彭洪莉 朱德全

[摘要]在職業(yè)教育經(jīng)費投入取得數(shù)額穩(wěn)步增長、模式漸趨成熟、管理走向規(guī)范等成效的過程中，項目制的貢獻不容忽視。但項目制在職業(yè)教育經(jīng)費投入機制中的效用限度仍有顯現(xiàn)，項目制“專款專用”原則，束縛職業(yè)院校的經(jīng)費自主權(quán);項目制“擇優(yōu)立項”原則，觸發(fā)職業(yè)教育發(fā)展的“馬太效應”;項目制“短期資助”原則，導致職業(yè)院校項目實施斷裂。因此，項目制再升級成為新時代職業(yè)教育經(jīng)費投入機制改革的必需。為此，未來職業(yè)教育經(jīng)費投入機制改革可以通過放管適宜，以擴容項目制的經(jīng)費使用空間;通過破舊立新，以提高項目制的資源配置效益;通過剛?cè)岵⑿?，以完善項目制的驗收考評標準。

[關(guān)鍵詞]項目制;職業(yè)教育;經(jīng)費投入機制

[作者簡介]彭洪莉（1996- ），女，重慶人，西南大學教育學部在讀碩士;朱德全（1966- ），男，四川南充人，西南大學教育學部部長，教授，博士生導師。（重慶? 400715）

[基金項目]本文系2019年西南大學統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展研究中心重大課題“新時代國家教育政策實施情況的調(diào)查研究”之子課題“職業(yè)教育政策實施情況調(diào)查研究”的研究成果之一。（項目編號：SWU2020003，項目主持人：朱德全）

[中圖分類號]G710? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2021）01-0029-08

在職業(yè)教育治理現(xiàn)代化視域下，項目制作為治理手段之一得到廣泛運用，其目的在于“優(yōu)化職業(yè)教育資源配置，強化職業(yè)教育質(zhì)量效益”①。在職業(yè)教育領(lǐng)域，項目制主要作為國家進行財政轉(zhuǎn)移支付的一種方式存在。從應然層面來看，項目制在一定條件下具有集中力量辦大事、優(yōu)化資源配置的優(yōu)勢;但從實然層面來看，基于制度實施的不確定性也有一定的效用限度，可能會產(chǎn)生一些預期外的副效應。近年來，項目制作為一種治理方式已成為常態(tài)，但在這樣一種常態(tài)化狀態(tài)下容易致使專項經(jīng)費隨項目走。已有研究在肯定項目制合理性與先進性的同時，也指出“項目治教”所帶來的一些“意外后果”，包括“量化”邏輯、“時限”邏輯、“擇優(yōu)”邏輯的效用限度等。但針對項目制在經(jīng)費層面的問題，僅是“蜻蜓點水式”地提及項目制致使專項經(jīng)費使用效率與效益過低。為此，本文嘗試將項目制聚焦于職業(yè)教育經(jīng)費投入機制中，基于宏觀數(shù)據(jù)，在厘清項目制加持下職業(yè)教育經(jīng)費投入機制變革成效的同時，詳細論證項目制在職業(yè)教育經(jīng)費投入機制中的問題，進而探討項目制的升級路徑，希冀助推職業(yè)教育經(jīng)費投入機制的改革與完善。

一、項目制加持下職業(yè)教育經(jīng)費投入機制的變革成效

自2005年《國務院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》發(fā)布以來，我國職業(yè)教育經(jīng)費投入進入高速增長的軌道，并在項目制的加持下，呈現(xiàn)出不斷增長的態(tài)勢。

（一）項目制助推下職業(yè)教育經(jīng)費投入數(shù)額穩(wěn)步增長

根據(jù)教育部印發(fā)的《2019年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計快報》，中等職業(yè)教育經(jīng)費、普通高職高專教育經(jīng)費總投入分別為2617億元、2402億元，同比上年增長6.20%、11.25%。根據(jù)2011—2019年《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》公布的數(shù)據(jù)，國家財政性教育經(jīng)費投入占比可謂是逐年攀升，中等職業(yè)教育從2010年的71.34%增長至2018年的87.92%，高等職業(yè)教育從2010年的46.76%增長到2018年的65.30%，如表1所示。事實上，近年來國家財政性教育經(jīng)費投入數(shù)額與占比均在逐年穩(wěn)步遞增，其中離不開項目制的效益貢獻。

自2002年起，“教育部根據(jù)國家部委財政預算體制改革的規(guī)定開始試行實施‘基本支出預算+項目支出預算的預算模式”②。其中，項目支出預算是行政事業(yè)單位為完成其特定的行政工作任務或事業(yè)發(fā)展目標，在基本支出預算之外編制的年度項目支出計劃。在撥款模式上，主要分為“基本支出+固定支出”的公式撥款方式和“非固定項目支出”的項目制撥款方式。就非固定項目支出經(jīng)費而言，國家主要實行項目制管理，即“把每一個特定任務看作是一系列獨特的、復雜的并相互關(guān)聯(lián)的、有著一個明確目標或目的、必須在特定的實踐、預算、資源限定內(nèi)依據(jù)規(guī)范完成的活動”③。在職業(yè)教育的財政投入體系中，教育事業(yè)費的用途分為個人和公用兩類，其中公用部分包括商品與服務支出、專項公用支出和專項項目支出。以2011—2019年《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》中全國各級各類教育機構(gòu)教育經(jīng)費支出明細為數(shù)據(jù)支撐，將專項公用支出與專項項目支出之和視作專項經(jīng)費投入數(shù)額，可以較直觀而又清晰地看到職業(yè)教育專項經(jīng)費基本呈逐年上升趨勢，具體如表2所示。高等職業(yè)教育專項經(jīng)費從2010年的319.9億元增長為2018年的522.6億元，可見項目制在職業(yè)教育經(jīng)費數(shù)額增量方面貢獻突出。

（二）項目制注入下職業(yè)教育經(jīng)費投入模式漸趨成熟

自2005年以來，我國已逐步建立和完善以政府投入為主、受教育者合理分擔、其他多種渠道籌措經(jīng)費的投入機制。更值得強調(diào)的是，近年來中央與地方“分項目、按比例分擔的職業(yè)教育經(jīng)費投入模式”也逐步建立，基于項目制的職業(yè)教育經(jīng)費投入模式漸趨成熟。在以地方財政投入為主的基礎(chǔ)上，中央政府通過各類項目下?lián)軐ｍ椯Y金以推動職業(yè)教育的發(fā)展，落實中央在我國職業(yè)教育方面的政策目標和管理職責。

國家大力推行各類項目以投入充足的專項經(jīng)費促進職業(yè)教育的發(fā)展，職業(yè)教育經(jīng)費投入模式正走向成熟。據(jù)統(tǒng)計，2004—2013年，中央財政共投入各類專項資金1113億元，支持了基礎(chǔ)能力建設(shè)、示范引領(lǐng)、學生資助、綜合獎補四大類職業(yè)院校重大項目建設(shè)。從教育部和財政部聯(lián)合實施國家示范（骨干）高職建設(shè)項目，到教育部推出國家現(xiàn)代學徒制項目，再到教育部和財政部聯(lián)合開展中國特色高水平高職學校和專業(yè)建設(shè)計劃（以下簡稱“雙高計劃”）項目，以項目為載體的項目制正助推著職業(yè)教育向好發(fā)展。以“雙高計劃”項目為例，除了中央財政通過現(xiàn)代職業(yè)教育質(zhì)量提升計劃專項資金對“雙高計劃”給予獎補支持外，還要求各地新增教育經(jīng)費向職業(yè)教育傾斜，在完善高職生均撥款制度、逐步提高生均撥款水平的基礎(chǔ)上，對“雙高計劃”學校給予重點支持，以確保為項目建設(shè)的進一步落實提供充足的資金保障。

（三）項目制驅(qū)動下職業(yè)教育經(jīng)費使用管理走向規(guī)范

“科學管理使用教育經(jīng)費”是《國務院辦公廳關(guān)于進一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費使用效益的意見》中所提出的明確要求之一，由此“‘誰使用、誰負責的教育經(jīng)費使用管理責任體系”的建立健全有了新的方向，經(jīng)費使用管理走上規(guī)范化道路。

首先，在加強經(jīng)費管理方面，資金分配與使用管理逐步完善。例如，福建省自啟動實施省級示范性現(xiàn)代職業(yè)院校建設(shè)工程以來，累計下達資金15.43億元，并首次采取“分類立項、分類支持、逐年考核、動態(tài)調(diào)整”的項目管理機制，分A、B兩類進行培育，予以差異化經(jīng)費支持;廣東省財政廳在落實2019年現(xiàn)代職業(yè)教育質(zhì)量提升計劃專項資金的同時，還明確要求獲專項資金的各高職院校加強資金管理，“不得用于償還債務、支付利息、對外投資、彌補其他項目缺口等，不得從專項資金中提取工作經(jīng)費或管理經(jīng)費，也不得用于基本建設(shè)，同時接受財政部廣東監(jiān)管局等有關(guān)部門的監(jiān)督”④。就“雙高計劃”項目而言，各高職院校紛紛制定了相應的經(jīng)費管理辦法。例如，武漢船舶職業(yè)技術(shù)學院制定了“雙高計劃”專項經(jīng)費管理辦法，北京電子科技職業(yè)學院制定了“雙高計劃”項目資金管理辦法等。其次，在落實經(jīng)費使用自主權(quán)方面，“放管服”機制逐步推進。例如，北京市人民政府辦公廳印發(fā)的《北京市進一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費使用效益的實施方案》，明確要求“以優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、強化成本控制、提高使用效益為主線，發(fā)揮績效導向作用，全面加強教育經(jīng)費投入使用管理”⑤。由此，中央和地方政府倡導的“花錢必問效、無效必問責”的經(jīng)費使用管理理念正在逐步形成，通過全面落實管理責任、改進管理方式、提高使用績效以及增強管理能力實現(xiàn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務，建立和完善職業(yè)教育全方位、全過程、全覆蓋的經(jīng)費使用管理制度。

二、項目制在職業(yè)教育經(jīng)費投入機制中的效用限度

根據(jù)2011—2019年《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》公布的數(shù)據(jù)，中央和地方政府多為公辦職業(yè)院校提供財政經(jīng)費支持，并在財政經(jīng)費的分配上主要以生均經(jīng)費投入為指標，按生均撥款標準對職業(yè)院校進行資金支持，其次是利用專項經(jīng)費對職業(yè)院校予以支持。就國家專項經(jīng)費撥款而言，主要以項目制為主?！啊椖恐频暮诵脑谟谥醒胗谩椖康莫剟顏硪龑?、調(diào)動、激勵下級政府與項目承包者”⑥，其中“項目”是指中央對地方或地方對基層的財政轉(zhuǎn)移支付的一種運作和管理方式。事實上，這種“保運轉(zhuǎn)”的專項經(jīng)費，不僅對職業(yè)院校高質(zhì)量、特色化發(fā)展的激勵作用有限，其“專款專用”“擇優(yōu)立項”和“短期資助”等原則還凸顯出內(nèi)在的效能性、外在的效益性以及時序的長效性不足等問題。

（一）項目制“?？顚Ｓ谩痹瓌t，束縛職業(yè)院校的經(jīng)費自主權(quán)

項目制的分級運作機制表現(xiàn)為，首先由上級政府（如中央政府）通過“發(fā)包”，推動地方政府主動參與國家政策落實行動，然后由地方政府（如省市級政府）通過“打包”整合各種資源，以項目制形式分配到屬地內(nèi)地方，最后由基層組織或團體（如城縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校、企業(yè)）“抓包”引進資源，參與項目制以實現(xiàn)自身發(fā)展。項目制對于職業(yè)院校的發(fā)展在短期內(nèi)具有顯著推進作用，但審視其長期以來的激勵作用發(fā)現(xiàn)存在衰減效應。反思項目制設(shè)計本身，其所存有的一個問題是，各單個項目總是嚴格遵循“一事一議”“?？顚ｍ棥钡脑瓌t，施以嚴格的目標管理、過程控制和結(jié)果檢驗，對于基層組織而言經(jīng)費使用自主權(quán)相對有限。

政府在專項經(jīng)費投入上的“放管服”落實不到位，將直接導致職業(yè)院校經(jīng)費使用自主權(quán)受限，從而間接導致地方政府與行業(yè)企業(yè)缺乏辦學活力、職業(yè)院校缺乏發(fā)展空間。項目制為滿足國家對專項經(jīng)費的使用監(jiān)管，以項目為載體，嚴格遵循自上而下的既定項目評價標準，使項目資源按照評價指標得分進行分配。由此，對于評估指標的過分看重使得部分職業(yè)院校將精力和資源集中于指標建設(shè)，忽視職業(yè)院校內(nèi)部的發(fā)展規(guī)律，即職業(yè)院校的內(nèi)涵式發(fā)展。因此，項目制的運行和監(jiān)管逐漸偏離設(shè)計初衷，在科層制的財政管理模式干預下，存在地方政府“不作為”或“過度作為”的負向影響。事實上，對于龐大規(guī)模資源的再分配，項目制“整塊給”的特征雖在一定程度上彌補了生均撥款制的“碎塊化”問題，但也凸顯了“管得死”的問題。因此，項目制急需再升級，允許合理調(diào)配和轉(zhuǎn)移，以增加經(jīng)費使用的靈活性。此外，在其受眾方面，也不能僅僅集中于少數(shù)優(yōu)質(zhì)院校，應同時兼顧到在項目競爭中處于劣勢的職業(yè)院校。

（二）項目制“擇優(yōu)立項”原則，觸發(fā)職教發(fā)展的“馬太效應”

“在項目治理框架下，高職院校和國家的關(guān)系從傳統(tǒng)單位制的行政隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變到項目治理下的資源依賴關(guān)系?！雹哙笥陧椖康淖匀患s束屬性，我國職業(yè)教育經(jīng)費投入機制也逐漸形成了“主體依賴”，中央政府“發(fā)包”、地方政府“打包”和職業(yè)院?！白グ背蔀槁殬I(yè)教育經(jīng)費來源的主要途徑。這種經(jīng)費投入方式理應屬于需求約束型的資源配置方式，具有一定的激勵效應。但上級部門在分配項目時，需要項目試點單位具有較好的平臺基礎(chǔ)，于是職業(yè)院校紛紛花大力氣爭取，容易引致資源分配異化，雖然是無意識的行為，但一定程度上也加劇了職業(yè)院校之間的兩極分化。

項目制的特點在于有明確的目標、特定的要求和精準的指標，能夠通過激勵、競爭等市場元素進行資源分配。同時，項目制也依托具體項目進行資源分配，“每一個項目都以某一具體問題為指向而非以單位整體進行資源配置與建設(shè)”⑧?；诖耍殬I(yè)院校為了自身的發(fā)展前景不得不對國家所提供的優(yōu)質(zhì)資源展開激烈爭奪;此外，職業(yè)院校若想獲得某項目資源及經(jīng)費支持，也需要通過項目申報的形式進行。由此，不可避免地導致一些職業(yè)院校進行“唯項目”的功利主義競爭。項目制在不同層次、水平的職業(yè)院校之間所產(chǎn)生的影響不同，高層次、高水平學校更易申請到項目，獲得專項經(jīng)費，形成正向循環(huán)，而低層次、低水平學校則相反。雖然這符合項目制設(shè)計的初衷，即發(fā)揮其市場性的公平競爭效應，但在實踐層面卻難以確保其競爭的公平性。例如，公辦類比民辦類職業(yè)院校更易中標，發(fā)達地區(qū)比欠發(fā)達地區(qū)的職業(yè)院校更易中標。因為中央在對專項轉(zhuǎn)移支付資金設(shè)立標準時，要求地方政府有相應的配套資金和資源，即項目要求以自投入能力為申報前提，這一要求在現(xiàn)實中造成了“能者恒能”“強馬多吃草”的“馬太效應”。

（三）項目制“短期資助”原則，導致職業(yè)院校項目實施斷裂

承前所述，項目制專項經(jīng)費的資助依托于項目這一載體，職業(yè)院校欲爭取專項資金發(fā)展職業(yè)教育，則需通過項目申請、項目批復、項目實施、項目驗收等全過程。由此，項目進而成為專項經(jīng)費載體，引發(fā)職業(yè)院校間的競爭。職業(yè)教育項目制雖然是國家對專項資金撥款的一種財政轉(zhuǎn)移方式，但由于所依托的載體——項目本身具有周期短的屬性，使得專項經(jīng)費時效短暫。長期以來，國家專項經(jīng)費的撥付使用有時限，即規(guī)定有明確的起止時間。就職業(yè)教育示范校（骨干校）項目而言，教育部、財政部采取按年度分批次滾動立項的辦法，將每個項目的建設(shè)期限定在3年?？紤]到職業(yè)教育發(fā)展的客觀規(guī)律，3年甚至是5年的項目建設(shè)周期稍顯短暫。因為項目一旦停止，必然致使專項資金斷裂，缺乏專項資金的支持，項目很難繼續(xù)開展下去，由此導致職業(yè)院校項目實施中斷。

無論是從項目制的理念，還是項目制的實踐來看，項目制似乎從其誕生之初就攜帶有“短、平、快”的基因。但項目制并不是時效必然短暫，關(guān)鍵是如何達成與職業(yè)院校發(fā)展的結(jié)構(gòu)性融合。尤其是后項目時期，在專項資金退出后，考慮項目制可持續(xù)的問題十分重要且必要。另外，職業(yè)院校也不應甚至不能拘泥于“項目制悖論”，即在專項資金退出后不再持續(xù)實施項目。一方面，要解決項目制短期資助的時效問題，需要從根本上對項目設(shè)計進行優(yōu)化;另一方面，職業(yè)院校作為承接項目的主體，在項目運行的整個過程中必須以自身發(fā)展為立足點。事實上，任何制度皆會因其自身設(shè)計的短板而具有不同程度的效用限度，項目制當然也概莫能外。因此，“發(fā)包”部門、“打包”單位以及“抓包”主體，都不能只追求短期的目標，而應放眼于未來，規(guī)避項目制的效用限度以及不利于職業(yè)教育發(fā)展的非理性行為。

三、項目制在職業(yè)教育經(jīng)費投入機制中的升級路徑

項目制是一定歷史和環(huán)境條件下的產(chǎn)物，它既是生成的，也是創(chuàng)造的，為此項目制發(fā)展才是硬道理。項目制雖在職業(yè)教育經(jīng)費投入機制中表現(xiàn)為專項經(jīng)費的投入，但絕不是國家在職業(yè)教育領(lǐng)域“為了加大投入而加大投入”。如果項目制在職業(yè)教育經(jīng)費機制改革道路上僅表現(xiàn)為形式和量的變化，而沒有質(zhì)的發(fā)展，也就喪失了其創(chuàng)新與升級的意義。在職業(yè)教育經(jīng)費投入體系中，專項經(jīng)費的來源主要是中央和地方財政，由此項目制再升級所要重點關(guān)注的不是專項經(jīng)費籌措的問題，而應是專項經(jīng)費使用、配置和監(jiān)管的問題。

（一）放管適宜：擴容項目制的經(jīng)費使用空間

長期以來，我國教育管理格局主要是采取“管、評、辦”三位一體模式，職業(yè)教育也不例外。國家通過投入一定的專項資金激勵職業(yè)教育發(fā)展，這一定程度上為職業(yè)教育提供了發(fā)展動力，但因在專項經(jīng)費投入中未能下放足夠的管理權(quán)與使用權(quán)，導致職業(yè)院校沒有充足的辦學自主權(quán)。缺乏充足自主權(quán)的職業(yè)院校為了完成項目任務和各項指標，迫于現(xiàn)實壓力往往無法按照學校發(fā)展需求與規(guī)律高效率用好專項經(jīng)費，從而實現(xiàn)學校辦學質(zhì)量和發(fā)展學校辦學特色的提升。因此，急需擴容職業(yè)院校專項經(jīng)費使用的自主空間，實現(xiàn)經(jīng)費管理自治，以促進職業(yè)教育的內(nèi)涵式發(fā)展。

政府既要適當讓渡權(quán)力，活化職業(yè)教育經(jīng)費使用，擴容專項資金使用空間;還要規(guī)范職業(yè)教育經(jīng)費管理，加強專項資金使用效益。與義務教育和高等教育經(jīng)費監(jiān)督相比，政府對職業(yè)教育經(jīng)費監(jiān)督的缺位問題較為突出。因此，政府除了要賦予職業(yè)院校一定的經(jīng)費使用自主權(quán)外，還需要加強對職業(yè)教育經(jīng)費的審計監(jiān)督工作，促進職業(yè)院校健全財務管理制度，從而使得經(jīng)費投入能夠真正花在“刀刃”上，保障經(jīng)費投入的使用效益，并對浪費、貪污等各種使用不當行為予以嚴懲。

具體而言，一是國家要建立職業(yè)教育經(jīng)費欠債問責機制。以高等職業(yè)教育為例，課題組經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分省份沒有為地方高職院?！半p高”建設(shè)提供專項資金支持，這表明需要國家建立高職院?！半p高”建設(shè)經(jīng)費欠債問責機制，追究地方政府相關(guān)部門當事人的法律責任。二是要規(guī)范中央財政“橫向”和“縱向”轉(zhuǎn)移支付機制。以“雙高計劃”項目為例，中央財政對地方財政的高職院校所下?lián)艿摹半p高計劃”項目專項資金，從中央財政“縱向”轉(zhuǎn)移支付給地方財政之后，地方政府應直接轉(zhuǎn)撥給高職院校，避免地方政府對“雙高計劃”項目資金的過多干預。

（二）破舊立新：提高項目制的資源配置效益

項目制作為國家財政性教育支出的一種方式，相較于生均撥款制，其市場性與競爭性特征的確有助于激發(fā)地方政府以及基層職業(yè)院校的辦學積極性。市場以經(jīng)濟效益為第一行為邏輯是必然的，但政府需兼顧經(jīng)濟效益、教育公平和社會發(fā)展。我國當前的資源配置大體上屬于“國家中心”模式，政府的撥款機制是“綜合定額+專項補助”。“幫助弱者，促進公平是公共財政下政府的重要職能。”⑨因此，在資源配置方面，政府要強化目標管理，在利用項目制的市場性與競爭性提高資源配置效率的同時充分保障其效益，以助推職業(yè)教育的向好發(fā)展。要確保實現(xiàn)項目制的再升級，政府需要有“破舊”與“立新”的作為。

首先，政府的“破舊”作為主要體現(xiàn)在：要將項目制的資源配置重點從“以物為主”調(diào)整為“以人為主”。作為一種資本性支出的專項經(jīng)費投入，項目制和其他類別的教育經(jīng)費支出一樣，主要在于“以物（項目）為主”，而非“以人（學校）為主”?；诖?，在項目設(shè)計初期，政府就應盡可能地站在發(fā)展職業(yè)教育事業(yè)的角度，做出科學合理的規(guī)劃，使得專項計劃、執(zhí)行、監(jiān)督和反饋等環(huán)節(jié)均能服務于職業(yè)教育的發(fā)展需求。

其次，政府的“立新”作為主要表現(xiàn)在：一方面，要規(guī)避橫向?qū)用媸袌鏊l(fā)的項目制“擇優(yōu)”限度，確保項目制式的專項經(jīng)費投入服務于大多數(shù)職業(yè)院校的發(fā)展。政府不能依附“純指標”，“一刀切”式地進行項目制的資源分配，要有意識地規(guī)避項目資源分配的分化現(xiàn)象，破除強者更強、弱者更弱的“差序格局”。另一方面，要盡量避免過度干預，合理分配項目制的管理權(quán)限。基于國家治理的視角，項目制不僅是一種專項經(jīng)費投入機制，也是國家、社會乃至個人建構(gòu)決策和開展行動的一種戰(zhàn)略思維。因此，項目制要超越項目本身的治理方式，政府要將項目制所賦予的事權(quán)、財權(quán)進行合理分配，最大限度地促進教育公平，努力實現(xiàn)“辦好人民滿意的教育”的目標。

（三）剛?cè)岵⑿校和晟祈椖恐频尿炇湛荚u標準

項目制的運作邏輯和行動框架不只是行政化的自上而下式分配，而是在某些特定領(lǐng)域和公共事項上，通過市場化的自下而上式競爭，雙向結(jié)合形成的分級運作體系。項目制依托項目實現(xiàn)建設(shè)目標，科學決策、穩(wěn)步實施和客觀評價是項目從設(shè)計到運行再到驗收得以持續(xù)推進和成功完成的關(guān)鍵保障。通常來說，項目制的設(shè)計藍圖和考評標準在國家制定的政策文本方面有所體現(xiàn)。就考評標準而言，其中不乏項目制的剛性評價指標。事實上，盡管項目制的剛性標準有利于專項化的資源配置、財政資金運行以及項目結(jié)果評價，但僅有剛性的量化標準一定程度上會導致承接項目的職業(yè)院校忽視學校自身發(fā)展需求，一味迎合項目評價指標，背離項目制促進學校特色化發(fā)展的初衷。有鑒于此，柔性標準與剛性標準共存、并行是項目制的又一再升級路徑。

首先，項目制離不開剛性標準。沒有可量化的剛性指標，項目制的本原意義不復存在。在諸多國家所發(fā)布的具體項目文件中，量化的剛性指標條件是項目管理辦法中所不可或缺的，各部門、學?？芍庇^地依循文件剛性標準進行項目申請、運行與管理。

其次，項目制也需要輔以柔性標準。項目制對于促進職業(yè)教育發(fā)展而言，最重要的不是職業(yè)院校對國家政府項目的立項申請，而是項目的切實有效運行。在職業(yè)院校開展項目的過程與國家政府驗收項目的結(jié)果中，柔性標準的效用得以彰顯。對專項資金的投入，要規(guī)避項目制“短期資助”的問題，可以對相應項目的運作時限適當柔化;對專項資金的管理，要確保真正促進職業(yè)教育的發(fā)展，原則性、模塊化的柔性標準不可或缺。實際上國家對于專項資金的管理正在不斷努力改進中，但總體上，對于項目制的驗收考評標準而言，剛性與柔性標準仍不夠完善、也未實現(xiàn)協(xié)同并進。為此，各相關(guān)部門還需要做出更多的努力。

目前，我國職業(yè)教育正進入“提質(zhì)培優(yōu)”的新階段，而要推動職業(yè)教育的內(nèi)涵式發(fā)展，始終離不開對職業(yè)教育經(jīng)費投入機制這一課題的探討。完善的經(jīng)費投入機制是職業(yè)教育發(fā)展與改革的基本保障，專項經(jīng)費作為職業(yè)教育經(jīng)費投入中最重要的類型之一，對于職業(yè)教育質(zhì)量提升而言更是不可或缺。承前所述，項目制在職業(yè)教育經(jīng)費投入機制中取得了一定的變革成效，推動了職業(yè)教育經(jīng)費投入數(shù)額的增長、投入模式的成熟以及使用管理的規(guī)范。但與此同時，也不能忽視其所存有的效用限度，要注意規(guī)避項目制“?？顚Ｓ谩薄皳駜?yōu)立項”“短期資助”等原則對職業(yè)教育發(fā)展所產(chǎn)生的副效應，從而充分發(fā)揮項目制經(jīng)費的特有優(yōu)勢。另外，還要注意尋求和實現(xiàn)項目制的再升級，從經(jīng)費使用空間、資源配置效益以及驗收考評標準方面下功夫，切實推進職業(yè)教育經(jīng)費投入機制改革。

[注釋]

①孫長遠，龐學光.現(xiàn)實問題與解決之道——對我國職業(yè)教育治理實踐的若干檢討[J].教育發(fā)展研究，2019（Z1）：80.

②熊進.高等教育治理的“項目制”及其可能風險[J].教育發(fā)展研究，2016（Z1）：58.

③許銳.我國公辦高校事業(yè)經(jīng)費撥款模式改革[J].寧波大學學報：教育科學版，2008（6）：97.

④廣東省財政廳關(guān)于安排第二批2019年現(xiàn)代職業(yè)教育質(zhì)量提升計劃專項資金（高職部分）的通知（粵財科教〔2019〕38號）[Z].2019-06-05.

⑤北京市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《北京市進一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費使用效益的實施方案》的通知（京政辦發(fā)〔2020〕16號）[Z].2020-05-13.

⑥黃宗智，龔為綱，高原.“項目制”的運作機制和效果是“合理化”嗎？[J].開放時代，2014（5）：144.

⑦王雅靜.教育項目制：高職教育的項目治理邏輯[J].現(xiàn)代教育管理，2020（2）：126.

⑧游玉佩，熊進.單位制與項目制：高等教育資源分配的制度邏輯及反思[J].江蘇高教，2017（2）：22.

⑨趙海利.中外公共教育資源分配公平性比較研究[J].教育研究，2013（8）：140.

[參考文獻]

[1]閻光才.政策情境、組織行動邏輯與個人行為選擇——四十年來項目制的政策效應與高校組織變遷[J].高等教育研究，2019（7）：33-45.

[2]肖鳳翔，于晨，肖艷婷.國家高職教育項目制治理的生成動因、效用限度及優(yōu)化策略——以“國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃”為例[J].教育發(fā)展研究，2016（Z1）：64-70.

[3]田志磊，趙曉堃，張東輝.改革開放四十年職業(yè)教育財政回顧與展望[J].教育經(jīng)濟評論，2018（6）：73-91.

[4]中華人民共和國教育部.2019年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計快報[EB/OL].（2020-06-12）[2020-07-30].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/202006/t20200612_465295.html.

[5]董建蓉.淺談行政事業(yè)單位項目支出預算管理[J].現(xiàn)代物業(yè)：中旬刊，2010（5）：82-83.

[6]孫全民.地方財政保障下的中等職業(yè)教育投入機制分析[J].職業(yè)技術(shù)教育，2016（2）：33-36.

[7]劉云波，楊釙.項目制下的高職院校分化研究[J].中國高教研究，2020（4）：98-104.

[8]楊靖.十年1.2萬億：助推職業(yè)教育健康發(fā)展[N].科技日報，2014-07-03（7）.

[9]國務院辦公廳關(guān)于進一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費使用效益的意見（國辦發(fā)〔2018〕82號）[Z].2018-08-17.

[10]福建：支持打造全國職業(yè)教育高地[EB/OL].（2020-06-03）[2020-07-30].http：//jyt.fujian.gov.cn/jglb/zyjyycrjyc/dtxx/202006/t20200603_5289569.htm.

[11]晉浩天.把錢用到教育最關(guān)鍵處[N].光明日報，2018-08-29（8）.

[12]折曉葉，陳嬰嬰.項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析[J].中國社會科學，2011（4）：127， 131.

[13]楊釙.地方政府對高等職業(yè)教育的財政支持[C].北京大學中國教育財政科學研究所簡報，2013（14）：1-14.

[14]渠敬東.項目制：一種新的國家治理體制[J].中國社會科學，2012（5）：126-148+223.

[15]田志磊.經(jīng)濟增速放緩背景下的教育財政[J].教育發(fā)展研究，2019（19）：3.

[16]陳家建.項目制與基層政府動員——對社會管理項目化運作的社會學考察[J].中國社會科學，2013（2）：64-79+205.

[17]郭琳琳，段鋼.項目制：一種新的公共治理邏輯[J].學海，2014（5）：40-44.

[18]周光禮.高校內(nèi)部治理創(chuàng)新的政策框架[J].探索與爭鳴，2017（8）：47-50.

[19]趙海利.中外公共教育資源分配公平性比較研究[J].教育研究，2013（8）：133-141.

[20]陳正江.國家示范性高職院校建設(shè)項目運作機制與治理邏輯[J].高教探索，2016（11）：80-85.