袁周斌

（湖北警官學(xué)院 法律系，湖北 武漢 430034）

黨的十九大報(bào)告作出了“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代”的重要論斷。進(jìn)入新時(shí)代的當(dāng)下中國(guó)，改革開(kāi)放仍然是其發(fā)展的主旋律，而40多年的改革開(kāi)放也徹底解構(gòu)了中國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)治安根基。伴隨著體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型，復(fù)雜社會(huì)結(jié)構(gòu)中的多元主體對(duì)治安產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求呈現(xiàn)多層次、多元化趨勢(shì)，然而傳統(tǒng)的單純依靠公安機(jī)關(guān)的治安產(chǎn)品一元化供給路徑和社會(huì)治安單一性治理機(jī)制均根深蒂固，難以適應(yīng)新的要求。概言之，人民日益增長(zhǎng)的公共安全需要和治安工作不平衡不充分之間的供需矛盾成為新時(shí)代治安工作的主要矛盾[1]。為化解上述供需矛盾，協(xié)同治理作為一種行之有效的模式被引入社會(huì)治安治理之中[2]。協(xié)同治理關(guān)注多元主體的互動(dòng)關(guān)系構(gòu)建，強(qiáng)調(diào)多元主體的協(xié)同行動(dòng)，被認(rèn)為是“提升公共事務(wù)治理能力的理想模式或高級(jí)治理形態(tài)”[3]，有助于走出治理需求與治理能力失衡迷宮的“阿莉阿德尼之線”[4]。因此，社會(huì)治安場(chǎng)域的協(xié)同治理可謂是化解新時(shí)代社會(huì)治安供需失衡矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)路徑選擇。

習(xí)近平總書記曾多次強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。2020年12月初，中共中央印發(fā)了《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020－2025年）》，其中明確要求“全面提升社會(huì)治理法治化水平”?？梢?jiàn)，法治在構(gòu)建社會(huì)治理體系中的核心地位和思想指導(dǎo)功能愈發(fā)突出，推進(jìn)治理法治化已成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的首要關(guān)鍵詞。在社會(huì)治理法治化的背景下，處于社會(huì)治理基石地位的社會(huì)治安治理同樣面臨著法治化的時(shí)代命題。申言之，新時(shí)代社會(huì)治安場(chǎng)域的協(xié)同治理如何在法治的軌道上全面推進(jìn)？具體而言，如何運(yùn)用法治的思維謀劃社會(huì)治安協(xié)同治理的頂層設(shè)計(jì)？如何運(yùn)用法治的眼光審視社會(huì)治安協(xié)同治理中的現(xiàn)實(shí)困境？如何運(yùn)用法治的手段破解社會(huì)治安協(xié)同治理中的癥結(jié)？如何運(yùn)用法治的方法鞏固社會(huì)治安協(xié)同治理的成果？這些問(wèn)題亟須學(xué)界進(jìn)行深入的研究。

一、社會(huì)治安協(xié)同治理的基本意涵

治理理論興起于20世紀(jì)90年代的西方國(guó)家，目前已經(jīng)為中國(guó)和其他許多國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域提供了重要學(xué)理支撐。一般認(rèn)為，治理的實(shí)質(zhì)就是政府和社會(huì)力量通過(guò)面對(duì)面的方式合作管理公共事務(wù)。就協(xié)同而言，中國(guó)自古以來(lái)的“和諧”倫理思想中就包含了協(xié)同的意蘊(yùn)。西方協(xié)同理論的思想來(lái)源于物理學(xué)領(lǐng)域的開(kāi)放系統(tǒng)理論，如今協(xié)同理論已被廣泛運(yùn)用于社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等諸多領(lǐng)域，其強(qiáng)調(diào)的是不同利益相關(guān)者為他們共同的未來(lái)愿景承擔(dān)決策責(zé)任而進(jìn)行協(xié)作與配合的動(dòng)態(tài)過(guò)程。社會(huì)協(xié)同治理是基于社會(huì)治理理論和協(xié)同理論的一種新型治理范式，其與黨中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治理的政策精神高度吻合。從黨的十九大報(bào)告到2020年中央印發(fā)的《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020－2025年）》，已明確要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體制，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”。據(jù)此，在新時(shí)代“共建共治共享”的社會(huì)治理格局下，作為社會(huì)治理基石的社會(huì)治安治理是指在黨委、政府及公安機(jī)關(guān)等職能部門的主導(dǎo)下，各種社會(huì)力量以配合、協(xié)助的方式積極參與治安治理，系統(tǒng)運(yùn)用公共權(quán)威、協(xié)同規(guī)則、治理機(jī)制及科技支撐等要素，共同維護(hù)良好社會(huì)治安秩序與增進(jìn)公共利益的過(guò)程。其主要特征如下：

第一，社會(huì)治安協(xié)同治理主體的多元性。從實(shí)踐來(lái)看，其多元化主體包括黨委政府、市場(chǎng)組織、社會(huì)組織、基層群眾性自治組織和公民個(gè)人等五類。首先，黨委與政府都是社會(huì)治安協(xié)同治理的重要主導(dǎo)力量。黨的十九大報(bào)告中明確要求堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，這其中當(dāng)然包括了作為政法工作重要內(nèi)容之一的社會(huì)治安治理工作。各級(jí)黨委在社會(huì)治安協(xié)同治理中應(yīng)發(fā)揮“總攬全局、協(xié)同各方”的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，這是新時(shí)代社會(huì)治安協(xié)同治理的本質(zhì)特征。所謂政府負(fù)責(zé)，是指各級(jí)政府及公安機(jī)關(guān)等職能部門在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，全面擔(dān)負(fù)本地區(qū)本部門本行業(yè)的社會(huì)治安秩序穩(wěn)定的治理責(zé)任。概言之，黨委和政府這一類主體在社會(huì)治安協(xié)同治理中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)、引導(dǎo)、組織的重要作用。其次，市場(chǎng)組織、社會(huì)組織、基層群眾性自治組織和公民個(gè)人這四類社會(huì)主體都屬于參與社會(huì)治安協(xié)同治理的重要力量。具體而言，其一，此處的市場(chǎng)組織主要包括各類安防企業(yè)、保安服務(wù)公司、物業(yè)公司、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)等，它們按照市場(chǎng)規(guī)律參與社會(huì)治安協(xié)同治理，提供差異化、專業(yè)化、智能化的社會(huì)治安產(chǎn)品和服務(wù)。其二，社會(huì)組織通過(guò)志愿、政府購(gòu)買服務(wù)等方式參與社會(huì)治安協(xié)同治理，其在實(shí)踐中可分為正式的和非正式的兩類組織。前者主要指在民政部門注冊(cè)登記的社會(huì)組織，如各地見(jiàn)義勇為基金會(huì)、平安協(xié)會(huì)、平安志愿者協(xié)會(huì)、人民調(diào)解委員會(huì)以及民爆、旅館、娛樂(lè)場(chǎng)所等各行業(yè)協(xié)會(huì)等；后者系自發(fā)形成的、尚未在民政部門注冊(cè)登記的組織團(tuán)體，例如社區(qū)治安巡防志愿隊(duì)、義務(wù)反扒志愿隊(duì)等。其三，根據(jù)我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》《城市居民委員會(huì)組織法》的有關(guān)規(guī)定，村委會(huì)、居委會(huì)等基層群眾性自治組織應(yīng)積極協(xié)助基層政府及公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)治安、調(diào)解民間糾紛等行動(dòng)，從而參與社會(huì)治安協(xié)同治理。其四，公民個(gè)人參與社會(huì)治安協(xié)同治理主要是出于自愿或者義務(wù)，其社會(huì)身份各異。上述多元主體的存在和各種治安力量的正常釋放是社會(huì)治安協(xié)同治理體系得以持續(xù)健康運(yùn)行的首要條件。

第二，社會(huì)治安協(xié)同治理方式的多樣性與民主性。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與民主政治的推進(jìn)，參與社會(huì)治安的主體日益多元化，加之社會(huì)治安的復(fù)雜性，過(guò)往傳統(tǒng)意義上人們不得不服從的具有強(qiáng)制性和命令式的單一管理方式很難解決所有治安問(wèn)題。而以志愿性、公益性、互助性為特征的各類社會(huì)主體在協(xié)助政府及公安機(jī)關(guān)提供治安產(chǎn)品和公共服務(wù)的過(guò)程中日益發(fā)揮著不可或缺的協(xié)同作用，此時(shí)，參與社會(huì)治安的多元主體之間的協(xié)商、協(xié)調(diào)、協(xié)作等多樣性治理方式的出現(xiàn)就成為必然。例如大型活動(dòng)安保工作的有效治理，需要公安機(jī)關(guān)通過(guò)向社會(huì)轉(zhuǎn)移或委托代理等方式將部分安全管理職能剝離出來(lái)，并通過(guò)保安服務(wù)公司、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估公司、安檢設(shè)施設(shè)備租賃公司、臨建設(shè)施搭建公司等市場(chǎng)組織以及有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、安保志愿者等社會(huì)主體的共同參與、協(xié)商、配合來(lái)為大型活動(dòng)提供公共安全保障。此外，在社會(huì)治安協(xié)同治理過(guò)程中，多元治理主體各方通過(guò)民主協(xié)商方式，平等開(kāi)展對(duì)話、溝通、懇談等交流活動(dòng)來(lái)解決社會(huì)治安問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾。這使得社會(huì)治安協(xié)同治理凸顯出民主性特征。例如浙江省湖州市公安局摒棄單中心警務(wù)模式，通過(guò)搭建“警務(wù)廣場(chǎng)”作為制度化的民意表達(dá)平臺(tái)，從而營(yíng)造多中心警務(wù)共同體，實(shí)現(xiàn)了從警務(wù)公開(kāi)到民主警務(wù)的超越，開(kāi)創(chuàng)了社會(huì)治安協(xié)同治理的新模式，其治安服務(wù)業(yè)務(wù)績(jī)效和群眾滿意度獲得全面提升[5]。

第三，社會(huì)主體參與治安協(xié)同治理的能動(dòng)性。社會(huì)治安協(xié)同治理主體的多元性及其治理方式的多樣性和民主性決定了各類社會(huì)主體參與治安協(xié)同治理的能動(dòng)性。各類社會(huì)主體從傳統(tǒng)意義上被動(dòng)的治安治理客體轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)融入、積極參與社會(huì)治安治理的主體，并與黨委政府及公安機(jī)關(guān)等社會(huì)治安治理主導(dǎo)力量相協(xié)同，基于“利益整合”“情感喚醒”“價(jià)值認(rèn)同”的發(fā)展路徑而形成“社會(huì)治安治理共同體”[6]。從治理理論的起源來(lái)看，“治理的興起本身就是為了回應(yīng)行政低效和政府失靈，故有效性是治理理論的優(yōu)越性和競(jìng)爭(zhēng)力所在”[7]，亦即社會(huì)治理的核心目標(biāo)是治理有效。同理，在作為社會(huì)治理基石的社會(huì)治安協(xié)同治理過(guò)程中，各種社會(huì)主體參與社會(huì)治安協(xié)同治理的意愿越充足、能動(dòng)性越強(qiáng)，則其與黨委政府及公安機(jī)關(guān)之間的協(xié)同度就越高，進(jìn)而社會(huì)治安協(xié)同治理在系統(tǒng)、整體、長(zhǎng)遠(yuǎn)上的有效性也相應(yīng)更有保證。

二、社會(huì)治安協(xié)同治理的法治依賴

在社會(huì)治安協(xié)同治理的論域內(nèi)，要實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同治理的有效性，必須仰賴法治的積極建設(shè)及其規(guī)范、引領(lǐng)、保障等功能的充分釋放。在此過(guò)程中，法治本身的功能和價(jià)值也會(huì)因之得到更進(jìn)一步的明確和凸顯。

（一）通過(guò)法治確認(rèn)多元主體治安治理權(quán)力配置的正當(dāng)性

社會(huì)治安協(xié)同治理主體的多元化趨勢(shì)，勢(shì)必引發(fā)不同主體的治安治理權(quán)力及其正當(dāng)性來(lái)源于何方的問(wèn)題。從一般意義上來(lái)講，現(xiàn)代國(guó)家中多元主體的社會(huì)治理權(quán)作為一種公共權(quán)力，其正當(dāng)性應(yīng)源于法律規(guī)范的確認(rèn)，這一點(diǎn)應(yīng)無(wú)疑義。那么在社會(huì)治安協(xié)同治理中，治安治理權(quán)被分散化地配置給不同的治理主體，其配置的正當(dāng)性當(dāng)然也有賴于法治的確認(rèn)。比如就“黨委領(lǐng)導(dǎo)”和“政府負(fù)責(zé)”的關(guān)系而言，在黨政分工不分開(kāi)的現(xiàn)實(shí)情況下，如何科學(xué)劃分黨委和政府二者間的治安治理權(quán)力邊界；又如在政府及公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)主導(dǎo)社會(huì)治安協(xié)同治理的前提下，如何為各類社會(huì)主體科學(xué)地配置相應(yīng)的治安治理權(quán)力，形成政府及公安機(jī)關(guān)與市場(chǎng)、社會(huì)的平衡機(jī)制，這些問(wèn)題都需要在法治的框架下進(jìn)行規(guī)制和解決。

（二）通過(guò)法治保障協(xié)同治理方式最大限度發(fā)揮價(jià)值

社會(huì)治安協(xié)同治理語(yǔ)境下的善治，要求社會(huì)治安治理共同體的各類成員之間，在多樣性、民主性的協(xié)同治理方式下能始終保持一種良好的關(guān)系，并圍繞整體目標(biāo)構(gòu)建出一個(gè)共同生長(zhǎng)的治理空間?！盁o(wú)論是治理空間還是治理過(guò)程，都必然承載著多元治理主體各自的利益訴求，這就需要法治對(duì)此做出積極回應(yīng)”[8]。通過(guò)建構(gòu)具有兼容性、明確性、規(guī)范性等多元特征的良好法治秩序，為多樣性、民主性的社會(huì)治安協(xié)同治理方式的實(shí)施提供基礎(chǔ)性的軟環(huán)境。誠(chéng)如學(xué)者所言：“只有在法治秩序之內(nèi)，現(xiàn)代治理方式才得以展開(kāi)”[9]。通過(guò)法治，可以將良善的社會(huì)治安協(xié)同治理方式予以制度化、規(guī)范化、體系化，保障和實(shí)現(xiàn)各種協(xié)同治理方式創(chuàng)新的實(shí)效性和持續(xù)性，從而最大限度地發(fā)揮其價(jià)值。

（三）通過(guò)法治引導(dǎo)社會(huì)主體提高參與治理的能動(dòng)性

社會(huì)治安多元主體在協(xié)同治理過(guò)程中形成了多中心、多向度、層次交疊的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，這沖擊了多元治理主體對(duì)協(xié)同行動(dòng)的可預(yù)期性。參與治安協(xié)同治理的各類社會(huì)主體既要預(yù)見(jiàn)自身作為或不作為的結(jié)果，也要預(yù)見(jiàn)到其他主體的選擇空間和行動(dòng)方案。然而，基于社會(huì)治安協(xié)同治理系統(tǒng)的超復(fù)雜性，各類社會(huì)主體在參與協(xié)同治理的互動(dòng)過(guò)程中，往往難以準(zhǔn)確地預(yù)見(jiàn)自身行為的結(jié)果與整體治理目標(biāo)之間的契合度，致使其參與治理的活躍度大打折扣，協(xié)同治理效果勢(shì)必會(huì)受到影響。而這種困境只能有賴于法治來(lái)破解。因?yàn)榉ㄖ巫鳛橐环N規(guī)則之治，本身就包含了明確性、合理性、穩(wěn)定性等特征，通過(guò)法治之下的制度體系和行為規(guī)范，明確多元治理主體的地位和交往規(guī)則及責(zé)任，無(wú)疑能夠降低協(xié)同治理系統(tǒng)的復(fù)雜性，弱化不確定性和預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)，為多元主體在協(xié)同治理過(guò)程中所需的相互信任的形成提供基礎(chǔ)和可能，于是各類社會(huì)主體參與社會(huì)治安協(xié)同治理的能動(dòng)性將大為提高。

三、社會(huì)治安協(xié)同治理法治化的現(xiàn)實(shí)困境

（一）多元主體間的協(xié)同治理權(quán)力邊界不清

“國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心問(wèn)題就是公共權(quán)力與市場(chǎng)、社會(huì)邊界的調(diào)整和再造，形成科學(xué)的公共權(quán)力邊界是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求”[10]。協(xié)同共治意味著傳統(tǒng)治安治理場(chǎng)域中權(quán)力單向運(yùn)行機(jī)制的結(jié)構(gòu)性改變，必然要求明晰多元主體間的治安治理權(quán)力邊界，形成配置科學(xué)、運(yùn)行高效的現(xiàn)代化社會(huì)治安協(xié)同治理權(quán)力體系。在當(dāng)前的社會(huì)治安治理體系安排中，由于多元治理主體間的權(quán)力邊界模糊導(dǎo)致的權(quán)力越位與錯(cuò)位問(wèn)題依然突出，引發(fā)了治理主體的無(wú)序參與或者不參與現(xiàn)象，嚴(yán)重阻礙了社會(huì)治安協(xié)同治理效能的發(fā)揮。

具體而言，首先，從發(fā)揮主導(dǎo)作用的黨委政府這類主體內(nèi)部的治安治理權(quán)力配置來(lái)看，在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”的原則下黨委及其政法委與政府及其職能部門之間尚未完全厘清社會(huì)治安治理的分管領(lǐng)域和權(quán)責(zé)邊界。這既不利于確保執(zhí)政黨在社會(huì)治安治理中發(fā)揮價(jià)值引導(dǎo)、戰(zhàn)略規(guī)劃、頂層設(shè)計(jì)等核心領(lǐng)導(dǎo)作用，也不利于政府及公安機(jī)關(guān)等職能部門切實(shí)擔(dān)負(fù)起本地區(qū)本部門本行業(yè)的社會(huì)治安秩序穩(wěn)定的政治責(zé)任。其次，社會(huì)治安協(xié)同治理的主導(dǎo)類主體與社會(huì)參與類主體之間的治理權(quán)力邊界尚未明晰。近年來(lái)，政府及公安機(jī)關(guān)從公共價(jià)值理性出發(fā)，主動(dòng)將部分經(jīng)濟(jì)性和服務(wù)性治安治理權(quán)通過(guò)授予、委托、承包等途徑讓渡給市場(chǎng)組織或社會(huì)組織。但從治安治理權(quán)社會(huì)化的實(shí)踐來(lái)看，“一管就死，一放就亂”的“治亂循環(huán)”怪圈在各地屢見(jiàn)不鮮。一方面，政府及公安機(jī)關(guān)對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)的干預(yù)仍然偏多，即所謂“事轉(zhuǎn)權(quán)不轉(zhuǎn)”，普遍存在著市場(chǎng)、社會(huì)的自主性不夠的問(wèn)題。政府及公安機(jī)關(guān)在社會(huì)治安治理領(lǐng)域中聚集了過(guò)多的社會(huì)權(quán)威，大量可交由社會(huì)主體自主完成的治安服務(wù)事務(wù)仍然受到過(guò)多的行政干預(yù)，導(dǎo)致社會(huì)治安治理風(fēng)險(xiǎn)和成本居高不下。例如，部分公安機(jī)關(guān)雖然實(shí)現(xiàn)了車檢社會(huì)化，但仍搭車收繳違法罰款。另一方面，由于治安治理權(quán)社會(huì)化的事項(xiàng)范圍、放權(quán)程度等缺乏足夠的法律規(guī)制，致使往往難以把握其權(quán)力邊界而容易出現(xiàn)過(guò)度放權(quán)的問(wèn)題。例如公民治安信息的采集關(guān)涉隱私權(quán)等基本人權(quán)的保護(hù)，如果公安機(jī)關(guān)任意交由互聯(lián)網(wǎng)科技公司等社會(huì)主體采取強(qiáng)制方法來(lái)收集，就極有可能導(dǎo)致社會(huì)化的權(quán)力更加恣意妄為，致使公民個(gè)人信息在多媒體時(shí)代的信息高速公路上“裸奔”。

（二）協(xié)同治理運(yùn)作的制度和規(guī)范建設(shè)滯后

“國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的首要衡量標(biāo)準(zhǔn)就是國(guó)家公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化”[11]。在社會(huì)治安協(xié)同治理場(chǎng)域，要實(shí)現(xiàn)多元主體的治安治理權(quán)力在法治軌道上運(yùn)行，協(xié)同治理運(yùn)作的制度和規(guī)范建設(shè)是關(guān)鍵。應(yīng)以健全且明確的制度和規(guī)范的形式厘定社會(huì)治安協(xié)同治理中多元主體各自的權(quán)力和責(zé)任，并合理設(shè)計(jì)協(xié)同治理的程序和機(jī)制，以確保其成為一個(gè)穩(wěn)定且完備的系統(tǒng)。檢視我國(guó)社會(huì)治安協(xié)同治理有關(guān)的制度和規(guī)范建設(shè)，首先從整體上看，整個(gè)社會(huì)治安治理制度的頂層設(shè)計(jì)在立法層面明顯滯后。于20世紀(jì)90年代七屆全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)的作為社會(huì)治安治理領(lǐng)域綱領(lǐng)性文件《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》以及隨后全國(guó)各省級(jí)地方人大相繼頒布實(shí)施的30個(gè)省級(jí)社會(huì)治安綜合治理?xiàng)l例迄今已施行近30年，其針對(duì)社會(huì)治安治理領(lǐng)域出現(xiàn)的新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)，均存在諸多的滯后和不足、不適應(yīng)等問(wèn)題，難以有效發(fā)揮治理規(guī)范功能。此外，就社會(huì)治安的協(xié)同治理而言，目前仍缺乏制度和規(guī)范方面的頂層設(shè)計(jì)。2015年4月，中央發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安防控體系建設(shè)的意見(jiàn)》，其中提出要構(gòu)建多元主體參與的立體化社會(huì)治安防控體系。但是在該中央文件和現(xiàn)行其他有關(guān)社會(huì)治安治理的法律法規(guī)中，就社會(huì)治安協(xié)同治理的運(yùn)作原則和機(jī)制等都缺乏明確具體的規(guī)定。尤其是對(duì)于社會(huì)主體參與社會(huì)治安協(xié)同治理的權(quán)責(zé)、渠道、程序、機(jī)制等方面的規(guī)定都付之闕如。正因?yàn)橄嚓P(guān)制度和規(guī)范建設(shè)滯后，《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安防控體系建設(shè)的意見(jiàn)》中的許多舉措至今難以落地。

（三）社會(huì)主體參與協(xié)同治理的能動(dòng)性有限

從實(shí)踐來(lái)看，各類社會(huì)主體參與社會(huì)治安協(xié)同治理的比例較之過(guò)往雖有大幅提高，但總體而言，仍然處于初級(jí)階段，其參與協(xié)同治理的能動(dòng)性有限。首先，社會(huì)主體主動(dòng)參與社會(huì)治安治理的協(xié)同意識(shí)薄弱。譬如就公民個(gè)人而言，大多認(rèn)為維護(hù)社會(huì)治安秩序僅僅是政府及公安機(jī)關(guān)的職責(zé)，故而對(duì)社會(huì)治安協(xié)同治理的關(guān)注不夠，對(duì)自身在社會(huì)治安協(xié)同治理中的主體角色缺乏正確定位。又如就治安服務(wù)市場(chǎng)化中的各類企業(yè)組織來(lái)講，其在參與社會(huì)治安協(xié)同治理過(guò)程中，考量的重心往往是其盈利狀況，而非協(xié)同治理的效果。這種協(xié)同意識(shí)的薄弱會(huì)導(dǎo)致忽視公共利益和社會(huì)責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。其次，社會(huì)主體參與社會(huì)治安治理的協(xié)同能力不足。許多社會(huì)主體在協(xié)同治理所需的組織管理、溝通協(xié)調(diào)、資源動(dòng)員等方面的實(shí)際能力較為欠缺，難以提供專業(yè)化、高質(zhì)量的治安產(chǎn)品和公共服務(wù)，因而在一定程度上阻礙了協(xié)同治理效能的發(fā)揮。再次，社會(huì)主體參與社會(huì)治安協(xié)同治理的自身獨(dú)立性不強(qiáng)。例如大量的社會(huì)治安組織的社會(huì)化、市場(chǎng)化程度仍較低，無(wú)論是在日常組織管理上還是在經(jīng)費(fèi)籌集上都依附于政府及公安機(jī)關(guān)，行政色彩過(guò)重，先天缺乏獨(dú)立性，欠缺自主意識(shí)和自治能力。這既給有效開(kāi)展社會(huì)治安協(xié)同治理造成負(fù)面影響，同時(shí)也阻滯了各類社會(huì)治安組織自身的可持續(xù)發(fā)展。最后，黨委、政府及公安機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)主體參與治安協(xié)同治理的動(dòng)員較為乏力。其在實(shí)踐中呈現(xiàn)出“政治動(dòng)員能力突出，社會(huì)動(dòng)員能力不足”的問(wèn)題；而對(duì)市場(chǎng)企業(yè)、社會(huì)組織的動(dòng)員則由于缺乏權(quán)責(zé)清晰的市場(chǎng)合作邏輯和科學(xué)規(guī)范的制度保障，普遍存在社會(huì)治安力量彼此分割、各自為戰(zhàn)以及與基層黨政部門的嵌入融合度較弱等弊端，影響了社會(huì)治安協(xié)同治理的整體效能[12]。

四、社會(huì)治安協(xié)同治理法治化的推進(jìn)理路

在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，全面推進(jìn)社會(huì)治安協(xié)同治理的法治化，著力構(gòu)建平安中國(guó)，既是中國(guó)共產(chǎn)黨卓越執(zhí)政能力的有力詮釋，也是確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序、國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障。當(dāng)下，全面提升社會(huì)治安協(xié)同治理的法治化水平，應(yīng)從理念重塑、制度供給和規(guī)范完善等三個(gè)層面同時(shí)著力。

（一）理念層面：重塑社會(huì)治安協(xié)同治理理念

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)和規(guī)則的重要指針。在法治的視閾下重塑社會(huì)治安協(xié)同治理的理念，是深入推進(jìn)新時(shí)代社會(huì)治安協(xié)同治理法治化的必要路徑，也是統(tǒng)攝各項(xiàng)具體制度和行為規(guī)則的理論前提。

1．依法治理理念

推進(jìn)社會(huì)治安協(xié)同治理，首先應(yīng)樹(shù)立依法治理的理念，這要求社會(huì)治安協(xié)同治理中的多元主體應(yīng)在遵守憲法法律規(guī)定、尊重法治精神、遵循法治邏輯的前提下，堅(jiān)持以法治理念引領(lǐng)社會(huì)治安協(xié)同治理，以法治思維來(lái)謀劃社會(huì)治安協(xié)同治理，以法律規(guī)范來(lái)實(shí)施社會(huì)治安協(xié)同治理，以法治標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)社會(huì)治安協(xié)同治理，以法治秩序的實(shí)現(xiàn)作為社會(huì)治安協(xié)同治理的根本目標(biāo)，并堅(jiān)持法治與德治、自治相結(jié)合，最終使社會(huì)治安協(xié)同治理在法治的軌道里實(shí)現(xiàn)善治。

2．協(xié)同共治理念

其一，堅(jiān)持社會(huì)治安協(xié)同治理中黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府的主導(dǎo)作用。社會(huì)治安協(xié)同治理作為一個(gè)整體性的工程，需要協(xié)調(diào)方方面面的工作，需要總攬全局并做出前瞻性的判斷和決策，也需要統(tǒng)籌多元、復(fù)雜、分化的社會(huì)治安資源并做出有效的分配和調(diào)度。這些議題的推進(jìn)離不開(kāi)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)和政府的主導(dǎo)作用。當(dāng)然，各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)作用的有效發(fā)揮，亦離不開(kāi)社會(huì)治安多元治理主體之間的同心協(xié)力。各級(jí)黨委和政府不僅不能包攬社會(huì)治安治理的一切事務(wù)，而且應(yīng)在領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)的基本原則和方向確立之后，切實(shí)放手各類社會(huì)主體利用其專長(zhǎng)積極參與社會(huì)治安協(xié)同治理。

其二，大力培育和發(fā)展參與社會(huì)治安協(xié)同治理的社會(huì)主體。政府及公安機(jī)關(guān)等職能部門應(yīng)針對(duì)人民群眾日益增長(zhǎng)的社會(huì)治安需求，適當(dāng)降低治安產(chǎn)品供給和服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，引導(dǎo)有實(shí)力的安防企業(yè)、保安服務(wù)公司、物業(yè)公司等市場(chǎng)組織進(jìn)入治安產(chǎn)品供給和服務(wù)領(lǐng)域，積極扶持各類治安服務(wù)產(chǎn)業(yè)；同時(shí)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)治安服務(wù)市場(chǎng)組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和服務(wù)質(zhì)量考核，嚴(yán)格規(guī)范各類治安服務(wù)市場(chǎng)組織的供給行為，確保其有序參與社會(huì)治安協(xié)同治理。對(duì)于各類行業(yè)協(xié)會(huì)、見(jiàn)義勇為基金會(huì)、平安志愿者協(xié)會(huì)等社會(huì)組織，政府要加快推進(jìn)“去行政化”，并鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本的參與，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，保障資金來(lái)源多樣化，以減少其對(duì)政府及公安機(jī)關(guān)的過(guò)度依賴。對(duì)于公民個(gè)人而言，應(yīng)加強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和公共意識(shí)的培育，積極引導(dǎo)其由“個(gè)體人”向“公共人”的轉(zhuǎn)變，通過(guò)教育培訓(xùn)、媒體傳播等手段加深公民對(duì)社會(huì)治安治理事務(wù)的認(rèn)知，提升其參與社會(huì)治安協(xié)同治理的意識(shí)和能力。近年來(lái)，公民個(gè)人志愿參與社會(huì)治安協(xié)同治理的典型不斷涌現(xiàn)，例如北京市的“西城大媽”“朝陽(yáng)群眾”、杭州市下城區(qū)的“武林大媽”、嘉興市的“烏鎮(zhèn)管家”等，其協(xié)同治理經(jīng)驗(yàn)值得各地借鑒和推廣。

其三，深化社會(huì)治安多元主體協(xié)同治理的理念認(rèn)同與行為聯(lián)動(dòng)。多元治理主體應(yīng)圍繞實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安治理目標(biāo)在協(xié)同治理理念認(rèn)同上達(dá)成一致性，以形成彼此間的公共性信任，確保在社會(huì)治安治理實(shí)踐中產(chǎn)生巨大的協(xié)同性功效[13]。這就要求強(qiáng)化黨委政府及公安機(jī)關(guān)對(duì)協(xié)同治理的理念認(rèn)同，堅(jiān)持以人民為中心的基本原則，貫徹落實(shí)好群眾路線，搭建好制度化的社會(huì)主體參與平臺(tái)，善于組織和發(fā)動(dòng)各類社會(huì)主體參與社會(huì)治安治理，讓更廣泛的社會(huì)主體成為推進(jìn)社會(huì)治安協(xié)同治理的不竭動(dòng)力。與此同時(shí)，各類社會(huì)主體也應(yīng)樹(shù)立協(xié)同共治的理念，積極參與社會(huì)治安治理的全過(guò)程，從而有效實(shí)現(xiàn)多元治理主體之間行為聯(lián)動(dòng)的協(xié)同性，構(gòu)建人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人共享的社會(huì)治安治理共同體，不斷提升社會(huì)治安治理效能。

（二）制度層面：健全社會(huì)治安協(xié)同治理制度體系

1．多元主體治安治理權(quán)責(zé)清單制度

伴隨著部分社會(huì)治安治理權(quán)力的社會(huì)化轉(zhuǎn)移，為塑造全新的社會(huì)治安治理權(quán)力生態(tài)，必須推行多元主體治理權(quán)責(zé)清單制度，厘清多元主體之間的治安治理權(quán)責(zé)邊界。在此有兩個(gè)問(wèn)題尤需考量。首先，明晰黨委和政府之間的治安治理權(quán)責(zé)邊界。黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府的主導(dǎo)存在分工和層次的不同。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是在戰(zhàn)略層面為社會(huì)治安協(xié)同治理確立基本的方向和根本的原則，是國(guó)家政策層面的決定和安排。然后經(jīng)由政策轉(zhuǎn)化為立法，再由政府及公安機(jī)關(guān)等職能部門依法統(tǒng)一協(xié)調(diào)社會(huì)治安多元治理主體的利益、意志和意愿，進(jìn)而確立協(xié)同治理的任務(wù)分解、落實(shí)等具體議程并以主導(dǎo)者的角色負(fù)責(zé)推進(jìn)實(shí)施。其次，明確各類社會(huì)主體在社會(huì)治安協(xié)同治理中的主體地位和權(quán)責(zé)邊界。在賦予各類社會(huì)主體參與治安協(xié)同治理更多自主性權(quán)力的同時(shí)也意味著更多責(zé)任的分擔(dān)。例如，各類治安服務(wù)市場(chǎng)組織應(yīng)充分發(fā)揮自身的組織優(yōu)勢(shì)、資金優(yōu)勢(shì)、人力資源優(yōu)勢(shì)，通過(guò)積極參與基層社會(huì)治安治理項(xiàng)目并自主提供相應(yīng)治安服務(wù)的方式履行其治理主體責(zé)任。

2．多樣化的參與合作制度

其一，多元治理主體的合作動(dòng)力激發(fā)制度。合作動(dòng)力的激發(fā)主要有激勵(lì)和競(jìng)爭(zhēng)兩種機(jī)制。激勵(lì)的方式既可以是發(fā)放獎(jiǎng)金、獎(jiǎng)品，也可以是頒發(fā)榮譽(yù)證書、通令嘉獎(jiǎng)等，還可以是一定的政府優(yōu)惠政策，以吸引有能力的企業(yè)組織積極投身治安服務(wù)市場(chǎng)。如果說(shuō)激勵(lì)機(jī)制為多元治理主體的參與合作提供了原動(dòng)力，那么競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制則是促使多元主體在協(xié)同治理過(guò)程中始終保持活力。這種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制主要體現(xiàn)為多元主體在協(xié)同治理過(guò)程中的兩類競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系：一是在治安治理權(quán)力、稀缺資源的配置以及協(xié)同行動(dòng)方案選擇等方面展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)；二是各社會(huì)主體為爭(zhēng)取參與某一社會(huì)治安協(xié)同治理項(xiàng)目的機(jī)會(huì)而展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)。

其二，社會(huì)治安信息資源共享制度。在網(wǎng)絡(luò)信息化時(shí)代，如果沒(méi)有信息資源的共享，就不可能實(shí)現(xiàn)多元主體在社會(huì)治安協(xié)同治理中的良性互動(dòng)。各地政府及公安機(jī)關(guān)應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)，不斷完善基于網(wǎng)絡(luò)的社會(huì)治安協(xié)同治理信息平臺(tái)。多元治理主體可根據(jù)各自的不同權(quán)限在社會(huì)治安信息共享系統(tǒng)中獲取相應(yīng)的信息資源，并依托該系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)分析研判模型進(jìn)行研判，感知不同地域和行業(yè)領(lǐng)域的社會(huì)治安發(fā)展態(tài)勢(shì)，從而更方便自如地參與社會(huì)治安協(xié)同治理行動(dòng)。通過(guò)社會(huì)治安信息資源在多元治理主體之間的傳輸、分析、反饋等共享和互動(dòng)環(huán)節(jié)，有助于深化多元治理主體相互間的信任、理解與配合，有利于促進(jìn)協(xié)同治理效能的發(fā)揮。

其三，民主協(xié)商與公共決策參與制度。多元主體對(duì)同一個(gè)社會(huì)治安治理議題有著不同的利益訴求和價(jià)值認(rèn)同，為盡量避免協(xié)同治理中出現(xiàn)“集體行動(dòng)的困境”，必須對(duì)多元化的利益主張和價(jià)值觀念抱有全面審慎的態(tài)度，并尋求一種與多元化相適應(yīng)的民主機(jī)制，以使包括立法在內(nèi)的公共決策盡可能地包容各種不同的而又正當(dāng)?shù)睦嬖V求。哈貝馬斯的程序民主理論就認(rèn)為，在非官方領(lǐng)域的市民社會(huì)中，平等交流與協(xié)商是立法的“非正式”的民主程序[14]。在社會(huì)治安協(xié)同治理的立法和決策過(guò)程中，應(yīng)鼓勵(lì)各類社會(huì)主體積極參與，及時(shí)了解民意，充分尊重民意，通過(guò)多元主體之間的民主協(xié)商程序，力求協(xié)同治理政策目標(biāo)與群眾利益訴求經(jīng)過(guò)不斷調(diào)試最終達(dá)成一致。

3．對(duì)協(xié)同治理的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)制度

對(duì)社會(huì)治安協(xié)同治理開(kāi)展制度化的全過(guò)程監(jiān)督，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決協(xié)同治理過(guò)程中存在的各種問(wèn)題，是有效推進(jìn)協(xié)同治理的重要環(huán)節(jié)。對(duì)社會(huì)治安協(xié)同治理過(guò)程的監(jiān)督，既包括承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任的政府及公安機(jī)關(guān)運(yùn)用法律、政策手段，對(duì)整個(gè)協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行狀況進(jìn)行的總體性監(jiān)督，也包括協(xié)同治理規(guī)則賦予多元治理主體之間相互的監(jiān)督和約束。就前者而言，為確保某一社會(huì)治安協(xié)同治理項(xiàng)目的有效實(shí)施和順利推進(jìn)，政府及公安機(jī)關(guān)需要建立系統(tǒng)完善的評(píng)估、考核和問(wèn)責(zé)機(jī)制來(lái)促使參與協(xié)同治理的多元主體均能圍繞治理目標(biāo)去完成各自的任務(wù)。

（三）規(guī)范層面：完善社會(huì)治安協(xié)同治理多元化規(guī)范

1．社會(huì)治安協(xié)同治理規(guī)范的多元化趨勢(shì)

作為法治的邏輯起點(diǎn)和基本依據(jù)，規(guī)范同樣構(gòu)成了社會(huì)治理的基本維度。在社會(huì)治安協(xié)同治理場(chǎng)域中的規(guī)范，所代表的是社會(huì)治安治理秩序化以及良善狀態(tài)的規(guī)則依據(jù)。與社會(huì)治安協(xié)同治理主體的多元化相適應(yīng)，社會(huì)治安協(xié)同治理規(guī)范的表現(xiàn)形式，不僅包括依賴國(guó)家立法努力型構(gòu)的成文法律規(guī)范（硬法），還應(yīng)涵蓋諸如社會(huì)規(guī)章、自治章程、風(fēng)俗習(xí)慣等社會(huì)自生規(guī)范（軟法）。易言之，必須打破國(guó)家立法對(duì)于規(guī)范性資源的壟斷，擺脫傳統(tǒng)社會(huì)治安管理模式中的國(guó)家主義傾向，形成社會(huì)治安治理規(guī)范體系中硬法與軟法二元并存的格局。因?yàn)?，?shí)現(xiàn)社會(huì)治安協(xié)同治理的法治化，固然離不開(kāi)以國(guó)家公權(quán)力為核心的硬法之建構(gòu)，但硬法往往難以有效解決社會(huì)治安領(lǐng)域矛盾糾紛背后的深層次問(wèn)題。而對(duì)于重協(xié)商、輕強(qiáng)制的軟法而言，對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)特殊性的強(qiáng)調(diào)以及規(guī)范背后較高的社會(huì)認(rèn)同度，使得軟法既符合協(xié)同治理的時(shí)代特征，也構(gòu)成了對(duì)硬法的重要補(bǔ)充[15]。

2．社會(huì)治安協(xié)同治理多元化規(guī)范的完善路徑

構(gòu)建一個(gè)門類齊全、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、內(nèi)在協(xié)調(diào)的多元化治理規(guī)范體系，是推進(jìn)社會(huì)治安協(xié)同治理法治化的前提和基礎(chǔ)。首先，就有關(guān)社會(huì)治安協(xié)同治理的硬法而言，急需由全國(guó)人大常委會(huì)著手制定《社會(huì)治安綜合治理法》，作為社會(huì)治安治理制度規(guī)范領(lǐng)域的一部基本法律，用以指導(dǎo)社會(huì)治安協(xié)同治理工作的新實(shí)踐[16]。此外，還需盡快著手制定、施行與社會(huì)治安治理工作相關(guān)的《犯罪預(yù)防法》或《治安防范法》等單行法律，并及時(shí)修訂《治安保衛(wèi)委員會(huì)暫行組織條例》《企事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)及各省級(jí)社會(huì)治安綜合治理?xiàng)l例等地方性法規(guī)，不斷健全和完善社會(huì)治安協(xié)同治理法律法規(guī)體系，繼續(xù)發(fā)揮硬法在治理規(guī)范體系中的主導(dǎo)功用。其次，積極促進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域中軟法的制定和完善，充分發(fā)揮軟法在社會(huì)治安協(xié)同治理規(guī)范體系中的多元化優(yōu)勢(shì)功能。這些軟法既包括風(fēng)俗習(xí)慣、倫理道德等民間規(guī)范，也包括行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等團(tuán)體規(guī)范。例如許多地方正在推行的城鄉(xiāng)社區(qū)治安自治規(guī)范?？傊谛聲r(shí)代社會(huì)治安協(xié)同治理的法治化進(jìn)程中，充分利用國(guó)家硬法的普遍效力與民間軟法的優(yōu)勢(shì)作用形成互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家理性建構(gòu)與社會(huì)自生自發(fā)力量的相互結(jié)合，將不斷推動(dòng)社會(huì)治安治理向著多元協(xié)同共治的善治目標(biāo)前進(jìn)。