伍 琳

一、引言

經(jīng)歷了以打擊食物摻假使假和關(guān)注糧食短缺、食品衛(wèi)生問題為主的歷史階段，我國已步入食品安全風(fēng)險隱患凸顯和食品安全事件密集爆發(fā)的特殊時期(1)顏海娜：《我國食品安全監(jiān)管體制改革——基于整體政府理論的分析》，《學(xué)術(shù)研究》2010 年第5期。。華盛頓戰(zhàn)略和國際研究中心副主任曾撰文稱“中國的食品安全危機(jī)將會給全球的公共衛(wèi)生治理帶來挑戰(zhàn)”，坊間廣為流傳的調(diào)侃“十個部門管不好一桌飯”“八個部門管不好一頭豬”也勾勒出中國政府公信力受損的嚴(yán)峻現(xiàn)實。雖說某些言論或許帶有夸張和失實的色彩，但不可否認(rèn)的是對于食品這類生存必需品的不信任，已正在誘發(fā)公眾對于中國政府治理的信任危機(jī)。在繁重的執(zhí)法負(fù)荷與稀缺的公共執(zhí)法資源約束下，政府部門權(quán)威主導(dǎo)的食品安全監(jiān)管體制的確也已無法適應(yīng)中國食品安全的復(fù)雜形勢所需。

為了改善中國的食品質(zhì)量和聲譽(yù)狀況，構(gòu)建長效的食品安全監(jiān)管體系和機(jī)制。學(xué)術(shù)界有關(guān)食品安全立法、監(jiān)管權(quán)力配置、監(jiān)管體制改革、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和技術(shù)水平提升、突發(fā)事件應(yīng)急管理等研究大量興起(2)曹正漢、周杰：《社會風(fēng)險與地方分權(quán)——中國食品安全監(jiān)管實行地方分級管理的原因》,《社會學(xué)研究》 2013年第1期。(3)涂永前、王曉天：《關(guān)于當(dāng)前我國食品安全治理若干問題的思考》,《江漢大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2017年第4期。，且受20世紀(jì)90年代以來西方新公共管理運(yùn)動的思潮影響，摒棄政府權(quán)威的以共同目標(biāo)實現(xiàn)為導(dǎo)向的治理模式，迅速成為了食品安全這類復(fù)雜跨域公共問題的理想解決之道?！爸卫眢w系”的概念被寫進(jìn)了中國十八屆三中全會權(quán)威政治文件，“推進(jìn)社會治理創(chuàng)新，實現(xiàn)多元主體共同治理”也成為健全中國食品安全監(jiān)管體制的關(guān)鍵手段(4)吳元元：《食品安全治理中的聲譽(yù)異化及其法律規(guī)制》，《法律科學(xué):西北政法學(xué)院學(xué)報》2016年第2期。。需要指出的是，盡管中國的政治領(lǐng)導(dǎo)人和學(xué)者們都已逐漸意識到了創(chuàng)新社會治理的必要性，可實際上，中國目前符合協(xié)同治理先決條件的行業(yè)領(lǐng)域是非常少的，探索食品安全領(lǐng)域協(xié)同治理改革的思路和進(jìn)展能為更廣泛領(lǐng)域的監(jiān)管范式改革提供影響、啟示和動力。

文章主要分為四部分展開。第一部分概述了中國食品安全監(jiān)管和治理理念的發(fā)展歷程。第二部分討論了2013年“社會共治”理念提出的背景與中國構(gòu)建食品安全協(xié)同治理體系的驅(qū)動因素。第三部分指出中國在推進(jìn)食品安全協(xié)同治理方面的確取得了較大進(jìn)展，打造整體性政府、培養(yǎng)企業(yè)主體責(zé)任意識、為公眾參與提供平臺和提高非政府組織的獨(dú)立性，有助于緩解中國食品安全事件頻發(fā)的現(xiàn)狀。第四部分分析了中國繼續(xù)建立系統(tǒng)化的食品安全協(xié)同治理框架面臨的挑戰(zhàn)和約束條件。

二、中國食品安全治理理念的發(fā)展

中國對于食源性疾病問題的重視由來已久，早在唐宋時期《唐律疏議》和《宋刑統(tǒng)》中就有關(guān)于嚴(yán)苛懲處摻假使假、腐敗食物售賣者的規(guī)定(5)張煒達(dá)：《探秘古代食品安全監(jiān)管》，《中國減災(zāi)》2012年第8期。。20世紀(jì)后隨著中國食物生產(chǎn)和消費(fèi)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，不潔飲食導(dǎo)致的食物中毒及死亡問題日益嚴(yán)重，為治理因食品衛(wèi)生問題引起的中毒和疾病傳播，北洋政府和民國政府效仿西方的管理模式設(shè)置了中央防疫處、衛(wèi)生司等專門的食品衛(wèi)生監(jiān)管機(jī)構(gòu)(6)戴志澄：《中國衛(wèi)生防疫體系五十年回顧——紀(jì)念衛(wèi)生防疫體系建立50周年》，《中國公共衛(wèi)生管理》2003年第5期。，這被視為中國現(xiàn)代食品衛(wèi)生監(jiān)管思想的萌芽，可因政局動蕩，民國時期頒布的食品衛(wèi)生政策大多未能有效執(zhí)行、食品衛(wèi)生管理流于形式。

直到1949年新中國成立并逐步完成社會主義改造，“政企合一”的體制建立后，中國才確立了輕工業(yè)部門、農(nóng)業(yè)部門、糧食部門、化工部門、商業(yè)部門及各級供銷合作社共同負(fù)責(zé)的食品衛(wèi)生監(jiān)管格局(7)劉鵬:《中國食品安全監(jiān)管:基于體制變遷與績效評估的實證研究》，《公共管理學(xué)報》2010年第2期。，并于1965年頒布了第一部中央層面的食品衛(wèi)生綜合管理法規(guī)——《食品衛(wèi)生管理試行條例》，這一條例突出反映了計劃經(jīng)濟(jì)體制下中國食品衛(wèi)生監(jiān)管的思路：①主管部門嚴(yán)格管控下屬企業(yè)的財務(wù)、人事、物資、生產(chǎn)供應(yīng)等各項行為，同時負(fù)責(zé)管理下屬企業(yè)的食品衛(wèi)生工作；②食品衛(wèi)生管理以行政任免、思想教育、群眾運(yùn)動等內(nèi)部控制手段為主；③衛(wèi)生部門輔助主管部門進(jìn)行食品衛(wèi)生監(jiān)督與技術(shù)指導(dǎo)。然而，因其后十年“文化大革命”(1966—1976年)很大程度上摧毀了中國的法律制度體系，當(dāng)時制定的各項食品衛(wèi)生法規(guī)也大多未能有效實施。

在充分總結(jié)歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，20世紀(jì)70年代末中國開始進(jìn)行市場經(jīng)濟(jì)改革和實行對外開放政策。遵循“多成份、多渠道、多形式”的原則，食品工業(yè)開始實行國營、集體、個體共同發(fā)展的策略，大量集體食品企業(yè)、個體食品加工戶進(jìn)入市場。快速發(fā)展的食品產(chǎn)業(yè)有效緩解了長期困擾中國的糧食短缺問題，可由于當(dāng)時的監(jiān)管制度建設(shè)滯后、法制體系尚不健全，大量新生的非國有食品企業(yè)游離于傳統(tǒng)管控范圍之外，由此也導(dǎo)致了食物中毒事件和食品污染事件的指數(shù)型增長。例如，廣東省廣州市1979年發(fā)生食物中毒事故46起，中毒人數(shù)302人；1982年食物中毒事故上升至52起，中毒人數(shù)激增至1097人(8)陳錫文：《中國食品安全戰(zhàn)略研究》，北京：化學(xué)工業(yè)出版社安全科學(xué)與工程出版中心，2004年。。為了應(yīng)對農(nóng)業(yè)與食品工業(yè)快速發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)，1983年中國頒布《食品衛(wèi)生法(試行)》，提出衛(wèi)生部門應(yīng)當(dāng)在食品衛(wèi)生管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，并增加了違法造成食物中毒和食源性疾病的法律責(zé)任。1993年3月國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革決定撤銷輕工業(yè)部門，肉制品、酒類、水產(chǎn)品、植物油、糧食、乳制品等諸多食品制造企業(yè)得以與輕工業(yè)主管部門分離，政府不再干預(yù)食品企業(yè)的微觀生產(chǎn)經(jīng)營行為，食品領(lǐng)域的“政企合一”體制正式被打破。在這一計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)、“政企合一”向“政企分離”體制轉(zhuǎn)軌的特殊時期，食品衛(wèi)生管理也頗具時代特色：①衛(wèi)生部門主導(dǎo)食品衛(wèi)生管理工作，各類主管部門也負(fù)有相應(yīng)的管理職權(quán)；②衛(wèi)生防疫站和食品衛(wèi)生檢驗所為食品衛(wèi)生的監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)；③行政命令、思想教育等傳統(tǒng)管制手段的約束力明顯下降，而因部門和地方保護(hù)主義盛行，行政執(zhí)法、司法審判等現(xiàn)代化監(jiān)管工具也沒有實際作用空間。

隨著1995年《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》的頒布，原政企合一體制下主管部門的食品衛(wèi)生管理職權(quán)被正式廢除，食品衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法主體由衛(wèi)生防疫站與食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗所調(diào)整為衛(wèi)生行政部門。與此同時，中國也進(jìn)入了農(nóng)用食品種植和飼養(yǎng)、加工、流通及現(xiàn)代餐飲業(yè)全面發(fā)展的新階段，食品產(chǎn)業(yè)的外延不斷擴(kuò)大，摻假使假、農(nóng)獸藥殘留超標(biāo)、重金屬污染等問題日益凸顯，傳統(tǒng)的食品衛(wèi)生概念已經(jīng)無法涵蓋中國食品安全風(fēng)險的主要特點(diǎn)。盡管中國也曾嘗試通過政府機(jī)構(gòu)改革解決食品安全監(jiān)管中職能交叉與職能空白并存的問題，包括2001年將國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局與國家出入境檢驗檢疫局合并為國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局(AQSIQ)、國家工商行政管理局調(diào)整為國家工商行政管理總局(SAIC)，2003年又設(shè)立了國家食品藥品監(jiān)督管理局(CFDA)進(jìn)行綜合監(jiān)督與協(xié)調(diào)，可成效卻遠(yuǎn)不如預(yù)期。2004年安徽省阜陽市陸續(xù)爆發(fā)了嚴(yán)重的劣質(zhì)奶粉事件，致使189名嬰兒出現(xiàn)中度營養(yǎng)不良、12名嬰兒因重度營養(yǎng)不良而死亡。

“阜陽劣質(zhì)奶粉事件”暴露了當(dāng)時中國食品安全監(jiān)管體制的積弊，也引起了社會各界對于食品安全問題的熱議和高度關(guān)注。按照一個監(jiān)管環(huán)節(jié)一個部門監(jiān)管的原則，2004年9月以分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的食品安全監(jiān)管體制通過《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》正式確立(9)農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生和食藥監(jiān)管五個部門分別承擔(dān)了初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、食品加工、食品流通、餐飲消費(fèi)等不同環(huán)節(jié)的監(jiān)管職能，也被稱為“五龍治水”的監(jiān)管模式。，這是近五十年來中國第一次在國家級規(guī)范性文件中明確提出食品安全的概念，標(biāo)志著超越食品衛(wèi)生管理的綜合性食品安全監(jiān)管時代的來臨。盡管意義重大，“五龍治水”的分段監(jiān)管體制依然存在許多顯而易見的不足：①簡單將食品安全監(jiān)管劃分為四個基本環(huán)節(jié)、由五個部門分別承擔(dān)，既忽略了風(fēng)險評估、信息公開等綜合性的無法劃分到某一具體環(huán)節(jié)的重要職能，也未能對各部門的法定監(jiān)管職能進(jìn)行有效協(xié)調(diào)與整合，部門間各自為政、權(quán)責(zé)不清和互相推諉的現(xiàn)象較為嚴(yán)重；②各個部門的監(jiān)管思路與方法不一，監(jiān)管能力建設(shè)滯后于體制調(diào)整，尚無法適應(yīng)日趨復(fù)雜和龐大的食品市場對跨部門協(xié)同監(jiān)管提出的高要求。在這一時期，“蘇丹紅咸鴨蛋事件”等以假冒偽劣、摻假使假、非法添加非食用物質(zhì)、非法使用違禁藥物為特點(diǎn)的食品安全事件層出不窮，2008年更是爆發(fā)了震驚中外的“三鹿奶粉事件”，非法添加化工原料三聚氰胺的奶粉導(dǎo)致至少6名嬰幼兒死亡、約40000名患兒住院治療。

迫于“三鹿奶粉事件”帶來的社會壓力同時也為了重建政府公信力，經(jīng)多年起草、審議和校正，中國史上第一部《食品安全法》于2009年6月正式生效，這部法律的出臺在中國食品監(jiān)管史上具有里程碑式的意義：①提出以科學(xué)為基礎(chǔ)的風(fēng)險監(jiān)管理念，確立了以食品安全風(fēng)險監(jiān)測和風(fēng)險評估為基礎(chǔ)的科學(xué)管理制度；②提出設(shè)立國務(wù)院食品安全委員會、加強(qiáng)行業(yè)自律和實行社會共治，體現(xiàn)了中國改革以政府為主導(dǎo)的、碎片化的監(jiān)管體制，構(gòu)建現(xiàn)代化的食品安全協(xié)同治理體系的決心(見表1)。

表1 中國食品安全監(jiān)管法律體系發(fā)展的重要里程碑(1960—2009)

三、構(gòu)建食品安全協(xié)同治理體系的驅(qū)動因素

食品市場長期存在信息不對稱、風(fēng)險復(fù)雜隱蔽、監(jiān)管資源稀缺等問題(10)Ansell C, Gash A, “Collaborative Governance in Theory and Practice”,Public Administration Research & Theory,Vol.18, No.4, 2008, pp.543-571.，單一主體的能力有限，唯有公共、私營及第三方部門共同努力方能以更低的成本提供更安全的食品(11)Garcia Martinez M, Fearne A, Caswell J A, et al., “Coregulation as a possible model for food safety governance: opportunities for public-private partnerships”, Food Policy,Vol.32, 2007, pp. 299-314.。中國雖然自1995年《食品衛(wèi)生法》實施起即鼓勵社會團(tuán)體和個人對食品衛(wèi)生開展社會監(jiān)督，并在國家食品藥品安全“十一五”規(guī)劃和《食品安全法》中逐步落實了公眾參與、行業(yè)自律與媒體監(jiān)督的概念，可真正意義上的協(xié)同治理改革萌芽還應(yīng)追溯到2013年《關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見》的頒布，首次完整描繪了企業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的食品安全共同治理格局(12)齊萌：《從威權(quán)管制到合作治理：我國食品安全監(jiān)管模式之轉(zhuǎn)型》，《河北法學(xué)》2013年第3期。。分析此次改革的驅(qū)動因素，有利于更深入地理解中國建設(shè)食品安全協(xié)同治理體系的思路和方向。

(一)監(jiān)管資源稀缺導(dǎo)致的主體間相互依賴

受兩千多年的封建統(tǒng)治及計劃經(jīng)濟(jì)時期指令性管制體制影響，中國在食品安全問題管理中的“政府本位主義”較為嚴(yán)重，政府幾乎以壟斷的方式包攬了食品安全立法、認(rèn)證、檢測、檢查等各項大小事務(wù)(13)劉鵬：《中國食品安全監(jiān)管:基于體制變遷與績效評估的實證研究》，《公共管理學(xué)報》2010年第2期。。然而，在信息高度不對稱的食品市場中，僅期望政府通過法律或行政手段解決一切食品安全問題是不切實際的(14)任燕、安玉發(fā)、多喜亮：《政府在食品安全監(jiān)管中的職能轉(zhuǎn)變與策略選擇——基于北京市場的案例調(diào)研》，《公共管理學(xué)報》2011年第1期。。中國的食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)自2010年起已經(jīng)突破1000萬家、絕大部分為10人以下小企業(yè)，此外還有數(shù)量巨大尚無法實行許可管理的小攤販、小作坊、小餐飲和小食雜店等。可與幅度寬泛、成分復(fù)雜、基數(shù)龐大的監(jiān)管對象相對應(yīng)的，卻是極為有限的財政預(yù)算和嚴(yán)重不足的專業(yè)監(jiān)管人員。據(jù)我們調(diào)查，廣東省食品生產(chǎn)流通企業(yè)、餐飲單位已超百萬家，食品監(jiān)管系統(tǒng)人員的編制比例卻低于0.015%的全國平均水平；上海市16.4萬家食品生產(chǎn)、流通和餐飲企業(yè)只匹配了2400名對口監(jiān)管人員，人均監(jiān)管企業(yè)數(shù)高達(dá)68家(15)陳莉莉、高曦、張晗等：《我國三省(市)食品安全監(jiān)管資源現(xiàn)狀及分析》，《中國衛(wèi)生資源》2016年第1期。；浙江溫州樂清市擁有本地人口120萬、外來流動人口50多萬，食品安全執(zhí)法監(jiān)督人員數(shù)卻只占總?cè)丝诒壤?.01%，監(jiān)管經(jīng)費(fèi)不足GDP的0.1%。

隨著現(xiàn)代社會食品產(chǎn)業(yè)鏈的不斷延長、食品消費(fèi)的日益多元化，食品安全風(fēng)險控制的難度只會日益加大，任何個人或組織都無法獨(dú)立有效地完成食品安全監(jiān)管工作。作為公共利益的維護(hù)者和代表者，中國政府已不得不放棄權(quán)力壟斷，向食品企業(yè)、非政府組織、媒體、行業(yè)專家等非政府利益相關(guān)主體尋求合作解決食品安全問題的可能性。

(二)公民社會對食品安全自我治理的需求

公民社會通常指的是代表公民利益與意愿的非政府組織和機(jī)構(gòu)的集合，是不同于政府和企業(yè)的第三部門，也代表了一種言論自由、司法獨(dú)立的社會狀態(tài)(16)Zhang M, Qiao H, Wang X, Pu M Z.,“The third-party regulation on food safety in China: A review”，Journal of Integrative Agriculture, No.11,2015, pp. 2176-2188.。截至2018年6月底中國已有社會組織78.4萬個，注冊登記數(shù)量相比2010年增長近42%(17)Ministry of Civil Affairs of the People’s Republic of China. 2018. The second quarterly statistical report of civil affairs in 2018. [2018-08-02]. http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/qgsj/2018/20180608021514.html.，中國食品工業(yè)協(xié)會、中國餐飲行業(yè)協(xié)會等組織化程度較高的行業(yè)協(xié)會以及中國科學(xué)技術(shù)學(xué)會等專業(yè)性學(xué)術(shù)研究團(tuán)體，都為第三部門承擔(dān)更多的食品安全治理職責(zé)提供了扎實的組織基礎(chǔ)。公民社會的快速壯大為創(chuàng)新中國食品安全治理模式提供了契機(jī)，同時也對民主政治、社會自治提出了更高的要求。在過去三十年里，中國經(jīng)歷了深刻的經(jīng)濟(jì)體制與社會結(jié)構(gòu)變革，公共部門與私營部門的界限日漸模糊(18)劉飛、孫中偉：《食品安全社會共治:何以可能與何以可為》，《江海學(xué)刊》2015年第3期。，公民權(quán)利意識及參與公共事務(wù)管理的能力不斷增強(qiáng)。第三部門主體早已不再滿足于被動承受政府監(jiān)管的結(jié)果或僅僅作為食品安全知識的宣教對象，更有著平等參與食品安全治理過程、共享治理結(jié)果的強(qiáng)烈愿望。例如，北京“西城大媽”組織就擁有約10萬名志愿者，通過開展巡邏、宣傳和安全檢查活動及將可疑情況第一時間反饋監(jiān)管部門，不計回報的承擔(dān)著北京市西城區(qū)的食品安全治理任務(wù)。

協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)建立以共同目標(biāo)為導(dǎo)向的平等合作伙伴關(guān)系(19)顏昌武：《協(xié)同治理化解碎片化困境》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2016年第10期，第20頁。。構(gòu)建政府部門與公民社會共同參與的食品安全協(xié)同治理體系，摒棄傳統(tǒng)的自上而下、以政府為中心的命令—控制式監(jiān)管模式，賦予非政府組織反映偏好和實質(zhì)參與食品安全治理決策的權(quán)力，無疑是對公民社會快速崛起的最佳回應(yīng)。

(三)實現(xiàn)食品安全治理現(xiàn)代化的政治承諾

中國生產(chǎn)銷售假冒偽劣食品案件多發(fā)的勢頭自20世紀(jì)80年代起已有所遏制，可食品安全監(jiān)管體制、法制、標(biāo)準(zhǔn)等方面依然存在缺陷(20)王俊豪、周小梅：《跨學(xué)科視野下的食品安全治理研究與展望》，《管理世界》2014年第10期。，食品安全監(jiān)管的被動適應(yīng)性特征較為突出：①缺乏有效的食品安全風(fēng)險監(jiān)測、評估和預(yù)警機(jī)制，食品安全監(jiān)管體制改革的動力往往來源于重大食品安全事件，規(guī)制手段以應(yīng)急式的重點(diǎn)品種抽檢、突擊檢查、加大違法懲處力度為主。例如2004年安徽阜陽發(fā)生了劣質(zhì)奶粉事件，同年國務(wù)院便啟動了食品安全專項整治工作，以奶制品、豆制品、蔬菜、水果等為重點(diǎn)品種，以農(nóng)村為重點(diǎn)區(qū)域，對生產(chǎn)、銷售假冒偽劣和有毒有害食品的違法犯罪行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊；②監(jiān)管風(fēng)格偏行政化，公眾被排除作為食品安全的正式監(jiān)督者、僅僅被視為食品安全知識的宣教對象。近年來，中國特殊的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶動了食品產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，加上消費(fèi)者對食品質(zhì)量安全的關(guān)注度與要求不斷提高，構(gòu)建更為科學(xué)和適應(yīng)現(xiàn)代食品安全風(fēng)險特點(diǎn)的監(jiān)管體系已是刻不容緩。2013年十八屆三中全會召開后，中國迎來了行政管理制度與體制的重大變革，“推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革理念在各個領(lǐng)域得到了廣泛認(rèn)可和滲透。

食品安全治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，其關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能，重構(gòu)監(jiān)管部門、企業(yè)、媒體和消費(fèi)者等利益主體的角色和權(quán)利義務(wù)關(guān)系，通過構(gòu)建更具透明度、可問責(zé)性與合法性的協(xié)同治理體系以破解食品安全的深層次制約因素。為適應(yīng)這一重大的理念調(diào)整，2015年10月新修訂的《食品安全法》經(jīng)三次審議后正式實施，涉及協(xié)同治理改革的主要亮點(diǎn)包括：①強(qiáng)化了新聞媒體及行業(yè)協(xié)會、消費(fèi)者協(xié)會等社會組織治理食品安全問題的主體地位；②提出繼續(xù)加強(qiáng)食品安全知識的宣傳教育，提高消費(fèi)者的食品安全意識和自我保護(hù)能力；③建立表彰和獎勵制度，提高社會力量參與食品安全治理工作的積極性；④從行政罰款、民事責(zé)任和刑事責(zé)任追究等方面大幅提升了食品生產(chǎn)經(jīng)營者的違法成本，增設(shè)生產(chǎn)經(jīng)營者自查制度和責(zé)任約談制度。

總體而言，中國有著強(qiáng)大的政治動力發(fā)展食品安全協(xié)同治理。促進(jìn)政府部門與非政府利益相關(guān)者平等對話、共同參與和決策，以共同目標(biāo)為導(dǎo)向協(xié)同解決食品安全問題，提高食品安全監(jiān)管系統(tǒng)的完整性、穩(wěn)健性和增進(jìn)公眾信任，是中國為實現(xiàn)食品安全治理現(xiàn)代化做出的重要政治承諾和追求的主要目標(biāo)。

四、中國食品安全協(xié)同治理改革的主要進(jìn)展

作為多元利益集團(tuán)“對抗主義”和公共機(jī)構(gòu)封閉決策“管理主義”的替代選擇(21)Bryson J M., Cunningham G L, Lokkesmoe K J.,“What to do when stakeholders matter: The case of problem formulation for the African American Men Project of Hennepin County”, Public Administration Review, No.5, 2002, pp.568-584.，協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)打破公共部門、政府層級以及公共、私營、第三方部門的界限，使各利益相關(guān)主體在共同目標(biāo)的指引下建設(shè)性地參與公共事務(wù)管理，涉及透明度、可問責(zé)、效力和效率等價值之間的平衡，以及行政機(jī)構(gòu)與非政府利益相關(guān)方之間權(quán)力和責(zé)任的重新分配，是針對特定國家、特定領(lǐng)域方能展開討論的特定問題。相比歐美發(fā)達(dá)國家，中國的食品安全治理存在著極其復(fù)雜的歷史和現(xiàn)實因素，這種復(fù)雜性可概括為量大面廣的消費(fèi)總量、低小散亂的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、尚不規(guī)范的產(chǎn)銷秩序、相對缺失的誠信環(huán)境、滯后的企業(yè)主體責(zé)任意識以及薄弱的監(jiān)管能力等，因而在推進(jìn)食品安全協(xié)同治理改革時特別關(guān)注四個方面：①打造整體性政府；②培養(yǎng)企業(yè)主體責(zé)任意識；③降低公眾參與門檻；④提高非政府組織治理的獨(dú)立性。

(一)中央層面食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的整合：從CFDA到SAMR

與美國的聯(lián)邦制不同，中國實行集權(quán)制管理，中央政府(即國務(wù)院)是國家最高行政機(jī)關(guān)，省、市、縣、鄉(xiāng)四級地方政府負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)各項行政事務(wù)的管理。食品市場具有高度的復(fù)雜性和信息不對稱性，為了有效應(yīng)對各類食品安全風(fēng)險、充分保障消費(fèi)者的生命健康權(quán)，中國建立了“中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方政府負(fù)總責(zé)、監(jiān)管部門各負(fù)其責(zé)”的食品安全監(jiān)管責(zé)任體系。根據(jù)2015年《食品安全法》，中央政府主要為全國食品安全監(jiān)管工作的有效開展提供政策指引和統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，實際監(jiān)管工作由縣級以上地方政府及其監(jiān)管部門承擔(dān)。地方各級食品安全監(jiān)管部門基本仿照中央政府部門的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行設(shè)置。

監(jiān)管權(quán)力配置結(jié)構(gòu)分散、監(jiān)管獨(dú)立性不足、監(jiān)管風(fēng)格過度依賴行政方式以及監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，長期被視為制約中國食品安全監(jiān)管績效提高的四大深層因素(22)劉鵬：《中國食品安全監(jiān)管:基于體制變遷與績效評估的實證研究》，《公共管理學(xué)報》2010年第2期。。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)也曾指出：“中國的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置存在嚴(yán)重的整合問題，緊密相關(guān)的組織之間缺乏協(xié)作、職能彼此交叉的部門缺乏協(xié)同、決策責(zé)任分散化、彼此對立的機(jī)構(gòu)同時存在”(23)經(jīng)濟(jì)與合作發(fā)展組織(OECD)：《中國治理》，北京：清華大學(xué)出版社，2007年，第10頁。。為了化解政府部門中存在的機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉以及權(quán)限沖突等問題，2008年以來中國曾多次對政府組織架構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行調(diào)整和再造。盡管食品安全監(jiān)管權(quán)責(zé)的劃分從中央到地方都已更加清晰，可總體而言我國食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的體量仍過于龐大，政府機(jī)構(gòu)林立、缺乏協(xié)同、各自為政的現(xiàn)象并未得到有效改善(24)劉鵬、馬亮、劉志鵬：《央地關(guān)系與政府機(jī)構(gòu)改革——基于中國地級食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革進(jìn)度的實證研究》，《公共行政評論》2016年第5期。。

為了進(jìn)一步提高食品安全監(jiān)管效率與專業(yè)化程度， 2018年3月第十三屆全國人大一次會議后中國發(fā)布了新一輪大部制改革方案，設(shè)立國家市場監(jiān)督管理總局(SAMR)負(fù)責(zé)食品安全的綜合監(jiān)督管理，同時對其他相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行了調(diào)整，具體而言：①不再保留國家食品藥品監(jiān)督管理總局(CFDA)和國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局(AQSIQ)。原CFDA承擔(dān)的食品生產(chǎn)、加工、流通和消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責(zé)以及原AQSIQ承擔(dān)的進(jìn)出口食品安全和認(rèn)證認(rèn)可職責(zé)，全部由新設(shè)立的SAMR承擔(dān)；②不再保留國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，原本由其承擔(dān)的食品安全風(fēng)險監(jiān)測與評估以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定的有關(guān)職責(zé)，整合入新組建的國家衛(wèi)生健康委員會；③組建國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，負(fù)責(zé)原農(nóng)業(yè)部承擔(dān)的初級農(nóng)產(chǎn)品和綠色食品安全監(jiān)督工作。④保留國務(wù)院食品安全委員會，具體工作由SAMR承擔(dān)。此外，國家食品安全風(fēng)險評估中心仍然負(fù)責(zé)提供從“農(nóng)田到餐桌”全過程的食品安全風(fēng)險管理技術(shù)支撐服務(wù)。圖1闡釋了當(dāng)前中國中央層面食品安全監(jiān)管體系的構(gòu)成：

圖1 2018年大部制改革后中國食品安全監(jiān)督管理體系的主要構(gòu)成

(二)立法強(qiáng)化食品企業(yè)的社會責(zé)任意識

相比2009年《食品安全法》強(qiáng)調(diào)企業(yè)是食品安全的第一責(zé)任人，對食品安全負(fù)有最直接、內(nèi)在和主要的法律責(zé)任，2015年新修訂的《中華人民共和國食品安全法》中明確提出食品企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)社會責(zé)任。根據(jù)商務(wù)社會責(zé)任國際協(xié)會的定義，企業(yè)社會責(zé)任(CSR)是指“在尊重道德價值，尊重他人、團(tuán)體及自然環(huán)境的基礎(chǔ)上追逐商業(yè)上的成功”(25)McWilliams A, Siegel D., “Corporate social responsibility and financial performance: Correlation or misspecification”, Strategic Management Journal, No.21,2000, pp.603-609.。雖然有關(guān)CSR是否更有助于企業(yè)邁向成功的爭論從未停止(26)Posnikoff J F. “Disinvestment from South Africa: they did well by doing good”, Contemporary Economic Policy, No.1,1997, pp.76-86.，但缺乏對于CSR的關(guān)注所造成的危害卻是顯而易見的。在充滿機(jī)會主義誘惑的食品市場中，食品安全監(jiān)管制度和執(zhí)法體系的設(shè)計不可能做到盡善盡美、也無法防范一切食品安全事件的發(fā)生，具有社會責(zé)任感的企業(yè)往往能采取高于法定義務(wù)的行為以最大限度地降低食品安全風(fēng)險、增進(jìn)社會福利，因而被視為最為理想的食品安全治理主體之一(27)Kong D., “Does corporate social responsibility matter in the food industry? evidence from a nature experiment in China”, Food Policy, Vol.3,2012,pp.323-334.。

近年來，中國政府、消費(fèi)者等利益相關(guān)主體對于食品企業(yè)的期望和要求不斷提高，除了合法生產(chǎn)經(jīng)營、確保所提供食品不會對消費(fèi)者的生命健康造成損害，企業(yè)已不得不比以往更充分地考慮其企業(yè)行為對社會和公共利益產(chǎn)生的影響。目前，中國的食品企業(yè)主要集中于從事兩類CSR實踐：第一類以保障公眾和消費(fèi)者的健康權(quán)益為目標(biāo)，主要通過參與食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識的普及工作、倡導(dǎo)健康飲食的方式，增強(qiáng)消費(fèi)者的食品安全意識和自我保護(hù)能力。部分省市的食品企業(yè)還參加了食品安全責(zé)任保險，如2012年長安責(zé)任保險就為江蘇揚(yáng)州市的食品流通企業(yè)集體承保了食品安全責(zé)任險，有效提高了食品安全事件的預(yù)防和救助水平，在減少群體性事件和維系社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用。第二類CSR實踐以提高企業(yè)內(nèi)部的食品安全管理水平為主，通過制定嚴(yán)于食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、采用先進(jìn)技術(shù)和先進(jìn)管理規(guī)范、符合良好生產(chǎn)規(guī)范(GMP)要求并逐步實施危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)(HACCP)體系，如“康師傅”等部分大型食品企業(yè)已逐步建立起了對社會負(fù)責(zé)的企業(yè)文化，完成了從被監(jiān)管者到食品安全維護(hù)者的角色轉(zhuǎn)變。

(三)重點(diǎn)保障公眾對食品安全的知情權(quán)

食品是維持人類身體健康與生命安全的必需品，廣大公眾對于食品安全的要求和重視程度不言而喻。鼓勵公眾表達(dá)訴求和有效參與食品安全治理是提高政府決策科學(xué)性的關(guān)鍵所在。相比其他行政或非行政治理主體，公眾群體的基數(shù)巨大，在食品安全事件發(fā)生后通過集體抵制購買、營造社會輿論壓力等行為可對違法食品企業(yè)產(chǎn)生強(qiáng)大的威懾力，進(jìn)而倒逼食品產(chǎn)業(yè)規(guī)范化發(fā)展。從矯正信息不對稱問題的角度出發(fā)，提高公眾對于食品安全風(fēng)險、食品科學(xué)技術(shù)的理解和掌握程度也有助于增強(qiáng)其健康管理與自我保護(hù)能力(28)[美]凱斯·R·孫斯坦：《風(fēng)險與理性——安全、法律及環(huán)境》，北京：中國政法大學(xué)出版社，第123 頁。。

受傳統(tǒng)國家結(jié)構(gòu)與儒家“知足忍讓”文化的影響，中國民眾的民主法治意識較為淡薄，同時也缺乏公眾參與公共事務(wù)管理的法律基礎(chǔ)。協(xié)同治理的核心在于構(gòu)建具有更高透明度、可問責(zé)性與合法性的治理體系，以提高公眾發(fā)言權(quán)和建設(shè)更具響應(yīng)性、以公民為中心的政府。為彌補(bǔ)長久以來“程序正義”方面的缺失，中國近年來的協(xié)同治理改革工作集中于從立法、執(zhí)法、司法三個層面為公眾參與食品安全治理提供保障，包括確保公眾對于食品安全信息的知情權(quán)，推動公眾參與食品安全監(jiān)管執(zhí)法和實現(xiàn)食品安全社會責(zé)任的司法化(如表2)。

表2 中國增進(jìn)食品安全公眾治理的主要做法

(四)全面落實行業(yè)協(xié)會“去行政化”改革

隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入，非政府組織在中國得到了長足發(fā)展。截至2018年8月，中國正式注冊的非政府組織已超80萬家，其中又以行業(yè)協(xié)會的占比最大、增速最快。行業(yè)協(xié)會是聯(lián)結(jié)政府與企業(yè)的橋梁，通過發(fā)揮其代表、溝通和協(xié)調(diào)功能促進(jìn)個人抗衡權(quán)力向團(tuán)體制衡權(quán)力的轉(zhuǎn)向，既能保障經(jīng)濟(jì)主體私權(quán)利的實現(xiàn)，也能制約與支持公權(quán)力的良性運(yùn)作(29)吳碧林、眭鴻明：《行業(yè)協(xié)會的功能及其法治價值》，《江海學(xué)刊》2007年第6期。，是社會治理創(chuàng)新的必然產(chǎn)物和中堅力量。然而，中國的行業(yè)協(xié)會大多是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下依靠行政力量自上而下建立起來的，人力資本、財政資產(chǎn)都高度依附于政府部門，基本不具備獨(dú)立的對外交流與服務(wù)職能，未能有效發(fā)揮其規(guī)范行業(yè)管理、引導(dǎo)行業(yè)自律的治理作用。

為給予行業(yè)協(xié)會更多獨(dú)立發(fā)展的空間、提高其自治水平，中國首先取消了行業(yè)協(xié)會注冊登記時的“雙重管理體制”，2013年3月起新成立行業(yè)協(xié)會可直接向民政部申請登記、不再需要業(yè)務(wù)主管部門審查批準(zhǔn)(30)張玉強(qiáng)：《從“雙重管理”到“三層協(xié)同”——中國社會組織登記管理體制的重新構(gòu)建》，《天津行政學(xué)院學(xué)報》2017年第2期。。其次是在地方層面試點(diǎn)“一業(yè)多會”政策，解除了1989年《社會團(tuán)體管理登記條例》頒布時提出的“同一行政區(qū)域內(nèi)不得重復(fù)成立相同或相似行業(yè)協(xié)會”的競爭限制(31)龍寧麗：《從“一業(yè)一會”到“一業(yè)多會”:“內(nèi)部官僚有限競爭”的分析視角》，《中共寧波市委黨校學(xué)報》2016年第2期。。與此同時，對新登記管理制度實施前成立的行業(yè)協(xié)會進(jìn)行限期脫鉤，2015年7月國務(wù)院印發(fā)了《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》要求全國性行業(yè)協(xié)會開始第一批脫鉤試點(diǎn)，2016年6月、2017年1月又兩次擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。截至2018年4月，中國已完成了388家全國性行業(yè)協(xié)會的脫鉤試點(diǎn)(其中包括圖2所示食品類行業(yè)協(xié)會23家)，基本厘清了行業(yè)協(xié)會與行政機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)、職能、資產(chǎn)財務(wù)、人員管理和黨建外事等事項上的邊界。

圖2 2015-2017年食品類試點(diǎn)脫鉤協(xié)會

五、中國繼續(xù)推進(jìn)食品安全協(xié)同治理面臨的挑戰(zhàn)

(一)系統(tǒng)性的食品安全協(xié)同治理框架尚未形成

中國雖已明確提出在食品安全領(lǐng)域推進(jìn)政府、企業(yè)、公眾等多方參與的共同治理模式，各省市也不同程度地開展了共治問題探索，例如，上海市推出“啄木鳥”APP與“12331”熱線以暢通公眾監(jiān)督渠道；河北省食藥監(jiān)局研發(fā)推出了“藥安食美”APP軟件，方便公眾就食品藥品安全問題隨時查、隨手拍、隨即報；北京市積極動員廣大公眾與消費(fèi)者的治理力量，與擁有近7萬名志愿者的“西城大媽”組織開展食品安全合作治理模式；廣東省2017年啟動名為“共治餐桌安全，共享陽光廚房”的主題活動，聯(lián)合廣東經(jīng)視對25家知名食品企業(yè)開展750個小時的跟蹤拍攝，全景式展現(xiàn)陽光廚房、立體式追蹤餐飲上下游企業(yè)的食品安全把關(guān)流程。但食品安全共同治理涉及的權(quán)責(zé)分配、資源保障、信息平臺建設(shè)等關(guān)鍵問題依然模糊不清，缺乏系統(tǒng)的指導(dǎo)框架與可操作的運(yùn)行機(jī)制(32)王建華、葛佳燁、朱湄：《食品安全風(fēng)險社會共治的現(xiàn)實困境及其治理邏輯》，《社會科學(xué)研究》2016年第6期。。且因中國對于共治理念的解讀較為籠統(tǒng)和碎片化(33)Thomson A M, Perry J L., “Collaboration processes: Inside the black box”, Public Administration Review,No.s1, 2006, pp.20-32.，并未結(jié)合其當(dāng)前面臨的食品安全問題特點(diǎn)構(gòu)建有助于各個治理主體優(yōu)勢作用發(fā)揮與能力弱勢彌補(bǔ)的制度體系，在用以指導(dǎo)解決實際問題方面尚存在較大不足。

(二)監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并初期的內(nèi)部協(xié)同問題依然嚴(yán)峻

新成立的SAMR由27個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)組成(如圖3)，負(fù)責(zé)食品安全、工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全、特種設(shè)備安全監(jiān)管及其他綜合性市場監(jiān)管執(zhí)法工作，其中，食品安全監(jiān)管職能來源于對NFSC、原SAIC、原CFDA及原AQSIQ相關(guān)職能的承接、整合與拓展。例如，食品安全協(xié)調(diào)司承接了NFSC的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，食品生產(chǎn)安全監(jiān)督管理司由原CFDA食品安全監(jiān)管一司和原AQSIQ食品生產(chǎn)監(jiān)管司合并而來，食品經(jīng)營安全監(jiān)督管理司由原CFDA食品生產(chǎn)監(jiān)管二司和原SAIC食品生產(chǎn)監(jiān)管司共同組成。

圖3 中國SAMR的27個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

通過將多種內(nèi)容上有密切聯(lián)系的事務(wù)統(tǒng)一交由一個部門管轄，的確有助于避免政出多門、多頭管理等問題的產(chǎn)生。然而，以部門重新組合、部門體量增大為表征的“物理性變化”并不會自動解決食品安全監(jiān)管的協(xié)同性問題。在大部制改革初期，SAMR也只是完成了初步的機(jī)構(gòu)整合，但來源于工商、食藥監(jiān)、質(zhì)檢等多個部門的組織文化尚未充分融合，監(jiān)管職能方面也未能做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一(34)冀瑋：《機(jī)構(gòu)整合背景下的食品安全監(jiān)管法律適用——基于行政法治視角的比較分析》，《行政法學(xué)研究》2018第3期。。為真正打破過去各個政府部門各自為政的壁壘、提高食品安全監(jiān)管效能，就必須按照新的思路和邏輯對SAMR內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行再造，以制約性和協(xié)調(diào)性為原則明確各個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)，這必將是一個長期而艱巨的過程。

(三)小型食品企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任的動力不足

中國的食品市場中充斥著大量勞動密集型小企業(yè)，這些企業(yè)受到的政策扶持力度和社會關(guān)注度較低，資金和人力資本極其匱乏，從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的自律意識也非常薄弱，往往成為食品安全風(fēng)險的主要源頭。據(jù)統(tǒng)計，中國40多萬家食品生產(chǎn)企業(yè)中90%以上為小企業(yè)，加工工藝、衛(wèi)生條件、設(shè)施設(shè)備大多達(dá)不到行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)要求；800余萬家食品經(jīng)營企業(yè)大多為個體工商戶，經(jīng)營管理能力相對落后，缺乏有效的安全檢測手段和質(zhì)量控制措施，難以有效保障食品安全。在餐飲消費(fèi)環(huán)節(jié)，不具備經(jīng)營資格的小攤販、小餐飲更是不計其數(shù)。因此，盡管加強(qiáng)小企業(yè)履行社會責(zé)任的能力建設(shè)都至關(guān)重要，但中國的小企業(yè)目前大多面臨著激烈的生存競爭，維持日常生產(chǎn)經(jīng)營活動已屬不易，幾乎無力負(fù)擔(dān)履行社會責(zé)任所額外增加的成本。且小型食品企業(yè)的服務(wù)對象范圍狹窄、產(chǎn)品可替代性強(qiáng)，難以在市場中樹立起品牌效應(yīng)也極少成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)，開展CSR活動對其產(chǎn)成的吸引力或壓力并不顯著。若想調(diào)動這些基數(shù)巨大、成分復(fù)雜的小企業(yè)參與CSR實踐的積極性，為食品安全協(xié)同治理關(guān)系的培育創(chuàng)造良好條件，可能需要從政策、經(jīng)濟(jì)及文化環(huán)境等方面綜合做出努力(35)Fulponi L. 2006. “Private voluntary standards in the food system: The perspective of major food retailers in OECD countries，” Food Policy,pp. 1-13.。

(四)公眾信任的培育將是一個長期過程

在這個充滿不確定性的風(fēng)險社會中，信任使得人們能超越對自身利益的關(guān)注，去理解他人的利益、需求、價值觀以及困境，是協(xié)調(diào)食品安全協(xié)同治理過程中多元治理主體間利益關(guān)系沖突的重要心理基礎(chǔ)(36)劉剛：《基于互聯(lián)網(wǎng)的食品安全風(fēng)險治理研究——信息工具視角》，《山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2016年第10期。。正因信任極大影響著公眾對待風(fēng)險與不確定性時的態(tài)度、意圖和行為方式，失去公眾信任往往會造成許多嚴(yán)重的后果。例如2008年“三鹿奶粉事件”后中國政府雖然嚴(yán)厲懲處了涉案企業(yè)、發(fā)布公眾咨詢指南，組織專家團(tuán)隊解釋事件性質(zhì)，卻仍然無法消除公眾對于國產(chǎn)奶粉的擔(dān)憂和不信任感，未檢出三聚氰胺的國產(chǎn)奶粉甚至也遭受抵制而一度滯銷、停產(chǎn)或退市，進(jìn)口奶粉至今仍壟斷中國逾75%的奶制品市場。近年來，中國為提高公眾對其食品產(chǎn)業(yè)與食品安全監(jiān)管能力的信心已經(jīng)做出了較大努力，包括鼓勵社會監(jiān)督、落實舉報獎勵制度、大幅提高食品企業(yè)違法成本等，可因食品安全事件頻發(fā)、地方政府瞞報、信息公開滯后等過往經(jīng)歷已經(jīng)摧毀了公眾的信任基礎(chǔ)，食品安全風(fēng)險溝通制度建設(shè)又剛剛起步，公眾信任的培育將極其緩慢和困難，且常常會因不充分、不恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險溝通而降低或喪失。

(五)行業(yè)協(xié)會的治理能力存在先天不足

因長期依附于政府部門而生存，中國的行業(yè)協(xié)會在人才隊伍建設(shè)、市場化運(yùn)作程度、服務(wù)職能開拓等方面都與現(xiàn)代化的行業(yè)協(xié)會要求相距甚遠(yuǎn)(37)傅昌波、簡燕平：《行業(yè)協(xié)會商會與行政脫鉤改革的難點(diǎn)與對策》，《行政管理改革》2016年第10期。。盡管已經(jīng)擺脫了“雙重管理”與“一業(yè)一會”政策的約束，行業(yè)協(xié)會的發(fā)展生態(tài)體系不完善、核心競爭力不強(qiáng)等問題依然存在(38)劉根華、鄭文鐘、李銘熙：《行業(yè)協(xié)會參與食品安全“共治”困境及對策研究——以浙江省金華市為例》，《浙江師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2017年第6期。，在有效參與食品安全問題治理方面的能力存在先天不足，尚無法提供高水平的行業(yè)服務(wù)、更毋庸提及承接政府轉(zhuǎn)移職能和政府購買服務(wù)等工作。此外，中國政府雖已出臺了多項政策以保障脫鉤后行業(yè)協(xié)會的服務(wù)能力，例如，2015年《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》確定從完善政府購買服務(wù)機(jī)制、落實有關(guān)稅收政策、鼓勵行業(yè)協(xié)會商會參與制定相關(guān)立法及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等事務(wù)、建立信息資源共享等方面扶持行業(yè)協(xié)會；2016年《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展》明確提出從支持行業(yè)協(xié)會提供公共服務(wù)、完善稅收支持政策、完善人才政策等方面促進(jìn)行業(yè)協(xié)會發(fā)展?？删湍壳岸?，稅收優(yōu)惠、金融支持等具有重要價值的保障政策仍停留在理念指導(dǎo)層面、尚未形成有效的制度銜接，與政府購買服務(wù)有關(guān)的監(jiān)督和評估機(jī)制在各地也尚未規(guī)范統(tǒng)一。

六、結(jié)語

中國的飲食文化歷史悠久，但食品安全立法方面的時間卻相對較短。近十幾年來以一系列備受世界矚目的食品安全事件為催化，中國的食品安全監(jiān)管體系得到了迅速發(fā)展，監(jiān)管重心從保障食品供給轉(zhuǎn)向食品衛(wèi)生和食品安全，監(jiān)管模式也從以政府為中心的嚴(yán)格控制調(diào)整為多主體共同參與的協(xié)同治理。

食品安全協(xié)同治理是一種一個或多個行政機(jī)構(gòu)與非政府利益相關(guān)方共同參與決策或法律實施過程的監(jiān)管方式。在中國，協(xié)同治理符合2015年《食品安全法》修訂案及國家有關(guān)政策文件對食品安全監(jiān)管范式轉(zhuǎn)變的要求，學(xué)術(shù)界有關(guān)協(xié)同治理的理論與實證研究成果也表明，食品安全問題符合啟動協(xié)同治理的重要先決條件：相互依賴、關(guān)鍵激勵和領(lǐng)導(dǎo)力。目前，中國在食品安全領(lǐng)域的協(xié)同治理改革可以說取得了令人滿意的進(jìn)展。但與崇尚自由、民主的西方國家不同，中國政府長久以來在社會治理的各個領(lǐng)域都是主導(dǎo)者，缺乏行業(yè)自律、協(xié)會監(jiān)督與公眾參與的良好傳統(tǒng)。在食品領(lǐng)域，持續(xù)發(fā)生的食品安全事件又破壞了政府公信力與公眾的信任基礎(chǔ)。因此，為實現(xiàn)有效的食品安全協(xié)同治理，不但政府部門亟須改變固有的監(jiān)管思路和工作方式，盡早形成系統(tǒng)化的協(xié)同治理戰(zhàn)略并落實配套法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，包括企業(yè)、非政府組織與廣大公眾在內(nèi)的非行政主體也需要培養(yǎng)有效參與食品安全問題治理的意識和能力。此外，中國公眾與政府之間的信任關(guān)系可能需要一段較長時間的恢復(fù)和重建，在此過程中應(yīng)確保開展有效的風(fēng)險溝通，及時了解與回應(yīng)公眾關(guān)切的食品安全風(fēng)險因素。