葉莉娜，聶 峰

（1.上海金融科技研究中心，上海 201209；2.上海立信會(huì)計(jì)金融學(xué)院法學(xué)院，上海 201209；3.上海立信會(huì)計(jì)金融學(xué)院金融學(xué)院，上海 201209）

作為貨幣形態(tài)演變的新階段，法定數(shù)字貨幣的出現(xiàn)及其推行，是個(gè)充滿風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展過(guò)程，因此離不開必要的監(jiān)管。從研發(fā)到適用以及緊急狀態(tài)下的安全保障，都需要通過(guò)嚴(yán)密的事前、事中和事后全過(guò)程監(jiān)管；而作為金融科技發(fā)展的產(chǎn)物，法定數(shù)字貨幣因?yàn)榉县泿叛葑兊淖匀灰?guī)律，需要得到鼓勵(lì)。因此，法定數(shù)字貨幣的監(jiān)管與扶持政策，共生相伴而發(fā)展。

我國(guó)法定數(shù)字貨幣的發(fā)展，對(duì)于人民幣成為國(guó)際儲(chǔ)備貨幣具有系統(tǒng)性和全局性的戰(zhàn)略意義。目前，各國(guó)在界定法定數(shù)字貨幣的基本特征方面取得了一定的共識(shí)：第一，法定數(shù)字貨幣與現(xiàn)有法定貨幣等值；第二，法定數(shù)字貨幣屬于流通中的現(xiàn)金；第三，法定數(shù)字貨幣的服務(wù)應(yīng)當(dāng)免費(fèi)（楊東和陳哲立，2020）。本文研究的法定數(shù)字貨幣，特指各國(guó)中央銀行所發(fā)行的法定數(shù)字貨幣。中國(guó)人民銀行所推行的數(shù)字人民幣，完全符合法定數(shù)字貨幣的上述基本特征。在法定數(shù)字貨幣國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加速的當(dāng)下，我國(guó)應(yīng)當(dāng)采取什么樣的監(jiān)管體系，確保法定數(shù)字貨幣的健康良性發(fā)展；我國(guó)應(yīng)當(dāng)為法定數(shù)字貨幣發(fā)展提供怎樣的政策扶持體系，以促進(jìn)其快速發(fā)展，是我國(guó)理論界與實(shí)務(wù)界共同的任務(wù),也是本文的研究目的。

一、數(shù)字貨幣監(jiān)管與扶持的必要性

數(shù)字貨幣具有兩面性：一方面，數(shù)字貨幣是一種新興科技金融形態(tài)，符合貨幣發(fā)展的方向，因此應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)其發(fā)展；另一方面，為了確保數(shù)字貨幣的包容性、高效性及社會(huì)公益性，必須對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，以處理潛在的風(fēng)險(xiǎn)。因此，監(jiān)管與扶持是數(shù)字貨幣政策體系的兩翼，需要齊頭并進(jìn)，予以供給側(cè)的政策開發(fā)與法治改革保障。

（一）加強(qiáng)法定數(shù)字貨幣監(jiān)管的必要性

金融是在降低風(fēng)險(xiǎn)中間獲得利潤(rùn)的行業(yè)。法定數(shù)字貨幣作為科技金融發(fā)展的產(chǎn)物，面臨信用風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等多重風(fēng)險(xiǎn)，在其投入使用前必須考慮到對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防、駕馭和化解。為了確保數(shù)字貨幣的安全性與可靠性，需要對(duì)其進(jìn)行專門監(jiān)管：一方面，傳統(tǒng)貨幣監(jiān)管已經(jīng)形成了一整套行之有效的監(jiān)管模式，而法定數(shù)字貨幣迥異于傳統(tǒng)貨幣，其虛擬性特點(diǎn)要求開發(fā)更加嚴(yán)密的監(jiān)管程序。另一方面，數(shù)字貨幣與比特幣等私有貨幣、加密數(shù)字資產(chǎn)等有著本質(zhì)區(qū)別，即數(shù)字貨幣不是一種新的貨幣，其實(shí)質(zhì)是數(shù)字形式的法定貨幣，而以比特幣為代表的私人加密貨幣背后缺乏信任體系，沒(méi)有國(guó)家和政府的支持。為了確保數(shù)字貨幣的這種優(yōu)勢(shì)，必須確保數(shù)字貨幣應(yīng)用的安全性與可靠性。安全性是整個(gè)體系能夠健康運(yùn)行的基礎(chǔ)。作為監(jiān)管方的各國(guó)中央銀行，需要優(yōu)先強(qiáng)調(diào)安全性以防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)（姚前和湯瑩瑋，2017）。

（二）扶持法定數(shù)字貨幣發(fā)展的必要性

法定數(shù)字貨幣既是代表先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展方向的新業(yè)態(tài)，也是一國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)于新業(yè)態(tài)和基礎(chǔ)設(shè)施提供政策扶持，是各國(guó)的共同做法。第一，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，各國(guó)資本爭(zhēng)奪的主戰(zhàn)場(chǎng)早已不是傳統(tǒng)商品市場(chǎng)，甚至也不是金融市場(chǎng)，而是基于互聯(lián)網(wǎng)的數(shù)字市場(chǎng)。只有占領(lǐng)了數(shù)字市場(chǎng)，才能有效控制和瓜分金融與商品市場(chǎng)。作為新時(shí)代“金融武器”的數(shù)字貨幣，就成為各國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)。回應(yīng)“新技術(shù)－新業(yè)態(tài)－新經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展方式和路徑，需要對(duì)數(shù)字貨幣提供扶持政策。第二，法定數(shù)字貨幣能否發(fā)揮其成效，技術(shù)路線、風(fēng)險(xiǎn)防控手段及安全保障措施是基礎(chǔ)，應(yīng)用是關(guān)鍵。只有被公眾和市場(chǎng)所接受的、好用的法定數(shù)字貨幣才有生命力，才能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)貨幣的補(bǔ)充甚至是替代（姚前，2018a）。因此，我國(guó)有必要采取扶持措施以擴(kuò)大法定數(shù)字貨幣的運(yùn)用，比如，在邊遠(yuǎn)山區(qū)和貧困地區(qū)，金融服務(wù)覆蓋不足，公眾對(duì)現(xiàn)金的依賴度比較高，只有全面降低此類數(shù)字貨幣消費(fèi)者的轉(zhuǎn)換成本，才能推進(jìn)法定數(shù)字貨幣的全面應(yīng)用。

只有被社會(huì)和市場(chǎng)接受的法定數(shù)字貨幣才有生命力，因此需要逐步推動(dòng)公眾對(duì)數(shù)字貨幣的認(rèn)可，使民眾逐漸習(xí)慣于使用數(shù)字貨幣來(lái)行使貨幣的交易媒介、價(jià)值尺度和價(jià)值儲(chǔ)存三大職能，使法定數(shù)字貨幣可以與實(shí)物現(xiàn)金相互共存乃至于逐步替代，并與多元化的非現(xiàn)金支付工具做到有效區(qū)分和功能互補(bǔ)，這將極大地節(jié)約社會(huì)交易總成本（孫浩和趙欣，2018）。

二、數(shù)字貨幣的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）國(guó)外數(shù)字貨幣發(fā)展現(xiàn)狀

近年來(lái)，很多國(guó)家致力于研究數(shù)字貨幣的概念與設(shè)計(jì)，已經(jīng)取得了如下成果：

第一，數(shù)字貨幣的研發(fā)已經(jīng)成為大多數(shù)國(guó)家的共同選擇，有的考慮引入數(shù)字貨幣，有的已經(jīng)啟動(dòng)數(shù)字貨幣研發(fā)工作，開展針對(duì)特定目的的數(shù)字貨幣研究項(xiàng)目。一項(xiàng)針對(duì)全球66 家中央銀行的調(diào)查反饋，其中80%的中央銀行在研究法定數(shù)字貨幣，10%的中央銀行正在對(duì)法定數(shù)字貨幣的技術(shù)解決方案進(jìn)行開發(fā)或試點(diǎn)試驗(yàn)（許多奇，2021）。

第二，數(shù)字貨幣的設(shè)計(jì)方案因國(guó)家而異。比如，挪威銀行推出的法定數(shù)字貨幣是一種提供給普通投資者的官方貨幣形式，是中央銀行的債權(quán)，相當(dāng)于紙幣和硬幣；瑞典的數(shù)字貨幣則是瑞典銀行的直接債權(quán)，支付業(yè)務(wù)由支付中介機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)；加拿大的數(shù)字貨幣是“以加元向加拿大中央銀行發(fā)起的債權(quán)”，即不采用間接/合成方法。

第三，各國(guó)的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施差距較大，數(shù)字貨幣開發(fā)能力存在差異。在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施方面，移動(dòng)電話使用量或互聯(lián)網(wǎng)使用量較多的司法管轄區(qū)，可能擁有更發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)設(shè)施可供中央銀行開發(fā)數(shù)字貨幣。在創(chuàng)新能力要求方面，整體創(chuàng)新能力較高的司法管轄區(qū)，以及有能力和研發(fā)潛力支持中央銀行設(shè)計(jì)數(shù)字貨幣生態(tài)系統(tǒng)的國(guó)家，更有可能出現(xiàn)數(shù)字貨幣。

第四，技術(shù)與法律依據(jù)的趨同性。各國(guó)大多基于區(qū)塊鏈技術(shù)，聚焦于數(shù)字貨幣批發(fā)端的大額支付系統(tǒng)。大部分司法管轄區(qū)套用了現(xiàn)有的銀行法律法規(guī)，同時(shí)確保在一定時(shí)間內(nèi)，原有的法律法規(guī)能夠滿足新的市場(chǎng)要求；少數(shù)司法管轄區(qū)則制定了針對(duì)數(shù)字貨幣的特定牌照制度。

第五，以監(jiān)管沙盒為主要模式、針對(duì)數(shù)字貨幣技術(shù)解決方案的檢測(cè)工作紛紛開展。監(jiān)管沙盒有助于為數(shù)字貨幣的運(yùn)行提供一個(gè)動(dòng)態(tài)、完整、真實(shí)、可信的場(chǎng)景，因此世界主要中央銀行紛紛啟動(dòng)數(shù)字貨幣監(jiān)管沙盒項(xiàng)目，開展相關(guān)實(shí)驗(yàn)。中國(guó)、烏拉圭、厄瓜多爾、巴哈馬、烏克蘭和瑞士等，正在或?qū)⒁獙?duì)面向通用用戶的數(shù)字貨幣技術(shù)解決方案進(jìn)行檢測(cè)；法國(guó)中央銀行選擇匯豐銀行、埃森哲和塞巴銀行等八家金融科技公司參加數(shù)字歐元實(shí)驗(yàn)，以尋求通過(guò)CBDC 實(shí)現(xiàn)銀行間結(jié)算的現(xiàn)代化。

此外，絕大多數(shù)中央銀行都認(rèn)可數(shù)字貨幣由中央銀行直接負(fù)責(zé)的模式，但也允許私營(yíng)中介機(jī)構(gòu)參與其中。

（二）中國(guó)數(shù)字貨幣發(fā)展現(xiàn)狀

世界各國(guó)目前開展的所有法定數(shù)字貨幣項(xiàng)目中，中國(guó)人民銀行研發(fā)的數(shù)字貨幣被國(guó)際清算銀行認(rèn)為處于最先進(jìn)的行列。

第一，防偽有保障。防偽工作是數(shù)字貨幣監(jiān)管的重要內(nèi)容，在數(shù)字貨幣具體運(yùn)行體系上，我國(guó)采取了雙層運(yùn)營(yíng)原則，即由商業(yè)銀行向公眾提供兌換數(shù)字人民幣的服務(wù)，由第三方支付機(jī)構(gòu)和其他商業(yè)銀行承擔(dān)流通服務(wù)。如此做法，一方面有望大幅度降低數(shù)字貨幣的防偽成本，另一方面將參與數(shù)字貨幣基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)的私人部門納入法律監(jiān)管框架當(dāng)中，從而降低風(fēng)險(xiǎn)。

第二，注重消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。目前，中國(guó)人民銀行指定中國(guó)工商銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行等大型國(guó)有商業(yè)銀行，提供數(shù)字人民幣的兌換服務(wù)。這些銀行實(shí)力雄厚，具有成熟的基礎(chǔ)設(shè)施、完善的體系和充足的人才儲(chǔ)備，由其提供兌換服務(wù)，可以為消費(fèi)者提供更加安全高效的服務(wù)，更好地保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，降低風(fēng)險(xiǎn)。

第三，基礎(chǔ)設(shè)施扎實(shí)。金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施是金融市場(chǎng)運(yùn)行的核心支撐。目前，四大國(guó)有商業(yè)銀行均已開始籌備并落地?cái)?shù)字貨幣相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和業(yè)務(wù)，大型股份制商業(yè)銀行也在積極跟進(jìn)。如，中國(guó)工商銀行申請(qǐng)了“數(shù)字貨幣代理發(fā)行額度控制系統(tǒng)及方法”的專利；中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行積極推動(dòng)金融數(shù)字積分系統(tǒng)建設(shè)；中國(guó)銀行上線了基于分布式賬本技術(shù)的BOCwallet 電子錢包；中國(guó)建設(shè)銀行上線了區(qū)塊鏈貿(mào)易金融平臺(tái)。在法律基礎(chǔ)設(shè)施方面，2020年10月23日，中國(guó)人民銀行發(fā)布《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法（修訂草案征求意見稿）》，其第三章第十九條明確指出“人民幣包括實(shí)物形式和數(shù)字形式”①http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-10/24/content_5553847.htm。，這為將來(lái)數(shù)字人民幣的使用提供了法律基礎(chǔ)。

第四，國(guó)家隊(duì)與“民間隊(duì)”共同參與。我國(guó)組建的數(shù)字貨幣“國(guó)家隊(duì)”——深圳金融科技研究院、深圳金融科技有限公司已經(jīng)取得了一定成績(jī)。在此基礎(chǔ)上，“民間隊(duì)”也開始參與數(shù)字貨幣相關(guān)工作。2020年7月，中國(guó)人民銀行數(shù)字貨幣研究所與滴滴出行正式達(dá)成戰(zhàn)略合作協(xié)議，著眼于研究數(shù)字人民幣在智慧出行領(lǐng)域的場(chǎng)景創(chuàng)新和應(yīng)用。

第五，以試點(diǎn)形式廣泛推進(jìn)。目前我國(guó)已經(jīng)形成銀行和電信運(yùn)營(yíng)商共同參與數(shù)字貨幣測(cè)試行動(dòng)的局面，相關(guān)的監(jiān)管沙盒項(xiàng)目也在陸續(xù)啟動(dòng)。2020年8月，中國(guó)人民銀行2020年下半年工作電視會(huì)議指出，上半年“法定數(shù)字貨幣封閉試點(diǎn)順利啟動(dòng)”，下半年將“積極穩(wěn)妥推進(jìn)法定數(shù)字貨幣研發(fā)”。此后，中國(guó)工商銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行同時(shí)內(nèi)測(cè)“數(shù)字人民幣”電子錢包，交通銀行、中國(guó)郵儲(chǔ)銀行、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通等共同參與中國(guó)人民銀行數(shù)字貨幣測(cè)試。數(shù)字貨幣試點(diǎn)主要有兩種方式：一是以發(fā)放數(shù)字人民幣紅包的方式促進(jìn)消費(fèi)。二是以數(shù)字錢包的方式擴(kuò)展應(yīng)用。數(shù)字貨幣是新生事物，高度復(fù)雜、涉及面廣，我國(guó)幅員遼闊，各地方發(fā)展不平衡，貨幣流通環(huán)境復(fù)雜多樣，目前相關(guān)試點(diǎn)都集中于數(shù)字經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方。2020年下半年，深圳、蘇州、雄安、成都等開展了發(fā)放數(shù)字人民幣紅包試點(diǎn)活動(dòng)；2021年年初，北京、上海和廣東均在其《政府工作報(bào)告》中提出“要推進(jìn)數(shù)字貨幣試點(diǎn)應(yīng)用”，并先后付諸實(shí)施。

三、我國(guó)法定數(shù)字貨幣監(jiān)管政策體系的要素設(shè)計(jì)

法定數(shù)字貨幣監(jiān)管政策體系的基本要素，主要包括監(jiān)管思路設(shè)定、監(jiān)管者、基礎(chǔ)設(shè)施、參與者、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與合作等方面。

（一）監(jiān)管思路設(shè)定

數(shù)字貨幣是一個(gè)新生事物，法定數(shù)字貨幣的推行涉及監(jiān)管與創(chuàng)新之間的博弈，這也是其研發(fā)需耗費(fèi)數(shù)年時(shí)間的原因。因此，監(jiān)管者需要準(zhǔn)確把握數(shù)字貨幣監(jiān)管政策的理念、價(jià)值取向與規(guī)則需要，結(jié)合金融與貨幣法律制度的基本精神和原理，在綜合考量的基礎(chǔ)上進(jìn)行政策設(shè)計(jì)與實(shí)施。

目前，各國(guó)探索法定數(shù)字貨幣，主要目的是提高支付效率。中國(guó)的電子支付已經(jīng)非常發(fā)達(dá)，面臨的最大問(wèn)題不是效率，而是要在保持效率的同時(shí)兼顧安全，既要提倡創(chuàng)新也要注重風(fēng)險(xiǎn)防范。在彌補(bǔ)零售端數(shù)字貨幣缺失的同時(shí)，做好私人支付工具的監(jiān)管，然后再逐步探索法定數(shù)字貨幣品質(zhì)的進(jìn)一步提升，應(yīng)該是比較穩(wěn)妥的路徑選擇（姚前，2018b）。因此，我國(guó)法定數(shù)字貨幣的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化宏觀審慎監(jiān)管效果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、分析和化解風(fēng)險(xiǎn)。法定數(shù)字貨幣監(jiān)管政策的思路，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“防范化解風(fēng)險(xiǎn)”的審慎監(jiān)管和“鼓勵(lì)數(shù)字貨幣擴(kuò)展應(yīng)用”的行為監(jiān)管并重，兼顧“防范金融風(fēng)險(xiǎn)”與“促進(jìn)發(fā)展”的平衡。

目前我國(guó)法定數(shù)字貨幣處于發(fā)展初期，要高度重視數(shù)字貨幣的監(jiān)管沙盒實(shí)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)評(píng)估、調(diào)整現(xiàn)有金融科技監(jiān)管框架使之適用于數(shù)字貨幣，在此基礎(chǔ)上設(shè)定數(shù)字貨幣監(jiān)管沙盒項(xiàng)目，并根據(jù)監(jiān)管沙盒實(shí)驗(yàn)結(jié)果及時(shí)做出修正。

（二）監(jiān)管者要素

監(jiān)管成功的必要條件是監(jiān)管者有能力實(shí)施獨(dú)立判斷。同樣，要成為一個(gè)有效的監(jiān)管者，必須要有充足的資源與恰當(dāng)?shù)氖跈?quán)。一直以來(lái)，中央銀行作為金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管者的地位，得到廣泛肯定和認(rèn)可，但是在法定數(shù)字貨幣的監(jiān)管上，僅僅依靠中央銀行的力量，并不能滿足要求，需要監(jiān)管主體的多樣化，發(fā)揮社會(huì)各方面的力量。

從本質(zhì)上講，高素質(zhì)的金融監(jiān)管人員是稀缺的（凱勒曼等，2016）。隨著法定數(shù)字貨幣進(jìn)一步的發(fā)展，逐步成為貨幣改革的主流趨勢(shì)，可以考慮設(shè)立與中國(guó)支付清算協(xié)會(huì)、證券業(yè)協(xié)會(huì)、銀行業(yè)協(xié)會(huì)、保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)等地位相當(dāng)?shù)臄?shù)字貨幣協(xié)會(huì)，由其接受政府主管部門的委托，承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)管職能（趙瑩，2020）。此外，還可考慮律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等第三方機(jī)構(gòu)以及高校教師、實(shí)務(wù)界專家等社會(huì)力量參與數(shù)字貨幣的監(jiān)管監(jiān)督，以增強(qiáng)專業(yè)力量并彌補(bǔ)編制不足。

此外，監(jiān)管者要素還涉及中國(guó)人民銀行和各級(jí)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)等主導(dǎo)或參與設(shè)計(jì)和實(shí)施監(jiān)管沙盒的相關(guān)主體之間的權(quán)責(zé)分配與設(shè)計(jì)實(shí)施，需要通盤考慮。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施要素

數(shù)字貨幣的服務(wù)對(duì)象是社會(huì)所有群體，因此，數(shù)字貨幣本質(zhì)上是一個(gè)公共產(chǎn)品，屬于基礎(chǔ)設(shè)施的范疇，其自身也需要基礎(chǔ)設(shè)施的支撐。應(yīng)當(dāng)在立足既有金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施上，根據(jù)數(shù)字貨幣的基礎(chǔ)設(shè)施需求，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，建立合理分工、適度競(jìng)爭(zhēng)的法定數(shù)字貨幣市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施格局，為建立數(shù)字貨幣宏觀審慎管理框架創(chuàng)造有利條件。

1.技術(shù)基礎(chǔ)

數(shù)字貨幣應(yīng)當(dāng)緊隨最先進(jìn)的技術(shù)，以便最好地滿足市場(chǎng)在便利性、速度、成本效率和可編程性等方面的需求。具體可從如下幾個(gè)方面加以推進(jìn)：首先，金融科技是各國(guó)金融監(jiān)管者聚焦的著眼點(diǎn)和發(fā)力點(diǎn)，可以借助既有的金融科技監(jiān)管制度體系對(duì)數(shù)字貨幣進(jìn)行監(jiān)管。其次，分布式賬本技術(shù)是支撐加密貨幣的底層技術(shù)架構(gòu)，并已在貨幣金融、社會(huì)組織、計(jì)算機(jī)科學(xué)、信息安全、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等多個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)展應(yīng)用，為數(shù)字貨幣技術(shù)架構(gòu)提供了多方面的有益借鑒。最后，要開發(fā)、運(yùn)用能夠防止黑客攻擊和非指定人員使用的安全技術(shù)?？傊?，需要將監(jiān)管實(shí)時(shí)化和常態(tài)化滲入到法定數(shù)字貨幣監(jiān)管的各個(gè)環(huán)節(jié)，利用先進(jìn)的監(jiān)管科學(xué)技術(shù)推行監(jiān)管自動(dòng)化，使法定數(shù)字貨幣監(jiān)管更加嚴(yán)謹(jǐn)周密（楊毅鵬，2020）。

2.法律基礎(chǔ)保障

健全的法律基礎(chǔ)是金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)的保障。數(shù)字貨幣屬于新型貨幣形態(tài)，其發(fā)行、流通、回籠、管理等，都離不開相關(guān)法律、制度、系統(tǒng)等方面基礎(chǔ)設(shè)施的建立和完善。

首先，在數(shù)字貨幣的研發(fā)階段，就應(yīng)當(dāng)考慮著手構(gòu)建符合數(shù)字貨幣需求的金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的立法體系，通過(guò)整合監(jiān)管部門的零散規(guī)定，建立相應(yīng)的數(shù)字貨幣監(jiān)管法律法規(guī)體系，避免因存在法律不確定性而阻礙數(shù)字貨幣市場(chǎng)發(fā)展及可能出現(xiàn)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國(guó)法定數(shù)字貨幣監(jiān)管的法律處于空白狀態(tài)，需要盡快對(duì)法定數(shù)字貨幣的發(fā)行、法律地位及法償性等問(wèn)題做出法律規(guī)定，并輔之以“兩高”的司法解釋，形成較為完備的數(shù)字貨幣監(jiān)管法律法規(guī)體系。

其次，要強(qiáng)化數(shù)字貨幣基礎(chǔ)設(shè)施的法律基礎(chǔ)，明晰各數(shù)字貨幣市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的業(yè)務(wù)邊界和管理規(guī)則，統(tǒng)籌數(shù)字貨幣基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展規(guī)劃，建立統(tǒng)一的數(shù)字貨幣市場(chǎng)設(shè)施管理規(guī)則和管理指引，引導(dǎo)、促進(jìn)數(shù)字貨幣市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的健康良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

再次，在制度建設(shè)方面，要形成數(shù)字貨幣的賬戶管理、支付結(jié)算管理、支付工具管理、反洗錢管理、監(jiān)督管理等一系列配套制度體系。

最后，在計(jì)算機(jī)系統(tǒng)建設(shè)方面，要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新技術(shù)，加大經(jīng)濟(jì)金融統(tǒng)計(jì)、反洗錢和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)等監(jiān)管類系統(tǒng)的建設(shè)力度，以適應(yīng)法定數(shù)字貨幣的發(fā)展趨勢(shì)（陸珉峰和汪祖剛，2019）。

（四）參與者要素

數(shù)字人民幣的發(fā)行和流通，涉及社會(huì)的方方面面，參與者也應(yīng)當(dāng)是多層次、多行業(yè)的。數(shù)字貨幣的設(shè)計(jì)者與監(jiān)管者是中央銀行，但也應(yīng)當(dāng)允許商業(yè)銀行與私人部門參與相關(guān)工作，通過(guò)各領(lǐng)域、各層次、各相關(guān)部門的通力合作，形成主次分明、權(quán)責(zé)清晰的法定數(shù)字貨幣監(jiān)管體系。

數(shù)字貨幣的參與者必須具備一定的參與能力，才能有效發(fā)揮作用。首先，商業(yè)銀行參與數(shù)字貨幣必須具備研究創(chuàng)新的思維能力，應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)一的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范、安全標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)，以降低監(jiān)管套利，保證不會(huì)出現(xiàn)支付壁壘。其次，參與數(shù)字貨幣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的私人部門（商業(yè)機(jī)構(gòu)），必須具備公共精神，不能摻雜過(guò)多的私利。最后，應(yīng)用場(chǎng)景是數(shù)字貨幣的應(yīng)用著力點(diǎn)和設(shè)計(jì)驅(qū)動(dòng)力，運(yùn)用數(shù)字貨幣的C 端用戶既是數(shù)字貨幣的消費(fèi)者，也是數(shù)字貨幣監(jiān)管意義上的參與者，其對(duì)數(shù)字貨幣的理解與規(guī)范遵從決定著數(shù)字貨幣監(jiān)管的成效。建立C 端用戶的信息披露和參與者反饋制度，既可以為數(shù)字貨幣的應(yīng)用提供具象化感知，也可以為數(shù)字貨幣的優(yōu)化提供思路。

（五）國(guó)際要素

雖然大多數(shù)法定數(shù)字貨幣的服務(wù)范圍是本國(guó)國(guó)內(nèi)①目前的監(jiān)管沙盒項(xiàng)目下，除了數(shù)字歐元之外，大部分?jǐn)?shù)字貨幣的預(yù)設(shè)持有者都局限于本國(guó)公民。，但未來(lái)肯定要走向國(guó)際化，如跨境銀行間結(jié)算項(xiàng)目或移民匯款項(xiàng)目等。一國(guó)貨幣通過(guò)購(gòu)買法定數(shù)字貨幣而轉(zhuǎn)入其他國(guó)家，很可能會(huì)實(shí)現(xiàn)資本的非理性大規(guī)模跨境轉(zhuǎn)移，從而游離于法定監(jiān)管，危害金融安全。因此，數(shù)字貨幣的運(yùn)用，不僅要考慮安全性與隱私保護(hù)，還要防止出現(xiàn)監(jiān)管套利現(xiàn)象，尤其是用于跨境跨區(qū)域流通時(shí)，會(huì)涉及反洗錢、資本外流等一系列問(wèn)題（郭琲楠和魏成龍，2021），在監(jiān)管政策體系設(shè)計(jì)中必須考慮國(guó)際化要素。

數(shù)字人民幣是我國(guó)人民幣國(guó)際化的工具和手段，因此要在全球范圍內(nèi)尋找可靠的合作伙伴，鼓勵(lì)其積極參與人民幣國(guó)際化的發(fā)行與承兌。要提高數(shù)字人民幣滲透率和在全球范圍內(nèi)的接受程度，就必須不斷完善工具，積極優(yōu)化數(shù)字化監(jiān)管模式，持續(xù)推出更多具有前瞻性、代表性和現(xiàn)實(shí)意義的監(jiān)管規(guī)則，不斷探索金融科技監(jiān)管的最佳路徑，提出一套既守住安全底線、又包容合理創(chuàng)新，高度適配我國(guó)國(guó)情的金融科技監(jiān)管思路與方法，為健全全球金融科技治理體系貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。同時(shí)，要積極參與國(guó)際合作，推動(dòng)各國(guó)在數(shù)字貨幣的監(jiān)管理念、管理方式和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)上減少分歧，增加共識(shí)。

四、我國(guó)數(shù)字貨幣政策扶持體系的構(gòu)想

數(shù)字人民幣不僅僅是我國(guó)在人民幣國(guó)際化領(lǐng)域的利器，也是推動(dòng)我國(guó)數(shù)字貨幣產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的驅(qū)動(dòng)力，應(yīng)當(dāng)予以全方位的扶持。但目前我國(guó)僅在財(cái)政、稅收等方面有零散的支持政策，尚未構(gòu)建起體系化的數(shù)字貨幣發(fā)展扶持政策。數(shù)字資產(chǎn)和數(shù)字貨幣是數(shù)字經(jīng)濟(jì)最重要的兩個(gè)方面（黃國(guó)平和孫會(huì)亭，2019），數(shù)字資產(chǎn)的發(fā)展經(jīng)常成為數(shù)字貨幣法律增信的補(bǔ)充手段，比如區(qū)塊鏈等現(xiàn)代數(shù)字金融科技。因此，數(shù)字貨幣的政策扶持體系，不應(yīng)局限于中央銀行法定數(shù)字貨幣，還應(yīng)當(dāng)涵蓋數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)及其衍生的數(shù)字資產(chǎn)，例如底層基礎(chǔ)IT 設(shè)施（密碼學(xué)、計(jì)算力、存儲(chǔ)等）、金融IT 系統(tǒng)、支付系統(tǒng)等。建議我國(guó)從保險(xiǎn)產(chǎn)品定制、稅收扶持、財(cái)政支持、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法支持等方面構(gòu)建全面的數(shù)字貨幣發(fā)展扶持政策體系。

（一）定制數(shù)字貨幣保險(xiǎn)產(chǎn)品

作為一種新生事物，數(shù)字貨幣的研發(fā)過(guò)程伴隨著較大風(fēng)險(xiǎn)。為了降低數(shù)字貨幣相關(guān)底層技術(shù)和應(yīng)用科技參與者們的研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，降低數(shù)字貨幣監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，更好保持消費(fèi)者權(quán)益，建議我國(guó)保險(xiǎn)企業(yè)開發(fā)數(shù)字貨幣研發(fā)保險(xiǎn)產(chǎn)品，作為政策扶持措施的一種。保理業(yè)務(wù)針對(duì)供應(yīng)鏈企業(yè)，具有一定的封閉性，且保理商對(duì)業(yè)務(wù)過(guò)程的控制力較強(qiáng)，較為適合數(shù)字貨幣，因此可以引入數(shù)字貨幣作為保理業(yè)務(wù)統(tǒng)一支付媒介，設(shè)計(jì)基于支付合約對(duì)資金流進(jìn)行管控的數(shù)字貨幣系統(tǒng)功能，助力保理業(yè)務(wù)（龔浩等，2018）。

數(shù)字貨幣保險(xiǎn)產(chǎn)品的開發(fā)，可以先以試點(diǎn)形式開展。建議初期采取如下兩個(gè)方案：一是依托上海國(guó)際金融中心進(jìn)行，比如，可以責(zé)成陸家嘴金融城長(zhǎng)三角一體化保險(xiǎn)創(chuàng)新研究與發(fā)展中心和人保財(cái)險(xiǎn)上海市科技分公司研究開發(fā)專門服務(wù)于數(shù)字貨幣科技創(chuàng)新的保險(xiǎn)新品種，特別是要求針對(duì)中小型金融科技創(chuàng)新企業(yè)參與數(shù)字貨幣研發(fā)的保險(xiǎn)產(chǎn)品開發(fā)工作；二是我國(guó)大多數(shù)自貿(mào)區(qū)都非常重視金融科技創(chuàng)新發(fā)展，因此可在各自貿(mào)區(qū)率先開展數(shù)字貨幣創(chuàng)新的保險(xiǎn)試點(diǎn)。

（二）出臺(tái)數(shù)字貨幣稅收優(yōu)惠政策

現(xiàn)階段，我國(guó)數(shù)字貨幣事業(yè)正處于發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，并且其開發(fā)與應(yīng)用涉及多個(gè)領(lǐng)域，因此，從理論上來(lái)講多個(gè)稅種都可以推出優(yōu)惠政策予以扶持，以達(dá)到完成數(shù)字貨幣創(chuàng)新與驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重使命?？紤]到操作簡(jiǎn)便性與稅法穩(wěn)定性，建議短期內(nèi)以專利盒制度的方式，先從企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅兩大稅種展開。數(shù)字貨幣屬于國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)建的一部分，其企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策完全可以借鑒國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)稅收優(yōu)惠政策；數(shù)字貨幣的研發(fā)依賴于高端的金融科技人才，其個(gè)人所得稅優(yōu)惠政策可以借鑒海南自由貿(mào)易港高端人才優(yōu)惠政策。

稅收優(yōu)惠政策包括兩個(gè)方面，一方面是優(yōu)惠政策提供，另一方面是對(duì)稅收優(yōu)惠實(shí)施效果的評(píng)估，目的是探討優(yōu)化稅收優(yōu)惠政策的必要性以及具體途徑。

實(shí)務(wù)操作方面，目前最大的問(wèn)題是國(guó)內(nèi)外均缺乏可操作性的數(shù)字貨幣企業(yè)和高端數(shù)字貨幣人才判斷標(biāo)準(zhǔn)，以致無(wú)法判斷可享受稅收優(yōu)惠政策的企業(yè)和個(gè)人、精準(zhǔn)運(yùn)用企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅優(yōu)惠扶持政策。這一標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)是制定數(shù)字貨幣稅收扶持政策時(shí)必須同步考慮、解決的主要問(wèn)題之一。

（三）設(shè)立數(shù)字貨幣發(fā)展基金

數(shù)字貨幣是一場(chǎng)金融革命，需要制度性激勵(lì)，以提高其針對(duì)性，避免激勵(lì)機(jī)制的碎片化。為了調(diào)動(dòng)各參與方的積極性，確保我國(guó)數(shù)字貨幣產(chǎn)業(yè)企業(yè)的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，可參考關(guān)于現(xiàn)鈔的現(xiàn)行制度安排，劃撥一定的費(fèi)用，同步建立相應(yīng)的合理有效的激勵(lì)機(jī)制。這個(gè)激勵(lì)機(jī)制，建議以法定數(shù)字貨幣發(fā)展基金的方式出現(xiàn)。法定數(shù)字貨幣發(fā)展基金的來(lái)源，除了政府投入外，還可以包括私人資本投入以及社會(huì)捐贈(zèng)等。

關(guān)于法定數(shù)字貨幣發(fā)展基金的用途，主要包括如下幾個(gè)方面：一是建立數(shù)字貨幣“云團(tuán)隊(duì)”，充分運(yùn)用信息技術(shù)手段和金融大數(shù)據(jù)，為企業(yè)和個(gè)人用戶提供數(shù)字貨幣應(yīng)用的網(wǎng)絡(luò)直播、遠(yuǎn)程咨詢等“云服務(wù)”；二是為我國(guó)中小型金融科技企業(yè)參與數(shù)字貨幣研發(fā)提供資金來(lái)源，解決此類企業(yè)的資金短缺問(wèn)題；二是擴(kuò)展數(shù)字貨幣監(jiān)管沙盒的范圍，對(duì)主動(dòng)參與數(shù)字貨幣監(jiān)管沙盒的實(shí)體通過(guò)法定數(shù)字貨幣發(fā)展基金給予資金支持，以鼓勵(lì)更多主體參與數(shù)字貨幣監(jiān)管沙盒實(shí)驗(yàn)；四是為推廣數(shù)字貨幣的試點(diǎn)適用尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)推廣適用提供資金來(lái)源。

（四）知識(shí)產(chǎn)權(quán)法支持

實(shí)踐證明，知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度在幫助知識(shí)創(chuàng)新與技術(shù)革新、促進(jìn)創(chuàng)新成果市場(chǎng)化、激勵(lì)科技工作者不斷努力、加強(qiáng)國(guó)際間經(jīng)濟(jì)與技術(shù)的交流發(fā)揮了巨大作用（楊睿宇，2018）。數(shù)字貨幣屬于高端知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，其正式發(fā)行必然衍生出層出不窮的金融服務(wù)創(chuàng)新，如數(shù)字信貸、數(shù)字資產(chǎn)和數(shù)字負(fù)債等，并使數(shù)字貨幣應(yīng)用產(chǎn)業(yè)鏈整體受益。因此，與數(shù)字經(jīng)濟(jì)研發(fā)成果保護(hù)密切相關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法必須做出回應(yīng)。

知識(shí)產(chǎn)權(quán)法對(duì)數(shù)字貨幣的支持、保護(hù)，應(yīng)當(dāng)是一種柔性鼓勵(lì)模式，即通過(guò)為數(shù)字貨幣研發(fā)與應(yīng)用創(chuàng)造寬松適度的創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)和科技公司將更多的創(chuàng)新方案變成現(xiàn)實(shí)并投入應(yīng)用。建議開辟法定數(shù)字貨幣知識(shí)產(chǎn)權(quán)審批與注冊(cè)“快車道”，簡(jiǎn)化流程，及時(shí)保護(hù)我國(guó)法定數(shù)字貨幣相關(guān)金融科技成果。此外，可以整合銀行、保險(xiǎn)公司、擔(dān)保公司、專利評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會(huì)資源，建立以“知識(shí)產(chǎn)權(quán)”為中心的法定數(shù)字貨幣信息平臺(tái)，為法定數(shù)字貨幣研發(fā)成果的及時(shí)轉(zhuǎn)化應(yīng)用提供渠道。

五、結(jié)論

法定數(shù)字貨幣是金融科技發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。建立法定數(shù)字貨幣監(jiān)管與扶持政策體系，是與數(shù)字貨幣技術(shù)研發(fā)同等重要的基礎(chǔ)工作。我國(guó)是法定數(shù)字貨幣開發(fā)的“領(lǐng)頭羊”，但現(xiàn)有的法定數(shù)字貨幣監(jiān)管政策與扶持政策，均處于初始階段，且呈現(xiàn)出碎片化特征。本文在論證法定數(shù)字貨幣監(jiān)管與扶持政策必要性的基礎(chǔ)上，提出法定數(shù)字貨幣監(jiān)管與研發(fā)政策體系的架構(gòu)建議。

我國(guó)法定數(shù)字貨幣的開發(fā)，不能僅僅依靠中國(guó)人民銀行，而是需要凝聚我國(guó)各方面的金融科技力量；法定數(shù)字貨幣的應(yīng)用，是一個(gè)全民參與的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，既需要監(jiān)管政策降低其風(fēng)險(xiǎn)，也需要有相應(yīng)的扶持政策以鼓勵(lì)其創(chuàng)新發(fā)展與擴(kuò)展應(yīng)用。監(jiān)管政策方面，國(guó)家立法、政府和主管部門的政策、規(guī)范，開發(fā)單位的內(nèi)控操作，市場(chǎng)和行業(yè)自律乃至國(guó)際交流等，均可成為發(fā)力點(diǎn)。政策扶持方面，政策引導(dǎo)、市場(chǎng)和行業(yè)行為均可成為切入點(diǎn)，但是需要注意的是要避免行政干預(yù)，避免重回計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之嫌疑。

我國(guó)法定數(shù)字貨幣仍處于初級(jí)發(fā)展階段，未來(lái)需要在監(jiān)管與扶持發(fā)展兩方面持續(xù)、深入研究，以提出更加具有操作性的建議。