陳彥軍

（三亞學(xué)院 三亞城市治理研究院，海南 三亞572000）

科學(xué)實驗是自然科學(xué)探索自然規(guī)律、推進(jìn)人類科技進(jìn)步的重要手段，17 世紀(jì)以來，自然科學(xué)的偉大成功激發(fā)了人類推動社會進(jìn)化、創(chuàng)設(shè)完善制度的巨大雄心。英國革命、美國革命，特別是法國大革命，革命的主要推動者幾乎都有著通過大規(guī)模社會試驗來建立符合人類理想的國家制度的強(qiáng)烈沖動。在為總結(jié)英國革命經(jīng)驗而作的《利維坦》一書中，霍布斯區(qū)分了自然國家和人為國家，在他看來，前者是傳統(tǒng)的君主政體，后者是貴族政體和民主政體。帶著對法國革命的反思，托克維爾考察美國后寫出了《論美國的民主》，他在書中贊美這個人為的共和國幾乎完全建立在法律的基礎(chǔ)之上，簡直就是一個理想國，但也指出美國存在著為優(yōu)越環(huán)境和天賜運氣所掩蓋的制度缺陷。在大規(guī)模資產(chǎn)階級革命之后的西方現(xiàn)代社會中，始終存在著各色各樣的社會改良主義者，他們不斷在小規(guī)模社群中試驗自己設(shè)計的理想社會模式，并力求在更大范圍推廣。西方社會科學(xué)也將實驗研究法和準(zhǔn)實驗研究法作為重要的研究手段，公共政策學(xué)者和公共決策機(jī)構(gòu)更是將政策試驗引入到國家和政黨的決策實踐中。但時至今日，在早已遠(yuǎn)離革命并標(biāo)榜“歷史終結(jié)”的西方國家，不管是社會試驗，還是政策試驗幾乎都收效不彰。

近代中國的辛亥革命，在革命者眼里無疑是一場偉大的社會試驗。孫中山就曾講道：“我們決不要隨天演的變更，定要為人事的變更，其進(jìn)步方速?！保?］辛亥革命后十?dāng)?shù)年國家與社會試驗亂象頻出，社會改良主義者汪亢虎在失望之余竟希望復(fù)辟清室，在給溥儀的請覲函中說：“十三年來，天下洶洶，一切政策試驗失敗，亟需［須］別求光明之路。中國者，遜帝與人民所共托命焉者也，救亡之事，貴賤同之?！保?］經(jīng)歷大革命的慘痛挫敗，后來崛起的中國共產(chǎn)黨開啟了中國革命道路的艱辛探索。在為達(dá)成各階段革命目標(biāo)的政策運用中，由于政策資源的常態(tài)性匱乏，中國共產(chǎn)黨逐步探索出“典型試驗，重點突破；由點到面，點面結(jié)合”的工作和領(lǐng)導(dǎo)方法，并與延安時期發(fā)展成熟起來的黨的實事求是思想路線、民主集中制原則形成表里通貫的高度統(tǒng)一。新中國的成立并沒有畫上國家和社會試驗的句號。延續(xù)共產(chǎn)黨傳統(tǒng)工作和領(lǐng)導(dǎo)方法并在社會主義建設(shè)和改革中不斷得到改進(jìn)的試點——推廣或政策試驗，成為相對穩(wěn)定體制下不斷推動中國社會發(fā)展進(jìn)步的制度創(chuàng)新之道。

以中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會決定為重大標(biāo)志，經(jīng)過70 年的不懈探索，兩千年封建帝制瓦解后，長時段中國之治的中國特色社會主義制度和國家治理體系已然走上定型，但中國式政策試驗有增無減，自由貿(mào)易試驗區(qū)從沿海到內(nèi)地的不斷增加和海南島整體建設(shè)自由貿(mào)易港的即將啟動，成為中國探索建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制、推進(jìn)合作共贏的開放體系建設(shè)及積極參與全球治理體系改革和建設(shè)的重要路徑。從理論上和實例中探索中國式政策試驗的豐富內(nèi)涵，成為本文寫作的重要方向和內(nèi)容。

一 中國式政策試驗的國家制度根據(jù)

相較于傳統(tǒng)國家，現(xiàn)代國家是法治國家，以憲法為核心的法律體系對現(xiàn)代國家起著基本的規(guī)范和調(diào)節(jié)作用，但由于法律的普遍性、確定性、強(qiáng)制性和形式合理性，真正與國計民生關(guān)系更密切的卻是國家、政黨、地方和各類組織的政策。在中國傳統(tǒng)的政治詞匯里，“政”和“策”是有著明確分工的兩個概念?！罢敝傅氖腔实鄣恼詈统⒌拇笳结?，如《貞觀政要》、光緒新政等，“策”則是臣下或士人向皇帝和朝廷的應(yīng)對或上策，如漢初賈誼《治安策》、董仲舒《天人三策》等?！罢迸c“策”在近代結(jié)合為一個詞，固然有著漢語古今變遷的因素，但也從一個側(cè)面表現(xiàn)出現(xiàn)代中國的國家制度特色與傳統(tǒng)中國的上下懸隔制度特點發(fā)生了顯著變化。

自秦至清，于西漢基本定型的“霸王道雜之”的君主專制制度和“儒表法里”的國家治理體系，在迭經(jīng)朝代更替、頻遭內(nèi)外挑戰(zhàn)的情況下，不斷豐富與拓展，不僅維系了廣納農(nóng)耕、游牧和商貿(mào)等“跨體系社會”［3］的中國區(qū)域成一相對穩(wěn)定的政治共同體，保障了五千年連綿不斷的中華文明區(qū)域成一兼容并包的文化共同體，成就了兩千年經(jīng)濟(jì)文化不斷變遷的中國社會長期居于世界的領(lǐng)先地位。但至清嘉道以降，萬馬齊喑，內(nèi)外交困，這一國家制度和國家治理體系已然不能應(yīng)對“大地忽通、萬國競長”［4］的新局，面臨根本性的轉(zhuǎn)型。晚清官地階級發(fā)起自強(qiáng)運動，提出并實踐各種應(yīng)對之策，意圖以增量改革來勉強(qiáng)維系固有政局，自然以失敗告終；維新派推動戊戌變法，效法日本，意圖“變政”，希望用“舊瓶裝新酒”方式以最小代價實現(xiàn)國家制度的整體轉(zhuǎn)型，卻遭遇頑固派的瘋狂反噬；革命派就此登上歷史舞臺，其間建設(shè)新國家的試驗不斷上演，革命的領(lǐng)導(dǎo)力量不斷變換，最終中國共產(chǎn)黨脫穎而出，帶領(lǐng)中國人民開展革命、建設(shè)和改革，在各階段目標(biāo)與資源總是存在落差的情況下，創(chuàng)造性地提出“政策和策略是黨的生命”，努力運用政策方法，探索建立適應(yīng)周秦之變后中國又一重大歷史變革的國家制度和國家治理體系。

建立什么樣的國家制度和國家治理體系，是近代以來中國面臨的一個歷史性課題。在中華人民共和國建國70 周年之際，中國共產(chǎn)黨召開十九屆中央委員會第四次全體會議，指出：“中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學(xué)制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。”“實踐證明，中國特色社會主義制度和國家治理體系是以馬克思主義為指導(dǎo)、植根中國大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護(hù)的制度和治理體系，是具有強(qiáng)大生命力和巨大優(yōu)越性的制度和治理體系，是能夠持續(xù)推動擁有近十四億人口大國進(jìn)步和發(fā)展，確保擁有五千多年文明史的中華民族實現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標(biāo)進(jìn)而實現(xiàn)偉大復(fù)興的制度和治理體系。”［5］這一制度和治理體系在中國共產(chǎn)黨成立一百年時會“更加成熟更加定型”，在新中國成立一百年時會“更加鞏固，優(yōu)越性充分展現(xiàn)”。［5］

中國傳統(tǒng)帝制專注于政治穩(wěn)定，對于發(fā)展問題基本上持放任自流態(tài)度。秦國雖然興起于以富國強(qiáng)兵為導(dǎo)向的商鞅變法，但秦以強(qiáng)力統(tǒng)一六國之后，面臨的最大挑戰(zhàn)就是如何在郡縣制下將經(jīng)濟(jì)文化不同的區(qū)域統(tǒng)合為一個政治共同體。賈誼論秦亡于不施仁義，揆諸其著名的《治安策》可知，他所說的施仁義并不是簡單的不行暴政，而是要建立與仁政相表里的綱常名教秩序，正如其所言：“夫立君臣，等上下，使父子有禮，六親有紀(jì)，此非天之所為，人之所設(shè)也。夫人之所設(shè)，不為不立，不植則僵，不修則壞?！豆茏印吩唬骸Y義廉恥，是謂四維；四維不張，國乃滅亡?！保?］自西漢武帝朝基本構(gòu)建起“霸王道雜之”的君主專制制度和“儒表法里”的國家治理體系，其后近兩千年間，在這一制度和治理體系下少有以富強(qiáng)為旗號的改革，僅有的幾次變法也都以失敗告終。為什么寧可拖到改朝換代、秩序重組也不能自我改革呢？套用孟子的一句話，是家天下的君主制不為也，非中國的文明文化不能也。清中葉以后，康雍乾三朝長期穩(wěn)定所帶來的人口暴漲，問題叢生，將發(fā)展問題突出地擺到了國家面前，而此時已進(jìn)入資本主義快速發(fā)展期的西方列強(qiáng)破門而入，也逼迫著中國走出改朝換代的老路，必須競逐富強(qiáng)才能免于亡國滅種。

康有為的變法主張，其核心在于要建立“共贊富強(qiáng)，君民同體，情誼交孚，中國一家，休戚與共”［7］的新體制，要讓國家具有匯聚眾力，規(guī)劃和發(fā)展經(jīng)濟(jì)民生的功能，要讓君主跳出狹隘的王朝利益而成為一國之公共領(lǐng)袖或文化象征。辛亥革命推翻了兩千年傳統(tǒng)帝制，建立了亞洲第一個民主共和國，但那只是一場試驗，因為當(dāng)時全球沒有幾個民主共和國，更找不到可資利用的在一個歷史悠久、疆域遼闊、人民眾多、經(jīng)濟(jì)落后、多民族多宗教的超大規(guī)模國家建設(shè)民主共和制度的基本經(jīng)驗。中國共產(chǎn)黨的革命、建設(shè)和改革可謂“植根中國大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護(hù)”。中國大地上根基最深厚的就是農(nóng)村農(nóng)民，從革命期走農(nóng)村包圍城市的道路，到建設(shè)期率先興起農(nóng)村社會主義改造，再到改革期改革先從農(nóng)村開始，中國共產(chǎn)黨都是找準(zhǔn)了農(nóng)村農(nóng)民問題，才把穩(wěn)了中國發(fā)展的脈搏，并克服了傳統(tǒng)郡縣制“其專在上”的弊端。堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，適應(yīng)了中國“六合同風(fēng)，九州共貫”的文化心理和治理要求，避免了發(fā)揮各方面積極性可能出現(xiàn)的“其專在下”的危險；走群眾路線，尊重人民首創(chuàng)精神，建立基礎(chǔ)廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線，贏得了發(fā)展各階段最廣大人民的擁護(hù)；再貫之“以馬克思主義為指導(dǎo)”，會合了反抗資本主義全球霸權(quán)和推進(jìn)人類命運共同體建設(shè)的理論要求和現(xiàn)實趨勢，黨和人民在長期實踐探索中形成的中國特色社會主義制度和國家治理體系當(dāng)然是“具有強(qiáng)大生命力和巨大優(yōu)越性”。更為關(guān)鍵的是，這一制度和治理體系創(chuàng)造出善于解決發(fā)展問題的新方法，它能夠在實踐中不斷發(fā)現(xiàn)和找到制約超大規(guī)模國家進(jìn)步和發(fā)展的問題，并在實踐中創(chuàng)新辦法、持續(xù)推動問題的解決；它能夠在實踐中不斷為承載中華文明的中華民族召喚出發(fā)展奮斗的目標(biāo)，并在實踐中持續(xù)推動中華民族實現(xiàn)偉大復(fù)興，而始終保持制度實踐性的重要方法之一就是熔鑄于國家制度中的中國式政策試驗。

二 中國式政策試驗的類型及內(nèi)在機(jī)理

傳統(tǒng)中國的國家制度與現(xiàn)代西方的憲政民主制共享著同一條制度特性，那就是“制度剛性”［8］，國家正式制度里不存在執(zhí)政集團(tuán)推動并把控下的“摸著石頭過河”和穩(wěn)定政策出臺前反復(fù)試驗的機(jī)制。原因其實很簡單，不管是宣稱天命天道，還是標(biāo)榜憲政制衡，國家公共權(quán)力本身都是被私人、家族或利益集團(tuán)把持，沒有制度剛性，整個國家就會很快被私利綁架而走上垮臺。王朝更迭或政黨輪替，都不過是一種制度平衡機(jī)制，根本不可能改變權(quán)力私有的本質(zhì)。中國現(xiàn)代國家制度本質(zhì)上是中國革命進(jìn)程中批判性地借鑒中國傳統(tǒng)國家制度和西方現(xiàn)代國家制度的產(chǎn)物，它力求在實現(xiàn)制度穩(wěn)定性的同時保持制度的革命性或?qū)嵺`性，以保障公共權(quán)力不僅在形式上而且在實質(zhì)上始終為人民所有，不斷破解誘發(fā)權(quán)力私有的體制機(jī)制障礙，切實解決最廣大人民群眾生存發(fā)展和追求美好幸福生活中遇到的方方面面問題。這種制度性努力，在資本主義革命后的西方國家早已被污名化為“烏托邦”，而中國“文革”期間的嚴(yán)重錯誤及不少前社會主義國家的顛覆教訓(xùn)也似乎印證了西方的質(zhì)疑。但中國特色社會主義的頑強(qiáng)生存、經(jīng)濟(jì)騰飛、制度不斷完善和國際聲譽日彰，重新激發(fā)了人類創(chuàng)設(shè)更美好制度的追求。中國式政策試驗，就是中國特色社會主義國家制度和國家治理體系保持實踐性，以保障國家權(quán)力始終為人民所有，并不斷解決民生發(fā)展問題的一種重要方法。

在西方政治學(xué)觀念里，中國制度屬于威權(quán)體制，威權(quán)體制在應(yīng)對市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)時一般都會走向瓦解。但中國不僅避免了轉(zhuǎn)型過程中體制瓦解，還顯現(xiàn)出極高的制度創(chuàng)新能力并實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)騰飛。為解釋這一“反?！爆F(xiàn)象，西方學(xué)者關(guān)注到中國制度中的政策試驗。美國新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯（Douglass C.North）認(rèn)為，中國的制度結(jié)構(gòu)擁有一種獨具特色的適應(yīng)能力，它允許用各種方式展開試驗，以克服制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，并能在應(yīng)對新挑戰(zhàn)的同時抓住開放發(fā)展的機(jī)會。但西方學(xué)者在理解中國式政策試驗的機(jī)理時，卻暴露出固有的知識偏見，如認(rèn)為政策試驗是特殊體制下的產(chǎn)物，是行政分權(quán)和爭奪管轄權(quán)的結(jié)果，是改革派為了擴(kuò)大改革的政治基礎(chǔ)，避免意識形態(tài)爭論、杜絕派系斗爭而做出的次優(yōu)選擇。德國學(xué)者韓博天（Sebastian Heilmann）是少有的正面且全面肯定中國式政策試驗的西方學(xué)者，他考察了中國共產(chǎn)黨由點到面的工作方法和試點模式，以及從革命、建設(shè)和改革一路走來的演變過程，［9］分析了試驗性法規(guī)、試點和試驗區(qū)等三種經(jīng)濟(jì)改革時期政策試驗的主要形式，認(rèn)為中國現(xiàn)行政治體制下這種“中央主導(dǎo)的政策試驗”，雖然不帶有西方憲政體制下由上下權(quán)力制約和平衡所帶來的穩(wěn)定性，但它的“在多層級之間搖擺不定的互動模式”，卻以一種“激烈的政治過程”調(diào)動起各方面的積極性和創(chuàng)造性，在一種風(fēng)險和成本可控狀態(tài)下實現(xiàn)了改革僵局和障礙的打破，及“全新政策工具的出臺和體制轉(zhuǎn)型”，并達(dá)到推動戰(zhàn)略共識達(dá)成、促進(jìn)社會集體學(xué)習(xí)和醞釀重大政策突破等功效，對于中國的經(jīng)濟(jì)騰飛做出了重要貢獻(xiàn)。［10］

但韓博天強(qiáng)調(diào)地方精英能否在試驗項目中獲利對于政策試驗成功與否存在干擾作用，認(rèn)為中國在“經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)所形成的試驗?zāi)Ｊ胶茈y適用于提供社會公共產(chǎn)品”［10］。而王紹光對中國體制的學(xué)習(xí)機(jī)制與適應(yīng)能力的研究表明，中國政治體制除了擅長“中央主導(dǎo)的政策試驗”，也十分善于利用集權(quán)式實踐、分權(quán)式實踐和分權(quán)式試驗等其他三類學(xué)習(xí)模式，完全能夠通過各類學(xué)習(xí)模式探索符合中國國情的、提供社會公共產(chǎn)品的整個福利體制。［11］寧騷以一種中西比較的視角，探究了中國以試點—推廣為基礎(chǔ)的政策試驗得以大放異彩，而西方的政策試驗難以施展拳腳的制度因素。社會試驗是空想社會主義者探索國家和社會改良的重要方式，因為這些試驗通常與現(xiàn)實的社會關(guān)系相隔離，所以總是失敗，更無法推廣到更大范圍的社會。中國共產(chǎn)黨是在近代中國內(nèi)憂外患中，志士仁人為探求救國救民真理而崛起的一個馬克思主義政黨，它既有遠(yuǎn)大社會理想，又牢牢扎根社會現(xiàn)實，由于在奪取政權(quán)和建設(shè)國家的艱難過程中，它十分重視政策運用卻又始終缺乏達(dá)成目標(biāo)的政策資源，所以根據(jù)馬克思主義實踐觀改造空想社會主義的社會試驗?zāi)Ｊ蕉纬芍袊厣恼咴囼灧椒?。寧騷詳細(xì)考察了中國共產(chǎn)黨運用政策試驗來推進(jìn)公共決策的發(fā)生和發(fā)展過程，分析了在中國改革決策過程中形成的三種類型的政策試驗。在寧騷分析的三種政策試驗類型及貫穿其中的政策過程路線圖中，權(quán)力和利益并非如韓博天所強(qiáng)調(diào)的那樣起主導(dǎo)作用，實現(xiàn)民主和科學(xué)決策、推進(jìn)中央與地方關(guān)系的持續(xù)改進(jìn)才是中國特色政策試驗的主要動力。［8］

寧騷所歸納的政策試驗的三種類型分別是：“一、決策者精心選點、布點和組織試驗，初見成效后布［部］署梯度推進(jìn)，大見成效后再做全面推廣”；“二、以政府暫時不作為或模糊決策使局部范圍（單位、部門、地區(qū)）某些突破現(xiàn)行規(guī)制的新生事物獲得生長空間，待新生事物表現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力和優(yōu)勢并被人民群眾有所認(rèn)識，政府就及時地給予肯定和支持，總結(jié)經(jīng)驗，制定總體性政策，提高和完善新生事物并使之得到全面推廣”；“三、某一地方層級（省、市、縣、鄉(xiāng)）的政治領(lǐng)導(dǎo)人從自己對高層決策者的某一政策理念或戰(zhàn)略構(gòu)想的特殊理解出發(fā)，在未獲上級領(lǐng)導(dǎo)正式批準(zhǔn)的情況下，在自己管轄的范圍內(nèi)進(jìn)行政策試驗，或者選定轄區(qū)內(nèi)某一局部范圍作為試點”。［8］區(qū)別于傳統(tǒng)中國君主的主要職責(zé)是馭臣，官的主要職責(zé)是治民，也區(qū)別于西方民主國家的“制度剛性”，中國共產(chǎn)黨不管是在建立地方政權(quán)還是領(lǐng)導(dǎo)整個國家時，都力求按照民主集中制原則和群眾路線來建構(gòu)中央和地方、領(lǐng)導(dǎo)和群眾的關(guān)系。毛澤東在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》中指出：“我們共產(chǎn)黨人無論進(jìn)行何項工作，有兩個方法是必須采用的，一是一般和個別相結(jié)合，二是領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合?！保?2］寧騷總結(jié)的三種類型，都體現(xiàn)了中央的一般號召與地方的鮮活經(jīng)驗的統(tǒng)一、集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與地方分頭實踐的結(jié)合。中央的推動力和地方的學(xué)習(xí)力互動構(gòu)成了政策試驗起作用的內(nèi)在機(jī)理。通過政策試驗，中國改革決策實現(xiàn)了科學(xué)化和民主化，得以將發(fā)展目標(biāo)的緊迫性與發(fā)展過程的漸進(jìn)性恰當(dāng)結(jié)合，節(jié)約了改革成本，降低了改革風(fēng)險，并能夠及時發(fā)現(xiàn)和大力扶持新生事物成長，同時提供了不斷完善和及時糾錯的機(jī)會。在韓博天看來，中國政策試驗所賴以取得成效的獨特制度前提是“中國共產(chǎn)黨的單一領(lǐng)導(dǎo)、等級組織結(jié)構(gòu)和毛澤東時代留下的‘蜂巢狀’經(jīng)濟(jì)行政管理結(jié)構(gòu)”［10］，但寧騷指出，為政策試驗搭建了必不可少的制度平臺的，正是以中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)為最本質(zhì)特征的整個中國特色社會主義制度體系。

更準(zhǔn)確地說，中國式政策試驗或者說試點—推廣模式從一開始就內(nèi)在于為克服舊中國國家制度和國家治理體系無力于解決發(fā)展問題痼疾而探索建立新中國國家制度和國家治理體系的長期實踐中，是中國特色社會主義制度和國家治理體系的實踐性的重要體現(xiàn)。要在中國這樣的超大規(guī)模國家解決發(fā)展問題，既需要中央集權(quán)和統(tǒng)一規(guī)劃以更好發(fā)揮超大規(guī)模的優(yōu)勢，又需要分權(quán)放權(quán)和內(nèi)部競爭以更好實現(xiàn)各方的政治參與和發(fā)揮各地的發(fā)展特長。傳統(tǒng)中國的制度，有中央集權(quán)卻無統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃，而且中央集權(quán)通常是通過治官而達(dá)成，一旦像晚清那樣出現(xiàn)地方督撫尾大不掉，中央集權(quán)也無法實現(xiàn)。地方官制主要按治民原則設(shè)立，一方面不可能產(chǎn)生近代西方那樣的資產(chǎn)階級自治發(fā)展形態(tài)，另一方面為地方興利除弊而設(shè)的官職也往往付之闕如。中國共產(chǎn)黨建黨伊始就是一個為實現(xiàn)最低和最高綱領(lǐng)而奮斗的全國性政黨，它在長期艱苦的革命斗爭中發(fā)展出來的民主集中的領(lǐng)導(dǎo)方式和由點到面的工作方法，不僅有助于它成為一個能夠不斷開拓新局且轉(zhuǎn)換能力和適應(yīng)性極強(qiáng)的學(xué)習(xí)型政黨，也使它領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)建的政權(quán)和制度具有很強(qiáng)的實踐性特點，善于運用政策試驗等重要方法，解決好中央與地方、穩(wěn)定與發(fā)展、長遠(yuǎn)與當(dāng)下、規(guī)劃與實施等重大關(guān)系，實現(xiàn)超大規(guī)模國家的持續(xù)健康發(fā)展。

三 海南試驗彰顯中國式政策試驗的豐富內(nèi)涵

民族國家形成是現(xiàn)代世界興起的最強(qiáng)大推動力之一，越是后起的民族國家，面對既成的外部國際秩序和落后的內(nèi)部發(fā)展阻力，越是強(qiáng)調(diào)國家的權(quán)威和能力。中國不僅是后發(fā)現(xiàn)代化國家，而且是少有的保持前現(xiàn)代帝國疆域不分裂而進(jìn)入現(xiàn)代的國家，更是要加強(qiáng)國家的權(quán)威和能力。不少論者指出中國式政策試驗存在中央選擇性控制導(dǎo)致現(xiàn)代規(guī)則意識缺失，“試驗難以充分發(fā)揮和推廣，最終趨于同質(zhì)化”［13］等諸多負(fù)效應(yīng)，但如果我們考慮到中國要在復(fù)雜的國際、國內(nèi)環(huán)境下完成現(xiàn)代國家建設(shè)和國際秩序改良的雙重任務(wù)，那么這些所謂負(fù)效應(yīng)就不能簡單地歸之于政策試驗這一方法，而可能關(guān)系到中國實現(xiàn)現(xiàn)代國家任務(wù)的艱巨性和復(fù)雜性。十八屆三中全會規(guī)范了政府與市場的界限和關(guān)系，十九屆四中全會確定了國家制度定型的方向和內(nèi)容，以往人治色彩相對較濃的治理結(jié)構(gòu)，正完成“從總體支配到技術(shù)治理”［14］的轉(zhuǎn)型，規(guī)則之治和法治中國逐步形成，但通過“摸著石頭過河”與頂層設(shè)計相結(jié)合及人大法律授權(quán)和試點方案公開的方式，政策試驗以更加制度化的形式內(nèi)在于國家制度和國家治理體系，在實現(xiàn)中國現(xiàn)代國家任務(wù)上發(fā)揮著重要作用。

十九屆四中全會決定雖只出現(xiàn)“試驗”二字一次，即第六節(jié)“堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”的第五條“建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制”中談到“加快自由貿(mào)易試驗區(qū)、自由貿(mào)易港等對外開放高地建設(shè)”，但其重要性不言而喻。中國的發(fā)展離不開世界，這是近代以來中國艱辛探索所得出的重要經(jīng)驗；中國要發(fā)展，必須不斷推進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)，建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制。而更高水平的開放則預(yù)示著中國這樣一個超大規(guī)模國家將參與到全球發(fā)展進(jìn)程中，按照中華文明的和諧和平秉性，中國必將與世界攜手建設(shè)合作共贏的開放體系，積極參與全球治理體系改革和建設(shè)，這對于中國來說是前所未有的事情，必須如《中國共產(chǎn)黨章程·總綱》所要求的那樣，“積極探索，大膽試驗，開拓創(chuàng)新，創(chuàng)造性地開展工作”。自由貿(mào)易試驗區(qū)2013 年從上海起步，到2017 年逐步從東南沿海擴(kuò)展到西部內(nèi)陸，11 個自由貿(mào)易試驗區(qū)面積都限定在120 平方公里內(nèi)。2018 年4 月13 日，習(xí)近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30 周年大會上，高度肯定經(jīng)濟(jì)特區(qū)的改革“試驗田”意義，宣布中央賦予海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革開放新的重大責(zé)任和使命：“建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)和中國特色自由貿(mào)易港，發(fā)揮自身優(yōu)勢，大膽探索創(chuàng)新，著力打造全面深化改革開放試驗區(qū)、國家生態(tài)文明試驗區(qū)、國際旅游消費中心、國家重大戰(zhàn)略服務(wù)保障區(qū)，爭創(chuàng)新時代中國特色社會主義生動范例，讓海南成為展示中國風(fēng)范、中國氣派、中國形象的靚麗名片。”［15］從最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)到最大的自由貿(mào)易試驗區(qū)，再到2020 年要率先建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港，“海南試驗”彰顯著中國式政策試驗的豐富內(nèi)涵。

海南島自西漢武帝時期納入中國版圖，兩千年來始終定位于海防前線，直到晚清建省之議起，海南發(fā)展問題才上升為一個國家議題。孫中山曾在《瓊州改設(shè)行省理由書》中指出海南是“南洋之門戶”，海南海防地位固然重要，但只有經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起來，才能真正鞏固海防并增強(qiáng)對南洋的經(jīng)濟(jì)和文化輻射力，實現(xiàn)中國在列國競逐富強(qiáng)時代的長治久安?？芍钡?988 年，海南才真正實現(xiàn)建省，被定位于經(jīng)濟(jì)特區(qū)，承擔(dān)為中國發(fā)展探路的責(zé)任。海南是一個物產(chǎn)豐富的島嶼社會，封閉起來自是獨有其樂與煩，開放發(fā)展則具有無限可能，這恰恰是中國在世界地位的一個縮影。封建社會兩千年，中國基本上是被動地與外部世界打交道，中國因為大且特具文明，可以成功地消化外來因素，但西方歷經(jīng)數(shù)百年不斷探路，率先開啟了現(xiàn)代化并成功鋪展到全世界，近代中國陡然成了一個現(xiàn)代世界的孤島，繼續(xù)封閉只會落后挨打，開放發(fā)展則要承擔(dān)前所未有的風(fēng)險與挑戰(zhàn)。“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂”“如果一個國家出現(xiàn)動亂，那并非因為他們貧窮，而是因為他們想致富”，此為著名的“亨廷頓悖論”。西方數(shù)百年探路是在國家和政府形式不斷變動中實現(xiàn)，中國則要在國家和政府形勢穩(wěn)定以保障自身安全的情況下實現(xiàn)自身的現(xiàn)代化，避免“一收就死，一放就亂”，適時選取局部區(qū)域開展改革試點或政策試驗就成為中國政府的必備能力。海南正是在這種時勢下一再成為中國改革的試驗田。

海南地理位置重要，但長期發(fā)展不足導(dǎo)致缺乏現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資本積累和文化積淀，且在國家的整個經(jīng)濟(jì)區(qū)位中地位側(cè)偏，發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)的原料和市場“兩頭在外”，以致海南頂著最大經(jīng)濟(jì)特區(qū)的名頭卻一直經(jīng)濟(jì)排名列后。但這并不表明從深圳推廣的特區(qū)經(jīng)驗在海南無效。中國式政策試驗不是要彌補(bǔ)政策設(shè)計上的有限理性，它本身就是實踐理性的一部分。深圳辦特區(qū)依托于香港和廣闊的腹地，通過放權(quán)與探路成長為一個經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿并輻射周邊乃至全國，這是深圳試驗的主要意義所在。簡單地把試點與推廣看作一個前后順聯(lián)的鏈條，會遮蔽掉中國式政策試驗的更多內(nèi)涵。給地方更多發(fā)展自主權(quán)，同時也使中央學(xué)習(xí)如何發(fā)展和治理復(fù)雜中國，這是中國式政策試驗更為重要的意義所在。海南辦特區(qū)，不可能復(fù)制深圳模式，更多是要在政策寬松的條件下補(bǔ)短板、瞄前路，能夠以更快的時間找準(zhǔn)既符合自身發(fā)展優(yōu)勢又體現(xiàn)中國發(fā)展趨勢的定位。海南發(fā)展歷經(jīng)多項試驗探索，最終錨定在全島推廣并繼續(xù)建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)，探索建立中國特色自由貿(mào)易港，不僅是要使海南真正發(fā)展起來，也是為中國建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制和形成全面開放新格局探路。

國務(wù)院通過發(fā)布規(guī)范性文件的方式，將上海、廣東、天津和福建的自貿(mào)區(qū)試點經(jīng)驗，在全國范圍內(nèi)復(fù)制推廣的改革事項和在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域復(fù)制推廣的改革事項分兩類開展推廣工作；再通過遼寧、陜西等七省市擴(kuò)大自貿(mào)區(qū)試點，進(jìn)一步使復(fù)制試點經(jīng)驗推廣工作相繼規(guī)范化展開。2018 年中央出臺《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》和《中國（海南）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》，海南正式啟動自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)，發(fā)展目標(biāo)直指建立中國特色自由貿(mào)易港?？v觀海南試點方案并與其他省市試點方案相比較，我們可以發(fā)現(xiàn)，國家對于海南試驗的加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制、加快服務(wù)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、加快政府職能轉(zhuǎn)變、加強(qiáng)重大風(fēng)險防控體系和機(jī)制建設(shè)、堅持和加強(qiáng)黨對自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的全面領(lǐng)導(dǎo)等要求，全面體現(xiàn)了十九大確立的中國全面深化改革開放的方向，與其他省市試點往往指向于特定區(qū)域發(fā)展不可同日而語。中華文明對于世界的獨特貢獻(xiàn)必將超越西方工業(yè)文明的全球生態(tài)文明，中國必須將自身打造為面向全世界開放、成為世界發(fā)展引擎與新中心，才能走出近代以來的政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展困局，真正走向中華民族的偉大復(fù)興。海南生態(tài)保持良好，擁有兩百萬平方公里南海廣闊藍(lán)色國土，在全國的大力支持下，足以率先取得生態(tài)文明建設(shè)經(jīng)驗，并成為中國面向太平洋和印度洋的重要對外開放門戶。而且，南海問題錯綜復(fù)雜，海南試驗必然有著“跳出近代以來西方確立的國際舊規(guī)則和舊秩序的窠臼”“建構(gòu)疆土鞏固和南海諸國交往新規(guī)則的雄厚政治、經(jīng)濟(jì)和文化基礎(chǔ)，為中國的和平崛起和主導(dǎo)新的國際規(guī)則敞開道路”［16］的重要意義。

四 結(jié)語

一方面，“一種政治體制首先必須能夠創(chuàng)制政策，即由國家采取行動來促使社會和經(jīng)濟(jì)改革，才能成功地處理現(xiàn)代化面臨的問題”［17］117。而另一方面，“革命是罕見的，改革則可能更加罕見。而這二者又都不是必不可少的”［17］287。中國不但成功完成了革命，也正成功推動著改革，通過探索建立并保持國家制度的實踐性，中國較好地處理了改革中政策創(chuàng)制與實施的各類輕重緩急問題，在推進(jìn)國家與社會大規(guī)模變遷的同時，既保持了國家穩(wěn)定，又促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。作為保持國家制度實踐性的重要方法，中國式政策試驗集政策探索與政策實施于一體，它既是方法，更是道路。

建設(shè)社會主義現(xiàn)代化中國，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，是前無古人、當(dāng)世無雙的事業(yè)，沒有成功經(jīng)驗可依，沒有確定道路可循，一方面要尊重社會自發(fā)的趨勢和群眾首創(chuàng)的精神，另一方面要體現(xiàn)不斷向更好、更高階段推進(jìn)的自覺行動，前者主要靠市場的力量，后者則要發(fā)揮好政府的作用。中國式政策試驗當(dāng)然不是盲目地試錯，甚至不僅僅是為了把控各種不確定性風(fēng)險，降低政策創(chuàng)新和制度創(chuàng)新成本，或者化解政策和制度推行阻力，更確切地說是在力求把握市場和政府兩方面運行規(guī)律的情況下，由中央與地方共同推進(jìn)的一種有計劃的、可控制的活動，其目的不單是幫助執(zhí)政黨和政府人員獲取并學(xué)習(xí)運用有關(guān)達(dá)成執(zhí)政目標(biāo)的可行方式的系統(tǒng)知識，還是要充分給予社會力量和市場主體參與推動國家制度改良、社會健康發(fā)育、市場環(huán)境優(yōu)化的自主空間，從而更好地實現(xiàn)市場力量和政府作用的穩(wěn)定均衡，實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的持續(xù)健康推進(jìn)。

當(dāng)今世界面臨百年未有之巨變，國際秩序正發(fā)生著深刻變革，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家都面臨應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會巨大變遷的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。中國式政策試驗提供了在經(jīng)濟(jì)社會變遷的不確定環(huán)境下最大限度地反復(fù)試驗，同時不會導(dǎo)致社會分裂，并讓決策過程公正而合理，成為一種解決問題的機(jī)制。對于全球治理，中國也必然能夠貢獻(xiàn)出中國智慧。