衡晨敏，吳慶紅

（上海市公安局出入境管理局，上海 200135）

上海市國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃及二〇三五年遠景目標綱要（簡稱“綱要”）已向社會公布，明確了上海新一輪高質量發(fā)展的路線圖。其中，嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯等“五大新城”建設，既是規(guī)劃中市域空間重塑的亮點，也是推進中的“重頭戲”，市委市政府對此高度重視，主要領導親自推動部署，可以想見在未來五至十五年乃至更長遠的時間維度上，城市資源必然圍繞這一布局重新優(yōu)化配置，也必然對包括外籍人員在內的人口空間分布及由此帶來的政策需求產生深遠影響。本文擬圍繞推動與新城功能匹配的外籍人口集聚、外籍人才引入，制定符合新城外籍人員居停留特點的管理措施，為服務上海新發(fā)展格局開展初步研究。

一、五大新城建設目標中的人口發(fā)展導向

1938年英國學者赫伯爾提出人口遷移推拉理論，即人口遷移是由于遷出地的推力或排斥力和遷入地的拉力或吸引力作用的結果。對五大新城而言，“新城發(fā)力”統(tǒng)領的建設目標既是城市發(fā)展前景所在，更構成了其作為“遷入地”對人口資源等城市要素的強大“拉力”?！熬V要”提出，要大力實施新城發(fā)展戰(zhàn)略，承接主城核心功能，按照產城融合、功能完備、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利的新一輪新城建設要求，把五大新城建設成為長三角城市群中具有輻射帶動作用的獨立綜合性節(jié)點城市，融入長三角區(qū)域城市網絡。踐行現(xiàn)代城市建設理念，以中長期聚集百萬人口為目標，加快創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才集聚，夯實產業(yè)和科技基礎，加快提升交通樞紐能級，完善公共服務配套，豐富文旅資源，加強與周邊地區(qū)乃至長三角城市聯(lián)動發(fā)展，把五大新城打造成為上海未來發(fā)展具有活力的重要增長極和新的戰(zhàn)略支點。該目標對人口遷移發(fā)展的導向作用主要體現(xiàn)在：

1. 規(guī)模擴張，數量倍增?！爸虚L期聚集百萬人口”是“綱要”中明確的五大新城人口規(guī)模的硬指標，據此，到2035年五大新城將共計集聚起500萬左右的常住人口。當前，五大新城常住人口總數還不到300萬①援引自澎湃新聞報道2021年6月3日市政協(xié)召開“五大新城”建設人口布局與公共服務專題調研座談會中數據。，這意味著以此為基點人口規(guī)模要在十五年左右實現(xiàn)倍增，因而擴張性人口政策將是五大新城的必然選擇。

2. 承接主城，吸附周邊。“綱要”關于新城與主城及長三角城市關系的地緣特征，也同樣將在人口變動導向上產生投影。一方面，“綱要”賦予了五大新城承接主城核心功能的使命，從城市建設經驗看，部分人口也可能隨著功能疏解而實現(xiàn)遷入；另一方面，“綱要”強調通過打造區(qū)域性發(fā)展高地和交通樞紐，發(fā)揮新城在長三角城市群中的“輻射帶動作用”，從而必然會吸引人口等資源要素流入，打造百萬人口級的獨立綜合性節(jié)點城市。

3. 職住平衡，淡化流動?！奥氉∑胶狻笔恰熬V要”對新城建設的重要定位，即在避免潮汐式的“睡城”或“園區(qū)”建設模式基礎上，在新城就業(yè)供給與居住人口間建立更緊密聯(lián)系，就業(yè)容量與居住人口大致匹配。因此，未來五大新城應在“獨立城市”視野下，不斷增強“產城”“人城”融合，提升人口對居住地的依存度和向心力。

4. 產業(yè)導向，人才引領。根據“綱要”設定，以先進制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)為代表的高端產業(yè)集群及新型國際貿易等現(xiàn)代服務業(yè)引導了五大新城產業(yè)發(fā)展方向。相應地，符合新城產業(yè)導向的技術人才、專業(yè)人才、產業(yè)工人等就業(yè)類人力資源及其家屬也將成為新城導入人口的結構性重點。此外，加快“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才集聚”的目標設定，也將帶動這類人才需求量的上升。

二、五大新城所在區(qū)域② 南匯新城按涉及的派出所為統(tǒng)計口徑。外籍人口現(xiàn)狀

五大新城所在區(qū)域地處上海市郊，傳統(tǒng)上并非外國人在滬主要聚集區(qū)、活動區(qū)和居住區(qū)。據統(tǒng)計，2019年本市常住外國人約17.7人萬，居住在五大新城所在區(qū)域的約1.7萬、占全市總量的9.6%，除青浦、松江外，其余新城所在區(qū)常住外國人規(guī)模不大，總體尚處于發(fā)展期。對照“綱要”內蘊的人口發(fā)展導向，新城所在區(qū)域目前既有一定的基礎和發(fā)展?jié)摿?，也有需要深度調整引導的方面。

1. 人口增速具有明顯優(yōu)勢。2011年至2019年，全市常住外國人年均增幅0.82%，五大新城所在區(qū)域平均增幅8%，遠高于全市平均增幅，其中嘉定、南匯增幅在五大新城中居于前列。按此測算，對2035年五大新城常住外國人數量倍增目標的實現(xiàn)可持樂觀態(tài)度。值得注意的是，2015年以來，在其他區(qū)域常住外國人出現(xiàn)負增長時，五大新城所在區(qū)域總體上仍保持了正增長，一定程度上反映出隨著新城承接主城部分產業(yè)、教育功能開啟，從主城疏解導入部分人口的效應已初步顯現(xiàn)，短期內可能是新城外籍人員增長的主要動力。

2. 相對周邊同級城市具有比較優(yōu)勢。據了解，周邊城市中嘉興域內的嘉善、平湖常住外國人分別為300余人、600余人，寧波域內的北侖為600余人，蘇州域內的吳江為1200余人，而五大新城所在區(qū)域內人口數量最少的南匯、奉賢亦達到900人左右的規(guī)模，嘉定在3000人左右，松江、青浦則達到了6000人左右，充分反映出五大新城依托上海城市能級相對周邊城市而具備的比較優(yōu)勢。根據城市人口吸引力的理論，由于城市之間具有先進性和優(yōu)越性的差異，如就業(yè)機會更多、經濟效益更好、生活方式更加宜人，這會導致城市人口向更具吸引力的其他城市轉移。因此，隨著新城高標準建設推進，其比較優(yōu)勢將得到升級強化，并對周邊同級城市外籍人員形成并增強吸附力，進一步充實擴大新城外籍人口規(guī)模。

3.“職住平衡”已具備一定基礎。經對2019年本市就業(yè)類常住外國人數據抽樣分析，以五大新城所在區(qū)域為就業(yè)地的常住外國人中，約有29.8%的人員選擇在同區(qū)域居住。這一比例雖仍低于全市平均值（35%），但就個體而言，除奉賢（14.8%）處于全市末位外，松江、青浦分別排名全市第4、5位（均超過38%），嘉定（21.9%）列全市第10位并超過黃浦等多個主城區(qū)。但需注意，盡管職住平衡已具備一定基礎，但以新城為就業(yè)地的人口與徐匯、長寧等主城區(qū)相比仍有相當差距，其就業(yè)供給側仍需在數量和質量上發(fā)力，在大幅提升吸納就業(yè)人口的基礎上實現(xiàn)更高水平的職住平衡。

4. 人口結構與產業(yè)導向不完全相符。經對五大新城所在區(qū)域“職住平衡”類人員抽樣分析，從事教育培訓（23.7%）、商業(yè)貿易（13.4%）、汽車和機械制造（9%）、商務咨詢類（7.6%）人員居前4位，合計超過50%，與“綱要”設定的產業(yè)驅動為主的定位不完全相符，一定程度上折射出實業(yè)類企業(yè)就業(yè)容量不足的現(xiàn)狀。隨著新城產業(yè)升級調整的加快，外籍就業(yè)人員可能將加速涌入。此外，五大新城所在區(qū)域外籍人員中創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)類人員僅十余人（其中奉賢無此類人員），與新城所設定的“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才聚集”目標定位相距尚遠。

5.“舉家居留”型人口不多。2019年，居住五大新城所在區(qū)域常住外國人中，私人事務類（外國人家屬）約占23.2%，低于全市25.4%的平均水平，且除青浦（35.8%）外，均低于全市平均水平7至18個百分點。這表明，目前居住五大新城區(qū)域的大部分常住外國人未考慮攜帶家庭成員共同居住，一定程度上反應其長期居住意愿并不突出。此外，五大新城所在區(qū)域大多已形成規(guī)模不一的大學城，就學人口占比16.1%，高于全市均值4個百分點，但由于學齡段人員多以個體形式在滬居留，帶動家屬來滬生活、向家庭人口資源轉化概率不高。

三、服務五大新城建設的移民出入境政策措施

從五大新城中長期集聚百萬人口的目標定位來看，擴張型人口政策是必然選擇，移民出入境政策在五大新城的實施也必然側重服務于這一人口擴張導向。同時，在人口質量導向上，要立足集聚符合新城發(fā)展定位的產業(yè)人員和技術型人才，以進一步夯實五大新城高質量建設的產業(yè)基礎和人才基礎。近年來，上海公安出入境管理部門以調研開路，求真務實服務經濟社會發(fā)展大局，相繼爭取了國家部委4批32項移民出入境政策在滬先行先試，初步構建了一套具有上海特色的“1個中心、2個平臺、7個基地、300家服務站”的現(xiàn)代化移民融入服務體系，相關措施也已延伸至五大新城。但同時也應看到，對五大新城的支持力度還與五大新城承擔的使命任務不完全匹配，應繼續(xù)實施“聚天下英才而用之”的引才引智戰(zhàn)略，進一步加強對支持五大新城建設發(fā)展的政策設計，從外籍人員引得進、留得住、有活力、管得好等方面細化政策措施，為上海實施新城發(fā)展戰(zhàn)略作出應有貢獻。

（一）高起點謀劃五大新城移民出入境政策頂層設計

1. 部委層面推動構建“1+5”政策支撐體系。移民出入境管理工作中央事權屬性顯著，而五大新城所在區(qū)域更是長三角一體化發(fā)展、臨港新片區(qū)等國家級重點戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃的空間載體，因此積極推動國家部委出臺支持政策是實踐國家戰(zhàn)略藍圖，服務新城人口集聚和人才發(fā)展的應然之舉。具體而言，要積極爭取國家移民管理局支持，出臺支持五大新城發(fā)展、具有相當含金量的一攬子政策指導意見，同時針對五大新城稟賦及功能定位、產業(yè)發(fā)展方向，各自個性化、精準化定制若干措施，形成“1+5”政策體系（移民局已先期出臺了包含南匯新城在內的支持臨港新片區(qū)移民出入境政策），助力新城建設起點更高、速度更快、質量更優(yōu)。

2. 地方層面推動納入區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃。目前，五大新城均在抓緊制定“十四五”期間新城發(fā)展規(guī)劃，市區(qū)兩級移民出入境部門要抓住機遇跨前一步，主動與新城建設領導機構協(xié)調對接，宣傳移民出入境便利政策對于新城引才引智、人口集聚、產業(yè)發(fā)展的重要作用，調研各大新城對移民出入境政策需求。推動各大新城圍繞細化落實部委支持政策、開展地方自主制度創(chuàng)新等內容納入新城建設發(fā)展規(guī)劃，確保移民出入境政策在新城建設中落地見效。

3. 執(zhí)行層面推動移民政策實踐基地與新城建設融合發(fā)展。2020年，國家移民管理局和上海市人民政府合作共建了6家移民政策實踐基地，其中3家即位于五大新城所在區(qū)域，建成運行以來已在放權賦能、激發(fā)區(qū)域活力方面發(fā)揮了積極作用。在深入推進新城建設中，移民出入境部門要積極搭建溝通橋梁，進一步放大實踐基地溢出效應。一方面，要推動虹橋商務區(qū)、長三角一體化示范區(qū)、自貿區(qū)臨港新片區(qū)等3家移民政策實踐基地與所在區(qū)域的新城構建更緊密合作關系；另一方面，要將實踐基地尚未覆蓋的嘉定新城和奉賢新城，按地理位置遠近與相鄰實踐基地結對，推動移民政策實踐基地策源作用在五大新城完整發(fā)揮，在五大新城享受移民出入境政策紅利的同時，也為實踐基地提供更加廣闊的政策試驗平臺。

（二）以“引得進”為目標，吸引外籍人員投身新城發(fā)展舞臺

1. 對標新城發(fā)展定位，集聚創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才。上海市“十四五”規(guī)劃綱要明確提出，要加快五大新城創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才集聚。據了解，五大新城所在區(qū)目前已有較為豐富的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體，各類創(chuàng)業(yè)孵化基地達90余家。要充分用好新城這一優(yōu)勢，加大對在五大新城創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)外籍人才的政策支持力度，吸引外籍人才到五大新城創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，通過鼓勵創(chuàng)業(yè)實現(xiàn)就業(yè)倍增。為此，一是要適度提升創(chuàng)業(yè)容忍度，適當放寬外籍人員創(chuàng)業(yè)觀察期、孵化期的停居留證件簽發(fā)延期，給予其相對穩(wěn)定的創(chuàng)業(yè)期居留預期；二是要激發(fā)創(chuàng)新活力動力，要充分發(fā)揮新城所在區(qū)域大學城、科創(chuàng)走廊的科技創(chuàng)新優(yōu)勢，用足用好創(chuàng)新政策，主動與科研院所、國家實驗室、高校機構、科研企業(yè)加強對接，發(fā)現(xiàn)并服務更多有從事發(fā)明創(chuàng)造、科學研究需求的創(chuàng)新型外籍人員；三是要探索居留激勵機制，對于取得一定創(chuàng)新成果或創(chuàng)業(yè)成功的外籍人才，進一步簡化永久居留證件申辦手續(xù)，提升其在新城發(fā)展的獲得感。

2. 運用技術移民理念，引進外籍技術人才。五大新城的建設重點在于發(fā)展產業(yè)，因此，符合各大新城產業(yè)導向的技術人才、專業(yè)人才、產業(yè)工人等就業(yè)類人力資源及其家屬將成為新城導入人口的關鍵。近年來，美國、英國、澳大利亞等發(fā)達國家為應對技能型人口短缺等問題，相繼推出了技術移民政策。所謂技術移民，是相對于投資移民的一個概念，是指靠申請人的文化程度、職業(yè)技能、語言能力等方面的綜合實力來申請移民。五大新城在外籍人才引進工作中，可參考借鑒西方國家技術移民經驗，根據實際每年制定并發(fā)布新城建設所需職業(yè)清單，采用積分制，對于符合區(qū)域發(fā)展定位和產業(yè)導向的技術型外籍人員，一是會同科委等部門給予更加優(yōu)惠的居留政策，例如降低年齡、學歷和工作經歷等門檻限制，延長居留許可期限；二是擴大單一窗口覆蓋面，進一步簡化辦理程序和申請材料，將服務對象由持有A類工作許可證的外籍人才擴大至外籍技術人才，為其提供更加便利的居留許可辦理條件。

（三）以“留得住”為目標，讓外籍人員在新城安身安心安業(yè)

1. 開啟國際學生就業(yè)通道。一是在五大新城推動國際學生勤工儉學制度落地，會同市教委等有關部門，制定實施方案，允許在校學習的國際學生到五大新城園區(qū)、企業(yè)開展勤工助學活動并可獲得相應報酬，既為其畢業(yè)后就業(yè)做好積累，也為新城發(fā)展提供更豐富的國際勞動力資源。二是放寬國際學生在五大新城就業(yè)條件，會同科委等部門研究允許在國內高校取得本科及以上學歷的國際學生，以及在國（境）外取得本科以上學歷的優(yōu)秀外籍畢業(yè)生直接在新城就業(yè)。

2. 延伸移民融入公共服務。研究建立五大新城移民事務服務分中心，為外籍人員提供覆蓋衣食住行等各個方面的信息咨詢和指導；繼續(xù)在五大新城區(qū)域開展外國人社會融合服務站和移民融入服務站布點，提升站點覆蓋率和各類移民融入活動品質；推進組建高水平涉外社工隊伍，為外籍人員提供更加專業(yè)的社區(qū)服務，提升外籍人士在新城工作的獲得感和歸屬感。

3. 適度放寬家政服務供給。目前，聘用外籍家政人員政策僅適用于外籍高層次人才，一般就業(yè)人員并無資格聘用外籍家政。為進一步消除五大新城外籍人員的后顧之憂，為其創(chuàng)造更加便利的生活條件，可以研究在新城試點降低外籍家政人員準入門檻，允許在五大新城穩(wěn)定就業(yè)且舉家居留的“技術移民”類外籍人員聘用外籍家政并為其辦理居留許可。

（四）以“活力佳”為目標，在五大新城充分釋放外籍人力資源的溢出效應

1. 以促建統(tǒng)一就業(yè)市場提升新城在長三角城市群的能級優(yōu)勢。會同蘇浙皖三省出入境管理部門，構建更開放的人才合作共享機制，實行外籍就業(yè)類人員人才認定標準、就業(yè)經歷、信用評價等統(tǒng)一互認，進一步破除外籍人員在長三角內部流動就業(yè)的政策壁壘、拆除準入門檻，依托上海先發(fā)優(yōu)勢，以更開放統(tǒng)一的市場促進外籍人力資源向新城流入。同時，積極會同人力資源與社會保障、科學技術等部門研究長三角區(qū)域外籍人員兼職措施，對于符合一定條件、持有異地簽發(fā)工作類居留許可的外籍人員，在本市出入境部門備案后即可在五大新城兼職就業(yè)，無需重新辦理工作類居留許可。

2. 以深化簡政放權強化新城海外引才市場主體地位、賦能競爭優(yōu)勢。通過下放相應市級權限，進一步密切上海移民出入境管理部門和新城建設發(fā)展的聯(lián)系互動，便于新城吸引外籍人才。一是考慮在強化新城與移民政策實踐基地融合發(fā)展基礎上，賦予相關移民政策實踐基地外籍人員永久居留推薦權，進一步擴大新城在海外引才工作上的自主性；二是加快將特殊人才申請永久居留的受理權下放至五大新城所在區(qū)出入境管理辦公室并加強業(yè)務指導，提升新城符合條件外籍人員辦事便利度，降低“跑動”成本。

（五）以“管得好”為目標，提升五大新城外國人管理服務工作水平

1. 建立完善外籍人員綜合評估機制。創(chuàng)新基礎人口數據分析維度，從人口變化速率、職住平衡程度、家庭規(guī)模（個體或舉家居留）、就業(yè)人口行業(yè)與新城發(fā)展方向匹配度等情況，綜合評估移民出入境政策對新城外籍人口引入的導向作用、新城建設的正向增能作用，不斷優(yōu)化完善相應政策措施。為確保引進的外籍人才符合新城發(fā)展定位和產業(yè)發(fā)展方向，有必要整合國際國內資源，必要時委托國際專業(yè)團體或專業(yè)的背景調查公司對外籍人員的職業(yè)技能、專業(yè)背景等進行客觀公正的評估。

2. 建立五大新城外籍人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成效評價機制。通過加強與新城內創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)園區(qū)的聯(lián)系溝通，動態(tài)跟蹤創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)類外籍人才取得成效情況，并與對外籍人才的容忍度和激勵機制掛鉤。通過綜合科學評估其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成效決定對其是否繼續(xù)簽發(fā)、簽發(fā)何種停居留證件、簽發(fā)時限，以及是否為其辦理永久居留證件等問題，確保政策服務于確有創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)意向和能力的優(yōu)秀外籍人才，嚴防利用政策騙取簽證情況，維護政策的公信力。