張瑞凱 孫通

近年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)治理重心逐漸向社區(qū)下沉，強(qiáng)調(diào)多元共治的社區(qū)治理成為新的發(fā)展方向。社區(qū)居民的參與能有效促進(jìn)社區(qū)共同體意識(shí)的建立、增強(qiáng)社區(qū)歸屬感，從而產(chǎn)生共同參與社區(qū)事務(wù)的意愿和行動(dòng)（王亮，2006：48），但是，社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷引發(fā)的結(jié)構(gòu)性緊張?jiān)诨鶎语@現(xiàn)，社區(qū)治理面臨著階層利益分化、居民社會(huì)認(rèn)同缺失的“共同體困境”，社區(qū)居民參與意識(shí)薄弱、參與能力不足、參與缺位等問(wèn)題一直制約著社區(qū)治理的推進(jìn)（庹錦峰，2013：42；黃榮英，2010：83；楊貴華，2009：127），大量研究認(rèn)為社區(qū)居民的“失權(quán)”是導(dǎo)致這一問(wèn)題關(guān)鍵因素。隨著國(guó)家-社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，政府購(gòu)買社會(huì)組織的服務(wù)項(xiàng)目成為補(bǔ)充社區(qū)公共服務(wù)、營(yíng)造社區(qū)共同意識(shí)、改變社區(qū)居民“失權(quán)”的重要機(jī)制，項(xiàng)目制成為聯(lián)結(jié)國(guó)家與社會(huì)、溝通政府與社會(huì)組織等多元主體的重要治理機(jī)制。

一、文獻(xiàn)綜述

國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)項(xiàng)目制的研究與項(xiàng)目制在中國(guó)的開(kāi)端具有同時(shí)性，根據(jù)CNKI 的檢索信息，1994年以后國(guó)內(nèi)學(xué)者開(kāi)始圍繞項(xiàng)目制開(kāi)展研究，在2018年達(dá)到頂峰。基于過(guò)去20年間國(guó)家-社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，學(xué)術(shù)界對(duì)項(xiàng)目制的研究發(fā)生了從財(cái)政分配方式到社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)變。受國(guó)家財(cái)政分配體制變革的影響，學(xué)術(shù)界將項(xiàng)目制視為一種財(cái)政分配方式，即在常規(guī)財(cái)政支出體系之外，國(guó)家財(cái)政自上而下地以專項(xiàng)資金形式進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付來(lái)重新配置資源，是分稅制改革后各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系變化的一種特有現(xiàn)象。管兵等學(xué)者將項(xiàng)目制與單位制、混合制并舉，視項(xiàng)目制為政府購(gòu)買服務(wù)介入社會(huì)治理的重要模式之一（管兵、夏瑛，2016：58）。尹廣文認(rèn)為“項(xiàng)目制”是各類社會(huì)組織以項(xiàng)目的形式提供專業(yè)社會(huì)服務(wù)、參與社會(huì)治理的過(guò)程（尹廣文，2017：127）。高紅提出項(xiàng)目制是社區(qū)社會(huì)組織生長(zhǎng)的最好著力點(diǎn)，以項(xiàng)目為抓手可以實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)社會(huì)組織參與社會(huì)建設(shè)的資源引導(dǎo)（高紅，2011：79）。在項(xiàng)目制下，社區(qū)社會(huì)組織與政府的關(guān)系由“依附控制”型發(fā)展成為“依附”合作型（張瓊文、韋克難、陳家建，2015：79），社會(huì)組織的自主權(quán)增加，促進(jìn)了社區(qū)多中心治理結(jié)構(gòu)形成，有利于增加公共產(chǎn)品的供給、促進(jìn)社區(qū)的發(fā)展。概而言之，項(xiàng)目制已經(jīng)成為推動(dòng)我國(guó)基層社會(huì)治理的重要手段之一。

居民參與一直是基層社會(huì)治理的突出問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為中國(guó)的社區(qū)參與是一種出于國(guó)家治理需要的自上而下的制度安排，社區(qū)參與具有很強(qiáng)的革命時(shí)期形成的國(guó)家動(dòng)員、群眾參與的傳統(tǒng)烙?。▌r、劉威，2008：86），社區(qū)治理中居民參與的具體程序、方式、渠道及反饋等方面有著制度供給上的缺陷，直接影響居民的參與（楊敏，2005：78）,社區(qū)環(huán)境長(zhǎng)時(shí)期的互相影響，使得社區(qū)居民或組織缺乏對(duì)自我能力、所處資源和自我身份認(rèn)同的合理預(yù)判，進(jìn)而造成其社區(qū)參與的動(dòng)力缺失和參與的持續(xù)性弱化（尹浩，2016：22；袁方成，2019：80）。因此，社區(qū)內(nèi)的組織及居民的“無(wú)權(quán)”狀態(tài)（杜英歌，2018：28）是影響社區(qū)參與的關(guān)鍵因素，“無(wú)權(quán)”的社區(qū)居民和組織參與治理社區(qū)的權(quán)利被行政權(quán)力侵蝕，無(wú)法或很難參與社區(qū)公共事務(wù)的處理、沒(méi)有對(duì)社區(qū)公共生活的支配權(quán)，只能被動(dòng)接受各種制度安排，這種實(shí)踐的體驗(yàn)使得他們?cè)谥饔^上也形成了無(wú)助的感覺(jué)和認(rèn)識(shí)，在主觀態(tài)度上他們?cè)诠彩聞?wù)上表現(xiàn)出明顯的冷漠和無(wú)助。針對(duì)這一狀況，一些地方政府采取了以政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目的方式改變社區(qū)居民或組織“無(wú)權(quán)”或“失權(quán)”的做法，如蘇州市姑蘇區(qū)“居民自治項(xiàng)目化行動(dòng)”、成都市“社區(qū)營(yíng)造行動(dòng)”、湖北省“社區(qū)公益創(chuàng)投行動(dòng)”等（袁方成，2019：80）。基于這些實(shí)踐，一些學(xué)者嘗試性地討論項(xiàng)目制在社區(qū)居民賦權(quán)的運(yùn)作機(jī)制。吳曉林等學(xué)者提出非政府主體得到賦權(quán)是實(shí)現(xiàn)社區(qū)共同治理的基礎(chǔ)，要給予社區(qū)相應(yīng)的資源和權(quán)利，才能激發(fā)居民的參與意識(shí)、增強(qiáng)居民參與治理的能力（吳曉林、張慧敏，2016：125）；陳偉東和尹浩以社區(qū)公益創(chuàng)投項(xiàng)目為研究對(duì)象，認(rèn)為通過(guò)多個(gè)維度的賦權(quán)介入可以有效化解社區(qū)居民失權(quán)或無(wú)權(quán)的困境（陳偉東，2015：8；尹浩，2016：22）；許寶君等強(qiáng)調(diào)社區(qū)治理要將社區(qū)公共事務(wù)的決定權(quán)和行動(dòng)權(quán)向居民開(kāi)放，使居民主體性得以彰顯（許寶君、陳偉東，2017：73）；唐有才等認(rèn)為，政府向社會(huì)放權(quán)、授權(quán)并培育社區(qū)參與的組織化力量，可以克服居民自發(fā)參與的碎片化和偶發(fā)性，塑造常態(tài)化的參與機(jī)制（唐有財(cái)、王天夫，2017：73）。

雖然學(xué)者們注意到了項(xiàng)目制在化解社區(qū)居民“失權(quán)”或“無(wú)權(quán)”困境方面的重要意義，但是現(xiàn)有的研究還相對(duì)較少。另外，相比以崗位購(gòu)買為特征的服務(wù)提供方式和行政內(nèi)生型的服務(wù)提供方式，以項(xiàng)目購(gòu)買為特征的社區(qū)服務(wù)方式面臨更少的行政壓力引起的內(nèi)卷化困境（廖慧卿，2011：13），而且項(xiàng)目制的運(yùn)作方式本身所蘊(yùn)含的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和項(xiàng)目制的監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制等因素，也常常引起或加劇服務(wù)的內(nèi)卷化等負(fù)面效應(yīng)。

二、研究方法

2013年初，北京市C 區(qū)A 街道與北京恩派非盈利組織發(fā)展中心合作，利用政府購(gòu)買服務(wù)資金和街道資金實(shí)施微創(chuàng)投。在此基礎(chǔ)上，2014年9月，北京市C 區(qū)正式提出“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”，專業(yè)社會(huì)組織參與頂層設(shè)計(jì)，在北京市C 區(qū)30 個(gè)社區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。2016年“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”項(xiàng)目榮獲民政部2015年度中國(guó)十大社區(qū)治理創(chuàng)新成果獎(jiǎng)；同年“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”在C 區(qū)得到了大力推廣，實(shí)現(xiàn)對(duì)C 區(qū)全部街道社區(qū)和部分農(nóng)村社區(qū)的全面覆蓋。

本研究以北京市“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”作為典型案例進(jìn)行研究基于以下原因：首先，“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”是社區(qū)治理項(xiàng)目化運(yùn)作的典型，其項(xiàng)目機(jī)制同時(shí)包括了上級(jí)政府發(fā)包—基層政府承包、政府委托發(fā)包—社會(huì)組織委托承包、公益創(chuàng)投三種不同的項(xiàng)目機(jī)制。其次，“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”是社區(qū)治理賦權(quán)實(shí)踐的典型，其通過(guò)增能計(jì)劃、微創(chuàng)投對(duì)社區(qū)居民和社區(qū)社會(huì)組織進(jìn)行賦權(quán)增能，有效培養(yǎng)了社區(qū)居民的參與意識(shí)與參與能力。最后，“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”歷經(jīng)五年發(fā)展，項(xiàng)目體系成熟穩(wěn)定，項(xiàng)目信息豐富，有利于研究的開(kāi)展。

筆者2013年以項(xiàng)目督導(dǎo)的方式參與到“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”，并長(zhǎng)期跟蹤這一項(xiàng)目，搜集了豐富的資料。另外，筆者還圍繞本研究的核心議題選擇了3 家承接了“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”的社工機(jī)構(gòu)的工作人員（10 人）、3 個(gè)實(shí)踐了“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”項(xiàng)目社區(qū)的居民（18 人）進(jìn)行半結(jié)構(gòu)訪談。訪談內(nèi)容圍繞“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”項(xiàng)目的基本信息、項(xiàng)目的運(yùn)作機(jī)制（政府、社工機(jī)構(gòu)、社區(qū)社會(huì)組織等項(xiàng)目主體在項(xiàng)目運(yùn)作中形成的角色分工及相互關(guān)系，如各主體間的權(quán)力關(guān)系、支持關(guān)系、監(jiān)督和評(píng)估關(guān)系等）、賦權(quán)機(jī)制（賦權(quán)維度等）以及項(xiàng)目成效（項(xiàng)目化運(yùn)作、賦權(quán)機(jī)制對(duì)社區(qū)治理帶來(lái)的影響）等維度展開(kāi)。

三、“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”項(xiàng)目的賦權(quán)實(shí)踐

（一）資源賦權(quán)

社區(qū)資源是各種社區(qū)治理活動(dòng)開(kāi)展的基礎(chǔ)，但是社區(qū)治理所需的權(quán)力與資源高度集中于政府及其部門，為了獲得所需資源，社區(qū)組織及居民只能聽(tīng)取行政命令，難以激發(fā)出主觀能動(dòng)性，社區(qū)自治陷入因無(wú)權(quán)而原地打轉(zhuǎn)的惡性循環(huán)（尹浩，2016：22）。只有能夠自我整合各種社區(qū)資源，社區(qū)才能夠獲得相對(duì)的獨(dú)立性，同時(shí)也才能夠具備可持續(xù)性發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力（楊貴華，2010：78）?！吧鐓^(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”項(xiàng)目實(shí)施中，政府以項(xiàng)目資金的形式保證了對(duì)基層社區(qū)的持續(xù)性、穩(wěn)定性注入，為居民的社區(qū)參與提供了資源保障。2015-2016年的“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”資金來(lái)源包括市級(jí)資金、區(qū)級(jí)資金和街鄉(xiāng)配比資金三部分。從2017年起，市級(jí)資金退出，項(xiàng)目資金由區(qū)級(jí)資金與街鄉(xiāng)配比資金兩部分構(gòu)成，區(qū)與街道按5:5 配比，區(qū)與鄉(xiāng)按7:3 配比。同樣是在2017年，C 區(qū)提出鼓勵(lì)各街鄉(xiāng)利用社區(qū)公益金、社區(qū)黨建經(jīng)費(fèi)和街道自有經(jīng)費(fèi)給予“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”項(xiàng)目持續(xù)支持，鼓勵(lì)各街鄉(xiāng)主動(dòng)與社區(qū)基金會(huì)對(duì)接，拓展社會(huì)化資金渠道。此外，在2017年還開(kāi)始實(shí)施“0元提案”，即社區(qū)居民提出提案后，提案實(shí)施所需要的資金由社區(qū)企業(yè)募捐籌得，或者是由社區(qū)企業(yè)自己去提提案、自己去執(zhí)行。

“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”項(xiàng)目利用項(xiàng)目制中配比資金這種資金籌集手段，實(shí)現(xiàn)了對(duì)社區(qū)公益金、社區(qū)黨組織服務(wù)群眾經(jīng)費(fèi)、社區(qū)基金會(huì)、社區(qū)企業(yè)資金和街道自有經(jīng)費(fèi)等社區(qū)內(nèi)生資源的盤(pán)活和整合，在體制內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了社區(qū)治理資金的多層級(jí)來(lái)源，促進(jìn)了社區(qū)治理資源的多元化，調(diào)動(dòng)和盤(pán)活了社區(qū)內(nèi)生資源，為社區(qū)居民參與社區(qū)治理的可持續(xù)發(fā)展提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）權(quán)力賦權(quán)

不少學(xué)者認(rèn)為社區(qū)公眾參與不足的原因之一在于參與渠道的有限和選擇的迷茫，社區(qū)居民連基本的程序都不夠了解，參與渠道的選擇上同樣缺少必備的判斷力，“有事找居委會(huì)”成為思維常態(tài)（張嘉欣、陳紅喜、丁子儀，2020：105）。“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”在探索發(fā)展的過(guò)程中，形成了一套相對(duì)規(guī)范化、可操作化的步驟流程，即“八步走”流程①第一步，社區(qū)調(diào)研。通過(guò)社區(qū)調(diào)研和需求評(píng)估，為創(chuàng)享計(jì)劃的整體設(shè)計(jì)和實(shí)施打下現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。第二步，制定創(chuàng)享計(jì)劃實(shí)施方案。街道辦事處與伙伴機(jī)構(gòu)（社會(huì)組織，多為社工機(jī)構(gòu)）合作，確定街道級(jí)項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的人員及分工、項(xiàng)目進(jìn)度表、資金預(yù)算、增能計(jì)劃方案等。第三步，金點(diǎn)子征集。依托社區(qū)宣傳欄、社區(qū)電子屏、社區(qū)微信群等各類宣傳渠道調(diào)動(dòng)社區(qū)居民的積極性，征集社區(qū)內(nèi)各單位、居民提出的社區(qū)治理金點(diǎn)子，項(xiàng)目組對(duì)其進(jìn)行分類甄選。第四步，提案項(xiàng)目撰寫(xiě)及優(yōu)化。通過(guò)集體培訓(xùn)、一對(duì)一輔導(dǎo)等方式，社區(qū)提案人（居民、社區(qū)社會(huì)組織、轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位等）在專業(yè)項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)和社區(qū)工作者的支持協(xié)助下，將上一步驟的金點(diǎn)子修訂完善，形成小微項(xiàng)目申報(bào)書(shū)。第五步，社區(qū)提案大賽。社區(qū)提案人之間就各自提案的項(xiàng)目展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性的現(xiàn)場(chǎng)陳述和問(wèn)答。由項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)組建由專家和居民代表構(gòu)成的評(píng)委會(huì)，評(píng)委會(huì)依據(jù)提案項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)審指標(biāo)進(jìn)行打分，并以此評(píng)選出優(yōu)勝項(xiàng)目。第六步，優(yōu)勝提案項(xiàng)目公開(kāi)。通過(guò)正式會(huì)議、社區(qū)通告、微信公眾平臺(tái)等形式公布提案大賽中評(píng)審出的優(yōu)勝項(xiàng)目。一方面，借此鼓勵(lì)居民對(duì)評(píng)審工作進(jìn)行監(jiān)督，增強(qiáng)評(píng)審工作的公信力；另一方面，借此增強(qiáng)參與居民的榮譽(yù)感和責(zé)任感。第七步，提案項(xiàng)目實(shí)施。由提案人和社區(qū)社會(huì)組織進(jìn)行提案的具體實(shí)施?；锇闄C(jī)構(gòu)和社區(qū)工作者（社區(qū)協(xié)調(diào)員）對(duì)其進(jìn)行過(guò)程性輔導(dǎo)、能力建設(shè)和活動(dòng)監(jiān)測(cè)等，督導(dǎo)提案人落實(shí)項(xiàng)目，增強(qiáng)不同提案項(xiàng)目之間的經(jīng)驗(yàn)共享。第八步，對(duì)各個(gè)提案實(shí)施情況進(jìn)行結(jié)項(xiàng)評(píng)審和總結(jié)展示。。這一流程中，第一步“社區(qū)調(diào)研”、第三步“金點(diǎn)子征集”環(huán)節(jié)的設(shè)置，為“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”的整體設(shè)計(jì)和實(shí)施打下現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，更重要的是，這兩個(gè)環(huán)節(jié)為社區(qū)居民行使關(guān)于社區(qū)公共事務(wù)的意見(jiàn)表達(dá)權(quán)提供了渠道。第五步“社區(qū)提案大賽”環(huán)節(jié)，社區(qū)提案人就各自提案的項(xiàng)目進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性的現(xiàn)場(chǎng)陳述和問(wèn)答，由專家和居民代表構(gòu)成的評(píng)委會(huì)評(píng)選出優(yōu)勝項(xiàng)目給予立項(xiàng)資助，這一環(huán)節(jié)賦予了社區(qū)居民關(guān)于社區(qū)事務(wù)的決策權(quán)。第六步“優(yōu)勝提案項(xiàng)目公開(kāi)”環(huán)節(jié)，項(xiàng)目組以正式會(huì)議、社區(qū)通告、微信公眾平臺(tái)等形式公布提案大賽中評(píng)審出的優(yōu)勝項(xiàng)目，一方面，鼓勵(lì)居民對(duì)評(píng)審工作進(jìn)行監(jiān)督，增強(qiáng)評(píng)審工作的公信力；另一方面，增強(qiáng)居民參與的榮譽(yù)感和責(zé)任感。這一環(huán)節(jié)賦予了社區(qū)居民對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的監(jiān)督權(quán)。第七步“提案項(xiàng)目實(shí)施”，由提案人和社區(qū)社會(huì)組織進(jìn)行提案的具體實(shí)施，賦予了社區(qū)居民執(zhí)行公共決議的執(zhí)行權(quán)。

“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”通過(guò)“社區(qū)調(diào)研和需求評(píng)估”和“金點(diǎn)子征集”（決策權(quán)）、“社區(qū)提案大賽”（決策權(quán)）、“獲勝提案公開(kāi)發(fā)布”（監(jiān)督權(quán)）、“提案實(shí)施跟進(jìn)”（執(zhí)行權(quán)）等項(xiàng)目機(jī)制，為社區(qū)居民行使意見(jiàn)表達(dá)權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)等權(quán)利提供了制度保障，為社區(qū)居民參與社區(qū)治理提供了渠道，調(diào)動(dòng)了社區(qū)居民參與的積極性與效能感。

表1：個(gè)案訪談對(duì)象編碼表

（三）心理賦權(quán)

社區(qū)治理中社區(qū)居民和組織的“無(wú)權(quán)”，不僅僅表現(xiàn)在客觀行為上對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的冷漠和不參與，還表現(xiàn)在主觀上對(duì)參與社區(qū)公共事務(wù)的無(wú)助的感覺(jué)和認(rèn)識(shí)。“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”項(xiàng)目從外部灌輸和內(nèi)部自發(fā)兩個(gè)維度，全面激發(fā)社區(qū)居民的社區(qū)參與意識(shí)和社區(qū)參與的效能感。在外部維度，“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”項(xiàng)目社工與居委會(huì)工作者通過(guò)“社區(qū)見(jiàn)物、報(bào)紙見(jiàn)文、網(wǎng)絡(luò)見(jiàn)熱、宣傳建隊(duì)”式的宣傳工作，積極營(yíng)造社區(qū)氛圍，實(shí)現(xiàn)居民的意識(shí)轉(zhuǎn)變，激發(fā)居民的社區(qū)意識(shí)。在內(nèi)部維度，“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”項(xiàng)目通過(guò)“社區(qū)調(diào)查”“金點(diǎn)子征集”“提案大賽”等流程的設(shè)置，為社區(qū)居民提供了多元的社區(qū)參與渠道，社區(qū)居民在參與中體驗(yàn)到主人翁感受，通過(guò)自己的參與行為促成社區(qū)一點(diǎn)一滴的可視的變化。居民的參與行為與社區(qū)環(huán)境的改變形成了直接而全面的互動(dòng)，進(jìn)而增強(qiáng)了社區(qū)居民對(duì)自身參與能力的信心、效能感。

（四）技術(shù)賦權(quán)

長(zhǎng)期以來(lái)，社區(qū)居民自主處理社區(qū)公共事務(wù)的機(jī)會(huì)較少，社區(qū)參與能力沒(méi)得到充分的發(fā)揮，居民對(duì)自身的參與能力抱有懷疑?！吧鐓^(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”項(xiàng)目實(shí)施中，社工機(jī)構(gòu)派出專業(yè)社工進(jìn)駐社區(qū)，為社區(qū)居民開(kāi)展項(xiàng)目書(shū)撰寫(xiě)、項(xiàng)目預(yù)算編制、社區(qū)社會(huì)組織規(guī)范化建設(shè)等方面的技術(shù)培訓(xùn)。專業(yè)社工的技術(shù)支持結(jié)合作為實(shí)踐載體的提案項(xiàng)目，為社區(qū)居民提供了“培訓(xùn)+實(shí)踐”的能力提升機(jī)制，提升了社區(qū)居民的意見(jiàn)表達(dá)能力、民主協(xié)商能力、項(xiàng)目執(zhí)行能力和批判思考能力，切實(shí)提高了居民的社區(qū)參與能力。

四、“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”賦權(quán)實(shí)踐的特點(diǎn)及存在的問(wèn)題

（一）“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”賦權(quán)實(shí)踐的特點(diǎn)

1.以外部力量推動(dòng)社區(qū)內(nèi)涵式發(fā)展的賦權(quán)實(shí)踐

如上文所提，我國(guó)社區(qū)參與普遍存在著居民參與意識(shí)薄弱、參與能力不足、參與渠道狹窄、社區(qū)資源短缺、政府管理與自治事務(wù)脫節(jié)等問(wèn)題，如果片面采用“個(gè)體主動(dòng)模式”的賦權(quán)介入模式，極有可能加劇社區(qū)居民的無(wú)權(quán)感、無(wú)力感與挫敗感，形成消極的參與意識(shí)與消極的參與行為互相強(qiáng)化的負(fù)向惡性循環(huán)。這使得“外力推動(dòng)模式”的賦權(quán)模式在推動(dòng)社區(qū)參與方面具有特別意義。“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”項(xiàng)目整合了政府行政力量和社會(huì)專業(yè)力量，整合了參與機(jī)制、參與資源和專業(yè)技術(shù)支持，項(xiàng)目向社區(qū)落地的過(guò)程，也是這些賦權(quán)要素由上及下、由外向內(nèi)進(jìn)入社區(qū)，對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行“外力推動(dòng)模式”的賦權(quán)實(shí)踐的過(guò)程。在具體介入過(guò)程中，“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”積極動(dòng)員轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位和社區(qū)資源，通過(guò)微創(chuàng)投機(jī)制實(shí)現(xiàn)了社區(qū)需求由內(nèi)生主體表達(dá)、社區(qū)事務(wù)由內(nèi)生主體策劃實(shí)施，外部力量推動(dòng)下的賦權(quán)實(shí)踐實(shí)現(xiàn)了社區(qū)治理的內(nèi)涵式發(fā)展。

2.集表達(dá)權(quán)、決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)為一體的賦權(quán)實(shí)踐

在以往的社區(qū)治理實(shí)踐中，表達(dá)權(quán)、決定權(quán)和行動(dòng)權(quán)往往分屬不同的主體行使，居民往往主要行使需求表達(dá)權(quán)，社區(qū)居委會(huì)或承接政府購(gòu)買服務(wù)的社會(huì)組織行使決策權(quán)和行動(dòng)權(quán)，策劃問(wèn)題解決方案并負(fù)責(zé)具體實(shí)施。表達(dá)權(quán)、決定權(quán)和行動(dòng)權(quán)的分化使得居民需求往往得不到準(zhǔn)確、及時(shí)的響應(yīng)，且容易形成居委會(huì)或社會(huì)組織“替民做主”的問(wèn)題。并且在這種情況下，社區(qū)居民始終是社區(qū)服務(wù)的消費(fèi)者和社區(qū)治理的旁觀者，居民容易陷入對(duì)社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織日益膨脹的單向依賴之中，不利于居民參與能力的提升，不利于居民參與意識(shí)和居民主體性的培養(yǎng)。

在“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”的“金點(diǎn)子征集”“提案撰寫(xiě)”“提案大賽”“提案實(shí)施”等環(huán)節(jié)中，由居民提出社區(qū)需求或社區(qū)問(wèn)題，提出解決問(wèn)題的金點(diǎn)子并將其豐富化、具體化為提案項(xiàng)目，在得到項(xiàng)目資金、技術(shù)上的支持下親身實(shí)施，這個(gè)集表達(dá)權(quán)、決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)為一體的賦權(quán)實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)了需求讓居民表達(dá)、問(wèn)題讓居民討論、活動(dòng)讓居民策劃、服務(wù)讓居民參與、效果讓居民評(píng)價(jià)的“以居民為中心”的治理理念。這個(gè)過(guò)程中，社區(qū)居民既是社區(qū)服務(wù)的消費(fèi)者，又是社區(qū)服務(wù)的提供者，既是社區(qū)治理的受益者，又是社區(qū)治理的參與者和行動(dòng)者。

3.從微觀到宏觀的層次性、立體性的賦權(quán)實(shí)踐

社區(qū)社會(huì)組織是拓寬居民有序參與社區(qū)治理的重要渠道?！吧鐓^(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”項(xiàng)目除了在個(gè)體層面培養(yǎng)社區(qū)居民參與行為、激發(fā)他們對(duì)社區(qū)環(huán)境的控制感、提升其參與能力外，還將培育、孵化社區(qū)社會(huì)組織作為推進(jìn)居民社區(qū)參與、實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的重要抓手和載體，借助社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展以有序化的方式引導(dǎo)社區(qū)居民參與到社區(qū)建設(shè)中。另外，“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”項(xiàng)目還與實(shí)施地社區(qū)通力合作，嘗試將“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”打造成一個(gè)推動(dòng)居民參與、容納多元化觀點(diǎn)的常態(tài)化社區(qū)參與機(jī)制，使其成為社區(qū)治理體系中的一項(xiàng)制度。從“居民個(gè)體—社區(qū)社會(huì)組織—社區(qū)制度”到“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”在一定程度上實(shí)現(xiàn)了從微觀到宏觀的層次性、立體性的賦權(quán)實(shí)踐。

（二）“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”項(xiàng)目賦權(quán)實(shí)踐存在的問(wèn)題

1.針對(duì)社區(qū)治理主題的選擇性發(fā)包一定程度上限制了項(xiàng)目的賦權(quán)實(shí)踐

政府通過(guò)選擇性發(fā)包向項(xiàng)目注入自己的意志，可以有效實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)服務(wù)內(nèi)容的引領(lǐng)與指導(dǎo)，克服社區(qū)服務(wù)的碎片化，實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)服務(wù)供給的合理統(tǒng)籌與整合，但在一定程度上也壓縮了項(xiàng)目實(shí)施的自主空間。如2016年、2017年的兩期創(chuàng)享計(jì)劃中，C 區(qū)明確提出“重點(diǎn)引導(dǎo)在環(huán)境、治安和行業(yè)自律等方面提出提案”“將提案逐步聚焦于困擾地區(qū)發(fā)展的環(huán)境、治安、社區(qū)自治和重點(diǎn)民生服務(wù)等社會(huì)治理難題”的要求，要求每個(gè)社區(qū)的提案項(xiàng)目中至少存在一個(gè)與此相關(guān)的提案。2018年，C 區(qū)對(duì)提案方向的引領(lǐng)力度進(jìn)一步加大，在內(nèi)容要求上進(jìn)一步具體化，提出當(dāng)年的“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”以“多彩精致和諧社區(qū)”為主題，并提供了“多彩精致”六大項(xiàng)目類型讓社區(qū)選擇。

2.社會(huì)組織的嵌入性發(fā)展約束了項(xiàng)目制賦權(quán)實(shí)踐的多維度開(kāi)展

社會(huì)組織往往需要為了生存與外界環(huán)境進(jìn)行資源的交換，甚至?xí)⒆陨砬度氲綄?duì)方的結(jié)構(gòu)與職能當(dāng)中，在環(huán)境與行為邏輯上與出資方趨同。夏建中、張菊枝在對(duì)全國(guó)6 個(gè)城市進(jìn)行實(shí)證調(diào)查的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，政府推動(dòng)成立的社區(qū)社會(huì)組織的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于居民自發(fā)形成的數(shù)量（夏建中、張菊枝，2012：63），姚邁新也認(rèn)為社區(qū)社會(huì)組織的資源獲取要更多地依賴于政府（姚邁新，2012：31）。“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”實(shí)施中，社工機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目社工為了維護(hù)與政府的和諧關(guān)系以保證政府購(gòu)買的穩(wěn)定性與長(zhǎng)期性，會(huì)將環(huán)境（政治）層面的賦權(quán)實(shí)踐視為敏感地帶而免于觸碰。環(huán)境（政治）往往是賦權(quán)對(duì)象的權(quán)力、資源、合法性的主要來(lái)源，在賦權(quán)對(duì)象的權(quán)力和資源缺乏社會(huì)關(guān)注和合法性來(lái)源的前提下，片面推進(jìn)個(gè)體層面的賦權(quán)，往往會(huì)導(dǎo)致賦權(quán)實(shí)踐走向困境，加劇賦權(quán)對(duì)象的被剝奪感、無(wú)力感和自責(zé)感。

3.過(guò)程性監(jiān)管的不完善和不恰當(dāng)使用一定程度上干擾了項(xiàng)目賦權(quán)實(shí)踐的自主性

“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，除了引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)測(cè)和評(píng)估外，政府（街道辦事處）還以購(gòu)買方的角色直接對(duì)服務(wù)進(jìn)行過(guò)程性監(jiān)管?！霸u(píng)估有很多種，首先是每年的中期評(píng)估和末期評(píng)估，其次是街道作為購(gòu)買方自己也會(huì)與服務(wù)對(duì)象一起加入到社工開(kāi)展的活動(dòng)中來(lái)，這也是一個(gè)評(píng)估的過(guò)程。過(guò)程性監(jiān)管改變了中期、末期評(píng)估僅僅圍繞項(xiàng)目活動(dòng)留存資料進(jìn)行的、只對(duì)項(xiàng)目“痕跡”展開(kāi)的片面評(píng)估，有助于更加公正、全面地評(píng)估項(xiàng)目質(zhì)量，但是街道對(duì)項(xiàng)目活動(dòng)的直接參與和介入，在一定程度上破壞了傳統(tǒng)意義上由項(xiàng)目社工和服務(wù)對(duì)象（社區(qū)居民）作為主要主體的服務(wù)活動(dòng)場(chǎng)域，對(duì)項(xiàng)目社工和服務(wù)對(duì)象的行為均產(chǎn)生了影響和制約。另外，政府部門作為購(gòu)買方直接參與并開(kāi)展的過(guò)程評(píng)估，也造成以服務(wù)專業(yè)性為取向的第三方評(píng)估影響力降低，導(dǎo)致服務(wù)項(xiàng)目片面圍繞政府的意愿來(lái)開(kāi)展，干擾了社區(qū)居民的自主性?！八麄冏约簳?huì)參與到社工服務(wù)的過(guò)程中來(lái)，基本上百分之八九十的活動(dòng)他們都參與了，這個(gè)過(guò)程也是一個(gè)監(jiān)督評(píng)估的過(guò)程。所以他不可能看那個(gè)結(jié)果（第三方評(píng)估結(jié)果），就算那個(gè)結(jié)果不好，也不能代表什么?！保–5）

4.傳統(tǒng)的求助習(xí)慣以及市場(chǎng)機(jī)制的嵌入制約了“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”賦權(quán)實(shí)踐的內(nèi)容與深度

如上文所提，在我國(guó)社會(huì)成員的傳統(tǒng)思維中，遇到困難往往傾向于尋求家庭和社區(qū)居委會(huì)以及政府部門的支持，不愿意或者還不習(xí)慣向社工機(jī)構(gòu)尋求幫助，這導(dǎo)致項(xiàng)目社工開(kāi)展深度服務(wù)時(shí)遇到較大的阻力。“之前也開(kāi)過(guò)個(gè)案，但主要還是個(gè)案挖掘難度大，所以后來(lái)就取消了。”（C5）市場(chǎng)機(jī)制對(duì)社工服務(wù)的嵌入使得同一項(xiàng)目組同時(shí)承擔(dān)著多個(gè)不同的項(xiàng)目，社工面臨著較大的任務(wù)指標(biāo)壓力，因此項(xiàng)目社工傾向于開(kāi)展難度較低且其具有可復(fù)制性的服務(wù)。文體娛樂(lè)需求作為社區(qū)居民最為直接、普遍、可視的顯性需求，既可以穩(wěn)定地吸引一批參與者，還可以采取課程的形式開(kāi)展進(jìn)而將其日常化、程序化，甚至可以通過(guò)鏈接志愿者資源、由志愿者帶領(lǐng)活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)社工從活動(dòng)中的退場(chǎng)。傳統(tǒng)的求助習(xí)慣以及市場(chǎng)機(jī)制的嵌入，導(dǎo)致社工機(jī)構(gòu)放棄了對(duì)社區(qū)居民差異性、潛在性和具有一定深度需求的挖掘和介入。

5.項(xiàng)目制的周期性與社區(qū)治理的扎根性需求發(fā)生沖突

項(xiàng)目是為提供某項(xiàng)特定的產(chǎn)品、服務(wù)或成果所進(jìn)行的臨時(shí)性努力（美國(guó)項(xiàng)目管理協(xié)會(huì)，2005：5），具有確定存在周期的一次性努力（陳家建，2013：70）。社區(qū)治理對(duì)作為社區(qū)外生力量的社會(huì)組織提出了較高的扎根社區(qū)的要求，而項(xiàng)目的周期性直接影響著項(xiàng)目的延續(xù)性，并影響著社工服務(wù)能否真正做到扎根社區(qū)。現(xiàn)在政府購(gòu)買社工項(xiàng)目的周期多為一年，過(guò)短的項(xiàng)目周期和較低的項(xiàng)目延續(xù)性往往導(dǎo)致社工機(jī)構(gòu)疲于為項(xiàng)目而奔走，隨著項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)高流動(dòng)性，因此難以真正做到扎根社區(qū)?！懊磕甓加兴淖償?shù)，而且是不可預(yù)估的。好多項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)減了，有些已經(jīng)談好項(xiàng)目的都不做了，因?yàn)檎?cái)政資金整體都在削減?！保–5）“我做了4年社工也只能跟幾個(gè)社區(qū)做到扎根，你想朝陽(yáng)區(qū)那么多個(gè)社區(qū)，所以其實(shí)這個(gè)對(duì)于社工來(lái)說(shuō)并不容易。”（C3）居委會(huì)和居民同樣也就“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”項(xiàng)目的周期性表達(dá)了擔(dān)憂，擔(dān)心類似提案大賽這樣的支持方式轟轟烈烈的支持一批居民做了幾個(gè)月后，沒(méi)有后續(xù)支持了，就又回到了原地。

五、討論與小結(jié)

項(xiàng)目制是向社區(qū)居民賦權(quán)、推進(jìn)社區(qū)治理的重要載體與組織形式，其通過(guò)配套的項(xiàng)目資金，為社區(qū)居民等賦權(quán)對(duì)象提供了行動(dòng)所需要的資源支持；通過(guò)公益創(chuàng)投（提案項(xiàng)目微創(chuàng)投）的項(xiàng)目機(jī)制，為社區(qū)居民行使表達(dá)權(quán)、決策權(quán)、行動(dòng)權(quán)提供了渠道，化解了其所遭遇的權(quán)利障礙，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力自下而上的運(yùn)動(dòng)；通過(guò)心理賦權(quán)和技術(shù)賦權(quán)，提升了社區(qū)居民的參與意識(shí)與參與能力。項(xiàng)目制作為一項(xiàng)嵌入機(jī)制，通過(guò)其強(qiáng)大的整合能力對(duì)社區(qū)治理和賦權(quán)實(shí)踐發(fā)揮正向效應(yīng)的同時(shí)，也為政府對(duì)非政府主體提供了新的治理形式。選擇性發(fā)包、過(guò)程性監(jiān)管的不完善與不合理運(yùn)用壓抑了承接項(xiàng)目的社會(huì)組織的自主空間，導(dǎo)致了社會(huì)組織的行政化，使社區(qū)治理面臨再次陷入行政一元驅(qū)動(dòng)困境的風(fēng)險(xiǎn)；社會(huì)組織的嵌入性發(fā)展使其傾向于片面推進(jìn)個(gè)體層面的賦權(quán)，導(dǎo)致賦權(quán)實(shí)踐走向困境，加劇賦權(quán)對(duì)象的被剝奪感、無(wú)力感和自責(zé)感；傳統(tǒng)的求助習(xí)慣以及市場(chǎng)機(jī)制的嵌入制約了“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”賦權(quán)實(shí)踐的內(nèi)容與深度；項(xiàng)目制的周期性導(dǎo)致社區(qū)治理面臨扎根性困境，使社區(qū)治理的賦權(quán)實(shí)踐陷入賦權(quán)困境。

針對(duì)社區(qū)治理中項(xiàng)目制賦權(quán)實(shí)踐中存在的問(wèn)題，本文提出以下幾點(diǎn)建議：

第一，進(jìn)一步增加社區(qū)賦權(quán)的力度和深度。“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”是北京市C 區(qū)解決社區(qū)參與的探索性項(xiàng)目，在制度、心理等維度的賦權(quán)實(shí)踐都處于嘗試性的階段，賦予居民的權(quán)力還非常有限，要通過(guò)制度賦權(quán)保障社區(qū)居民的表達(dá)權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，通過(guò)技術(shù)賦權(quán)提高居民的意見(jiàn)表達(dá)能力、批判分析能力、民主協(xié)商能力和活動(dòng)執(zhí)行能力，通過(guò)意識(shí)賦權(quán)培養(yǎng)居民的社區(qū)共同體意識(shí)。

第二，合理確定政府-社會(huì)組織的邊界，拓展社會(huì)組織對(duì)社區(qū)治理的參與權(quán)和參與空間?！吧鐓^(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”是一項(xiàng)由行政力量結(jié)合專業(yè)社會(huì)組織力量自上至下統(tǒng)籌推動(dòng)實(shí)施的項(xiàng)目，社會(huì)組織在整個(gè)賦權(quán)實(shí)踐中承擔(dān)著帶入資源、整合資源、培育居民組織、提升參與技術(shù)等作用，對(duì)項(xiàng)目的成效起著至關(guān)重要的影響。但是，“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，已經(jīng)形成了一套相對(duì)穩(wěn)定成熟的工作方法，并預(yù)設(shè)了社工機(jī)構(gòu)的陪伴者角色，在項(xiàng)目推進(jìn)中，社會(huì)組織面臨的往往是程序化的工作步驟、數(shù)字化的任務(wù)指標(biāo)，留給他們的專業(yè)空間十分有限，這在一定程度上限制了社會(huì)組織作用的發(fā)揮。因此，要增加向社會(huì)組織的賦權(quán)力度，進(jìn)一步明確和拓展社會(huì)組織在社區(qū)治理中的參與空間，盡可能避免社會(huì)組織在服務(wù)遞送中面臨的“內(nèi)卷化”困境。

第三，優(yōu)化項(xiàng)目機(jī)制，拓展項(xiàng)目賦權(quán)的自主空間。首先，要挖掘和識(shí)別社區(qū)不同層面主體的需求，增加政府發(fā)包的問(wèn)題導(dǎo)向和服務(wù)對(duì)象定位的精細(xì)化，避免因發(fā)包項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象群體定位過(guò)寬、需求層次定位偏高導(dǎo)致的社區(qū)服務(wù)的“馬太效應(yīng)”。其次，完善嵌入性過(guò)程監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多元治理主體的有界限的合作。在項(xiàng)目周期內(nèi)合理設(shè)置檢查時(shí)間節(jié)點(diǎn)，以更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的引領(lǐng)指導(dǎo)和行為監(jiān)管，降低社會(huì)組織應(yīng)對(duì)檢查的壓力。在購(gòu)買服務(wù)不斷精細(xì)化的同時(shí)，推動(dòng)不同服務(wù)領(lǐng)域的組織聯(lián)盟的成立，進(jìn)而推動(dòng)行業(yè)內(nèi)部自主實(shí)施專業(yè)評(píng)估，推進(jìn)行業(yè)自律，促進(jìn)政社互信，減少因項(xiàng)目制的專業(yè)化特征對(duì)項(xiàng)目直接購(gòu)買部門產(chǎn)生的跟進(jìn)和評(píng)估壓力，減少非專業(yè)力量對(duì)專業(yè)力量進(jìn)行評(píng)估的困境。

第四，整合調(diào)動(dòng)多元資源、培養(yǎng)社區(qū)內(nèi)生力量，提高項(xiàng)目延續(xù)性。項(xiàng)目制在資源整合方面具有集中資源打造亮點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)（陳家建，2014 : 64）和靈活的資源整合優(yōu)勢(shì)，利用集中資源打造亮點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)，使“社區(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”在政府的各種評(píng)比中獲獎(jiǎng)，進(jìn)而為項(xiàng)目爭(zhēng)取持續(xù)性的財(cái)政支持；同時(shí)，整合利用街道配比資金、社區(qū)公益金、社區(qū)黨建經(jīng)費(fèi)和街道自有經(jīng)費(fèi)、“0元提案”等手段調(diào)動(dòng)整合社區(qū)內(nèi)生資源，保證項(xiàng)目的延續(xù)性。另外，還可以通過(guò)打造品牌社區(qū)社會(huì)組織和品牌提案項(xiàng)目來(lái)培養(yǎng)社區(qū)內(nèi)生力量，擴(kuò)大“創(chuàng)享計(jì)劃”的影響力，推動(dòng)項(xiàng)目在歷年提案大賽中勝出進(jìn)而獲得持續(xù)性支持。

總之，社區(qū)治理的過(guò)程是一個(gè)動(dòng)態(tài)的社區(qū)成員參與的過(guò)程，推動(dòng)社區(qū)參與不僅僅是社區(qū)治理的內(nèi)在機(jī)制要求，也是推動(dòng)社區(qū)治理的主要?jiǎng)恿褪侄危ɡ钣铎o、徐向文，2017 : 105）?！吧鐓^(qū)創(chuàng)享計(jì)劃”推動(dòng)社區(qū)參與、消除居民“失權(quán)”或“無(wú)權(quán)”的實(shí)踐，顯示了項(xiàng)目制在推動(dòng)社區(qū)參與方面具有的潛力和優(yōu)勢(shì)。而激發(fā)、推動(dòng)社區(qū)居民參與，是一個(gè)涉及制度創(chuàng)新、意識(shí)激發(fā)、能力提升、暢通渠道、組織培育等等綜合的、多維度、多層次的實(shí)踐過(guò)程，創(chuàng)新挖掘新的載體和機(jī)制，融合協(xié)調(diào)這些制度、渠道、服務(wù)，使它們發(fā)揮最大效果，是一個(gè)重要課題。