劉禹彤

(黑龍江大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150080)

“牧馬平蕪野，捕魚斜日船”的畫面，即將從長江重點(diǎn)水域這幅山水畫面中逐漸消失，隨即開啟我國生態(tài)保護(hù)事業(yè)中具有重要?dú)v史意義的大門——自2020年1月1日起對長江流域主要水域進(jìn)行分類，逐步實(shí)行禁漁，同時(shí)，長江沿岸各級(jí)地方當(dāng)局明確負(fù)責(zé)相關(guān)的重點(diǎn)流域保護(hù)機(jī)制。

一、地方政府跨部門環(huán)境管理辦法

1.跨部門生態(tài)保護(hù)管理的立法

統(tǒng)一管理與分級(jí)管理相結(jié)合作為現(xiàn)今我國實(shí)行的環(huán)境管理體制，《憲法》第26條已明確規(guī)定，由國家保護(hù)和改善生活環(huán)境及生態(tài)環(huán)境?！董h(huán)境保護(hù)法》第七條明確規(guī)定，“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對全國環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，國家海洋行政主管部門、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門和各級(jí)公安、交通、鐵道、民航管理部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對環(huán)境污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。”①《環(huán)境保護(hù)法》第7條關(guān)于政府部門協(xié)同進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容。1979年，國家科委、國家農(nóng)委、林業(yè)部、農(nóng)業(yè)部、地質(zhì)部、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組、中科院、國家水產(chǎn)總局聯(lián)合發(fā)出的《關(guān)于加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)管理、規(guī)劃和科學(xué)考察工作的通知》，從法律層面為各類自然保護(hù)區(qū)的創(chuàng)建和管理提供依據(jù)。地方性的自然保護(hù)區(qū)法規(guī)中也有涉及部門協(xié)同的內(nèi)容，如安徽、浙江、江蘇、上海三省一市的人大常委會(huì)會(huì)議關(guān)于各自省份的《關(guān)于支持和保障長三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決定》；浙江省的《浙江省自然保護(hù)區(qū)管理辦法》和浙江省財(cái)政廳、省環(huán)保局共同制定的《浙江省自然保護(hù)區(qū)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》等。

2.跨部門生態(tài)保護(hù)管理的手段

部際聯(lián)席會(huì)議制度是得到國務(wù)院的批準(zhǔn)，并經(jīng)國務(wù)院全體成員同意而建立的政府多部門共同保護(hù)生態(tài)環(huán)境的制度；是一種及時(shí)溝通和協(xié)調(diào)政府跨部門合作的制度，以促進(jìn)任務(wù)的順利執(zhí)行。主要通過定期開展聯(lián)席會(huì)議的形式行使職權(quán)，通報(bào)主要環(huán)保工作，協(xié)調(diào)重大環(huán)境問題和履行國際環(huán)境條約，從而承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的部際協(xié)調(diào)職能[1]。

在此基礎(chǔ)上，各地根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況采取不同的合作保護(hù)方式?！昂娱L制”，即由各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長界定為河流專屬保護(hù)者和服務(wù)者。長江生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)河長制大大促進(jìn)了流域內(nèi)禁捕區(qū)劃定、攔網(wǎng)養(yǎng)殖拆除、沿岸養(yǎng)殖戶搬遷、河上漁民生態(tài)移民等情況的處理，有效聯(lián)合環(huán)保部門和水利部門共同保護(hù)管理保護(hù)區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境和村民生存。

二、缺乏跨部門協(xié)同生態(tài)保護(hù)的表現(xiàn)

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)共存的窘境

傳統(tǒng)的官僚科層制結(jié)構(gòu)能夠解決那些常規(guī)性的、較為溫和的公共問題，但隨著公共問題類型的復(fù)雜多樣，解決公共問題的環(huán)境變得越發(fā)復(fù)雜，如上級(jí)部門指派的任務(wù)與本部門所掌握的組織資源不匹配、同級(jí)政府對自己掌握的現(xiàn)有信息不完整等，存在顧前不顧后“頂?shù)米〉恼静蛔。镜米〉捻敳蛔　钡让軟_突，如何協(xié)調(diào)保護(hù)區(qū)內(nèi)保護(hù)與發(fā)展的共生就成為首要問題。

隨著長江流域自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、重要水源地、森林公園、重要濕地等數(shù)量的增加和保護(hù)力度的加大，自然保護(hù)區(qū)與貧困地區(qū)的表現(xiàn)也出現(xiàn)了明顯的相關(guān)性[2]。長江上游自然保護(hù)區(qū)內(nèi)原住民的生產(chǎn)生活以往嚴(yán)重依賴當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源，隨著保護(hù)區(qū)的建立，當(dāng)?shù)貪O民被迫上岸，失去了原有的生活物資來源，為了維持生計(jì)只能鋌而走險(xiǎn)捕獵中華鱘、胭脂魚等國家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物走私販賣。這些經(jīng)濟(jì)上滯后的地區(qū)，在文化上和思想上也相對滯后，沒有更大的能力找到新的經(jīng)濟(jì)來源，只能局限于榨取當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源求得生存。為了保護(hù)當(dāng)?shù)卦∶竦纳a(chǎn)生活，財(cái)政部聯(lián)合人事部給予原住民生態(tài)補(bǔ)助，但從實(shí)際操作來看，財(cái)政部門與人事部門并未切實(shí)協(xié)同解決原住漁民的后置安排，即使分工明確，在行政協(xié)調(diào)過程中仍然存在較大的人際關(guān)系影響，凡是與本部門關(guān)系好的就積極主動(dòng)配合，關(guān)系不好的就效率低下消極對付。這直接導(dǎo)致了不同部門合作效率的高低，影響原住漁民的實(shí)際利益，使原住民保護(hù)陷入窘境。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是長江流域地方政府合作、經(jīng)濟(jì)發(fā)展從高速轉(zhuǎn)向高質(zhì)的主要?jiǎng)恿?。建立自然保護(hù)區(qū)制度至今，可以看到自然保護(hù)區(qū)創(chuàng)建和開發(fā)所取得的成就，與此同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緊迫性，政府部門不斷尋找創(chuàng)造良性經(jīng)濟(jì)來源的途徑，當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)局為了完成發(fā)展目標(biāo)，開山改河修建公路，但這些工程最后不可避免地導(dǎo)致棲息地破碎化，這對當(dāng)?shù)匾吧锏纳婧头敝钞a(chǎn)生了嚴(yán)重影響。由于缺少詳細(xì)的協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的相應(yīng)制度措施，各部門對待此類問題便有了較高程度的自由性。環(huán)保部門出于生態(tài)保護(hù)的角度干涉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又陷入了發(fā)展的困境。對于這種復(fù)雜困境往往需要一方做出妥協(xié)，而這一方多數(shù)是生態(tài)讓步發(fā)展。自然保護(hù)區(qū)境內(nèi)的發(fā)展帶來更大的消費(fèi)需求，這種需求又刺激了當(dāng)?shù)卮罅康拈_采野生動(dòng)植物資源，自然保護(hù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展需求的矛盾日益加劇[3]。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展重組背景下，極易使整個(gè)長江流域又陷入了自然保護(hù)的窘境。

2.層級(jí)部門協(xié)同管理中的矛盾沖突

環(huán)境保護(hù)治理中一個(gè)普遍現(xiàn)象就是：一方面，各個(gè)部門抱怨部門存在責(zé)任重疊；另一方面，又批評職責(zé)分工過于分離。由于長江流域地處濕地，缺乏耕地面積，許多當(dāng)?shù)卮迕窭脧V闊的濕地進(jìn)行水域活動(dòng)，從事漁業(yè)、養(yǎng)殖、農(nóng)副產(chǎn)品、業(yè)務(wù)工等。保護(hù)區(qū)建成以后，原住民大量的無序生產(chǎn)生活活動(dòng)威脅著生態(tài)和生物資源的儲(chǔ)存，許多利用自然資源的傳統(tǒng)方式受到限制。漁業(yè)管理部門從規(guī)定禁漁期逐漸過渡到全面禁止一切水域生產(chǎn)活動(dòng)，當(dāng)?shù)卮迕褓囈陨娴慕?jīng)濟(jì)來源被徹底阻隔，迫于生存壓力，許多人鋌而走險(xiǎn)違法偷漁，危害流域內(nèi)整體生態(tài)環(huán)境，結(jié)果生態(tài)越捕越糟、漁民越捕越窮，“人財(cái)兩空”。公安部門抓捕非法漁民完成職責(zé)所在，環(huán)保部門負(fù)責(zé)處理漁民非法炸魚所造成的環(huán)境污染，甚至是生態(tài)破壞問題。但在實(shí)踐中，環(huán)保部門認(rèn)為事件已由普通的人員沖突上升為民事案件，理應(yīng)由公安部門全權(quán)處理；作為公共服務(wù)的提供主體的相關(guān)政府部門，這種“踢皮球”現(xiàn)象已然造成協(xié)同失靈，嚴(yán)重?fù)p害了政府形象。

在管理長江上游稀有自然資源方面，有關(guān)政府機(jī)構(gòu)在管理方面仍然存在矛盾。《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》第八條指出，“國家對自然保護(hù)區(qū)實(shí)行綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制”，“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)全國自然保護(hù)區(qū)的綜合管理”，“縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)自然保護(hù)區(qū)管理部門的設(shè)置和職責(zé)，根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況確定[4]。在這種條件下，國家環(huán)保總局對自然保護(hù)區(qū)的管理權(quán)受到各種因素的制約，從而在政策導(dǎo)向、監(jiān)督檢查、宏觀經(jīng)濟(jì)決策等方面難以有所作為。自然保護(hù)區(qū)管理部門各自為政、權(quán)利沖突，多頭管理，管理權(quán)限矛盾，缺乏對地方政府的直接約束[5]。漁業(yè)管理部門“管漁不管人”只負(fù)責(zé)流域內(nèi)漁業(yè)的整頓停休，完成上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門下達(dá)的生態(tài)保護(hù)任務(wù)，對于原住漁民的生計(jì)問題沒有具體行動(dòng)；漁政執(zhí)法部門對于漁民違法行為堅(jiān)決嚴(yán)肅處理，無權(quán)處理安置漁民的“家務(wù)事”；社會(huì)保障部門對于損失漁民給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，對于高齡老漁民的后續(xù)安置問題考慮不周。面對環(huán)境保護(hù)與人類發(fā)展之間的矛盾，政府層級(jí)部門顯然處理的不夠完善。要推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，僅靠單邊努力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，只有做到各單位縱向和橫向的溝通協(xié)調(diào)，確定目標(biāo)，多方面參與，相互配合，才能使生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作取得持久成效。

3.協(xié)同保障機(jī)制欠缺助長自利傾向

整體政府理論下的跨部門協(xié)同是不能較好地利用協(xié)同利益機(jī)制或權(quán)力協(xié)調(diào)等達(dá)到約束自利傾向的目的[6]。因而，在長江流域的管理中，自利傾向行為人在跨部門協(xié)同中體現(xiàn)明顯，這種自利傾向容易對協(xié)同的效果產(chǎn)生負(fù)面影響。長三角很多城市和生態(tài)區(qū)都具備高速發(fā)展經(jīng)濟(jì)的條件，但由于部門內(nèi)缺乏集體統(tǒng)籌和規(guī)劃，缺少保障協(xié)同的機(jī)制，政府部門間協(xié)作未形成常態(tài)化導(dǎo)致部門協(xié)同不佳，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)矛盾的調(diào)和。

“河長制”政策的推行對未來產(chǎn)生積極影響，但可能對目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)不是特別明顯，因而個(gè)別地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)部門在政策協(xié)同過程中考慮政績、現(xiàn)實(shí)利益等因素較多，在協(xié)同過程中會(huì)出于對自身考慮有所取舍，導(dǎo)致在協(xié)同中的管理者逐漸偏離最初保護(hù)自然的初衷，走向利益博弈的死胡同，使河長制不能達(dá)到理想的治理效果。巴達(dá)赫在巧匠理論中這樣描寫：“有時(shí)表現(xiàn)出的熱衷于合作不過是假象。當(dāng)激勵(lì)是來自于外部或上級(jí)指令時(shí)，中層管理者會(huì)例行召開各種團(tuán)隊(duì)會(huì)議或是發(fā)布各種合作聲明或文件，參與者通常被動(dòng)的、倦怠的、毫無生趣的被動(dòng)參與其中”[6]。高層領(lǐng)導(dǎo)具有較強(qiáng)的領(lǐng)地保護(hù)意識(shí)，將會(huì)努力維護(hù)自身的權(quán)力和利益，為責(zé)任的重新調(diào)整帶來一定的影響。在河長制推行實(shí)施過程中，跨部門協(xié)同能夠開展是需要具有一定前提條件的，跨部門協(xié)同要基于協(xié)同行動(dòng)主體來對權(quán)力和利益進(jìn)行重新分割，并且還會(huì)搭建與之相應(yīng)的協(xié)作平臺(tái)，劃分管理范圍，重塑職責(zé)主體。這一系列的改變可能會(huì)觸及主體的領(lǐng)地意識(shí)挫傷行動(dòng)積極性，聯(lián)合協(xié)調(diào)的行動(dòng)逐漸由主動(dòng)行為轉(zhuǎn)變成被動(dòng)行為。協(xié)同主體的責(zé)任意識(shí)漸漸喪失,甚至導(dǎo)致協(xié)同的內(nèi)在動(dòng)力走向消亡，協(xié)同逐步轉(zhuǎn)化為由外在動(dòng)力驅(qū)使下的行為，就如同僵硬的木偶一般，缺少靈魂浮于表面。這種自利傾向和領(lǐng)地意識(shí)必然會(huì)在部門之間筑起高墻，由于我國現(xiàn)行的直線式管理制度，任何部門想要同平行部門合作都需要向上級(jí)部門反映，在缺少保障和制約機(jī)制前提下，高層領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)地意識(shí)并未被削弱，從根本上延緩了協(xié)同治理的時(shí)效。

4.部門協(xié)同生態(tài)保護(hù)法律法規(guī)不完善

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)長江水生生物保護(hù)工作的意見》及財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和人力資源社會(huì)保障部印發(fā)的《長江流域重點(diǎn)水域禁捕和建立補(bǔ)償制度實(shí)施方案》，對長江流域逐漸落實(shí)禁捕政策。第一步從2020年1月1日起，長江上游自然保護(hù)區(qū)和漁業(yè)資源保護(hù)區(qū)完全禁止生產(chǎn)性捕撈。第二步最遲從2021年1月1日起，在長江主要河道和重要支流的天然水域?qū)嵭信R時(shí)性年度禁漁，禁漁期暫定為10年，期間禁止流域內(nèi)生產(chǎn)性捕撈，最終實(shí)現(xiàn)長江流域全水域的生態(tài)保護(hù)。

長江流域禁捕迫在眉睫，關(guān)于漁民生計(jì)《方案》中也提出了指導(dǎo)性意見。根據(jù)沿江各地測算，禁止在長江水域捕魚的規(guī)定適用于10個(gè)省市的10萬多艘獲準(zhǔn)捕魚船只和近30萬名漁民。在此背景下，中央政府設(shè)立扶持基金，對不同地區(qū)的禁漁給予適當(dāng)補(bǔ)償，并積極引導(dǎo)退休漁民上岸轉(zhuǎn)業(yè)。雖然聯(lián)合多部門給予原住民資金支持，協(xié)助過渡期過渡，但在實(shí)際法律條款中，大部分傾向于保護(hù)動(dòng)植物而不是保護(hù)人。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、公安部等10部門成立長江水生生物保護(hù)暨長江禁捕工作協(xié)調(diào)機(jī)制，并要求各地參照國家部委協(xié)調(diào)機(jī)制模式建立禁捕工作協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)落實(shí)退捕漁民過渡期生活補(bǔ)助、社會(huì)保障、職業(yè)技能培訓(xùn)等政策。①新華社北京權(quán)威訪談：長江大保護(hù)的一件大事——農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長于康震全面解讀長江禁漁新政。但在實(shí)際操作中，雖說各部門各司其職通力合作，但在實(shí)際的漁民安置過程中，發(fā)言權(quán)集中于少數(shù)部門手中，由于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)人口密度小，多是分散的小型發(fā)展項(xiàng)目。發(fā)改委出于對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮集中資源建設(shè)“大項(xiàng)目”，損失漁民利益產(chǎn)生矛盾，而人力資源社會(huì)保障部卻沒有可以依靠的法律法規(guī)干涉發(fā)展進(jìn)程，也就無法談及保護(hù)漁民了。

與此同時(shí)，流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡、人與生態(tài)環(huán)境矛盾加劇、跨區(qū)域治理失靈等問題都是阻礙長三角區(qū)域一體化的阻力。造成這些問題產(chǎn)生的主要癥結(jié)，來自與政府部門各自為政的自利行為。行政力量一直是中國的優(yōu)勢，但長江流域的一體化進(jìn)程不是一個(gè)部門就可以處理好的，需要通過橫向政府間協(xié)商共同制定有利于發(fā)展和人地協(xié)調(diào)的相關(guān)政策措施。但由于缺少相關(guān)的更加具體化的法律細(xì)則，導(dǎo)致地方政府權(quán)限過大，不同部門之間亟需建立起科學(xué)高效一體化的合作關(guān)系。

三、推進(jìn)跨部門生態(tài)協(xié)同治理的建議

1.發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)

十九大報(bào)告提出，“實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。”同時(shí)，“提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要?！薄皹?gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系?！雹诹?xí)近平主席在十九大會(huì)議上發(fā)表的關(guān)于加快生態(tài)文明體制改革的重要講話。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和城市發(fā)展背景下，長江流域地方政府需通過長期合作和發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)來推動(dòng)社會(huì)歷史進(jìn)程。2019年，中共中央、國務(wù)院正式印發(fā)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，建設(shè)綠色美麗的長三角生態(tài)綠色綜合開發(fā)區(qū)，便是直接定位為“生態(tài)綠色”。

一方面，“授人以魚不如授人以漁”，對長江流域內(nèi)原住漁民進(jìn)行生態(tài)移民，給予其資金補(bǔ)助的同時(shí)，進(jìn)行思想層次的開解和文化培訓(xùn)。政府聯(lián)合公安部、財(cái)政部和人力資源社會(huì)保障部開放自然保護(hù)區(qū)內(nèi)安全督察、轉(zhuǎn)業(yè)安置等崗位機(jī)會(huì)，明確規(guī)定不同部門所應(yīng)完成的漁民保障任務(wù)，幫助原住漁民找到新的工作機(jī)會(huì)，獲得新的經(jīng)濟(jì)來源。贖買收回漁民生產(chǎn)生活船只及捕魚工具等設(shè)施，對具有勞動(dòng)能力和再就業(yè)意愿的漁民全部納入公共服務(wù)體系，切實(shí)保障原住漁民生態(tài)移民后的經(jīng)濟(jì)利益，經(jīng)過長江上游試點(diǎn)操作，逐步適用于長江流域整體。

另一方面，適度開發(fā)自然保護(hù)區(qū)的旅游資源，結(jié)合生態(tài)現(xiàn)狀倡導(dǎo)綠色原始景觀。綠水青山就是金山銀山，使資源優(yōu)勢向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的轉(zhuǎn)化。不能只停留在風(fēng)景上，要加強(qiáng)對保護(hù)區(qū)生態(tài)、資源及環(huán)境的研究，結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣Y源及原住民發(fā)展需求，設(shè)計(jì)研發(fā)有助于提升原住民生活水平及能力素質(zhì)的旅游產(chǎn)品。③吳承照在近日召開的聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)-全球環(huán)境基金(GEF)“增強(qiáng)大興安嶺地區(qū)保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)的有效管理項(xiàng)目”成果發(fā)布會(huì)上發(fā)布講話。聯(lián)合發(fā)改委和環(huán)境保護(hù)部門共同處理保護(hù)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，在保護(hù)區(qū)內(nèi)建立自然公園和濕地公園，以原始自然景觀為特色發(fā)展旅游業(yè)，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，保護(hù)自然環(huán)境，防止自然資源的過度集中產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾，從而減少部門之間因?yàn)榘l(fā)展問題產(chǎn)生的矛盾現(xiàn)狀。

2.明確部門職責(zé)促進(jìn)協(xié)調(diào)部門聯(lián)結(jié)

明確各部門職責(zé)權(quán)限是促進(jìn)跨部門合作的重要前提，也是影響跨部門合作的重要因素。職責(zé)分工重點(diǎn)著眼于“分工”，而跨部門協(xié)同重點(diǎn)在于“協(xié)同”。國家各部委之間協(xié)調(diào)分工的問題在世界各地也很普遍，還受到獨(dú)特的國家組織結(jié)構(gòu)、行政文化和績效評價(jià)的影響。因此，解決這些問題不能一蹴而就，需要作出長期努力。界定組織職能，搞好運(yùn)行前的職能協(xié)調(diào)，是對行政組織不協(xié)調(diào)的預(yù)防，也是一種積極的協(xié)調(diào)機(jī)制，可將不協(xié)調(diào)因素減少到最低限度[7]。

整體性的責(zé)任感把有效性和項(xiàng)目責(zé)任提升到最高地位，確保誠實(shí)和效率責(zé)任不與這一目標(biāo)沖突，并通過用輸出來界定，需要有效完成的是什么，使誠實(shí)和效率責(zé)任服務(wù)于有效性和項(xiàng)目責(zé)任[8]。首先，明確跨部門協(xié)同的本質(zhì)是合作，各政府部門及其公務(wù)員需自覺履行自身和工作予以的各項(xiàng)職責(zé)，與交叉部門合作及時(shí)回應(yīng)保護(hù)區(qū)內(nèi)公民的正當(dāng)要求。其次，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，對現(xiàn)有職能進(jìn)行總結(jié)和分類，確定各部門保留哪些職能，在不同部門之間轉(zhuǎn)移哪些職能，放棄哪些職能。在職能分類基礎(chǔ)上明確不同部門的基本職能。再次，對于一些難以劃分清楚范圍，確實(shí)需要不同部門共同承擔(dān)的交叉領(lǐng)域，需明確主管部門和協(xié)助部門、“組長”與“組員”的關(guān)系，使其能夠各司其職，分工合作。最后，對于明確職責(zé)過程中，如果出現(xiàn)橫向責(zé)任與縱向責(zé)任沖突的困境時(shí)，確保在實(shí)現(xiàn)橫向目標(biāo)的同時(shí)，保持縱向責(zé)任機(jī)制，合作雙方要在合作行為開始前就達(dá)成一致意見，并在書面工作文件中予以明確，在尊重各個(gè)部門的基礎(chǔ)上明確各自的責(zé)任。

3.完善多部門參與的激勵(lì)與問責(zé)機(jī)制

由于部門及部門領(lǐng)導(dǎo)的自利傾向?qū)е隆皦櫥F(xiàn)象”④“墮化現(xiàn)象”在跨部門協(xié)同關(guān)系中，被形容為政府部門之間抽取簡單處理的事情，將困難的復(fù)雜的事情推諉給其他合作伙伴處理。，使得協(xié)同不佳，“河長”在自己管轄水域中存在極強(qiáng)的領(lǐng)地保護(hù)意識(shí)，協(xié)調(diào)的隨意性很強(qiáng)。在自然保護(hù)區(qū)的環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展二者權(quán)衡之間，必然存在著生態(tài)和民主的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)分配存在的前提是人的自身利益，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)可能發(fā)生在每個(gè)人身上。“理性經(jīng)濟(jì)人”告訴人們，人的自利性是社會(huì)前進(jìn)的原動(dòng)力，從業(yè)人員的個(gè)人追求是基本的人性體現(xiàn)，因此，在制定多部門參與的激勵(lì)與問責(zé)制度基礎(chǔ)上，并能隨時(shí)按執(zhí)行實(shí)際科學(xué)完善，將公共利益與部門利益聯(lián)合，在一定程度上有效改善協(xié)同失靈的現(xiàn)象。

出于同樣的考慮，政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后所帶來的利益共享的約定應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在政策制定計(jì)劃中，在協(xié)調(diào)行動(dòng)的起點(diǎn)予以明示，使部門對自己付出的收益心知肚明[9]。嚴(yán)格執(zhí)行多部門參與的激勵(lì)與問責(zé)制度，并在實(shí)際執(zhí)行中保證對按時(shí)按質(zhì)完成跨部門合作目標(biāo)任務(wù)的部門和人員給予獎(jiǎng)勵(lì)，或給予物質(zhì)和生活中的優(yōu)先照顧，激勵(lì)其合作積極性；對于沒有在規(guī)定時(shí)間內(nèi)按要求完成工作任務(wù)的部門和人員實(shí)施問責(zé)，給予相應(yīng)的處罰，督促其完成相應(yīng)的工作任務(wù)。

總之，跨部門協(xié)同需要建立的是一個(gè)鼓勵(lì)應(yīng)急、創(chuàng)新和學(xué)習(xí)的責(zé)任體系，是一個(gè)能夠?qū)T工產(chǎn)生激勵(lì)的責(zé)任體系。①Perri6,“Tomorrow’s Government-Holistic,Digital,Syndicated”, paper presented at the Performance and Innovation Unit’s Strategic Thinkers Seminar on Future Structures of Central Governments, 15th June 2001.良好的激勵(lì)與問責(zé)制度為部門協(xié)同過程中的各方構(gòu)建良好的合作關(guān)系，在長江流域內(nèi)實(shí)際活動(dòng)中更好地將領(lǐng)導(dǎo)者、工作者、區(qū)內(nèi)員工和管理人員的注意力集中在一處，提高工作效率完成保護(hù)與發(fā)展的目標(biāo)。

4.健全完善相關(guān)規(guī)章制度

法是根本，是一切組織行動(dòng)的根本參照。建立和完善有關(guān)規(guī)章制度，對不適應(yīng)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行廢改立，并與其他相關(guān)法律、法規(guī)有效銜接。

首先，完善保護(hù)“原住漁民”的生態(tài)移民和轉(zhuǎn)業(yè)落實(shí)的相關(guān)內(nèi)容，全面貫徹落實(shí)好《方案》中關(guān)于“完善跨流域跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”的各項(xiàng)具體規(guī)定。從漁民“上岸前”如何保護(hù)現(xiàn)有個(gè)人財(cái)產(chǎn)、“上岸后”轉(zhuǎn)業(yè)安置、高齡漁民的貧困界定和生活保障落實(shí)等制定相應(yīng)的法律細(xì)則；參考失地農(nóng)民的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，將符合貧困標(biāo)準(zhǔn)的失漁漁民納入養(yǎng)老保險(xiǎn)，完善此類原住民的養(yǎng)老保障法律細(xì)則。

其次，還應(yīng)建立法律制度協(xié)調(diào)機(jī)制，使部門協(xié)調(diào)制度化。從頂層設(shè)計(jì)上整合權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的相關(guān)法律法規(guī)。具體來說，應(yīng)在立法層面，將現(xiàn)在實(shí)際上由政府部門掌握的一些公共政策制定職能收歸人大，防止政府各部門在實(shí)際工作中因趨利避害的自利心抽取出不能真正落實(shí)的空殼任務(wù)。

再次，還應(yīng)完善行政協(xié)助制度。制定利于部門協(xié)同的地方性法規(guī)，對部門之間的協(xié)同合作做出明確規(guī)定，使各部門相互配合有法可依。在司法層面上，整體政府有法可依的法律基石就是要構(gòu)建出司法協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)各地司法機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)。在同一規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)下，實(shí)現(xiàn)各部門數(shù)據(jù)的廣泛共享和公共數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理[10]，做到司法統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，依法管理。

最后，從制度理性層面出發(fā)，制定部門協(xié)同保障機(jī)制法律細(xì)則。面對政府部門之間的互相推諉和不負(fù)責(zé)，制訂法律規(guī)則，使各部門能夠進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整或合并，以促進(jìn)各部門之間的剛性整合，即強(qiáng)調(diào)對管理過程的整合和修改，通過規(guī)章制度構(gòu)成各部門協(xié)調(diào)配合的秩序，思考改進(jìn)部門間協(xié)同運(yùn)作的體制邏輯，而不是在出現(xiàn)問題時(shí)采用傳統(tǒng)的等級(jí)模式，自此以法律作為強(qiáng)硬的手腕矯正部門分裂的痛病。

四、結(jié)語

生態(tài)環(huán)境保護(hù)跨部門協(xié)同是一個(gè)復(fù)雜的漸進(jìn)問題，既涉及保護(hù)人又涉及保護(hù)生態(tài)環(huán)境。在協(xié)調(diào)人與生態(tài)的過程中，政府多元主體作用于不同層次，需要從法律、制度和責(zé)任歸屬等多方面進(jìn)行協(xié)調(diào)，保障不同部門之間的深層級(jí)合作交流，為實(shí)現(xiàn)人與生態(tài)平衡提供可能。