□文/李 強(qiáng)

（河南工程學(xué)院 河南·鄭州）

［提要］ 近年來(lái)，國(guó)家逐漸深化行政事業(yè)單位改革，而財(cái)務(wù)管理是改革的重要組成部分，對(duì)有效地堵塞行政事業(yè)單位的管理漏洞，防止濫用職權(quán)、瀆職、非法占用國(guó)有資產(chǎn)等貪腐行為的發(fā)生，具有顯著的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。本文闡述行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的類(lèi)型、成因，提出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制對(duì)策，以期為進(jìn)一步深化改革和優(yōu)化財(cái)務(wù)管理提供借鑒。

一、行政事業(yè)單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的重要性

（一）行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)概述。風(fēng)險(xiǎn)防范是指某一行動(dòng)有多種可能的結(jié)果，而且事先預(yù)估到采取某種行動(dòng)可能導(dǎo)致的結(jié)果以及每種結(jié)果出現(xiàn)的可能性，但行動(dòng)的真正結(jié)果究竟如何不能事先知道，主要指防范有危險(xiǎn)的事件等。風(fēng)險(xiǎn)防范是有目的、有意識(shí)地通過(guò)計(jì)劃、組織、控制和檢查等活動(dòng)來(lái)阻止防范風(fēng)險(xiǎn)損失的發(fā)生以達(dá)到消除或減緩風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的目的。行政事業(yè)單位主要是以提供公共產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)為目標(biāo)，是財(cái)務(wù)資源的依法取得和使用，不涉及籌資、盈利、負(fù)債、每股收益等問(wèn)題，其財(cái)務(wù)管理的側(cè)重點(diǎn)體現(xiàn)在非營(yíng)利性上。近年來(lái)，各單位及部門(mén)的貪腐行為屢有發(fā)生，充分反映出我國(guó)行政事業(yè)單位管理制度不健全，風(fēng)險(xiǎn)防范體系的薄弱。因此，加強(qiáng)行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范迫在眉睫。應(yīng)將財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范置于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的核心地位，可通過(guò)單位層面經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行業(yè)務(wù)層面的預(yù)算管理、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)以及收支情況等方面進(jìn)行有效的甄別，再對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及其影響范圍進(jìn)行分析，從而制訂出最優(yōu)解決方案，做到降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高行政事業(yè)單位的資金使用績(jī)效，促進(jìn)行政事業(yè)單位更好地服務(wù)社會(huì)公眾。

（二）行政事業(yè)單位加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范的意義。行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)在全社會(huì)資產(chǎn)總量中占據(jù)較大的比重，因此對(duì)行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效、合理地防范，可以有效地節(jié)約國(guó)有資金，減少?lài)?guó)有資產(chǎn)的流失。大致上來(lái)說(shuō)，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可分為預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)收支風(fēng)險(xiǎn)、支出績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)、資金收繳風(fēng)險(xiǎn)、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)收支風(fēng)險(xiǎn)、償債風(fēng)險(xiǎn)、政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)等，只有針對(duì)這些環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效控制才能更好地防范行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而提高本單位的工作績(jī)效，從而可以約束和引導(dǎo)行政事業(yè)單位的人員履行職責(zé)，防止利用職務(wù)之便進(jìn)行違法貪污、受賄、挪用公款、瀆職、徇私舞弊等惡劣行為的發(fā)生。

二、造成行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的因素

（一）管理不到位，缺乏有效的監(jiān)督體系。我國(guó)行政事業(yè)單位的一般經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)往往由單位主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行決策，缺乏有效的監(jiān)督體系，而遇到重大事項(xiàng)的集體決策制度不健全，操作不規(guī)范，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度不健全，部門(mén)和崗位之間缺乏有效的相互制約，很容易出現(xiàn)管理漏洞，造成財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。我國(guó)相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的行為責(zé)任人沒(méi)有行之有效的具體懲罰方法，而外部監(jiān)督部門(mén)對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也沒(méi)有具體的監(jiān)管措施，使得行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在隱患，難以有效地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。此外，預(yù)算管理意識(shí)淡薄，預(yù)算編制不夠體系，預(yù)算超支嚴(yán)重，預(yù)算執(zhí)行缺乏嚴(yán)肅性和權(quán)威性，也是造成財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)屢屢發(fā)生的重要原因。

（二）管理部門(mén)的權(quán)責(zé)不夠明確。對(duì)于行政事業(yè)單位而言，由于其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)不是為了獲利，使得管理人員難以就各種目標(biāo)的重要性程度達(dá)成一致，造成分權(quán)管理操作難度加大，從而難以對(duì)各部門(mén)的職責(zé)履行情況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。這種因?yàn)椴块T(mén)的權(quán)責(zé)不明造成諸多財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，例如預(yù)算執(zhí)行無(wú)法合理規(guī)范、預(yù)算資金支出超支等。

（三）政府采購(gòu)業(yè)務(wù)缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。許多行政事業(yè)單位沒(méi)有健全的政府采購(gòu)業(yè)務(wù)監(jiān)督機(jī)制，甚至都沒(méi)有將政府采購(gòu)業(yè)務(wù)納入本單位的預(yù)算管理中去，造成單位的公開(kāi)招標(biāo)流于形式，一些單位領(lǐng)導(dǎo)從供應(yīng)商處拿好處，吃回扣，使得招標(biāo)出現(xiàn)串標(biāo)現(xiàn)象，投標(biāo)人惡意抬高商品和服務(wù)的價(jià)格。有些單位在進(jìn)行大額采購(gòu)時(shí)往往不向主管財(cái)政部門(mén)申報(bào)而先行自行采購(gòu)，事后再補(bǔ)辦手續(xù)，造成財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。如果行政事業(yè)單位沒(méi)有將政府采購(gòu)與業(yè)務(wù)納入預(yù)算管理，會(huì)造成政府采購(gòu)行為出現(xiàn)盲目購(gòu)買(mǎi)或重復(fù)購(gòu)置等嚴(yán)重事故的發(fā)生，造成國(guó)有資源的重大損失，造成國(guó)有資產(chǎn)管理混亂，使得預(yù)算機(jī)制失去作用。

（四）預(yù)、決算管理缺乏有效的控制。一些行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)本單位的預(yù)、決算管理不夠重視，造成單位財(cái)務(wù)人員在編制預(yù)決算時(shí)敷衍了事，導(dǎo)致實(shí)際支出超出預(yù)算、擠占專(zhuān)項(xiàng)資金的現(xiàn)象，從而引發(fā)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。有些行政事業(yè)單位有大量資金不列入單位年度預(yù)算管理，使得預(yù)算管理難以發(fā)揮作用，不能真實(shí)地反映出本單位資金使用的實(shí)際情況，甚至有可能會(huì)誤導(dǎo)上級(jí)部門(mén)做出錯(cuò)誤的判斷。在決算的編制中，上級(jí)財(cái)政部門(mén)不了解分管預(yù)算單位的具體業(yè)務(wù)，只關(guān)注賬面數(shù)字，只要相關(guān)數(shù)據(jù)在決算系統(tǒng)中無(wú)差錯(cuò)顯示，就認(rèn)為是正確的，不去考查實(shí)際的收支情況，造成一些單位的賬實(shí)嚴(yán)重不符。

三、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范

（一）加強(qiáng)管理，建立有效的監(jiān)督體系。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立健全單位內(nèi)部管理制度，對(duì)于單位內(nèi)部的關(guān)鍵崗位要做到責(zé)任明確、分工合理，必須要做到不相容的崗位要分離，能夠在制度設(shè)計(jì)上有效地避免“一言堂”、“一支筆”等現(xiàn)象。要實(shí)行輪崗制度，避免因權(quán)力被關(guān)鍵的崗位負(fù)責(zé)人壟斷而對(duì)整個(gè)單位的集體利益造成財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，特別是針對(duì)重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策要通過(guò)集體討論研究通過(guò)，建立分權(quán)管理機(jī)制，可以有效地控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，杜絕貪腐和濫用職權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生。紀(jì)檢、財(cái)政、審計(jì)等外部監(jiān)督部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立和完善對(duì)行政事業(yè)單位的監(jiān)管措施，促使行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理意識(shí)，合理、有效地執(zhí)行預(yù)算編制，提高行政績(jī)效。

（二）明確相關(guān)管理部門(mén)的權(quán)利和責(zé)任，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)明確各管理部門(mén)的權(quán)利和責(zé)任，建立崗位責(zé)任制和崗位考核評(píng)價(jià)機(jī)制，從而調(diào)動(dòng)單位人員的工作積極性，并在單位內(nèi)部確定一個(gè)職能部門(mén)，使其能在內(nèi)部控制中起到協(xié)調(diào)和制約的作用，由該部門(mén)負(fù)責(zé)定期對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)、外部環(huán)境以及單位重大的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行全面、系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并針對(duì)單位經(jīng)營(yíng)中的重要事項(xiàng)，比如國(guó)有資產(chǎn)管理、重大建設(shè)項(xiàng)目管理、政府采購(gòu)管理等進(jìn)行全程跟蹤，制定出合理有效的風(fēng)險(xiǎn)控制方法，以便規(guī)避相關(guān)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的管控。行政事業(yè)單位要將政府采購(gòu)業(yè)務(wù)完全納入單位的預(yù)算管理，以使政府采購(gòu)業(yè)務(wù)能夠有計(jì)劃地按照采購(gòu)流程高效執(zhí)行，對(duì)政府采購(gòu)的各項(xiàng)環(huán)節(jié)，比如采購(gòu)申請(qǐng)、確認(rèn)、驗(yàn)收等做到公開(kāi)、透明，評(píng)定分離，可以有效地避免采購(gòu)執(zhí)行的當(dāng)事人員貪腐行為的發(fā)生。行政事業(yè)單位要嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)制度的規(guī)定，不得擅進(jìn)行性組織采購(gòu)，上級(jí)財(cái)政、紀(jì)檢部門(mén)要做好對(duì)行政事業(yè)單位政府采購(gòu)業(yè)務(wù)中各項(xiàng)環(huán)節(jié)的外部監(jiān)督、核查，對(duì)違反法律法規(guī)的相關(guān)責(zé)任人要依法追究相關(guān)的法律責(zé)任。

（四）加強(qiáng)預(yù)、決算過(guò)程的管理控制。行政事業(yè)單位必須加強(qiáng)、完善單位內(nèi)部預(yù)算管理制度，做好預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)督和控制工作，在預(yù)算編制實(shí)施過(guò)程中，行政事業(yè)單位要根據(jù)本單位實(shí)際情況來(lái)編制預(yù)算實(shí)施計(jì)劃，并將預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化分解，具體落實(shí)到每個(gè)人員身上，使得預(yù)算的執(zhí)行更加清晰，可以有效地避免資金挪用和貪腐現(xiàn)象的發(fā)生，規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照財(cái)務(wù)管理和《預(yù)算法》的要求嚴(yán)格按照賬面收入和支出的實(shí)際情況來(lái)編制年初預(yù)算和年終決算，從而反映出本年度實(shí)際收支情況以及以前年度的資金結(jié)余情況，提高預(yù)、決算編制的準(zhǔn)確性。在實(shí)際工作中，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)實(shí)行預(yù)、決算公開(kāi)制度，將單位的實(shí)際財(cái)務(wù)收支情況公之于眾，接受政府機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾的監(jiān)督，可以有效地防止違法違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生，規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

總之，進(jìn)行行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理要堅(jiān)持整體性原則，即應(yīng)當(dāng)全面地看待行政事業(yè)單位所面臨的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)本單位的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，融合單位內(nèi)、外部環(huán)境變化因素，綜合考慮風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的收益和損失，權(quán)衡利弊，制定出從全局出發(fā)的系統(tǒng)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控策略。此外，要堅(jiān)持全員參與原則，在行政事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的疏忽都有可能導(dǎo)致本單位重大財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理不只是財(cái)務(wù)部門(mén)單個(gè)部門(mén)的任務(wù)，需要組織財(cái)務(wù)部門(mén)與其他相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)與溝通，不論是單位的管理人員、財(cái)務(wù)人員、內(nèi)部審計(jì)人員還是行政執(zhí)法人員，都應(yīng)該熟悉財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)所存在的區(qū)域以及相關(guān)的業(yè)務(wù)活動(dòng)，明確哪些行為可能會(huì)導(dǎo)致財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，這樣才能有效地識(shí)別、控制與防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，減少風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的損失，提高行政事業(yè)單位的資金績(jī)效管理水平，更好地服務(wù)社會(huì)公眾。