項(xiàng)，或考慮了本來(lái)不應(yīng)當(dāng)考慮的事項(xiàng)，與違反裁量目的一樣，均構(gòu)成裁量瑕疵?！?0〕同前注〔31〕，田村悅一書，第43頁(yè)。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，有關(guān)行政裁量司法審查的規(guī)定主要見于“行政訴訟法”第4條第2項(xiàng)，即逾越權(quán)限或?yàn)E用權(quán)力之行政處分，以違法論。一般認(rèn)為，該項(xiàng)系有關(guān)行政裁量司法審查范圍及密度之規(guī)定。〔41〕參見盛子龍：《“行政訴訟法”第4條釋義》，載翁岳生主編：《“行政訴訟法”逐條釋義》（2018最新版），五南圖書出版股份有限公司2018年版，第68頁(yè)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)界借鑒德國(guó)理論，將裁量權(quán)行使的瑕疵界定為行政裁量流于恣意、專橫或反復(fù)無(wú)常而顯然欠缺合理性，同樣劃分為包括裁量怠惰在內(nèi)的四種情形，并且認(rèn)為不問(wèn)情節(jié)輕重、一律科處最高金額罰款這種裁量怠惰系比較常見之情形；在個(gè)案利益衡量時(shí)，當(dāng)然應(yīng)予考慮的事項(xiàng)未予考慮，或原本不應(yīng)納入考慮（不當(dāng)連結(jié)禁止），或原本不應(yīng)過(guò)度評(píng)價(jià)之事項(xiàng)予以過(guò)度評(píng)價(jià)之情形，均納入裁量濫用之中?！?2〕參見陳清秀：《行政罰》，載翁岳生主編：《行政法》（上），元照出版公司2020年增訂四版，第276-278頁(yè)。

美國(guó)法典第5卷第706條（2）（a），將武斷、反復(fù)無(wú)常、濫用裁量權(quán)與其他違法行政行為并列作為司法審查的對(duì)象。〔43〕5 U. S. C. §706（2） （a）.裁量權(quán)的行使行為，在美國(guó)很難簡(jiǎn)單歸結(jié)為一個(gè)事實(shí)或法律問(wèn)題，〔44〕See Gary Lawson, Federal Administrative Law, 8th ed, West Academic Publishing, 2018, p. 748.因而對(duì)它進(jìn)行司法審查的標(biāo)準(zhǔn)比較特殊。美國(guó)一些法院，如哥倫比亞特區(qū)巡回法院認(rèn)為濫用裁量標(biāo)準(zhǔn)與武斷、反復(fù)無(wú)常標(biāo)準(zhǔn)可以交互使用。〔45〕See Christopher R. Stevenson, Abusing Abuse of Discretion: Judicial Review of ERISA Fiduciaries’ Discretionary Decisions in Denial of Benefits Cases, Hofstra Lab. & Emp. L. J. 2009, 27, p. 115.此類標(biāo)準(zhǔn)適用于控制行政政策制定裁量權(quán)過(guò)程中，其審查強(qiáng)度因?qū)彶閮?nèi)容不同而發(fā)生急劇變化?！?6〕See Gary Lawson, supra note 48, at 869.在United States v. Merced案中，〔47〕See 603 F. 3d 203, 214 （3d Cir. 2010）.美國(guó)聯(lián)邦第三巡回法院認(rèn)為濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)適用于程序錯(cuò)誤與實(shí)體合理性審查兩個(gè)階段。Citizens Ass’n of Georgetown, Inc. v. Zoning Comm’n案，〔48〕See 477 F. 2d 402 （D.C. Cir. 1973）.確立了美國(guó)法院以濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)審查合理性的限度，即在特定事實(shí)上明顯不合理。法院可以在縝密審查的基礎(chǔ)上，以行政行為無(wú)證據(jù)支持或依行政機(jī)關(guān)所闡述的理由無(wú)法作出為由，推定該行為是基于未言明的理由或不適當(dāng)?shù)目紤]作出的，從而認(rèn)定該行為因武斷或?yàn)E用職權(quán)而違法?！?9〕See Kristin E. Hickman, Richard J. pierce, Jr, Administrative Law Treatise ,3rd ed, Wolters Kluwer, 2019, p. 1908.在英國(guó)，公權(quán)力主體被法院判定為出于不當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)、基于不相關(guān)的考慮或者未考慮相關(guān)因素的案件，要與其他“權(quán)力濫用”案件完全區(qū)分開來(lái)是不可能的。〔50〕同前注〔20〕，威廉?韋德、克里斯托弗?福賽書，第293頁(yè)。換言之，英國(guó)將未考慮相關(guān)因素和不相關(guān)的考慮放在一起，與主觀動(dòng)機(jī)并列，作為權(quán)威濫用之表征。

上述典型法域，一律將未予相關(guān)考慮與不相關(guān)考慮合并在一起，作為裁量濫用之典型表現(xiàn)，而且司法審查重在評(píng)估裁量目的，而與裁量結(jié)果無(wú)涉。與域外相比，我國(guó)實(shí)踐將未予相關(guān)考慮與不相關(guān)考慮相區(qū)隔，把不相關(guān)考慮類量罰排除在過(guò)罰相當(dāng)原則適用范圍之外；同時(shí)，對(duì)于未予相關(guān)考慮的量罰，選用明顯不當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)予以審查，體現(xiàn)出更為重視量罰結(jié)果的傾向。在適用范圍上排除不相關(guān)考慮類量罰的做法，可能會(huì)破壞過(guò)罰相當(dāng)原則在規(guī)范量罰功能上的完整性。盡管結(jié)果明顯不當(dāng)在本質(zhì)上屬于濫用職權(quán)的一種形式，〔51〕同前注〔11〕，余凌云文，第24頁(yè)。濫用職權(quán)確有可能導(dǎo)致處罰結(jié)果失衡；但是，濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)旨在控制裁量目的的正當(dāng)性，而且主觀目的上的不當(dāng)并不必然導(dǎo)致處罰結(jié)果明顯不當(dāng)。同時(shí)，處罰結(jié)果明顯不當(dāng)?shù)脑u(píng)判方式，除了將處罰與違法行為進(jìn)行均衡外，還可與他人所受之處罰、處罰所取得的社會(huì)收益進(jìn)行比較。簡(jiǎn)言之，明顯不當(dāng)并不都是違反過(guò)罰相當(dāng)原則的結(jié)果。然而，如果將違反過(guò)罰相當(dāng)原則的量罰僅限于適用明顯不當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)，而忽略裁罰目的考量，勢(shì)必降低司法對(duì)于行政量罰的審查強(qiáng)度，可能導(dǎo)致一些目的不當(dāng)?shù)牧苛P行為溢出司法審查范圍。

（二）適用范圍之拓展

目前，過(guò)罰相當(dāng)原則司法適用的實(shí)然范圍，與過(guò)罰相當(dāng)條款預(yù)留的應(yīng)然空間相比還存在較大的局限，而且此等實(shí)然處理還面臨著一定的邏輯悖論。為緩解這種緊張關(guān)系，過(guò)罰相當(dāng)原則司法適用范圍可從如下兩個(gè)方面加以拓展：

1.將不相關(guān)考慮類量罰與相關(guān)裁罰因素未予考慮類量罰，一并納入過(guò)罰相當(dāng)原則的規(guī)整范圍。從釋義學(xué)上講，過(guò)罰相當(dāng)條款由手段與目的兩個(gè)層面構(gòu)成，由于目的（處罰與違法均衡）中“違法”過(guò)于抽象，無(wú)法直接計(jì)量，不得以須借助限定裁罰因素的方式來(lái)評(píng)估；該條款所設(shè)定的四個(gè)一般裁罰因素，從整體上來(lái)說(shuō)屬于強(qiáng)制性裁罰因素，量罰時(shí)必須對(duì)四個(gè)一般裁罰因素所涵蓋的具體裁罰因素納入考量，而對(duì)一般罰款因素覆蓋范圍之外的因素不得予以考量。由此，超出一般裁罰因素范圍、對(duì)與量罰本不相關(guān)因素給予考慮，與對(duì)一般裁罰因素范圍內(nèi)的因素未進(jìn)行必要的分析，都違反了過(guò)罰相關(guān)條款的精神，因而也應(yīng)成為過(guò)罰相當(dāng)原則的規(guī)制對(duì)象。

如前所述，英美法上合理性原則也可適用于裁量上存在不相關(guān)考慮的情形，但就我國(guó)大陸地區(qū)而言，在行政處罰實(shí)定法已規(guī)定過(guò)罰相當(dāng)原則的背景下，援用行政合理性原則來(lái)進(jìn)行規(guī)范，不免有舍近求遠(yuǎn)之嫌。

2.濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與明顯不當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)一道作為違背過(guò)罰相當(dāng)原則量罰行為的審查標(biāo)準(zhǔn)。濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，旨在維護(hù)裁量目的正當(dāng)性，裁量須符合法律授權(quán)的目的。如上所述，相關(guān)裁罰因素未予考慮與考慮不相關(guān)因素，是兩種典型的裁量目的濫用方式?；谀康纳系年P(guān)聯(lián)性，濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于違反過(guò)罰相當(dāng)原則的裁罰因素選擇瑕疵具備適用條件。

2014年《行政訴訟法》修改時(shí)，在濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)之外增加明顯不當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)，主要是考慮到刑法上有所謂的“濫用職權(quán)罪”，法院判決認(rèn)定行政行為濫用職權(quán)時(shí)，就存在一個(gè)追究刑事責(zé)任的問(wèn)題，導(dǎo)致該標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中極少適用?！?2〕參見江必新、邵長(zhǎng)茂：《新行政訴訟法修改條文理解與適用》，中國(guó)法制出版社2015年版，第265頁(yè)。引入明顯不當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)后，二者的主要區(qū)分在于：明顯不當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)處理結(jié)果在客觀上畸重畸輕，而濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)裁量主觀目的與授權(quán)法的旨趣相悖。

令人遺憾的是，在明顯不當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)確立后，其與濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)之間的適用關(guān)系在學(xué)界并未展開深入討論，而且為數(shù)不多的學(xué)理主張可能還存在這樣或那樣的一些問(wèn)題。譬如，有學(xué)者認(rèn)為，如對(duì)“一般不當(dāng)”采用“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)審查，可能導(dǎo)致行政裁量審查范圍過(guò)寬?！?3〕同前注〔11〕，劉權(quán)文，第102頁(yè)。更有學(xué)者甚至提倡，對(duì)行政處罰的濫用自由裁量權(quán)應(yīng)盡可能按明顯不當(dāng)來(lái)對(duì)待?！?4〕原文發(fā)表在《行政訴訟法》修改之前，所以用的是“顯失公正”。同前注〔25〕，葉必豐文，第122頁(yè)。這些觀點(diǎn)總體上對(duì)裁量司法審查適用濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)持反對(duì)立場(chǎng)。依此邏輯，既然“一般不當(dāng)”不應(yīng)納入審查，遑論結(jié)果適當(dāng)而裁量目的不當(dāng)?shù)男袨椤４说任ńY(jié)果論的主張，可能會(huì)導(dǎo)致濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)完全為明顯不當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)所取代，這顯然不符合引入明顯不當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)的立法初衷。

對(duì)于違背過(guò)罰相當(dāng)原則的量罰行為，在選擇司法審查標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可適用兩階段分析法。第一階段，將處罰結(jié)果與違法行為進(jìn)行比對(duì)，以判斷處罰是否違背經(jīng)驗(yàn)法則、超出一般理性人的認(rèn)知。如果存在此類情形，應(yīng)便宜選擇明顯不當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)，不必上升至裁罰目的是否濫用層面予以分析，以節(jié)約司法成本并提升審判效率。第二階段，如果對(duì)處罰結(jié)果與違法行為是否均衡無(wú)法直接作出認(rèn)定時(shí)，即應(yīng)進(jìn)入裁罰因素選擇有無(wú)瑕疵的考察，進(jìn)而依據(jù)濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)作出相應(yīng)裁判。

四、過(guò)罰相當(dāng)原則裁罰因素的類型與具體形態(tài)

為與刑事量罰（亦即量刑）相區(qū)分，本文將行政機(jī)關(guān)依法律原則就處罰作出的種類選擇、幅度確定、便宜調(diào)整等事宜，稱為“行政量罰”。過(guò)罰相當(dāng)原則作為行政裁量的基本準(zhǔn)據(jù)之一，其適用的關(guān)鍵是全面、適度評(píng)價(jià)裁罰因素。過(guò)罰相當(dāng)條款僅規(guī)定了違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度等四類一般裁罰因素。這些裁罰因素如何進(jìn)行類型化分析，在實(shí)踐中通常有哪些具體形態(tài)，對(duì)于處罰決定的生成具有重要影響，是過(guò)罰相當(dāng)原則適用必須面對(duì)的問(wèn)題。在行政法領(lǐng)域，學(xué)界既有研究鮮少圍繞行政量罰問(wèn)題展開。相較之下，刑事量罰作為世界性之難題，在刑法領(lǐng)域受重視程度頗高，相關(guān)研究較為深入，已取得了一些較為成熟的成果。其中，尤其是對(duì)量刑情節(jié)的構(gòu)造分析，可以為行政量罰所借鑒。

盡管行政量罰與刑事量罰相比，在主體、內(nèi)容、程序等方面并不相同，但二者所面臨的問(wèn)題基本相同——如何在法定裁量空間內(nèi)確定適宜的處罰。法院對(duì)行政裁罰適當(dāng)性進(jìn)行的審查、評(píng)價(jià)，與刑事量罰所做的工作幾無(wú)差別。在處罰裁量方面，二者遵循基本一致的原則。量刑的基本原則是罪刑相適應(yīng)原則，與之對(duì)應(yīng)的實(shí)定法條款是《刑法》第61條：“對(duì)犯罪分子決定刑罰的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)根據(jù)犯罪的事實(shí)、犯罪的性質(zhì)、情節(jié)和對(duì)于社會(huì)的危害程度，依照本法的有關(guān)規(guī)定判處?！边^(guò)罰相當(dāng)原則自罪刑相適應(yīng)原則演化而來(lái)，過(guò)罰相當(dāng)條款與罪刑相適應(yīng)條款的內(nèi)容幾近一致。

（一）裁罰因素的類型化

裁罰因素類型化，是洞悉裁罰因素內(nèi)部構(gòu)造的重要方式，也是行政量罰精細(xì)化研究的必由之路。刑法學(xué)界劃分量刑情節(jié)類型的標(biāo)準(zhǔn)多達(dá)6種，并在此基礎(chǔ)上細(xì)化出14種具體類型?！?5〕量刑情節(jié)類型包括：法定量刑情節(jié)、司法解釋規(guī)定的量刑情節(jié)和酌定量刑情節(jié)；應(yīng)當(dāng)型情節(jié)和可以型情節(jié)；從寬量刑情節(jié)與從嚴(yán)量刑情節(jié)；罪中情節(jié)、罪前情節(jié)和罪后情節(jié)；體現(xiàn)犯罪社會(huì)危害性的量刑情節(jié)和體現(xiàn)犯罪人人身危險(xiǎn)性的量刑情節(jié)；功能確定性情節(jié)和功能選擇性情節(jié)。參見高銘暄、馬克昌主編：《刑法學(xué)》（第六版），北京大學(xué)出版社?高等教育出版社2014年版，第254-257頁(yè)?；谶^(guò)罰相當(dāng)原則的適用環(huán)境為行政裁罰的司法審查，對(duì)于功能確定的應(yīng)當(dāng)型裁罰因素，行政機(jī)關(guān)享有的裁罰因素選擇權(quán)幾乎 “收縮為零”，故本文不納入考量。參酌量刑情節(jié)類型化范式，并結(jié)合行政量罰審查之特殊性，可對(duì)裁罰因素內(nèi)部構(gòu)成作如下劃分：

1.以有無(wú)規(guī)范依據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)，分為法定裁罰因素與酌定裁罰因素。過(guò)罰相當(dāng)條款所規(guī)定的四個(gè)層面的一般裁罰因素，在適用于個(gè)案時(shí)有待具體化。其具體化的路徑有二：一是，透過(guò)法律規(guī)范對(duì)裁罰因素名稱及其法律效果予以明定，此種路徑確定下來(lái)的因素可稱為法定裁罰因素；二是，由行政機(jī)關(guān)或法院在個(gè)案中酌定，這種方式所歸納的因素可稱為酌定裁罰因素。以《行政處罰法》為例，該法第31條至第33條依據(jù)便宜原則確定了幾種典型的應(yīng)當(dāng)型裁罰因素，同時(shí)也賦予行政機(jī)關(guān)法律效果裁量權(quán)：第31條對(duì)限制行為能力人違法、第33條對(duì)行為人具備“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正”情形，以“可以”方式授權(quán)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行效果裁量；第32條以“應(yīng)當(dāng)”方式規(guī)定各情節(jié)對(duì)應(yīng)的法律后果，但行政機(jī)關(guān)可在“從輕”與“減輕”之間進(jìn)行選擇，因而仍保留有裁量空間。酌定裁罰因素是在法律沒(méi)有明文規(guī)定的情況下，由行政機(jī)關(guān)或法院在實(shí)踐中總結(jié)出來(lái)的酌情調(diào)整或免除相對(duì)人處罰責(zé)任的因素。其與法定裁罰因素之規(guī)范維度不同，屬于經(jīng)驗(yàn)維度的裁罰因素。實(shí)踐中，處罰裁量爭(zhēng)端大多因此類裁罰因素所引發(fā)。

2.以時(shí)間節(jié)點(diǎn)為標(biāo)準(zhǔn)，可分為事前裁罰因素、事中裁罰因素、事后裁罰因素。事前裁罰因素，即在違法行為發(fā)生之前能夠揭示行為人對(duì)公共秩序威脅程度的裁罰因素，包括日常表現(xiàn)、有無(wú)實(shí)施過(guò)違法行為等。事中裁罰因素，是指應(yīng)受處罰行為本身的情節(jié)，包括行為場(chǎng)域、方式、后果等因素，它是決定處罰類別與幅度的核心因素。事后裁罰因素與事前裁量因素除了發(fā)生時(shí)間不同外，在功能上多表征為相對(duì)人社會(huì)危險(xiǎn)性，表現(xiàn)形態(tài)有：是否承認(rèn)違法行為、消除違法后果、賠償受害人損失，等等。這種以時(shí)間點(diǎn)為標(biāo)準(zhǔn)的類型化，實(shí)益在于可有效避免裁罰因素遺漏，將事前、事中、事后因素一體納入考量，以便在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)處罰均衡。

3.以因素功能為標(biāo)準(zhǔn)，分為危害后果裁罰因素與違法可能性裁罰因素。危害后果裁罰因素，即體現(xiàn)違法行為對(duì)公共秩序危害程度的裁罰因素，如行為涉案金額、違法所得、持續(xù)時(shí)間等。從發(fā)生時(shí)間看，此類因素多為事中因素。違法可能性裁罰因素，指的是用于判斷行為人未來(lái)再次違法可能性大小的因素，往往體現(xiàn)于行為人事前事后的表現(xiàn)。就與規(guī)范的密切度而言，前者不少屬于法定裁罰因素，后者多屬于酌定裁罰因素。

（三）酌定裁罰因素的實(shí)踐形態(tài)

司法實(shí)踐中，有關(guān)過(guò)罰相當(dāng)與否的爭(zhēng)議，主要集中于對(duì)酌定裁罰因素的識(shí)別與評(píng)價(jià)上。酌定裁罰因素本身帶有裁量性，行政機(jī)關(guān)與法院之間乃至上下級(jí)法院之間，往往會(huì)對(duì)其作出不同判斷。透過(guò)酌定裁罰因素常見形態(tài)的提煉，可在一定程度上破解過(guò)罰相當(dāng)原則司法適用的確定性及可預(yù)期性難題。

1.處罰前科。屬于事前裁罰因素的具體形態(tài)，主要表現(xiàn)為行為人違法前的一貫表現(xiàn)，特別是有無(wú)實(shí)施過(guò)類似違法行為。處罰前科，在相當(dāng)程度上可反映出行為人主觀惡性及再次破壞公共秩序的危險(xiǎn)性。目前，實(shí)定法僅規(guī)定有“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰”，那么不具備“危害后果輕微并及時(shí)改正”要件的一般違法行為，有無(wú)前科便成了一個(gè)酌定裁罰因素。實(shí)踐中，有無(wú)處罰前科一般作為處罰酌情從重或從輕、減輕的情節(jié)來(lái)處理的?！瓣惖慢?jiān)V成都市成華區(qū)環(huán)境保護(hù)局環(huán)境行政處罰案”中，法院以存在“二次違法”為由認(rèn)定處以頂格罰款 “并無(wú)不妥”，〔56〕參見指導(dǎo)案例138號(hào)，四川省成都市中級(jí)人民法院（2014）成行監(jiān)字第131號(hào)裁定書。即為行為人因處罰前科被從重處罰而不失過(guò)當(dāng)?！八瘟盅嘣V蘭州市城市交通運(yùn)輸管理處行政處罰案”、〔57〕參見甘肅省蘭州鐵路運(yùn)輸中級(jí)人民法院（2017）甘71行初88號(hào)行政判決書?！皬堃嗲逶V蒼南縣道路運(yùn)輸管理局行政處罰案”，〔58〕參見浙江省蒼南縣人民法院（2015）溫蒼行初字第77號(hào)行政判決書。法院均將行為人之前有無(wú)類似違法作為裁罰因素以判斷處罰是否違反過(guò)罰相當(dāng)原則。

2.過(guò)錯(cuò)程度。立基于報(bào)應(yīng)主義的自然責(zé)任論，認(rèn)為行為人承受法律制裁的正當(dāng)性基礎(chǔ)在于其道義上的可非難性，即主觀過(guò)錯(cuò)。主觀過(guò)錯(cuò)，在大陸法系通常作為處罰責(zé)任要件，即以“無(wú)過(guò)錯(cuò)不處罰”為原則?！?9〕同前注〔42〕，陳清秀文，第827-828頁(yè)。以民事侵權(quán)為例，構(gòu)成要件可在三種語(yǔ)境上使用：侵權(quán)行為構(gòu)成要件，侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成要件，損害賠償責(zé)任構(gòu)成要件。責(zé)任要件，雖涉及的是責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題，也可稱之為責(zé)任構(gòu)成要件。申言之，當(dāng)把行政處罰視為一種責(zé)任時(shí)，那么責(zé)任要件其實(shí)也是構(gòu)成要件。修改后的《行政處罰法》第33條第2款也采納了此立場(chǎng)：“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的，不予行政處罰?！睋?jù)此，主觀過(guò)錯(cuò)之有無(wú)屬于構(gòu)成要件，而過(guò)錯(cuò)程度，包括行為動(dòng)機(jī)、有無(wú)客觀原因、是否故意為之、過(guò)錯(cuò)大小等，屬于酌定裁罰因素。

行為動(dòng)機(jī)指的是行為人實(shí)施違法行為所追求的目的，不同于主觀過(guò)錯(cuò)，但間接反映過(guò)錯(cuò)程度及行為社會(huì)危害性大小。在“池洋明等訴建始縣公安局處罰案”中，〔60〕參見湖北省恩施土家族苗族自治州中級(jí)人民法院（2017）鄂28行終189號(hào)行政判決書。法院以“池洋明毆打李先明的動(dòng)機(jī)是出于保護(hù)妻子免受非法侵害”作為理由之一，撤銷了罰款處罰。如果違法行為的發(fā)生存在客觀原因，說(shuō)明行為人的主觀惡性相對(duì)較低。在“萬(wàn)祥云訴吉水縣公安局交通警察大隊(duì)道路交通管理處罰案”中，法院以行為人違法行為發(fā)生的部分原因是交通信號(hào)燈設(shè)置不科學(xué)為由判決撤銷處罰?！?1〕參見江西省新干縣人民法院（2018）贛0824行初53號(hào)行政判決書。就過(guò)錯(cuò)程度而言，故意顯然高于過(guò)失。在“成都協(xié)宏商貿(mào)有限責(zé)任公司訴四川省工商行政管理局工商處罰案”中，法院作出變更判決的一個(gè)重要理由就是“協(xié)宏商貿(mào)公司并無(wú)商標(biāo)侵權(quán)的主觀故意”?！?2〕參見四川省成都市中級(jí)人民法院（2013）成行初字第97號(hào)行政判決書。在多數(shù)違法情形下，通過(guò)過(guò)錯(cuò)大小的橫向比較可評(píng)判一方責(zé)任的合理性。在“肖中根訴湯陰縣公安局治安處罰案”中，法院作出“明顯不當(dāng)”認(rèn)定的理由便是雙方均有過(guò)錯(cuò)但一方過(guò)錯(cuò)較低，而過(guò)錯(cuò)小的一方所承擔(dān)的罰款數(shù)額未相應(yīng)降低?！?3〕參見河南省內(nèi)黃縣人民法院（2017）豫0527行初11號(hào)行政判決書。

3. 客觀行為?？陀^行為系處罰科加的直接依據(jù)，居于整個(gè)裁罰因素體系的中心。過(guò)錯(cuò)客觀化進(jìn)程逐步否定對(duì)行為人的主觀過(guò)錯(cuò)作出評(píng)價(jià)的可能性和必要性, 提倡根據(jù)客觀外在的行為判斷行為人的過(guò)錯(cuò)。〔64〕參見楊立新、梁清：《客觀與主觀的變奏：原因力與過(guò)錯(cuò)——原因力主觀化與過(guò)錯(cuò)客觀化的演變及采納綜合比較說(shuō)的必然性》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第 2期，第10頁(yè)。同樣，損害后果屬于違法行為的產(chǎn)物，甚至行為方式本身有時(shí)也體現(xiàn)著社會(huì)危害性之大小。按照密切程度，客觀行為因素可細(xì)化行為場(chǎng)域與行為方式兩類。行為場(chǎng)域包括行為發(fā)生的時(shí)代背景、社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域等，前者往往意味著特定的價(jià)值取向，后者則蘊(yùn)含糾紛性質(zhì)與行為社會(huì)危害性之大小?！瓣惓浮敝校ㄔ涸谡f(shuō)理中指出“當(dāng)一種新生事物在滿足社會(huì)需求、促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面起到積極推動(dòng)作用時(shí)，對(duì)其所帶來(lái)的社會(huì)危害的評(píng)判不僅要遵從現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，亦應(yīng)充分考慮是否符合社會(huì)公眾感受”。在“蔡美萍訴大連市公安局金州分局華家屯派出所等處罰案”、〔65〕參見遼寧省高級(jí)人民法院（2014）遼行提字第4號(hào)行政判決書?！岸庞窳值仍V靖遠(yuǎn)縣公安局處罰案”、〔66〕參見甘肅省蘭州鐵路運(yùn)輸中級(jí)人民法院（2018）甘71行終35號(hào)行政判決書?！靶ぶ懈V湯陰縣公安局處罰案”〔67〕同前注〔63〕。等案件中，法院基于化解矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧之考慮，均以違法行為發(fā)生場(chǎng)域?yàn)椤班徖铩睘橛啥鞒鰧?duì)行為人有利的變更或撤銷判決。

行為方式，主要包括行為是否既遂、持續(xù)時(shí)間、〔68〕需要說(shuō)明的是，持續(xù)時(shí)間在有的領(lǐng)域已被作為法定裁罰因素固定下來(lái)，如《反壟斷法》第49條規(guī)定：“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)確定具體罰款數(shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮違法行為的性質(zhì)、程度和持續(xù)的時(shí)間等因素?！鄙姘附痤~等。一般而言，既遂行為要比未遂、中止行為的社會(huì)危害性大，所體現(xiàn)出的行為人的主觀惡性也較大。在“楊鐸訴福建省連城縣煙草專賣局、龍巖市煙草專賣局行政處罰案”中，〔69〕參見福建省龍巖市中級(jí)人民法院（2018）閩08行終176號(hào)行政判決書。法院考量了違法行為是否完成。“鄒擁軍訴襄陽(yáng)市城市公共客運(yùn)管理處行政處罰案”中，〔70〕參見湖北省襄陽(yáng)市樊城區(qū)人民法院（原湖北省襄樊市樊城區(qū)法院）（2018）鄂0606行初18號(hào)行政判決書。法院考慮了違法行為持續(xù)時(shí)間；“陳紹串與蒼南縣道路運(yùn)輸管理局交通行政處罰上訴案”中，〔71〕參見浙江省溫州市中級(jí)人民法院（2014）浙溫行終字第298號(hào)行政判決書。法院則將行為人“行為人是否以違法為業(yè)”納入裁量情節(jié)。涉案金額，包括銷售金額、商品貨值等，體現(xiàn)違法行為影響范圍及其損害大小。在“強(qiáng)隆超市訴上猶縣市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局、上猶縣人民政府行政處罰案”中，法院將“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)超過(guò)保質(zhì)期的食品僅為三瓶汽水、銷售金額僅在20元以內(nèi)”，〔72〕江西省贛州市中級(jí)人民法院（2019）贛07行終218號(hào)行政判決書。作為判定明顯不當(dāng)?shù)牟昧P因素。在“鄔學(xué)勛案”中，法院對(duì)涉案商品貨值與罰款金額予以對(duì)比后，認(rèn)為二者“明顯不相對(duì)應(yīng)。”

4.損害后果。損害后果即行為結(jié)果的代稱，在通常情況下屬于法律責(zé)任構(gòu)成要件或確定責(zé)任大小的依據(jù)，與違法行為之間有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。在民法上，違法性學(xué)說(shuō)有行為違法說(shuō)與結(jié)果違法說(shuō)兩種代表性主張；在刑法中，刑事違法性素有結(jié)果無(wú)價(jià)值論與行為無(wú)價(jià)值論之爭(zhēng)。在行政法上，應(yīng)受處罰之行為不以造成實(shí)際損害為必要，但損害結(jié)果與主觀過(guò)錯(cuò)一樣，也是一個(gè)不可或缺的裁罰因素。在實(shí)定法中已有一些條款將損害后果作為法定裁罰因素固定下來(lái)，〔73〕《行政處罰法》第32條將“主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果”作為“應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰”的裁罰因素；第33條將“危害后果輕微”作為“可以不予行政處罰”的必要裁罰因素。但在超出實(shí)定法范圍后，損害后果就轉(zhuǎn)化為酌定裁罰因素。在“覃仕瓊訴長(zhǎng)陽(yáng)土家族自治縣工商行政管理局行政處罰案”、〔74〕參見湖北省宜昌市中級(jí)人民法院（2001）宜中行終字第19號(hào)行政判決書?！肮ゆひ采藤Q(mào)有限公司訴西華縣工商行政管理局行政處罰案”、〔75〕參見河南省太康縣人民法院（2016）豫1627行初100號(hào)行政判決書。“許金福訴福州市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)行政處罰案”等案中，〔76〕參見福建省福州市中級(jí)人民法院（2016）閩01行終465號(hào)行政判決書。法院判定處罰過(guò)罰失當(dāng)?shù)囊粋€(gè)重要依據(jù)就是未造成實(shí)際損害。

此外，違法行為的影響范圍、違法所得，也屬于損害后果層面的裁罰因素。在“方林富炒貨店訴杭州市西湖區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局行政處罰案”中，法院認(rèn)為處罰過(guò)罰不當(dāng)?shù)睦碛删褪恰皬V告影響力和影響范圍較小”?！?7〕浙江省高級(jí)人民法院（2019）浙行申64號(hào)行政判決書。在“安吉縣大豐液化氣有限公司訴安吉縣工商行政管理局行政處罰上訴案”、〔78〕參見浙江省湖州市中級(jí)人民法院（2007）湖行終字第13號(hào)行政判決書。“山西省襄汾縣陶寺鄉(xiāng)半山里三號(hào)鐵礦訴武漢市工商行政管理局江岸分局行政處罰上訴案”中，〔79〕參見湖北省高級(jí)人民法院（2000）鄂行終字第64號(hào)行政判決書。以下將本案簡(jiǎn)稱“半山里案”?！拔磳?shí)際獲利”或“未獲取非法利益”被法院作為判定過(guò)罰相當(dāng)如否的裁罰因素。

5.悔錯(cuò)態(tài)度。違法行為實(shí)施完畢后，以行為人是否配合執(zhí)罰機(jī)關(guān)調(diào)查查處、采取補(bǔ)救措施、賠償受害人損失為主要表現(xiàn)形態(tài)的悔錯(cuò)態(tài)度，也是法院評(píng)價(jià)行為人主觀惡性及再犯可能性的重要依據(jù)。在“鄒擁軍訴襄陽(yáng)市城市公共客運(yùn)管理處行政處罰案”中，法院以存在“被告在查處原告的違法行為時(shí)，原告主動(dòng)配合”因素而處罰未區(qū)別對(duì)待為由，認(rèn)定處罰過(guò)罰失當(dāng)。在“濰坊新航塑業(yè)有限公司訴該市坊子區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局行政處罰案”中，法院以行為人存在事后采取積極措施消除或減輕危害后果、賠償受害人損失、配合安全監(jiān)管監(jiān)察部門查處的情節(jié)，而無(wú)充分證據(jù)證明處罰決定對(duì)上述情況一并結(jié)合在內(nèi)予以全面考量為由，認(rèn)定處罰明顯不當(dāng)。〔80〕參見山東省濰坊市坊子區(qū)人民法院（2018）魯0704行初46號(hào)行政判決書。

6.經(jīng)濟(jì)能力。經(jīng)濟(jì)能力因素，對(duì)于財(cái)產(chǎn)罰，尤其是罰款的科處具有影響力。在行為人經(jīng)濟(jì)承受能力限度內(nèi)，罰款威懾效應(yīng)與行為人資力呈負(fù)相關(guān)關(guān)系：資力越強(qiáng)，同等數(shù)量的罰款威懾效應(yīng)愈弱。在承受限度之外，要么危及基本人權(quán)，要么導(dǎo)致罰款處罰落空。因此，經(jīng)濟(jì)能力應(yīng)當(dāng)納入裁罰因素范圍內(nèi)。以德國(guó)及臺(tái)灣地區(qū)為代表的大陸法系法域，明確將經(jīng)濟(jì)能力作為裁罰因素。〔81〕德國(guó)《違反秩序法》第17條第（3）項(xiàng)規(guī)定：“裁量罰款數(shù)額的依據(jù)為違反秩序行為的嚴(yán)重程度和應(yīng)受譴責(zé)程度。行為人的經(jīng)濟(jì)狀況也應(yīng)予以考慮；但是，對(duì)于輕微違反秩序行為，一般不考慮經(jīng)濟(jì)狀況?！蔽覈?guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政罰法” 第18條第1款規(guī)定：“裁處罰鍰，應(yīng)審酌違反行政法上義務(wù)行為應(yīng)受責(zé)難程度、所生影響及因違反行政法上義務(wù)所得之利益，并得考量受處罰者之資力?！倍卟煌幵谟冢罢邔⒔?jīng)濟(jì)能力作為法定裁罰因素，但限制其適用范圍；后者則作為酌定裁罰因素，并且不限制范圍，具體適用交由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。我國(guó)民事賠償領(lǐng)

域，在確定賠償數(shù)額時(shí)通常將當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)能力作為考量因素。〔82〕如依據(jù)《最高人民法院關(guān)于確定民事侵權(quán)精神損害賠償責(zé)任若干問(wèn)題的解釋》第5條第5項(xiàng)之規(guī)定，“侵權(quán)人承擔(dān)責(zé)任的經(jīng)濟(jì)能力”即為確定精神損害賠償數(shù)額的裁量情節(jié)之一。行政處罰領(lǐng)域，目前僅有因應(yīng)行為人經(jīng)濟(jì)困難的處罰執(zhí)行變通措施，而無(wú)將其作為裁罰因素的規(guī)定。司法實(shí)踐中已有案件將行為人資力作為裁罰是否相當(dāng)?shù)目剂恳蛩兀纭鞍肷嚼锇浮敝械摹捌髽I(yè)規(guī)模小且虧損大”考量、“崔秀喜訴被臨潁縣工商行政管理局行政處罰案”中的“處罰對(duì)象為下崗失業(yè)人員”考量、〔83〕參見河南省漯河市中級(jí)人民法院（2011）漯行終字第12號(hào)行政裁定書?！半p峰縣精制大米廠訴該縣工商行政管理局工商行政處罰案”中的“受處罰人的實(shí)際情況”考量，等等。筆者認(rèn)為，繳納方法的變通雖可在一定程度上紓解罰款執(zhí)行與行為人經(jīng)濟(jì)能力之間的矛盾，但仍屬治標(biāo)不治本之策，應(yīng)將行為人經(jīng)濟(jì)能力納入裁罰范圍以對(duì)罰款數(shù)額作出預(yù)先調(diào)整。

五、結(jié)語(yǔ)

除目標(biāo)與手段上的特色外，僅基于司法適用頻度，過(guò)罰相當(dāng)原則亦足以逸脫處罰公正公開原則的羈絆而成為一個(gè)獨(dú)立的處罰實(shí)定法原則。行政處罰立法宜順應(yīng)時(shí)勢(shì)，在未來(lái)修法時(shí)將過(guò)罰相當(dāng)條款單列出來(lái)，以強(qiáng)化過(guò)罰相當(dāng)原則的獨(dú)立性與顯示度。承載該原則的過(guò)罰相當(dāng)條款仍系一個(gè)抽象的法規(guī)范，其具體化實(shí)踐不僅有賴于行政機(jī)關(guān)之遵行，更須借助“一個(gè)實(shí)質(zhì)而有效且具體的司法審查”；否則，該原則“恐將淪為‘萬(wàn)事俱備，只欠東風(fēng)’之具文”?！?4〕謝世憲：《論公法上之比例原則》，載城仲模主編：《行政法之一般法律原則》，三民書局股份有限公司1994年版，第137頁(yè)。在這方面，法院對(duì)于過(guò)罰相當(dāng)條款所確立的一般裁罰因素具體形態(tài)的推演，顯得尤其關(guān)鍵。同時(shí)，理論界從法教義學(xué)視角對(duì)司法實(shí)踐總結(jié)出來(lái)的酌定裁罰因素及時(shí)予以提煉，以便形成一般裁罰審查基準(zhǔn)，責(zé)無(wú)旁貸。

過(guò)罰相當(dāng)原則的適用以處罰裁量為固有對(duì)象，不可避免地觸及規(guī)范維度的分權(quán)理想與現(xiàn)實(shí)維度的權(quán)利保護(hù)需要之間緊張關(guān)系?！?5〕分權(quán)屬于一種規(guī)范主義的理想，而裁量基于現(xiàn)實(shí)需要，二者之間這種規(guī)范維度與經(jīng)驗(yàn)維度的緊張關(guān)系恐怕是一個(gè)永恒的問(wèn)題。參見［英］馬丁?洛克林：《公法與政治理論》，鄭戈譯，商務(wù)印書館2013年版，第76、85頁(yè)。分權(quán)主義相對(duì)化，為司法干預(yù)行政裁量打開了突破口。此時(shí)，需要防止裁量權(quán)無(wú)意之間由一個(gè)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移到另一個(gè)機(jī)關(guān)，而這種裁量權(quán)的重新分配甚至這不如初次分配來(lái)得好。〔86〕See Kristin E. Hickman, supra note 53, at 1902.基于人民主權(quán)及權(quán)力效能的原則，法院適用過(guò)罰相當(dāng)原則審查處罰裁量時(shí)應(yīng)當(dāng)保持適度克制，尊重行政機(jī)關(guān)作為“初始決策者”的裁量余地，避免以司法裁量取代行政裁量?？上驳氖牵覈?guó)一些適用過(guò)罰相當(dāng)原則的判決已表達(dá)“尊重行政機(jī)關(guān)初始判斷權(quán)”的立場(chǎng)?！?7〕譬如，山東省濟(jì)南市中級(jí)人民法院 （2019）魯01行終155號(hào)行政判決書，南寧（柳州）鐵路運(yùn)輸中級(jí)人民法院 （2019）桂71行終90號(hào)行政判決書等。但這更應(yīng)當(dāng)成為一種常態(tài)，而不是例外。