王 宇

(青海民族大學 法學院，西寧 810007)

隨著房地產(chǎn)市場化而出現(xiàn)的物業(yè)公司，幫助一部分國有企業(yè)和國家單位甩掉了“物業(yè)服務”這個沉重的包袱，并逐漸獨立發(fā)展起來。改革開放以來，隨著城市化進程加快，物業(yè)公司數(shù)量大幅度增加，據(jù)統(tǒng)計，截止2019年年底，我國各種物業(yè)服務企業(yè)近11萬余家，幾乎所有的小區(qū)都處于物業(yè)公司的管理下[1]。

一、《物業(yè)管理條例》時期物業(yè)公司“野蠻生長”

(一)物業(yè)公司發(fā)展迅速

從1981年中我國成立第一個物業(yè)公司至今，我國的物業(yè)管理已經(jīng)走過了四十年的探索之路。這期間，不少單位從直接管理物業(yè)的房地產(chǎn)開發(fā)模式中退出，越來越多的物業(yè)公司新興崛起。1991年我國成立了中國第一個業(yè)委會，比第一個物業(yè)公司出現(xiàn)晚了十年。不僅出現(xiàn)的時間晚，作為對抗物業(yè)公司的業(yè)主委員會，無論是從人員機構(gòu)上還是從工作積極性上，都無法與牽涉直接利益問題的物業(yè)公司相抗衡。按照要求，業(yè)主委員會應該通過居民選舉產(chǎn)生，代表廣大業(yè)主從物業(yè)公司那里爭取利益、進行溝通，但是從實踐情況來看，有的小區(qū)自從成立以來都沒有召開業(yè)主大會，業(yè)主委員會只不過是臨時指定或者由熱心公益的居民兼任的，甚至有的業(yè)主委員會委員本身就是物業(yè)公司的員工，有的業(yè)主委員會原本就與物業(yè)公司之間有著千絲萬縷、錯綜復雜的聯(lián)系，導致業(yè)主委員會在實際力量上難以與物業(yè)公司抗衡。

(二)業(yè)主與物業(yè)公司矛盾突出

物業(yè)公司的特征為“社會化、專業(yè)化、企業(yè)化、經(jīng)營型”[2]。盈利目的決定了其在收取費用較高的同時，難以提供與費用相匹配的服務，引發(fā)物業(yè)公司和業(yè)主之間的矛盾。另一方面，由于監(jiān)管不到位，物業(yè)公司本身存在諸多問題。從實踐來看，我國物業(yè)公司存在的問題主要有：亂收費、高收費、收費標準不統(tǒng)一，衛(wèi)生環(huán)境差、安保不到位、維修不及時，物業(yè)服務水平低，檔次低、層次低，物業(yè)服務類型少，服務項目單一。部分物業(yè)公司流動性大，服務人員更換頻繁，小區(qū)安全性大大降低。近年來，因為物業(yè)費收取、小區(qū)建筑物相鄰權(quán)收益分配、物業(yè)管理水平等問題，業(yè)主和物業(yè)公司之間的矛盾一步步激化，引發(fā)訴訟對簿公堂甚至打架滋事、擾亂秩序的情況越來越頻繁。甚至相當一部分物業(yè)公司的服務標準不達標，卻通過物業(yè)管理的壟斷地位，以“斷水斷電”這一方式迫使業(yè)主繳納相關(guān)費用，導致雙方的矛盾更加激化。

(三)《物業(yè)管理條例》介入監(jiān)管

2003年6月國務院頒布了《物業(yè)管理條例》，意在規(guī)范物業(yè)管理活動，維護業(yè)主的合法權(quán)益，改善人民群眾的生活和工作環(huán)境[3]。但是由于宣傳不到位等原因，《物業(yè)管理條例》知名度低、利用率低，2007年，國務院對《物業(yè)管理條例》進行過修訂，在保護業(yè)主的同時，同步加大對物業(yè)公司的保護，但是由于業(yè)主保護措施落實不到位，物業(yè)公司的優(yōu)勢地位更加凸顯，導致物業(yè)公司的發(fā)展失去控制，全國各地出現(xiàn)了很多“黑物業(yè)”，其情形之嚴重，以至于2018年掃黑除惡專項斗爭開展以來，將打擊“黑物業(yè)”、“暴力收費”等內(nèi)容納入掃黑除惡專項斗爭活動的規(guī)范范疇[4]。

二、《物權(quán)法》時代業(yè)主委員會規(guī)范發(fā)展

2007年3月16日，耗時14年，歷經(jīng)8次審議的《物權(quán)法》終于頒布實施。《物權(quán)法》肯定了業(yè)主、業(yè)主委員會的法律地位，推動業(yè)主委員會建設(shè)規(guī)范發(fā)展。

(一) 《物權(quán)法》確立了物業(yè)公司服務者地位

《物權(quán)法》將物業(yè)公司定位為“服務者”，擺正了業(yè)主、業(yè)主委員會和物業(yè)公司之間長期爭議不休的地位之爭?！段餀?quán)法》出臺以后，全國各地物業(yè)公司將其名稱中的“管理”二字去掉，統(tǒng)一更名為“物業(yè)服務公司”，從管理到服務，改變的不僅僅是名稱，更是法律地位和公司屬性。事實上，在《物業(yè)管理條例》時代，物業(yè)公司的定位也不是“管理者”，但是“物業(yè)管理”這樣的提法很容易讓人誤以為物業(yè)公司具有管理職責，物業(yè)公司在實際上也的確行使了部分管理權(quán)。例如代收大修基金、租賃公共車位、發(fā)展小區(qū)公共產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟等。《物權(quán)法》出臺以后，各地規(guī)劃、城建局等部門，不再直接將具有政府行政管理色彩，甚至行政執(zhí)法色彩的活動交給物業(yè)公司，業(yè)主委員會的地位開始凸顯。

(二) 業(yè)主委員會數(shù)量增長

根據(jù)調(diào)查，我國 70 %以上的住宅小區(qū)沒有成立業(yè)主委員會， 即便在物業(yè)管理水平較先進的廣州，成立業(yè)主委員會的小區(qū)也不到40%[5]?！段餀?quán)法》明確了業(yè)主委員會成立流程和法律地位，通過業(yè)主委員，業(yè)主不僅可以直接對相關(guān)事項進行決策，而且還可以委托他人或者自行管理建筑物及其附屬設(shè)施，業(yè)主委員會的決策權(quán)限明確增加，在小區(qū)管理中的地位大大提高。這大大提升了業(yè)主成立業(yè)主委員會的熱情。不僅熱心公益的人士愿意在業(yè)主委員會中任職，其他業(yè)主也更有動力參選委員。小區(qū)治理中“搭便車”現(xiàn)象有所下降，業(yè)主的主人翁意識有所增強。

按照《物權(quán)法》規(guī)定，業(yè)主委員會成立流程必須規(guī)范。業(yè)主委員會成立之初，先要向主管部門或者街道辦事處提出申請，在上述機構(gòu)的指導下進行建設(shè)。這就大大提升了業(yè)主委員會的權(quán)威性。業(yè)主委員會一旦選舉產(chǎn)生，其行為具有法律效力，在物業(yè)管理考核、費用收繳方面，有較大的話語權(quán)。因此，《物權(quán)法》出臺以后，各地紛紛成立了業(yè)主委員會。但是從目前的實際情況來看，業(yè)主委員會履職的情況依然不容樂觀。

(三)《物權(quán)法》明確業(yè)主委員會訴訟主體地位

《物權(quán)法》將業(yè)主確定為起訴侵權(quán)人的訴訟主體，而業(yè)主委員會事實上代表廣大業(yè)主提起訴訟，成為訴權(quán)的行使者，糾正了長期以來存在的物業(yè)公司作為小區(qū)“代言人”的錯誤認知。這一修改的直接影響是大量狀告物業(yè)公司的訴訟得以順利進入司法程序。當然，與此同時增長的還有物業(yè)公司狀告小區(qū)業(yè)主不繳納物業(yè)費案件，業(yè)主狀告業(yè)主委員會不履職、不正確履職案件。隨著一批典型判例出現(xiàn)，司法權(quán)威反過來引導廣大物業(yè)公司規(guī)范物業(yè)服務水平，糾正了物業(yè)服務中的偏差，也打擊了一少部分拒不繳納物業(yè)費的“老賴”業(yè)主，促使業(yè)主、業(yè)主委員會、物業(yè)公司三方關(guān)系朝著良性互動發(fā)展。

三、《民法典》出臺以來物業(yè)管理新定位

黨的十九大指出，要將物業(yè)管理作為社會治理的新途徑。這為物業(yè)管理指明了方向。2020年《民法典》實施，進一步確立了業(yè)主的基本權(quán)利，規(guī)范了物業(yè)服務的范圍，這不僅再次確認了《物權(quán)法》實施以來的物業(yè)服務理念，更賦予物業(yè)服務社會治理新要求、新使命。

(一)物業(yè)公司從管理向服務轉(zhuǎn)型

一是做優(yōu)基礎(chǔ)服務。做好基礎(chǔ)服務是物業(yè)公司的本職，也是處理好物業(yè)公司和業(yè)主關(guān)系的關(guān)鍵抓手。在基礎(chǔ)服務方面，傳統(tǒng)的物業(yè)公司主要職能有：衛(wèi)生保潔、設(shè)施維護、信息傳達、安保巡邏等四大業(yè)務，其中又以衛(wèi)生保潔、設(shè)施維護常規(guī)、常見。為了減少糾紛，增進了解，物業(yè)公司應制定標準化的物業(yè)服務合同，在合同中對物業(yè)的服務項目、收費方式、基本價格制定出盡可能詳細的條款，格式合同應該主動向業(yè)主公開，確保服務標準明確，不同的服務等級對應不同費用等級，業(yè)主在購房時或入住之前必須簽署業(yè)主公約和前期物業(yè)合同。

二是做好新增業(yè)務。2020年疫情襲擊，物業(yè)在社區(qū)治理中的其他職能開始顯現(xiàn)，這些隨著社會發(fā)展而新增的業(yè)務類型主要有：隱患排查、緊急救助、社會宣傳、矛盾調(diào)處等。小區(qū)內(nèi)私拉亂接電線、電動車堵塞消防通道、消防設(shè)施配備不齊全等問題，物業(yè)公司必須予以排查并及時向相關(guān)部門報告。事實上，在疫情抗擊戰(zhàn)中，街道辦事處、物業(yè)公司、業(yè)主委員會三方通力合作，所有的物資救濟和隱患排查，都是通過物業(yè)管理這條線傳達到居民家中，居民個人。這個時候，物業(yè)管理就不僅僅是在提供服務，而是具有了社會治理的色彩。

三是做好針對性業(yè)務。物業(yè)公司作為社會治理的最基礎(chǔ)層級，直接通向每一戶家庭，每一個居民，是社會服務的“最后一公里”，也是直接影響社會治理效果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，物業(yè)公司應充分發(fā)揮其從“社區(qū)到居民”的連接作用，通過開展各種特色活動，開展社會治理活動。例如目前各個社區(qū)已經(jīng)再搞的送法到社區(qū)、送服務到家門口。個別小區(qū)上門開展助餐、助浴、助潔、助急、助醫(yī)等“五助”居家養(yǎng)老服務以及生活護理、健康管理、康復訓練等社區(qū)養(yǎng)老服務，讓社區(qū)物業(yè)公司成為解決社會養(yǎng)老問題的重要支撐力量。這些都為物業(yè)公司精細化服務提供了借鑒。

當然，在物業(yè)公司轉(zhuǎn)型的過程中，政府必須切實進行監(jiān)管。一改以往要要材料，開開會的監(jiān)管模式，而是實打?qū)?、面對面，將其作為監(jiān)督主體納入監(jiān)管范圍。具體來說，在物業(yè)公司進入時，要嚴格審核其資質(zhì)和征信，并可要求其交付風險基金或加入責任保險，確保其服務流程規(guī)范，有與服務范圍相對應的資金實力，一旦發(fā)生業(yè)主索賠事件，不至于連累到街道辦事處或者住房建設(shè)部門。其次，要暢通物業(yè)公司退出機制，建立業(yè)主投訴和投訴處理機制。對于業(yè)主投訴和業(yè)主索賠，可以糾正或者改正的，物業(yè)公司必須整改到位。對于無法糾正或者改正的，則應按照預設(shè)的渠道啟動物業(yè)公司退出機制。再次，對于物業(yè)公司服務過程，政府部門也必須加強監(jiān)管。屬于物業(yè)公司管轄范圍的，交由物業(yè)公司管理，不屬于物業(yè)公司管轄范圍的，堅決不能交由物業(yè)公司代表，厘清物業(yè)公司和政府部門的責任界限。最后，對物業(yè)公司“劃片而治”。按照目前成都等地的的探索，可以在按照區(qū)域、所屬街道辦、或者按照服務面積大小對物業(yè)公司進行歸納，建設(shè)“社區(qū)在大門外”的管理模式，進行首批社區(qū)企業(yè)評審認定試點工作[6]。

此外，物業(yè)公司自我監(jiān)管、內(nèi)部自律必須跟上形勢要求。物業(yè)公司應逐步規(guī)范化，形成規(guī)范有序的發(fā)展環(huán)境。

(二)業(yè)主委員會從被動配合向主動工作轉(zhuǎn)變

應當明確，單純的物業(yè)服務并不包含社會治理的目的，而物業(yè)公司作為商業(yè)主體，也不能期待其主動積極擔負社會治理職能。反之，要實現(xiàn)社會治理的目的，必須通過物業(yè)服務這個媒介，而要通過物業(yè)服務這個媒介進行社會治理，街道辦事處等基層政府組織活動必須向物業(yè)服務滲透。這期間，業(yè)主委員會作為“轉(zhuǎn)化器”，直接決定了社會治理在多大范圍和多深程度上能夠取得成效。對照目前實際情況，業(yè)主委員會建設(shè)要完成以下轉(zhuǎn)變：

一是要實現(xiàn)從無到有，從部分有到全有，業(yè)主委員會全覆蓋。目前，我國業(yè)主委員會數(shù)量雖然大有增長，但是尚存在少部分單位小區(qū)單位代管，老舊小區(qū)業(yè)主委員會癱瘓的現(xiàn)象。還有一部分移民新區(qū)、新農(nóng)村建設(shè)過程中成立的小區(qū)，沒有成立業(yè)主委員會，但是由村委會或者政府部門代管。對于這部分小區(qū)，應逐步納入物業(yè)公司服務范疇，統(tǒng)一服務標準。

二是業(yè)主委員會規(guī)范運作。相比較未建立業(yè)主委員會的小區(qū)而言，大部分小區(qū)雖然有業(yè)主委員會，但是業(yè)主委員會被動履職或者隨意履職情況比較突出。首先，業(yè)主委員會應當按照規(guī)范流程選舉產(chǎn)生。其次，業(yè)主委員會要督促物業(yè)公司通過信息公開的方式，將服務項目、標準、費用依法張榜公布，公開接受監(jiān)督，避免因為信息不對等而加劇雙方隔閡。再次，業(yè)主委員會可以通過推行服務清單的方式，在征求廣大業(yè)主意見的基礎(chǔ)上，提升物業(yè)公司服務的水平。最后，業(yè)主委員會應該加強對業(yè)主的引導，對于不服從管理，不繳納物業(yè)費、不配合信息采集等業(yè)主進行說教和教育，確保物業(yè)服務不因為一、兩家的不配合而降低水平。

三是強化業(yè)主委員會自身建設(shè)。業(yè)主委員會不僅要代表業(yè)主，保障業(yè)主權(quán)益，而且要面向街道辦事處等基層政府組織，配合街道辦事處、住建局、公安局開展開展人口普查、信息采集、費用繳納、執(zhí)行配合等業(yè)務。業(yè)主委員會還要在社區(qū)開展社區(qū)矯正、未成年人保護、志愿者服務等多項工作，因此，必須具備相應的組織協(xié)調(diào)能力和組織協(xié)調(diào)權(quán)限。

(三)街道辦事處等基層組織從“管理”向“治理”轉(zhuǎn)型

必須明確的一個基本前提是，長期以來，街道辦事處通過社區(qū)，通過物業(yè)公司面向小區(qū)進行各種信息采集、法制宣傳工作，僅僅是工作職責需要，并不是這里講的治理內(nèi)涵。要實現(xiàn)社會治理，政府部門必須從理念到行為，全面轉(zhuǎn)向。

首先，在參與社會治理主體上，堅持“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的基本要求。不管是街道辦事處還是司法機關(guān)、政府部門，都可以通過社區(qū)開展社會治理，而不是將所有的工作任務和治理內(nèi)容全部委托給街道辦事處或者社區(qū)。這就是所謂的多中心參與。而對于物業(yè)公司、業(yè)主委員和廣大業(yè)主來說，除了在少部分社會管理類事項上負有配合義務以外，其他的活動，應堅持自愿合作原則，不得強迫或者明令禁止，否則可能出現(xiàn)矯枉過正，加重業(yè)主負擔的情況。

其次，在社會治理過程中，應充分發(fā)揮黨員、干部的示范引領(lǐng)作用。充分利用“黨員雙報到”等契機，發(fā)揮下沉社區(qū)部門黨員的積極作用，從人力、物力、智力上，支持小區(qū)發(fā)展，造福小區(qū)居民。遵循我國社會治理前提探索的經(jīng)驗，在“黨建+物業(yè)”的管理模式上，繼續(xù)深入推動黨建工作深入發(fā)展，通過黨建工作牢牢把握住社會治理的根本方向。

再次，以協(xié)助解決問題和化解矛盾糾紛作為社會治理的切入點。目前，業(yè)主與物業(yè)、業(yè)主與業(yè)主委員會、業(yè)主委員會與社區(qū)、社區(qū)與街道辦事處之間銜接不暢，經(jīng)常是工作需要的時候，一層層向下傳遞任務，工作結(jié)束以后，街道辦事處、社區(qū)以及其他協(xié)作單位統(tǒng)統(tǒng)消失不見。而在物業(yè)管理和社會治理中最容易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)，各個部門往往推諉扯皮，導致矛盾沉淀，長期積累，嚴重制約了社會治理措施的正常推動。因此，以街道辦事處為代表的多個主體在推動社會治理過程中，應該引入法律咨詢、心理咨詢、技術(shù)咨詢、物質(zhì)支持、經(jīng)濟援助等多種方式，從解決問題入手，在解決問題中推動社區(qū)和諧，彰顯社區(qū)一家人的親和力。

四、結(jié)論

物業(yè)公司在我國的發(fā)展，可以總結(jié)為物業(yè)時代、業(yè)主時代、社會治理時代三大階段，在不同階段對應出臺的《物業(yè)管理條例》、《物權(quán)法》、《民法典》，對當時的物業(yè)管理起到了規(guī)范、指引作用。但是與此同時，這些法律、法規(guī)本身的局限性，也影響到物業(yè)公司的發(fā)展完善。十九大以來，隨著社會治理格局的形成，小區(qū)作為社會的基本單元，物業(yè)作為小區(qū)服務的基本渠道，其在社會治理中的基礎(chǔ)意義得以凸顯，眾多研究社區(qū)治理的課題從不同角度提出建議意見，為我國社區(qū)治理提供了有益借鑒。從管理到治理，是官退民進，社會發(fā)展的要求。通過物業(yè)公司開展社區(qū)治理，也是時代發(fā)展物業(yè)管理問題累積的結(jié)果。在社區(qū)治理過程中，牽涉到多方主體，業(yè)主、業(yè)主委員會、社區(qū)、街道辦事處、物業(yè)公司等主體是社區(qū)治理的基本元素，業(yè)主、業(yè)主委員會、社區(qū)、街道辦事處、物業(yè)公司之間的關(guān)系是社區(qū)治理中基本的關(guān)系。必須理順這些主體之間的關(guān)系，才能確保社區(qū)治理取得預期效果。本文在研究其他文獻資料的基礎(chǔ)上，結(jié)合小區(qū)服務中存在的問題，提出在多元主體參與的基本框架下，以解決問題為抓手，盤活沉淀到社區(qū)的人力、物力，通過物業(yè)公司、業(yè)主委員會、街道辦事處等基層組織的全面轉(zhuǎn)型，迎接社區(qū)治理時代的到來。

習近平總書記曾指出“時代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人”[7]。隨著時代的發(fā)展，物業(yè)公司從野蠻生長到規(guī)范發(fā)展，業(yè)主委員會從可有可無到舉足輕重，街道辦事處、社區(qū)等政府主體從單純管理到參與治理，社會進步的腳步清晰可循。我們期待隨著更多主體、更多措施、更多資源、更多力量沉淀到基層，物業(yè)服務在社區(qū)治理中地位和作用也將進一步得到發(fā)展。