張 陽(yáng)

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院， 河南 鄭州 450001)

2018 年3月11日，十三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)的憲法修正案增設(shè)“監(jiān)察委員會(huì)”，確立了監(jiān)察委員會(huì)的憲法地位；3月20日，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)的頒布實(shí)施，則標(biāo)志著國(guó)家監(jiān)察體制改革正式進(jìn)入實(shí)施階段。這也意味著根據(jù)憲法修正案和《監(jiān)察法》，“我國(guó)已經(jīng)構(gòu)建了以國(guó)家監(jiān)察為核心的多層次、全方位的公權(quán)監(jiān)督體系”[1]。因此，為保障監(jiān)察權(quán)的順暢運(yùn)行，準(zhǔn)確厘定監(jiān)察機(jī)關(guān)與相關(guān)機(jī)關(guān)的職權(quán)關(guān)系、科學(xué)構(gòu)建監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)銜接機(jī)制成為目前監(jiān)察體制改革中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

學(xué)界對(duì)規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)和相關(guān)機(jī)關(guān)的關(guān)系問(wèn)題多有討論，并多集中于從《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》“法法銜接”的角度，厘清監(jiān)察機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的配合協(xié)助。至于監(jiān)警關(guān)系的處理，相關(guān)法律法規(guī)并未對(duì)公安機(jī)關(guān)協(xié)助配合監(jiān)察權(quán)行使的具體內(nèi)容予以明示，學(xué)界也少見(jiàn)對(duì)該組關(guān)系的關(guān)注，這必然制約實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)與監(jiān)察委的職能優(yōu)化配置，從而影響最大化地發(fā)揮監(jiān)委會(huì)監(jiān)察功能。因此，本文試圖從權(quán)力合力與制衡的角度，在明確警察權(quán)與監(jiān)委會(huì)監(jiān)察權(quán)界限的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)兩者相互關(guān)系，為行之有效的監(jiān)警協(xié)助關(guān)系構(gòu)建提供思路，以有利于實(shí)踐中充分發(fā)揮監(jiān)察委監(jiān)察的實(shí)質(zhì)功效。

一、粗疏與缺失：監(jiān)警協(xié)助法律依據(jù)的現(xiàn)狀

國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革[2]。2016年12月26日，國(guó)家監(jiān)察體制改革開(kāi)始進(jìn)行地方試點(diǎn)，2017年底即在全國(guó)全面推開(kāi)。及至2018年3月，監(jiān)察制度被寫(xiě)入《憲法》并同時(shí)通過(guò)《監(jiān)察法》。這種從“先試點(diǎn)后推開(kāi)”的確立模式到“試點(diǎn)與完善同步”的推進(jìn)模式確實(shí)體現(xiàn)了監(jiān)察體制改革的魄力與效率。不過(guò)，監(jiān)察制度迅速、全面鋪開(kāi)是以有限的改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)的，其實(shí)際運(yùn)作中許多方面都有可能面臨前所未有的問(wèn)題，亟須具有可操作性的監(jiān)察法規(guī)予以同步指引，法律規(guī)范需求量大；而依據(jù)憲法和立法法設(shè)置的監(jiān)察法律法規(guī)目前只能由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)以法律形式出臺(tái)，雖然2019年通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》增加了監(jiān)察法規(guī)，但“監(jiān)察立法權(quán)的單一配置導(dǎo)致規(guī)范供給極為有限”，“監(jiān)察規(guī)范供求之間存在巨大的缺口，而且并無(wú)有效的化解機(jī)制”[3]。在監(jiān)察機(jī)關(guān)同權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的相互關(guān)系基本清晰后，其與公安機(jī)關(guān)的關(guān)系問(wèn)題卻依然模糊待解[4]。雖然《監(jiān)察法》的相關(guān)條文也采用高度概括和具體事項(xiàng)相結(jié)合的方式規(guī)范設(shè)定監(jiān)警關(guān)系，但仍然存在法律法規(guī)供給不足或不及時(shí)的缺漏。

(一)法律依據(jù)的粗疏

1.監(jiān)警協(xié)作配合范圍的規(guī)范設(shè)定不明確

《監(jiān)察法》第四條被認(rèn)為是監(jiān)察機(jī)關(guān)與相關(guān)機(jī)關(guān)協(xié)作的規(guī)范依據(jù)，明示監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)互相配合，互相制約，但該原則性規(guī)定中未明確提及公安機(jī)關(guān)。因此，想要涵攝公安機(jī)關(guān)，只能借助法學(xué)解釋的方法，而欠缺明確法律規(guī)定的憑借。這樣一來(lái)，勢(shì)必因解釋方案的選擇造成公安機(jī)關(guān)協(xié)作配合的內(nèi)涵和外延的模糊。

2.監(jiān)警協(xié)作中相關(guān)法律規(guī)定的表述不統(tǒng)一

第一，對(duì)于案件必須采用的技術(shù)措施，刑事訴訟法一般稱為“技術(shù)偵查措施”，《監(jiān)察法》則表述為“技術(shù)調(diào)查措施”，兩者性質(zhì)是否相同抑或分屬不同事項(xiàng)，需進(jìn)一步明確。第二，對(duì)同一法律事實(shí)適用原則的表述不同。例如，對(duì)刑事管轄交叉案件主辦單位，刑事訴訟法的相關(guān)解釋確定為“主罪為主、分別偵查”原則(1)參見(jiàn)2012年12月26日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)等六部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施刑事訴訟法若干問(wèn)題的規(guī)定》第一條。，而《監(jiān)察法》則規(guī)定了“監(jiān)察優(yōu)先”的處理原則。兩者的差別規(guī)定也會(huì)造成交叉案件管轄難。

3.監(jiān)警協(xié)作機(jī)制中有關(guān)程序的銜接不順暢

第一，主體范圍不全面。《監(jiān)察法》中的相關(guān)規(guī)定并未明確巡察組、督察組、各單位派駐紀(jì)檢組或中國(guó)人民解放軍監(jiān)察部門(mén)等在必要時(shí)是否有權(quán)要求公安機(jī)關(guān)配合。第二，銜接方式不具體?！侗O(jiān)察法》雖然明示了需要公安機(jī)關(guān)協(xié)助配合的具體調(diào)查措施，但對(duì)協(xié)助配合的方式卻并未明確。第三，銜接程序不深入，在一些實(shí)踐操作問(wèn)題上欠缺法律引導(dǎo)。比如，在銜接時(shí)限問(wèn)題上，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)提出的配合要求，公安機(jī)關(guān)應(yīng)在什么階段予以銜接，應(yīng)在何時(shí)回復(fù)、反饋等；在銜接層級(jí)對(duì)應(yīng)關(guān)系上，監(jiān)警配合一般應(yīng)依據(jù)對(duì)等原則進(jìn)行銜接。但監(jiān)察機(jī)關(guān)基于案情需要，跨級(jí)提出配合要求的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)如何銜接等問(wèn)題都沒(méi)有明確的法律規(guī)定；在異地配合銜接上，對(duì)本區(qū)域公安機(jī)關(guān)如何應(yīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)要求至其他區(qū)域外執(zhí)行調(diào)查措施、外區(qū)域監(jiān)察機(jī)關(guān)如何要求本區(qū)域內(nèi)公安機(jī)關(guān)配合執(zhí)行調(diào)查措施等具體的銜接，也未見(jiàn)明確規(guī)定。這些法律規(guī)定的粗疏在一定程度上造成監(jiān)察法適用操作中的障礙。

(二)實(shí)踐運(yùn)作的偏差

監(jiān)警工作機(jī)制中法律規(guī)定的不充分，使得刑事案件處理過(guò)程中不同機(jī)關(guān)基于自身立場(chǎng)的理解，而造成執(zhí)行上的偏差。比如，對(duì)協(xié)助內(nèi)容的限縮理解會(huì)造成案件管轄的片面化，即認(rèn)為只要有“受賄”“行賄”等字眼的罪名都由監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄[5]。相反，基于對(duì)協(xié)調(diào)事項(xiàng)的擴(kuò)大化理解，可能會(huì)出現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)因非辦案需要或超出權(quán)限范圍而要求公安機(jī)關(guān)提供協(xié)助配合。又如，對(duì)檢察院做出的拘留、逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住等刑事強(qiáng)制措施，基于各自的立場(chǎng)而做法各異。有些單獨(dú)由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，有些根據(jù)職責(zé)分工，由監(jiān)察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)各自承擔(dān)執(zhí)行任務(wù)；有的則將執(zhí)行權(quán)分配到監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)來(lái)共同執(zhí)行。這種基于主觀理解來(lái)分配刑事強(qiáng)制措施執(zhí)行權(quán)限的做法顯然太過(guò)隨意。又如，刑事強(qiáng)制措施與留置措施的轉(zhuǎn)換銜接也沒(méi)有對(duì)應(yīng)的法律規(guī)范明確。監(jiān)察機(jī)關(guān)是否有權(quán)要求公安機(jī)關(guān)釋放已被采取強(qiáng)制措施的犯罪嫌疑人，而移交至監(jiān)察機(jī)關(guān)予以留置審查以及如何移交等實(shí)踐問(wèn)題也難以完成。

二、平等與合力：監(jiān)警協(xié)助機(jī)制構(gòu)建的基礎(chǔ)

如上所述，目前監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)在相關(guān)刑事案件辦理過(guò)程中，無(wú)論在法律依據(jù)還是在實(shí)務(wù)操作中，都存在不少障礙。這勢(shì)必對(duì)正確理解和準(zhǔn)確定位兩機(jī)關(guān)的地位和關(guān)系提出要求。根據(jù)《憲法》第一百四十條和《監(jiān)察法》第四條規(guī)定，在刑事案件的辦理過(guò)程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定位于“互相配合、互相制約”的工作關(guān)系。在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的過(guò)程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)不能僅憑一己之力，需要和審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)形成合力。這就要求監(jiān)警機(jī)關(guān)在根據(jù)法律規(guī)定履行各自職責(zé)時(shí)，不能各行其是，而是應(yīng)予相互支持與配合。因此，互相配合是以遵守憲法和法律為前提、以各司其職為基礎(chǔ)的工作程序銜接。

(一)工作目標(biāo)的一致性是監(jiān)警協(xié)助配合的基礎(chǔ)

首先，監(jiān)警機(jī)關(guān)能夠互相配合是因?yàn)楸举|(zhì)目標(biāo)是形成反腐合力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，監(jiān)察權(quán)抑或偵查權(quán)的行使都以規(guī)制權(quán)力、保障公民權(quán)利為宗旨。因此，在遵守憲法原理、遵守相關(guān)法律規(guī)定的前提下能夠?qū)崿F(xiàn)不同機(jī)關(guān)的工作協(xié)調(diào)：在訴前階段，監(jiān)察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)能夠通過(guò)集中司法資源，形成懲罰犯罪的合力，以便迅速收集違法線索、固定犯罪證據(jù)、及時(shí)查明犯罪事實(shí)、準(zhǔn)確查獲犯罪嫌疑人，有效懲治犯罪、保障人權(quán)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)警配合的直接目的；在前期調(diào)查、偵查的基礎(chǔ)上，后續(xù)的公訴和審判階段得以順利實(shí)現(xiàn)，公訴、審判活動(dòng)的質(zhì)量和效果得以確保，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)警配合的間接目的。

(二)權(quán)力職能的類同性是監(jiān)警協(xié)助配合的基礎(chǔ)

從權(quán)力來(lái)源分析，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件的調(diào)查權(quán)源于檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)，因檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸而形成，因此，與公安機(jī)關(guān)偵查權(quán)有一致的價(jià)值追求；從權(quán)力性質(zhì)上分析，調(diào)查與偵查雖然有不同的法律用語(yǔ)表述，但監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查也是依法實(shí)施的專門(mén)性調(diào)查工作，所采用的法律手段也是一種法定的強(qiáng)制措施，完全符合法律對(duì)偵查概念的闡釋；從權(quán)力功能上分析，無(wú)論是監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)還是公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，其訴訟功能均表現(xiàn)為嚴(yán)格按照刑事司法程序收集和審查證據(jù)，為后續(xù)檢察機(jī)關(guān)公訴、審判機(jī)關(guān)的審判提供證據(jù)支持，兩者具有同等的法律效力；在行使方式上，監(jiān)察機(jī)關(guān)所采取的各項(xiàng)調(diào)查措施(留置措施除外，留置本質(zhì)上是一種剝奪人身自由的措施)，其內(nèi)容與實(shí)施方式均參照刑事訴訟法的規(guī)定，與刑事訴訟法對(duì)偵查措施的規(guī)定無(wú)實(shí)質(zhì)區(qū)別。因此，有學(xué)者認(rèn)為，“調(diào)查中采取的訊問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施，在性質(zhì)上都類似于公安機(jī)關(guān)的職權(quán)”[6]。正是基于調(diào)查權(quán)和偵查權(quán)的權(quán)能類同性，監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)才能更好地在司法實(shí)踐中銜接融合，從而形成更加強(qiáng)大的反腐敗合力。

(三)權(quán)力的獨(dú)立、平等是監(jiān)警協(xié)助配合的保證

監(jiān)警機(jī)關(guān)的配合機(jī)制建立在平等基礎(chǔ)之上，是一種地位獨(dú)立的互相協(xié)作。監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)是因?yàn)榉傻囊?guī)定而在職責(zé)內(nèi)容、權(quán)限分工等方面存在差別，兩機(jī)關(guān)法律地位平等、并無(wú)高低之分，也不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、服從與被服從的隸屬關(guān)系。只是根據(jù)《監(jiān)察法》相關(guān)規(guī)定(2)《監(jiān)察法》第四條第一款規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！蓖瑫r(shí)第四條第一款規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中需要協(xié)助的，有關(guān)機(jī)關(guān)和單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)檢察機(jī)關(guān)的要求依法予以協(xié)助?！绷硗?，第三十四條第二款規(guī)定：“被調(diào)查人既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助?！?，監(jiān)察機(jī)關(guān)在職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的辦理過(guò)程中根據(jù)需要提出協(xié)助請(qǐng)求的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以協(xié)助。也就是說(shuō)，監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)工作需要啟動(dòng)和決定監(jiān)警協(xié)助程序，并且在案件管轄有交叉重合情況時(shí)，也應(yīng)以監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄為主。相比之下，公安機(jī)關(guān)的協(xié)助行為便具有輔助性和被動(dòng)性。公安機(jī)關(guān)只能根據(jù)請(qǐng)求予以配合，而不能進(jìn)行干預(yù)。但由此形成的以監(jiān)察為主、公安為輔的格局，旨在明確兩機(jī)關(guān)在職務(wù)違法、職務(wù)犯罪等刑事案件的配合工作中，在程序具有主次關(guān)系，不是一種平行狀態(tài)，是為了防止沒(méi)有原則的、隨意的配合，也為了避免出現(xiàn)互設(shè)障礙、故意刁難的工作局面。但這并不是監(jiān)察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)的法律定位。因?yàn)?，監(jiān)警兩機(jī)關(guān)的配合是相互的，不存在誰(shuí)遷就誰(shuí)、誰(shuí)服從誰(shuí)的問(wèn)題，它們共同服從且只服從于《憲法》和法律，監(jiān)察機(jī)關(guān)也不具有超然于公檢法等國(guó)家機(jī)關(guān)的地位，因此也不能干涉公檢法等司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)和開(kāi)展正常工作。

三、分工與制衡：監(jiān)警協(xié)助機(jī)制構(gòu)建的必然要求

基于形成反腐合力的共同追求，監(jiān)察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)首先應(yīng)在平等協(xié)作的基礎(chǔ)上互相配合。但是要真正做到分工負(fù)責(zé)，提升辦理職務(wù)犯罪案件的司法效率，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)兩機(jī)關(guān)之間的互相制約。權(quán)力制約是中外共通的原理。在我國(guó)，國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力制約以人民代表大會(huì)制度為基礎(chǔ)和背景，以維護(hù)公民基本權(quán)利為價(jià)值取向，受《憲法》(3)《憲法》第三十三條第三款規(guī)定:“國(guó)家尊重和保障人權(quán)?！痹摋l款確立的人權(quán)原則便是國(guó)家權(quán)力“互相制約”關(guān)系的憲法規(guī)范指引。如果某種公權(quán)力之間的制約關(guān)系或制約方式不利于維護(hù)甚至侵犯公民的基本權(quán)利，那么這種制約方式就會(huì)被認(rèn)定為無(wú)效甚或是違憲。和法律的約束。通過(guò)合憲、合法和有效的制約，審判權(quán)、檢察權(quán)、偵查權(quán)、監(jiān)察權(quán)等公權(quán)力得以規(guī)范、公正地行使而不被濫用。“如果沒(méi)有這種制約功能，所謂的分工負(fù)責(zé)就失去了意義，互相配合也會(huì)嚴(yán)重變質(zhì)?！盵7]

因此，作為監(jiān)警機(jī)關(guān)關(guān)系協(xié)調(diào)的核心原則，互相制約的確立目的不在于制衡與限制，而在于通過(guò)制約來(lái)保障法律適用的公正性，最終體現(xiàn)保障公民權(quán)利的憲法價(jià)值(4)從憲法原理分析，“互相”所體現(xiàn)的“雙向”性首先要排除制約關(guān)系的絕對(duì)性、單向性，當(dāng)然也不是制約權(quán)能的等量齊觀，更側(cè)重于強(qiáng)調(diào)各機(jī)關(guān)基于職能和分工所形成的制約關(guān)系的對(duì)向性和交互性。。因?yàn)椤盎ハ唷币辉~體現(xiàn)的是一種雙向關(guān)系，即“每一機(jī)關(guān)都對(duì)其他機(jī)關(guān)形成一定制約，同時(shí)它也成為其他機(jī)關(guān)制約的對(duì)象”[8]。根據(jù)《憲法》與《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)被賦予監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)職權(quán)，調(diào)查權(quán)則是三項(xiàng)職權(quán)的核心。作為監(jiān)察體制改革后新成立的一項(xiàng)權(quán)力，調(diào)查一詞絕非信手拈來(lái)，是法律語(yǔ)言百翻推敲和斟酌而成[9]，既不同于以前行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查處理權(quán)，也區(qū)別于公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，“是集合了紀(jì)委監(jiān)察部門(mén)的黨紀(jì)調(diào)查權(quán)、行政監(jiān)察部門(mén)的行政調(diào)查權(quán)以及人民檢察院刑事偵查權(quán)于一身的，三種性質(zhì)的權(quán)力為一體的、綜合性的“反腐敗調(diào)查權(quán)”[10]。因此，調(diào)查權(quán)和偵查權(quán)雖然都屬于發(fā)現(xiàn)、揭露和查證事物真相的職能活動(dòng)，但同時(shí)存在明顯的區(qū)別：

其一，行使主體不同。國(guó)家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的政治機(jī)關(guān)，對(duì)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件獨(dú)立行使調(diào)查權(quán)。監(jiān)察機(jī)關(guān)通過(guò)開(kāi)展調(diào)查活動(dòng)、收集完整證據(jù)材料，以查清被調(diào)查人違反黨紀(jì)、違反政紀(jì)的事實(shí)以及對(duì)被調(diào)查人的犯罪事實(shí)作出認(rèn)定。與之相對(duì)應(yīng)，公安機(jī)關(guān)是偵查權(quán)的行使主體之一，也是由法律明確規(guī)定的特定主體，其法律定位則是行政機(jī)關(guān)，因而公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)本質(zhì)上屬于行政權(quán)。所以，作為行使調(diào)查權(quán)和偵查權(quán)主體的兩機(jī)關(guān)的屬性存在本質(zhì)區(qū)別。

其二，法律依據(jù)不同。監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)由《監(jiān)察法》賦予，受《監(jiān)察法》規(guī)范?！霸诎讣{(diào)查過(guò)程中，既要嚴(yán)格依法收集證據(jù)，也要用黨章黨規(guī)黨紀(jì)、理想信念道德做被調(diào)查人的思想政治工作，靠組織的關(guān)懷感化被調(diào)查人，讓他們真心認(rèn)錯(cuò)悔過(guò)，深挖思想根源”[11]，體現(xiàn)了懲戒與教育相結(jié)合的價(jià)值取向。公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)則主要來(lái)源于刑事訴訟法，主要是圍繞刑事犯罪案件展開(kāi)，其目標(biāo)是懲治違法犯罪，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)行使的目標(biāo)則主要是反腐倡廉，建設(shè)廉潔政府，維護(hù)公權(quán)力的廉潔性和公正性[12]。因此，在適用階段上，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查相關(guān)案件適用《監(jiān)察法》，待案件調(diào)查完畢移送檢察機(jī)關(guān)后才會(huì)涉及刑事訴訟法的適用。

其三，行使對(duì)象不同。根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，調(diào)查權(quán)行使的對(duì)象包括涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的一切公職人員和有關(guān)人員(5)《監(jiān)察法》第三章明確規(guī)定，調(diào)查權(quán)的適用范圍包括受公務(wù)員法約束的公職人員以及參照公務(wù)員法管理的人員；法律、法規(guī)授權(quán)或者受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)組織中的從事公務(wù)的人員；國(guó)有企業(yè)管理人員；公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；村委會(huì)、居委會(huì)中從事基層管理的工作人員；其他依法履行公職的人員。。這其中當(dāng)然也包含監(jiān)察機(jī)關(guān)自身。公安機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)的范圍則是涉嫌刑事犯罪或經(jīng)濟(jì)犯罪的人員，涵蓋了涉嫌刑事犯罪和經(jīng)濟(jì)犯罪的公職人員，軍人違反職責(zé)的犯罪和軍隊(duì)內(nèi)部發(fā)生的刑事案件以及其他依照法律和規(guī)定應(yīng)當(dāng)由其他機(jī)關(guān)管轄的刑事案件的例外[13]。公職人員既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的案件，由監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安、檢察機(jī)關(guān)等協(xié)商解決管轄問(wèn)題，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主進(jìn)行調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以配合。

其四，行使范圍不同。監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)雖然組合了部分行政調(diào)查和部分司法調(diào)查，可以針對(duì)一切公職人員和有關(guān)人員行使調(diào)查權(quán)，但啟動(dòng)調(diào)查程序的根據(jù)僅限于其職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為。因此不同于行政機(jī)關(guān)的違法調(diào)查，也不同于司法機(jī)關(guān)的犯罪調(diào)查。相比之下，公安機(jī)關(guān)偵查權(quán)的行使范圍則不受案件性質(zhì)的限制。

其五，行使方式不同。鑒于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)范圍的廣泛性，其權(quán)力行使的方式也相應(yīng)具有多樣性特征。從調(diào)查權(quán)行使的強(qiáng)制性與否上看，監(jiān)察調(diào)查權(quán)既包括如查封、扣押等具有強(qiáng)制性的調(diào)查，也包括如談話等非強(qiáng)制性調(diào)查；從調(diào)查權(quán)針對(duì)的內(nèi)容上看，調(diào)查權(quán)包括如留置、限制出境等方式的人身調(diào)查，也包括如凍結(jié)等方式的財(cái)產(chǎn)調(diào)查。相比之下，公安機(jī)關(guān)在刑事案件的追訴過(guò)程中，偵查權(quán)的行使方式就相對(duì)單一，比如不包括針對(duì)人身的拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、留置等強(qiáng)制措施。

正是由于調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)的上述差異，監(jiān)察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)在查證案件事實(shí)中的職責(zé)范圍便具有了限度，其各自的獨(dú)立地位也得以凸顯，兩機(jī)關(guān)才能在各自相對(duì)獨(dú)立的制度環(huán)境中、明確的職責(zé)范圍內(nèi)通過(guò)發(fā)揮各自的功能來(lái)保障公民權(quán)利。那么，要妥善處理兩者關(guān)系，形成監(jiān)警關(guān)系的有效制衡，就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守憲法規(guī)定、遵循憲法精神，在合乎司法規(guī)律的前提下，堅(jiān)守各自的獨(dú)立地位、保持明確的權(quán)責(zé)分工、嚴(yán)格履行監(jiān)督制約。

四、限制與明確：監(jiān)警協(xié)助機(jī)制的細(xì)化與完善

監(jiān)察機(jī)關(guān)鑒于職能手段的缺失以及調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)的內(nèi)在差異，在職務(wù)違法和犯罪的調(diào)查活動(dòng)中，需要公安機(jī)關(guān)在自身的職權(quán)范圍內(nèi)予以協(xié)助，力圖完整地獲取和及時(shí)固定證據(jù)、提高司法效率。這就需要構(gòu)建有序、有效的監(jiān)警協(xié)助配合機(jī)制，以保障公安機(jī)關(guān)的協(xié)助于法有據(jù)，同時(shí)防止出現(xiàn)協(xié)助過(guò)度或不作為的情況發(fā)生。

立足于監(jiān)察法的條文設(shè)置，監(jiān)警協(xié)助的法定事項(xiàng)采用了“概括+列舉”的立法技術(shù)予以規(guī)范，不僅以“總則”的形式高度概括了兩機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的配合制約關(guān)系(6)《監(jiān)察法》第四條第二款和第三款規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)互相配合、互相制約。監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中需要協(xié)助的，有關(guān)機(jī)關(guān)和單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求依法予以協(xié)助。，還具體明示了搜查協(xié)助、技術(shù)調(diào)查協(xié)助、通緝追逃協(xié)助、限制出境協(xié)助、線索移送協(xié)助和調(diào)查協(xié)助、留置協(xié)助(7)參見(jiàn)《監(jiān)察法》第二十四條第三款、第二十八條第一款規(guī)定，第二十九條、第三十條、第三十四條、第四十三條第三款的規(guī)定。等幾類協(xié)助事項(xiàng)。不過(guò)，與之前公安機(jī)關(guān)對(duì)于行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的協(xié)助配合制度相比，這些事項(xiàng)范圍沒(méi)有明顯增減，內(nèi)容沒(méi)有實(shí)質(zhì)性變化，甚至提請(qǐng)方式也基本保留(8)參見(jiàn)中央紀(jì)委法規(guī)室、監(jiān)察部法規(guī)司編：《〈中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法〉及相關(guān)法律法規(guī)》，中國(guó)方正出版社2010年版。。而監(jiān)察機(jī)關(guān)不同于以前的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，它在憲法上具有獨(dú)立地位，并且監(jiān)察體制改革的目標(biāo)是整合行政監(jiān)察權(quán)(含黨的紀(jì)律檢查權(quán))和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)[14]。因此，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有配合協(xié)助事項(xiàng)依不同標(biāo)準(zhǔn)、從多種角度設(shè)置更為周密的范圍、明確權(quán)力的界限，以使檢察機(jī)關(guān)既能保有相對(duì)完整的執(zhí)行權(quán)能，又能有效防止監(jiān)察權(quán)的“過(guò)于強(qiáng)大”。

(一)監(jiān)警協(xié)助機(jī)制的比例原則

監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立的宗旨是為了“增強(qiáng)權(quán)力制約和監(jiān)督效果”，從而進(jìn)一步加大對(duì)腐敗犯罪的打擊力度。因此，如前文所述，根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)關(guān)于職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的調(diào)查工作予以配合。但是，公安機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行的相關(guān)措施從本質(zhì)上并不是司法活動(dòng)，自身并未分享到相關(guān)案件的調(diào)查權(quán)，不能因負(fù)責(zé)偵查任務(wù)而升格為司法機(jī)關(guān)，因此這不是監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使的例外，也就意味著不存在監(jiān)察程序和司法程序的拆分問(wèn)題。

但是，從憲法地位上來(lái)講，公安機(jī)關(guān)并不是監(jiān)察委員會(huì)的附屬部門(mén)，監(jiān)警兩機(jī)關(guān)地位平等，它們之間是相互合作、相互監(jiān)督的關(guān)系。因此，公安機(jī)關(guān)的協(xié)助配合不能無(wú)限度、無(wú)原則，否則，既不能發(fā)揮公安機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)和積極性，也會(huì)因工作范圍存在爭(zhēng)議而出現(xiàn)相互推諉責(zé)任的情況。因此，有必要首先確立監(jiān)警協(xié)助的原則，為構(gòu)建法治化的協(xié)助配合機(jī)制奠定基礎(chǔ)。

當(dāng)然，為確保實(shí)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)在反腐敗工作中的有效合作，就必須明確包括機(jī)制構(gòu)建與依法治國(guó)相統(tǒng)一、堅(jiān)持機(jī)制構(gòu)建與黨的領(lǐng)導(dǎo)相統(tǒng)一、堅(jiān)持機(jī)制構(gòu)建改革與司法改革相統(tǒng)一的原則[15]，等等。不過(guò)，回歸到最大化實(shí)現(xiàn)監(jiān)察委員會(huì)反腐敗職能的功能進(jìn)路上，監(jiān)警協(xié)助中所涉監(jiān)察權(quán)與警察權(quán)的配置還需遵循比例原則(9)比例原則是借用了行政法學(xué)領(lǐng)域的一項(xiàng)法律原則，包括適當(dāng)性、必要性和平衡性三個(gè)方面。。比例原則在對(duì)行政行為是否合理的評(píng)價(jià)中，“要求行政機(jī)關(guān)所采取的行政措施必須符合合法的目的，對(duì)利害關(guān)系人權(quán)益的損害最小，且所謀求的公共利益不得小于給利害關(guān)系人造成的損害?！盵16]由此看來(lái)，比例原則能有效防止行政權(quán)損害私權(quán)益，其使用不應(yīng)局限在行政權(quán)，任何公權(quán)力的行使都應(yīng)當(dāng)遵循這一原則。

因此，在監(jiān)警協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建過(guò)程中，應(yīng)始終堅(jiān)守比例原則，嚴(yán)格規(guī)范合作規(guī)則。在職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的協(xié)助調(diào)查(偵查)過(guò)程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)應(yīng)綜合分析行為的嚴(yán)重程度、行為人的主觀惡性及人身危險(xiǎn)性大小、案件的影響力大小等因素，區(qū)分違法、違紀(jì)行為，采取不同種類、不同程度的調(diào)查(偵查)措施，調(diào)查手段應(yīng)具有適當(dāng)性?！氨O(jiān)察委員會(huì)在辦理案件行使調(diào)查權(quán)時(shí)，也應(yīng)當(dāng)遵循比例原則，調(diào)查權(quán)行使必然應(yīng)當(dāng)符合其查明涉嫌違法事實(shí)的目的。”[17]在監(jiān)察機(jī)關(guān)提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)配合的事項(xiàng)范圍方面，應(yīng)遵循必要性原則。公安機(jī)關(guān)的協(xié)助配合不是無(wú)界限、全方位的，監(jiān)察委員會(huì)的請(qǐng)求也不能是無(wú)規(guī)則、隨意性的。即法定配合的事項(xiàng)如監(jiān)察機(jī)關(guān)有關(guān)技術(shù)調(diào)查、通緝或限制出境等措施的請(qǐng)求，公安機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)執(zhí)行。除此之外，由監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)案情需要，自行裁量提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)協(xié)助的事項(xiàng)就應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持必要性原則，非有必要不得隨意啟動(dòng)公安機(jī)關(guān)的協(xié)助機(jī)制。

至于監(jiān)警協(xié)助機(jī)制中的平衡性原則，則需要通過(guò)賦予公安機(jī)關(guān)一定的知情權(quán)和異議權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。即對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)依法必須請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)配合的或者依案情裁量請(qǐng)求協(xié)助的案件，公安機(jī)關(guān)有權(quán)參與監(jiān)察機(jī)關(guān)關(guān)于此案件的討論研究等工作，也應(yīng)有權(quán)對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)做出的需要公安機(jī)關(guān)進(jìn)行即時(shí)強(qiáng)制、技術(shù)偵查等決定提出異議。監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)之應(yīng)該充分重視，并在重新研究后及時(shí)將結(jié)果反饋于公安機(jī)關(guān)。若雙方還不能達(dá)成一致，監(jiān)察機(jī)關(guān)可提請(qǐng)上一級(jí)公安機(jī)關(guān)裁定。這樣，公安機(jī)關(guān)在充分了解案件情況之后作出協(xié)助行為，不僅有利于后續(xù)法律責(zé)任的承擔(dān)，也能有效保障公安機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，形成有效的平衡與制約。

(二)監(jiān)警協(xié)助機(jī)制的類型化完善

目前監(jiān)察法所規(guī)定的監(jiān)警協(xié)助事項(xiàng)，依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)大致可以分為兩類：一是以監(jiān)警協(xié)助啟動(dòng)事由的屬性為標(biāo)準(zhǔn)分為法定協(xié)助和酌定協(xié)助。換言之，監(jiān)察機(jī)關(guān)提請(qǐng)協(xié)助的事由是由法律明確規(guī)定的，還是可以根據(jù)案件具體情況自主決定是否提請(qǐng)協(xié)助的。二是以協(xié)助事項(xiàng)是由監(jiān)警機(jī)關(guān)共同配合還是由公安機(jī)關(guān)單獨(dú)完成，分為單一協(xié)助和雙方協(xié)助。對(duì)于不同的標(biāo)準(zhǔn)所進(jìn)行的協(xié)助分類，由此產(chǎn)生的法律關(guān)系不同、對(duì)應(yīng)的責(zé)任內(nèi)容有別，因此，需要具體分析各類別的內(nèi)在需求，力求把監(jiān)警協(xié)助事項(xiàng)落到實(shí)處。

首先，基于《監(jiān)察法》的規(guī)定，在法定協(xié)助和酌定協(xié)助的分類標(biāo)準(zhǔn)之下，監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理案件過(guò)程中，有關(guān)技術(shù)調(diào)查、通緝追逃、限制出境、問(wèn)題線索移送和調(diào)查的四個(gè)方面，限于自身權(quán)能范圍，必須依賴公安機(jī)關(guān)的法定職權(quán)，因此，這些事項(xiàng)在協(xié)助條件、主體、范圍等方面都有明確規(guī)定，應(yīng)予保留。但也應(yīng)注意將其嚴(yán)格限定在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的范圍內(nèi)，不得隨意增加公安機(jī)關(guān)的協(xié)助配合義務(wù)。相對(duì)而言，酌定協(xié)助事項(xiàng)的規(guī)定則過(guò)于概括，這是目前包括未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)亟須進(jìn)一步限制和明確的類型。第一，逐步限縮酌定請(qǐng)求協(xié)助的事項(xiàng)范圍：其一，對(duì)專門(mén)性問(wèn)題鑒定的協(xié)助應(yīng)逐步限制，可以通過(guò)設(shè)立和加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的技術(shù)力量自主完成；其二，信息的查閱、調(diào)閱協(xié)助在現(xiàn)階段包括將來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間，對(duì)于大部分案件而言仍需依賴公安機(jī)關(guān)的職能，但信息的搜集、管理和使用應(yīng)限制在公安機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)，不能越權(quán)越線。第二，明確酌定協(xié)助的啟動(dòng)事由。實(shí)踐中，基于案件的多樣性和復(fù)雜性，監(jiān)察機(jī)關(guān)請(qǐng)求協(xié)助的事由不能窮盡，并且會(huì)不斷出現(xiàn)新問(wèn)題新情況，因此，酌定協(xié)助事項(xiàng)的啟動(dòng)具有靈活性，但提請(qǐng)啟動(dòng)協(xié)助的事由均應(yīng)“具有正當(dāng)理由”。比如，監(jiān)察機(jī)關(guān)受特定條件限制、不能獨(dú)立開(kāi)展調(diào)查；再如，監(jiān)察機(jī)關(guān)提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)協(xié)助相比單獨(dú)行使調(diào)查權(quán)，更能節(jié)約司法資源，提高效率，等等。第三，規(guī)定拒絕酌定協(xié)助的抗辯事由。這主要是從被請(qǐng)求協(xié)助一方即公安機(jī)關(guān)的立場(chǎng)，來(lái)明晰監(jiān)警兩機(jī)關(guān)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。對(duì)于法定協(xié)助事由，公安機(jī)關(guān)非因法定情形不得提出抗辯。相比之下，酌定協(xié)助事由本身就是監(jiān)察機(jī)關(guān)基于對(duì)案件情況的分析判斷自行作出的請(qǐng)求，具有一定的靈活性。相應(yīng)地，作為被請(qǐng)求一方的公安機(jī)關(guān)也相應(yīng)具有較大裁量權(quán)，只要能夠提出“合理的、正當(dāng)?shù)氖掠伞?，就可以拒絕協(xié)助請(qǐng)求。更為周全的做法是根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)請(qǐng)求協(xié)助的性質(zhì)，對(duì)應(yīng)規(guī)定出公安機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)拒絕”“可以拒絕”等不同效力、等次的抗辯事由。同時(shí)需規(guī)定因拒絕監(jiān)察機(jī)關(guān)提出的協(xié)助請(qǐng)求而導(dǎo)致相關(guān)案件不能完成的后果。如，不能在法定期限內(nèi)調(diào)查終結(jié)、調(diào)查手段不能窮盡致使證據(jù)不能有效固定等，公安機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)法律責(zé)任。

其次，根據(jù)協(xié)助事項(xiàng)的完成程度而劃分出單一協(xié)助及雙方協(xié)助，旨在明晰兩種協(xié)助所引起的法律關(guān)系以及要對(duì)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。雖然在這兩種監(jiān)警協(xié)助方式下，監(jiān)警機(jī)關(guān)參與調(diào)查、偵查的分工、程度有差別，但“不可否認(rèn)的是監(jiān)察機(jī)關(guān)和警察機(jī)關(guān)都與被調(diào)查人或相關(guān)人發(fā)生了特定的法律關(guān)系，都應(yīng)當(dāng)為自己實(shí)施的特定行為承擔(dān)法律責(zé)任”[18]。只是在不同程度的協(xié)助模式下，兩機(jī)關(guān)的責(zé)任應(yīng)進(jìn)一步明確：在公安機(jī)關(guān)單獨(dú)完成協(xié)助請(qǐng)求事項(xiàng)的案件辦理中，公安機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)自身協(xié)助范圍內(nèi)的行為承擔(dān)法律責(zé)任，其余則由監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)；在監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)共同完成協(xié)助事項(xiàng)的情況下，兩機(jī)關(guān)則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的連帶責(zé)任。權(quán)益受侵害的一方可以向監(jiān)警任一機(jī)關(guān)提請(qǐng)救濟(jì)，由其中任一單位承擔(dān)責(zé)任后，可考慮參照行政程序追責(zé)原則，進(jìn)一步劃分、追究?jī)蓹C(jī)關(guān)各自的責(zé)任。

在具體責(zé)任的劃定上，如果因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)不當(dāng)行使拒絕協(xié)助的權(quán)力，導(dǎo)致案件進(jìn)展受限、妨礙調(diào)查；或者因協(xié)助不力，如提供信息不實(shí)、鑒定結(jié)論不當(dāng)?shù)扔绊懕O(jiān)察調(diào)查的合法性與正當(dāng)性等，除了權(quán)益受侵的被調(diào)查人或相關(guān)人可以向相關(guān)部門(mén)提請(qǐng)救濟(jì)外，同時(shí)可以考慮參照《監(jiān)察法》第六十二條規(guī)定，“由其主管部門(mén)、上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)單位給予通報(bào)批評(píng)；對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法予以處理”。如果違反《監(jiān)察法》相關(guān)規(guī)定構(gòu)成犯罪的，依據(jù)《監(jiān)察法》第六十六條和第六十七條的規(guī)定應(yīng)依法追究刑事責(zé)任，并依法對(duì)受侵害人予以國(guó)家賠償。

余論：監(jiān)警協(xié)作機(jī)制的程序補(bǔ)給

在監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作推進(jìn)中，處理好與相關(guān)機(jī)關(guān)的協(xié)助配合關(guān)系迫在眉睫。當(dāng)然，從根本上解決這一問(wèn)題有賴于出臺(tái)專門(mén)規(guī)范各機(jī)關(guān)協(xié)助的程序立法如監(jiān)察程序法(10)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)就通過(guò)機(jī)關(guān)間訂立“職務(wù)聯(lián)系辦法”來(lái)解決機(jī)關(guān)之間的相互協(xié)調(diào)問(wèn)題，避免任務(wù)過(guò)重以及浪費(fèi)行政資源。我國(guó)大陸地區(qū)也有學(xué)者提出制定監(jiān)察程序法，形成高效完備的協(xié)助配合機(jī)制。參見(jiàn)趙祖斌：《檢務(wù)督察與監(jiān)委會(huì)監(jiān)察權(quán)力關(guān)系勘定及協(xié)調(diào)》，載《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第3期第127-137頁(yè)。。但是，一部法律的出臺(tái)不在一朝一夕，在現(xiàn)階段首先宜在職責(zé)密切配合的有關(guān)機(jī)關(guān)之間聯(lián)合發(fā)布行政協(xié)助的規(guī)章，規(guī)定工作實(shí)踐中的案件管轄權(quán)限、協(xié)助配合的范圍、組織方式、爭(zhēng)議糾紛的解決機(jī)制等。比如建立協(xié)調(diào)聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)，及時(shí)有效解決一些復(fù)雜的酌定協(xié)助、酌定事項(xiàng)在具體操作中面臨的問(wèn)題。通過(guò)聯(lián)席會(huì)議溝通協(xié)調(diào)，明確協(xié)助的范圍、在執(zhí)行法律中存在理解分歧的事項(xiàng)、銜接協(xié)調(diào)的文書(shū)及其填寫(xiě)要求；根據(jù)案件難易程度、涉案數(shù)據(jù)數(shù)量的大小、調(diào)取信息條件的難易等合理設(shè)定反饋時(shí)限，等等。接下來(lái)，將規(guī)章上升為更高位階的行政法規(guī)加以調(diào)適、規(guī)制，或者對(duì)《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》進(jìn)行相關(guān)調(diào)整。比如，統(tǒng)一協(xié)助事項(xiàng)名稱、對(duì)同一法律事項(xiàng)統(tǒng)一處理原則、設(shè)定監(jiān)察留置措施與刑事強(qiáng)制措施的轉(zhuǎn)換條件及程序規(guī)則等，逐步完成法律體系的對(duì)接。最后，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)，出臺(tái)統(tǒng)一的監(jiān)察程序法，在專章設(shè)置具體的程序規(guī)則，明確參與監(jiān)察協(xié)助的主體范圍及其職責(zé)分工、監(jiān)察協(xié)助的層級(jí)及具體對(duì)接方式、科學(xué)設(shè)定監(jiān)察協(xié)助的時(shí)限及法律責(zé)任等等，以從根本上保障和促進(jìn)與監(jiān)察機(jī)關(guān)有關(guān)的協(xié)助配合機(jī)制的有序、有效地實(shí)施，進(jìn)一步完善國(guó)家反腐敗體系的現(xiàn)代化。