孟慶蓮

中共長沙市委黨校，湖南 長沙 410004

社會組織參與社會治理是順應政府職能轉(zhuǎn)變，推動社會組織發(fā)展壯大，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動的必然過程。伴隨我國全面深化改革的不斷推進和社區(qū)管理體制改革的持續(xù)深入，社會組織在社區(qū)治理工作中發(fā)揮著越來越重要的作用，已成為承接政府職能轉(zhuǎn)移、為社區(qū)居民提供社會服務、豐富群眾文化生活、維護基層社會和諧穩(wěn)定的重要力量。

一、協(xié)同治理理論及其基本觀點

社會組織主要包括行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織。社會治理是以黨委、政府、群團組織、經(jīng)濟組織、社會組織、自治組織和公民為主體，以黨建、法律、道德、市民公約、村規(guī)民約、心理、科技為手段，以解決社會問題、化解社會矛盾為目標的社會治理有機系統(tǒng)或基本形態(tài)［1］。

協(xié)同治理理論為社會組織參與社區(qū)治理提供了重要的理論資源，協(xié)同治理是指在網(wǎng)絡信息技術的支持下，政府、企業(yè)、社會組織、社區(qū)居民等社會主體，基于一定的共識和信任，合作治理社會公共事務，以追求最大化治理效能，最終達到最大限度地維護和增進公共利益之目的［2］?；趨f(xié)同治理理論及基本觀點，構建社會組織與政府、基層自治組織、市場力量協(xié)同治理的制度環(huán)境，以權力獲取、資源配置、權力行使等要素進行分配和互動的視角，構筑政府、社會、市場等多元主體合力協(xié)作的立體治理結(jié)構。重視社區(qū)之中多元主體間的互動關系，堅持“平等協(xié)商、合作治理”的原則，轉(zhuǎn)化社區(qū)權力的分配和運行方式，改變傳統(tǒng)自上而下的治理方式，優(yōu)化社區(qū)治理權力結(jié)構，推動社區(qū)自治化［3］，讓社會組織能夠真正融入社區(qū)治理工作中。

二、社會組織參與社區(qū)治理的現(xiàn)實意義

社會組織參與社區(qū)治理是國家治理體系的重要組成部分，是推動政府職能轉(zhuǎn)變、釋放社會活力、提升社區(qū)服務專業(yè)化和質(zhì)量水平的重要途徑，通過社區(qū)組織這一平臺為政府及分散的社會成員提供溝通交流的渠道和紐帶，可有效加快政府治理和基層民眾自治之間的有效對接，提高基層社會治理效能。

（一）社會組織參與社區(qū)治理，可有效推動政府向服務型政府轉(zhuǎn)變

我國社區(qū)屬于政府主導下社會改革的產(chǎn)物，當前社區(qū)里同時存在市場主體、社會主體以及基層政府代言人（社區(qū)兩委），社會組織憑借社會力量的身份參加社區(qū)治理工作，其前提是梳理政府與社會之間的關系，才能真正融入社區(qū)治理工作中。治理的最終目標是實現(xiàn)善治，善治的基礎在于善政，必須推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其中一個重要方面就是轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府服務意識，提供更為豐富多元的社會服務。近幾年來，我國積極推廣放管服制度改革，政府職能不斷下放，給予社會及市場更為豐富的自治空間。一方面，需要改變傳統(tǒng)政府負責一切的問題，進一步精簡政府機構，縮減政府投入成本，限制基層政府權力過分干涉社區(qū)治理，使政府能夠從直接管理社區(qū)的職能中脫離出來，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)發(fā)展的規(guī)劃者、社區(qū)治理的服務者，而非社區(qū)治理工作的直接落實者，同時要為社區(qū)賦權增能，讓社區(qū)從紛雜的行政事務中解脫出來，發(fā)揮基層群眾自治制度的優(yōu)勢和作用，推動政府向服務型政府轉(zhuǎn)變。另一方面，通過政府向社會組織購買服務的方式，進一步擴展和深化為社區(qū)居民服務的范圍及具體內(nèi)容，優(yōu)化社區(qū)服務體系和服務方式，使經(jīng)濟社會發(fā)展成果可以實現(xiàn)最大程度的普惠。

（二）社會組織參與社區(qū)治理，可彌補政府提供公共產(chǎn)品不足的問題

社會組織參與社區(qū)治理能夠有效彌補社區(qū)治理過程中政府或市場失靈的問題。公共產(chǎn)品是私人產(chǎn)品的對稱，是指具有消費或使用上的非競爭性和受益上的非排他性的產(chǎn)品，不能為單一的個體所獨有，一般由政府或社會團體提供。由于公共產(chǎn)品的非競爭非排他，無法運用市場機制配置，因此導致市場失靈，公共產(chǎn)品只能由政府提供。而隨著市場機制失靈現(xiàn)象的產(chǎn)生，必然會伴隨政府的介入，通過政治決策解決問題，但決策參加者普遍存在對物品的需要因個人家庭、薪資水平、文化及社會背景影響而產(chǎn)生一定的差異。所以，最終參與政策投票的結(jié)果必然無法滿足所有人的需求，且受競爭不足及成本壓力的干預，一般會產(chǎn)生浪費現(xiàn)象，導致政府自身行為效率大幅下降，進而引發(fā)政府失靈現(xiàn)象。隨著市場和政府失靈，為社會組織提供公共服務、參與社會治理提供了空間和機會，社會組織依靠其專業(yè)能力、優(yōu)質(zhì)服務為市民提供政府和市場無法供應的公共商品，滿足少數(shù)群眾的社會需求，進一步拓展公共服務的覆蓋范圍和深度。伴隨政府職能轉(zhuǎn)化，我國政府需要將大量職能轉(zhuǎn)讓給專業(yè)的社會組織，這為社會組織蓬勃發(fā)展提供更多的政策空間和現(xiàn)實空間，社會組織作為社會公共產(chǎn)品的重要供應者之一，是政府所供應公共商品在不能滿足社會需要情況下的有效補充。

（三）社會組織參與社區(qū)治理，可暢通多元力量參與社區(qū)治理的平臺和渠道

社會治理時代，必須建立暢通政府與社會的交流渠道。不同社會組織代表不同社會群體的利益訴求和實際需要，社會組織參與社區(qū)治理使社會不同階層參加社會治理的渠道得到暢通，特別在反映公眾實際需要、協(xié)調(diào)利益關系方面的效果更為理想。通過社會組織幫助政府了解群眾的訴求，為政府解決社會問題及現(xiàn)有政策中存在的問題、提高后期政策的精確度及可行性提供重要參考。隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，公眾的利益訴求也開始呈現(xiàn)多樣化趨勢，政府與社會公眾之間需要建立暢通的溝通渠道，社會組織作為中間人和橋梁，可以積極吸收多方意見，為政府與分散的社會成員提供一個交流渠道和平臺，成為政府與民眾溝通的重要紐帶，加快政府治理和基層群眾自治之間的有效對接。因此，通過社會組織參與社區(qū)治理，保證政府這一治理主導者與社會公眾之間實現(xiàn)多渠道且更為直接的交流，促進完善政府、社會組織、社會公眾之間的民主協(xié)商制度。

三、當前社會組織參與社區(qū)治理的阻滯因素分析

當前國家和政府支持鼓勵社會組織參與社區(qū)治理，社會組織參與社區(qū)治理的廣度和深度顯著提升，社會活力進一步釋放，但在實踐中也暴露出很多現(xiàn)實問題，如當前社會組織參與社區(qū)治理的政策制度、法規(guī)體系不完善，有的地方黨委政府對社會組織的功能及價值認識不深入，社會組織參與社區(qū)治理的主動性和能力不強等［4］。

（一）社會組織參與社區(qū)治理的政策制度和法規(guī)不完善

社會組織參與社區(qū)治理是社會建設的重要內(nèi)容，是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。中央鼓勵社會組織參與社會治理，首先在基層地方試點先行，然后在全國推廣，積累了豐富的地方模式和經(jīng)驗，但在制度建設方面相對滯后于實踐。一是中央層面缺少明確社會組織如何規(guī)范參與社區(qū)治理的政策性文件?，F(xiàn)行法律更傾向于管理，針對社會組織的財產(chǎn)關系、資金管理、財務制度、業(yè)務范圍等有關標準的規(guī)定有待進一步精確細化，各種法規(guī)之間不能形成有效銜接，在解決實際問題方面缺乏實用性和可操作性，部分法規(guī)制度不能結(jié)合社會組織參與社區(qū)治理中產(chǎn)生的新問題給予及時的補充修改，內(nèi)容陳舊，難以保證社會組織充分發(fā)揮其作用價值。二是政府購買公共服務制度不完備。當前政府向社會組織購買公共服務存在程序不規(guī)范、競爭性不強、監(jiān)管不到位等問題，導致政府購買公共服務的質(zhì)量和效率低下，基層群眾滿意度較低，浪費國家資源和社會資源，影響政府公信力。三是缺少明確各治理主體間權責的政策文件。在社區(qū)治理過程中，政府、社區(qū)兩委以及社會組織定位、責任及義務不明確，分工不清晰，導致出現(xiàn)參與各主體間彼此干擾、相互推諉的現(xiàn)象。四是激勵扶持和監(jiān)督評估制度不健全。各個地區(qū)針對社會組織的支持政策相對零散，且欠缺力度，例如部分社會組織沒有機會享受稅收優(yōu)惠政策，甚至繳納稅額高于微小企業(yè)，導致社會組織發(fā)展受到一定程度影響，同時對社會組織監(jiān)督評估缺少完備的指標體系，監(jiān)督評估的科學性、實操性不強。

（二）地方黨委政府對社會組織參與社區(qū)治理的功能及價值認識不深入

基層政府的重視程度直接影響社會組織參與基層治理的效能，從政府角度而言，許多基層政府對社會組織的功能和價值認識不深入，對社會組織信任度和認可度不高，將轉(zhuǎn)變政府職能單純認為是權力丟失。一是在社區(qū)治理工作中，街道作為基層政府力量的代表干預社區(qū)太多，很多地方街道和社區(qū)由于行政權力慣性的影響，在運行體系方面還采用單一的行政機制，在新資源運用方面采用獨立的行政資源，在力量分配方面采用獨立的政府力量，沒有給社會組織充分的參與空間、參與渠道和參與機會，社會組織的力量和活力未得到充分顯現(xiàn)。二是針對社會組織的幫扶工作普遍由民政部門負責管理或牽頭，其他部門參與和能夠提供的幫助相對較少，沒有形成扶持合力。三是社會組織在承接我國政府服務性項目的同時，被要求承擔額外的行政事務性工作，使得社會組織不能專注于自身專業(yè)領域，影響服務質(zhì)量。四是有的地方社會組織等級審核流程時間成本較高，沒有廢除社會團體籌備流程，尤其在鼓勵社區(qū)及基金會登記注冊方面的積極性有待提高。

（三）社會組織參與社區(qū)治理的主動性和能力不強

社區(qū)治理是社區(qū)兩委、社會組織、企業(yè)、社區(qū)居民等多元利益相關方針對公共事務，在充分表達各方意見基礎上平等協(xié)商、共同決策的過程［5］。因此，社會組織參與社區(qū)公共事務的主動性和能力決定了合作共治的效能。一是社區(qū)社會組織自主性不強。從當前社會組織參與社區(qū)治理的實際現(xiàn)狀來看，社會組織雖然是參與社區(qū)治理的主體之一，但基本處于被動參與的狀態(tài)，僅僅是活動中的一個參與者，本身缺少主動性。有的社區(qū)社會組織成立和運行受街道、社區(qū)干預和影響較大，這種基于社區(qū)居委會牽頭構建的社會組織雖能很好地協(xié)助社區(qū)兩委開展社區(qū)治理工作，但同時也面臨自主性不強的問題，雖然設立有自己的法人代表，但在實際工作中基本聽從居委會安排，大部分活動由居委會負責發(fā)起，社會組織中人員任免、人才隊伍、組織結(jié)構受社區(qū)居委會或街道影響很大，大部分事務依賴社區(qū)書記及居委會定奪，社會組織自主能力不理想。二是社會組織參與社區(qū)治理的能力不強。參與能力主要指社會組織的專業(yè)性和融入社區(qū)的能力，社會組織可分為外源性專業(yè)社會組織和內(nèi)生性社區(qū)社會組織，這兩種社會組織在專業(yè)性、社區(qū)融合性方面差異較大。外源性專業(yè)社會組織的專業(yè)性強，但融入社區(qū)的能力不足，雖然在社區(qū)提供服務，卻游離于社區(qū)居民之外；內(nèi)生性社區(qū)社會組織由于成立于社區(qū)，對社區(qū)情況比較了解，融入社區(qū)和居民能力強，但專業(yè)性不足，提供專業(yè)服務的能力不強。

四、協(xié)同治理視角下社會組織參與社區(qū)治理的路徑分析

新時期，我們應該從戰(zhàn)略高度認識社會組織參與社區(qū)治理的重要作用，改變傳統(tǒng)自上而下的治理方式，及時轉(zhuǎn)化社區(qū)權力分配和運行方式，優(yōu)化社區(qū)治理權力結(jié)構，構建多元主體協(xié)同治理格局，實現(xiàn)社區(qū)治理資源的互補和強化，擴大社會組織參與社區(qū)治理的空間、機會和渠道，提高社區(qū)工作的科學化、專業(yè)化、社會化水平，實現(xiàn)社區(qū)的現(xiàn)代化治理。因此，要系統(tǒng)提升治理主體對社區(qū)治理的認知，強化多元主體的目標協(xié)同；完善政策制度和法規(guī)體系，強化社會組織參與社區(qū)治理的制度協(xié)同；提高社會組織的主動性和參與能力，提升參與社區(qū)治理的效能。

（一）系統(tǒng)提升治理主體對社區(qū)治理的認知，強化多元主體的目標協(xié)同

作為社區(qū)治理主體的社區(qū)兩委、社會組織、企業(yè)、社區(qū)居民等，只有基于協(xié)同合作、民主協(xié)商的基本原則，基于一定的目標共識和信任基礎，才能合作處理社區(qū)公共事務，構筑政府、社會、市場等多元主體合力協(xié)作的立體治理結(jié)構。要強化各治理主體間的目標協(xié)同，必須系統(tǒng)提升各治理主體對社區(qū)治理的認知，做到各治理主體相互合作，互為一體。一要堅持“平等協(xié)商、合作治理”原則。這是各主體相互協(xié)作的基礎，有利于“營造參與方式自由、參與過程公平、參與秩序穩(wěn)定以及輿論態(tài)度積極的社區(qū)治理氛圍”［6］。二要加強社區(qū)社會組織、企業(yè)、社區(qū)居民的思想引領，通過舉辦豐富多彩的社區(qū)公益活動，加強對社區(qū)治理內(nèi)涵、對象、目標、功能的認知，加強對社區(qū)公共事務的交流和合作，引導他們積極參與社區(qū)公共事務，營造良好的社區(qū)治理氛圍。三要增強政府基層社會治理主導者的認知程度和責任意識，加強對社區(qū)治理的指導和賦能，提升社區(qū)自治能力。作為政府部門要強化對社會組織功能及價值的認知，構建更為清晰明確的政府與社會組織的合作互動關系。四要社會組織同外界構建更為理想的互動溝通關系，尤其與政府、大眾傳媒及民眾間建立良好的公共關系，使政府、媒體及民眾等社會主體全面深入了解社會組織，提高社會組織的社會信任程度，為參加社區(qū)治理營造更為理想的社會環(huán)境。

（二）完善政策制度和法規(guī)體系，強化社會組織參與社區(qū)治理的制度協(xié)同

社會組織參與社區(qū)治理首要條件是合法進入，需要國家在政策制度方面賦予社會組織更多參與空間和參與機會。治理主體只有遵循相應的參與規(guī)則和制度，才能發(fā)揮出資源整合和行動整合的優(yōu)勢。要著力完善社會組織參與基層治理的政策法規(guī)體系，通過制度方式梳理和協(xié)調(diào)各方主體的利益關系，把中國特色社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制度效能。一要健全有關社會組織的法律體系，加速討論、頒布《社會組織法》和《社會組織參與社區(qū)治理的指導意見》，明晰社會組織功能定位、法律地位、法律權利及義務責任，確立社會組織的服務客體、服務重心、審核流程，發(fā)揮法律保障社會組織有序參加社區(qū)治理工作的功能及價值，為各地探索實踐提供法律指導和改革方向［7］。二要完善地方政府購買公共服務制度，優(yōu)化政府購買服務流程，強化監(jiān)督檢查，提高政府購買公共服務的規(guī)范性、有序競爭性、資源優(yōu)化性。三要建立權責清單制度，明確各治理主體的責權關系，通過構建基層社區(qū)治理權力與責任清單，確認社區(qū)治理過程中政府、社區(qū)居委會及社會組織的定位、責任和義務，形成權責明確的合作共治關系。四要健全激勵扶持和監(jiān)督評估制度，加大稅收優(yōu)惠力度，構建科學合理的監(jiān)督評估指標體系，強化對社區(qū)服務的監(jiān)督和評估，提高專業(yè)社會組織的服務質(zhì)量。

（三）提高社會組織的主動性和參與能力，強化參與社區(qū)治理的效能

內(nèi)因是事務發(fā)展的根據(jù)和決定因素，要提高社會組織參與社區(qū)治理的主動性和參與能力，主動融入社區(qū)治理，優(yōu)化社區(qū)治理權力結(jié)構，推動形成基層社會治理新格局。一要提高社會組織對內(nèi)部事務處理的自主性，提高在人才隊伍、組織結(jié)構、人員任免及財務規(guī)劃等方面的獨立性；在承接政府服務方面，社會組織專業(yè)性強，發(fā)揮好居民與政府間橋梁紐帶作用，積極了解群眾期待和需求，通過與政府溝通協(xié)商及時調(diào)整服務范圍和類別，滿足群眾需求。二要優(yōu)化社區(qū)民主協(xié)商機制，通過培養(yǎng)社區(qū)居民的民主協(xié)商意識，規(guī)范社區(qū)協(xié)商民主程序，完善相關監(jiān)督保障機制，保障社會組織這一參與主體充分表達意見，提高對社區(qū)事務的發(fā)言權、參與權和決策權。三要提升外源性社會組織和內(nèi)生性社會組織參與社區(qū)治理的能力。對于內(nèi)生性社會組織要加大培育和扶持力度，這類社會組織的成員基本來源于小區(qū)居民，對社區(qū)事務的參與意識強，但其專業(yè)性不足，要加強培訓和指導，提高內(nèi)生性社會組織提供專業(yè)服務的能力和質(zhì)量；同時鼓勵和引導外來專業(yè)社會組織積極融入社區(qū)居民，不僅提升服務質(zhì)量，還要加強與社區(qū)居民的交流，進一步了解社區(qū)情況和群眾需求，提高服務效率。