王立峰，孫文飛

（吉林大學 行政學院，吉林 長春 130012）

一、問題的提出

作為我國獨特的制度形式，黨政聯(lián)合發(fā)文是中國特色黨政體制嵌入國家治理機制的有效方式。黨政聯(lián)合發(fā)文一般是指中國共產(chǎn)黨各級黨委與國家政權機關因治理事項存在交集而共同發(fā)布相關通知、意見、決定、規(guī)定、指示等制度文件[1]。2018年黨的十九屆三中全會對進一步深化黨和國家機構改革作出重要部署，強調解決黨和國家機構職能體系中存在的職能重復、執(zhí)行落實難、機制不協(xié)調等問題，體現(xiàn)出以優(yōu)化和重組黨政機關職能體系來推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的特征。隨著黨和國家機構融合改革的深化，職責相近的黨政機關施行合署辦公或合并設立，作為黨政機關制度政策實施載體的黨政聯(lián)合發(fā)文不但數(shù)量激增，而且制度形態(tài)也逐步程序化、規(guī)范化。2019年黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確提出“把我國制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能”[2]，并突出“黨的領導制度體系”的重大作用。作為中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造的特色制度形式，黨政聯(lián)合發(fā)文有助于黨中央的重大決定、部署的貫徹與落實，促使黨中央的宏觀政策主張落實到中觀和微觀的執(zhí)行層面。新時代以來，黨政聯(lián)合發(fā)文的主題聚焦全面從嚴治黨和國家治理現(xiàn)代化方面，在一些社會重大專項治理領域顯示出巨大的制度優(yōu)勢和治理效能，如腐敗治理、生態(tài)環(huán)境治理、精準脫貧等。也就是說，在中國共產(chǎn)黨領導國家治理的制度體系中，黨政聯(lián)合發(fā)文制度已經(jīng)超越了一般意義上的公文處理方式或工作慣例，其從臨時性、過渡性的政策載體演變?yōu)橐环N常態(tài)化的治理工具[3]。那么新時代黨政聯(lián)合發(fā)文制度形成巨大治理效能的原因在理論上應當如何闡釋呢？

當前，國內學者對黨政聯(lián)合發(fā)文治理效能的研究十分有限，亟待我們進行深入的探討。在當代中國政治實踐中，幾乎所有重要的政治決策都是通過會議做出的，而在這些會議之中或之后，除了人民代表大會及其常務委員會召開的部分會議的決議是通過法律法規(guī)來呈現(xiàn)的，其他機構召開的會議的決議最后幾乎都是以制度文件的形式公布的。有學者概括指出：通過開會講話的方式以及文件記錄和傳達的方式來實現(xiàn)黨和政府的高效運轉成為中國共產(chǎn)黨成功的一條重要經(jīng)驗[4]。在學術概念上，學者們一般將中國政治實踐中制度文件形成的治理機制與效能概括為“文件政治”（Documentary Politics）[5]。作為一種政治運行模式，“文件政治”是中國共產(chǎn)黨治國理政的重要方式，文件政治涵蓋從文件的產(chǎn)生到對文件的落實這一整體性系統(tǒng)[6]。從形式上來看，黨政聯(lián)合發(fā)文屬于制度文件，可以納入“文件政治”范疇，但是這種制度文件的制定主體具有復合性，即由黨政機關聯(lián)合制定發(fā)布。由于中國共產(chǎn)黨處于總攬全局、協(xié)調各方的核心統(tǒng)領地位，黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體在地位和作用上存在差異，因此“文件政治”概念并不能很好地涵蓋黨政聯(lián)合發(fā)文主體之間的“勢位”之差。在黨政聯(lián)合發(fā)文制度優(yōu)勢轉化為治理效能的過程中，中國共產(chǎn)黨具有“主導性”制度優(yōu)勢，并且制度文件的實施呈現(xiàn)出自上而下逐級推行的特征[7]?！皠菽堋弊畛跏俏锢韺W概念，《辭?！分械摹皠菽堋苯忉尀椤拔镔|系統(tǒng)由于各物體之間（或物體內各部分之間）存在保守力的相互作用而具有的能量?！谝欢ǖ南嗷プ饔孟?，系統(tǒng)的勢能的大小由各物體的相對位置決定”[8]。賀東航教授等將黨的十八大以來中國特色黨政體制下制度政策執(zhí)行中的“高位推動”特征概括為“政治勢能”[9]，并將“政治勢能”這一概念視為“黨的全面領導”的學術化表述[10]。在“‘黨決政行’的體制下，黨政聯(lián)合的政策壓力與政策各項期待值均要高于常規(guī)政策運行體制下的公共政策，而這種具有中國特色的‘位階推動’概念化后我們將其稱作‘政治勢能’”[11]。之后，賀東航教授等對“政治勢能”概念進行了系統(tǒng)性闡釋，將政治勢能劃分為價值性政治勢能、制度化政治勢能、體制性政治勢能和一元化政治勢能四種類型，并分析了各自的作用機理[10]。也有學者認為：“由中共中央、國務院聯(lián)合發(fā)文，或中央部委聯(lián)合發(fā)文，抑或省級各部門發(fā)文，其背后政治位階的高低即代表著政治勢能的強弱，而政策文件位階越高，所蘊含的政治勢能就越強，地方官員也就越會積極地推進政策執(zhí)行，因而政策變現(xiàn)的速度也就越快、品質也就越高?！盵12]盡管“政治勢能”具有價值維度功能，但是它并非政策執(zhí)行者的主觀認識，而是可以通過“醞釀趨勢”“構建權勢”“宣傳造勢”“形成定勢”的階段性過程將“勢”與“能”進行累積與疊加[13]，推動制度政策的有效落實。

新時代以來，黨政聯(lián)合發(fā)文呈現(xiàn)出的巨大治理效能要求我們對其理解不能僅僅停留在黨政機關聯(lián)合制定政策文件環(huán)節(jié)，而應當從學理上揭示黨政聯(lián)合發(fā)文制度優(yōu)勢的邏輯，關注黨政聯(lián)合發(fā)文為何能夠被有效地落實與執(zhí)行，進而產(chǎn)生積極的治理效能。與“文件政治”理論視角相比，“政治勢能”是更加本土化的學術概念，更加契合國家治理中“黨的全面領導”這一根本核心與優(yōu)勢，為我們理解新時代黨政聯(lián)合發(fā)文治理效能提供了新的理論視角。在“制度優(yōu)勢轉化為治理效能”情境下，我們應當將黨政聯(lián)合發(fā)文看作一個整體性概念，即作為中國特色社會主義的制度設計，而并非僅指黨和國家政權機關針對某一項特定治理任務而進行的一次黨政聯(lián)合發(fā)文。借助“政治勢能”這一中國特色的學術概念，本文嘗試分析黨政聯(lián)合發(fā)文制度實踐中蘊含的“價值性政治勢能、制度化政治勢能、體制性政治勢能、一元化政治勢能”優(yōu)勢，并進一步闡釋黨政聯(lián)合發(fā)文制度在“政治勢能”作用下產(chǎn)生的治理效能，進而推動黨政聯(lián)合發(fā)文研究的深化發(fā)展。

二、新時代黨政聯(lián)合發(fā)文制度實踐中的“政治勢能”優(yōu)勢

新時代以來，中國共產(chǎn)黨通過政治引領與制度驅動等方式，不斷提升國家治理現(xiàn)代化水平，形成了黨的全面領導“政治勢能”優(yōu)勢。有學者指出，黨政聯(lián)合發(fā)文制度是“政治勢能”的重要實現(xiàn)機制，它能夠將黨的意志釋放出來，并將這種意志傳遞給各級組織和官員，觸發(fā)他們的政治意識，進而誘發(fā)或催發(fā)他們的政策變現(xiàn)的過程[11]。實際上，黨政聯(lián)合發(fā)文制度實踐之所以能夠取得良好的政策效果，主要是因為黨政聯(lián)合發(fā)文制度實踐中蘊含著強烈的“政治勢能”優(yōu)勢。

（一）價值性政治勢能

中國共產(chǎn)黨歷來重視對國家制度、政策制定和執(zhí)行的價值引領與意識形態(tài)動員，將黨的意志、黨的主張傳導至國家政治系統(tǒng)之中，進而形成強大的價值導向勢能，即“價值性政治勢能”。價值性政治勢能主要是指中國共產(chǎn)黨能夠通過思想、理論、信仰、觀念、教育活動等方式進行治國理政[10]。作為宣傳和傳遞黨的意志、黨的主張的重要方式，黨政聯(lián)合發(fā)文自身帶有“價值性政治勢能”功能，這成為黨政聯(lián)合發(fā)文得到有效貫徹執(zhí)行、形成有效治理的重要保證。黨政聯(lián)合發(fā)文是一種特殊的政策文件，它的設立不僅是因為中國共產(chǎn)黨和國家政權機關面臨共同、交叉或重疊的治理事務，而且也是向國家政治系統(tǒng)傳遞黨中央的重要決策部署、工作精神、領導人的講話等的重要方式。從政策實踐上看，新時代以來很多重要的黨政聯(lián)合發(fā)文都是在黨的全國代表大會或中共中央重要會議之后發(fā)布施行，并且通過各類媒體、團體的宣傳活動，為制度和政策的推行實施營造氣氛，達到“醞釀趨勢”的目的。以生態(tài)環(huán)境建設領域的黨政聯(lián)合發(fā)文得到有效執(zhí)行為例。2012 年黨的十八大做出“生態(tài)文明建設”重大部署，并將生態(tài)文明建設提升到與中國特色社會主義事業(yè)“經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設”相同的高度，形成了“五位一體”總體布局。習近平總書記發(fā)表了關于生態(tài)文明建設的系列重要講話，并通過媒體、政策文件等形式得到宣傳，為中國特色社會主義事業(yè)建設提供了綠色健康發(fā)展的價值指引，形成了強烈的價值性政治勢能。廣大人民對生態(tài)文明建設形成廣泛認同之后，如何推進生態(tài)環(huán)境治理成為亟待解決的問題。借助“五位一體”總體布局和習近平生態(tài)文明建設思想形成的價值性政治勢能，一系列關于生態(tài)環(huán)境建設的黨政聯(lián)合發(fā)文得以有效落實。如中共中央、國務院聯(lián)合發(fā)布的《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》等，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》等。這些生態(tài)環(huán)境建設領域的重要黨政聯(lián)合發(fā)文在內容形式上將“指導思想”“基本原則”設置在文件第一部分，要求貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神，突出價值性政治勢能。當這些中央層面印發(fā)的黨政聯(lián)合發(fā)文進入地方層面具體執(zhí)行時，地方黨委和政府必然會高度重視，通過會議文件傳達、知識手冊閱讀、輿論典型宣講等手段進行內容傳導、思想熏陶和氛圍營造[14]，為黨政聯(lián)合發(fā)文的執(zhí)行做好思想教育和組織動員，推動黨政聯(lián)合發(fā)文貫徹落實，形成良好的治理效能。

（二）制度化政治勢能

“制度化政治勢能”是指中國共產(chǎn)黨通過制度性元素、制度化方式將黨的全面領導“政治勢能”傳導到治國理政之中[10]，從本質上講，制度化政治勢能強調的是基于制度理性而形成的制度化治理和制度的無差別實施[15]。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨通過加強黨內法規(guī)和章程建設來推進黨內治理和國家治理的現(xiàn)代化，成為黨執(zhí)政理念與執(zhí)政方式變化的鮮明特征。黨政聯(lián)合發(fā)文是中國共產(chǎn)黨治國理政的重要制度設計，它已經(jīng)遠遠超出了“靜態(tài)”的政策文本意義，成為與政黨治理和國家治理緊密相連的“動態(tài)”治理機制，其制定與實施的程序化、制度化、規(guī)范化水平得到顯著提高。有學者指出，在當代中國治理體系中發(fā)揮重要規(guī)范作用的制度形態(tài)大致可以分為黨內法規(guī)與黨的規(guī)范性文件、國家法律法規(guī)、黨政聯(lián)合發(fā)文三大類[1]。2019 年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》規(guī)定“制定黨內法規(guī)涉及政府職權范圍事項的，可以由黨政機關聯(lián)合制定”[16]。之后，黨政聯(lián)合發(fā)文的載體形式表現(xiàn)為黨政機關聯(lián)合制定的黨內法規(guī)、黨政機關聯(lián)合制定的規(guī)范性文件和黨政機關聯(lián)合制定的非黨內法規(guī)和非規(guī)范性文件的其他政策文件[17]。從制度運行的角度來看，這三種形式都是中國共產(chǎn)黨采用制度性元素和制度化方式進行治國理政的過程，這表明新時代黨政聯(lián)合發(fā)文的制定和實施遵循制度化政治勢能邏輯。黨政機關聯(lián)合制定的黨內法規(guī)是一種特殊類型，按照黨內法規(guī)的規(guī)范性定義，它的主要功能是對黨內事務進行規(guī)范和調整，但是“在黨政機構合署合并之后，黨內法規(guī)對國家機構的影響將變得更為直接，甚至成為新機構運行的主要準則”[18]。毫無疑問，黨內法規(guī)是管黨治黨的制度依據(jù)，它的執(zhí)行遵循制度化政治勢能的邏輯。除了第一種特殊的黨政聯(lián)合發(fā)文，其他兩種類型的黨政聯(lián)合發(fā)文更為常見，它們在國家治理過程中發(fā)揮重要作用也得益于它們能夠以制度的形式實現(xiàn)“政治優(yōu)勢”向“治理能量”的轉換，也即遵循制度化政治勢能的邏輯。在國家治理現(xiàn)代化背景下，通常意義上的黨政聯(lián)合發(fā)文能夠補充國家法律和黨內法規(guī)規(guī)定的缺漏，解決黨內事務和黨外事務共同面臨的問題，并以“先行先試”的制度模式推行黨和國家的政策[19]。

（三）體制性政治勢能

依據(jù)既有的文獻觀點[20]，我們可以將“體制性政治勢能”理解為，在中國特色黨政復合體制下，中國共產(chǎn)黨通過對機構機制進行調整或重組的方式，實現(xiàn)黨的全面領導“政治勢能”貫徹至黨的治國理政之中，進而提升國家治理效能。從黨政聯(lián)合發(fā)文的運行現(xiàn)狀來看，其得到有效執(zhí)行的體制性政治勢能邏輯體現(xiàn)為以下兩個方面：一方面，黨政聯(lián)合發(fā)文是中國特色黨政復合體制在政策制定、實施方面的重要體現(xiàn)，自身就帶有體制性政治勢能的特征。中國共產(chǎn)黨通過組織嵌入、制度銜接、主體競合等方式進入國家治理體系之中，黨與國家政權機關之間形成了緊密的耦合關系。從根本上講，黨政聯(lián)合發(fā)文是中國特色黨政復合體制在制度運行層面的具體體現(xiàn)。在中國特色社會主義政治制度中，“黨”和“政”是兩個不同的系統(tǒng)，權力地位也是不同的，黨政機關聯(lián)合發(fā)出的文件比政府部門單獨發(fā)出的政策文件的“政治位階”更高，因而能夠影響政策執(zhí)行的速度和效果[9]。中國特色黨政復合體制的另一個重要特點是注重原則性和靈活性的統(tǒng)一，即中國共產(chǎn)黨能夠通過以黨領政的方式，迅速將政治系統(tǒng)的信號傳遞到行政系統(tǒng)，克服行政系統(tǒng)的僵化性[21]。黨的十八大以來，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，黨政聯(lián)合發(fā)文就充當著這種“原則性和靈活性”統(tǒng)一的角色，成為協(xié)調黨政機關、部門進行合作治理、協(xié)同治理的重要方式。例如，2019 年中共中央、國務院聯(lián)合發(fā)布的《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》第二條明確規(guī)定：“本條例適用于黨的機關、人大機關、行政機關、政協(xié)機關、審判機關、檢察機關，以及工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體和參照公務員法管理的事業(yè)單位?！迸c國家正式法律制度相比，《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》的適用對象更加廣泛，并且制定出臺的程序更加高效、靈活。另一方面，黨政聯(lián)合發(fā)文執(zhí)行前后一般會成立各級各類領導小組、協(xié)作小組、工作小組、委員會等議事性、協(xié)調性工作機構和機制[22]，來保障黨政聯(lián)合發(fā)文的執(zhí)行落實?！邦I導小組”等黨的臨時機構是黨委和政府為應對或處理某項特定治理任務而設立的工作機制，這些臨時機構一般不設立獨立編制，以黨政聯(lián)合發(fā)文的形式規(guī)定具體的工作活動[23]。在這種意義上，黨政聯(lián)合發(fā)文能夠形成良好的治理效能得益于“領導小組”等黨的臨時機構所具有的“體制性政治勢能”，即這些臨時性機構形成“權勢”之后，黨政聯(lián)合發(fā)文便能“宣傳造勢”，塑造和增強民眾和公職人員對制度政策的認同，最后“形成定勢”。例如，2017 年黨的十九大報告提出，“成立中央全面依法治國領導小組，加強對法治中國建設的統(tǒng)一領導”，之后在“中央全面依法治國領導小組”體制性政治勢能作用下，《關于加強社會主義法治文化建設的意見》《法治政府建設與責任落實督察工作規(guī)定》等黨政聯(lián)合發(fā)文得到有效貫徹執(zhí)行，提升了我國法治建設水平。

（四）一元化政治勢能

中國共產(chǎn)黨的領導是新中國成立以來社會主義現(xiàn)代化建設取得偉大成就的重要經(jīng)驗，是中國特色社會主義最本質的特征。黨的十九大明確提出：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”“一元化政治勢能”是指通過黨的全面領導實現(xiàn)黨委領導一切，強調黨的集中統(tǒng)一領導，以協(xié)調黨政軍民各方面的步調，實現(xiàn)“黨的領導”全覆蓋[13]。黨政聯(lián)合發(fā)文具有濃厚的政治領導、政治協(xié)調等色彩，能夠通過權威性的安排來對行政機關、公民等產(chǎn)生強制力和約束力[24]。黨政聯(lián)合發(fā)文一般由黨委牽頭，聯(lián)合相關機關部門制定，突出黨委的統(tǒng)一領導作用，并且常常采用黨委的發(fā)文字號，這使得黨政聯(lián)合發(fā)文在執(zhí)行過程中具有強烈的“一元化政治勢能”。有學者認為，“黨政聯(lián)合發(fā)文的存在實際上很好地反映了新中國成立以來黨政關系當中最為穩(wěn)定的核心部分，即堅持黨的領導，黨通過包括行政機關在內的整套國家機構來實現(xiàn)國家治理”[17]。以中國貧困治理領域的黨政聯(lián)合發(fā)文的實現(xiàn)成效為例，可以得出黨的十八大以來開啟的“脫貧攻堅戰(zhàn)”最終取得全面勝利和黨政聯(lián)合發(fā)文具有的“一元化政治勢能”密不可分。我國早在2001 年就出臺了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010 年）》，將貧困治理問題提升到中國特色社會主義偉大事業(yè)的高度。但值得注意的是，這份文件的發(fā)布機關是國務院，并未采取黨政聯(lián)合發(fā)文的形式。2011年出臺的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》則是由中共中央和國務院聯(lián)合發(fā)布，并且明顯地將扶貧問題與中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性聯(lián)系在一起，扶貧政策的政治性大大增強[25]。2015年，中共中央、國務院聯(lián)合發(fā)布的《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》明確指出：“堅持黨的領導，夯實組織基礎。充分發(fā)揮各級黨委總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，嚴格執(zhí)行脫貧攻堅一把手負責制，省市縣鄉(xiāng)村五級書記一起抓?！?018 年中共中央、國務院又聯(lián)合發(fā)布了《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》，進一步強調發(fā)揮政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢。統(tǒng)計資料顯示，截至2020年年底，中國如期完成新時代脫貧攻堅目標任務，現(xiàn)行標準下9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決[26]。黨的十八大以來，脫貧攻堅領域的黨政聯(lián)合發(fā)文都突出了“一元化政治勢能”，并且它們都采用強烈的政治性、使命性的表述方式，將“脫貧攻堅”工作看作重大政治任務，形成強烈的“政治勢能”，使脫貧攻堅領域的黨政聯(lián)合發(fā)文產(chǎn)生了巨大的治理效能。

三、新時代黨政聯(lián)合發(fā)文制度實踐的治理效能

中國共產(chǎn)黨提出“國家治理現(xiàn)代化”重大命題之后，便積極從完善黨和國家制度體系的角度提升國家治理現(xiàn)代化水平和治理效能。在理論上，我們可以將黨政聯(lián)合發(fā)文制度蘊涵的政治勢能優(yōu)勢劃分為價值性政治勢能、制度化政治勢能、體制性政治勢能和一元化政治勢能四種類型，但在黨政聯(lián)合發(fā)文制度實踐中，這四種類型往往是聚合在一起的，共同形成了整體性的政治勢能優(yōu)勢。在政治勢能優(yōu)勢作用下，黨政聯(lián)合發(fā)文制度實踐在完善黨和國家制度體系和提升國家治理能力方面都呈現(xiàn)出巨大的制度優(yōu)勢，形成良好的治理效能。

（一）協(xié)調黨政權力體系，優(yōu)化黨政機構職責的協(xié)同性

在中國政治實踐中，黨政聯(lián)合發(fā)文不僅是增強黨的領導的重要制度，在“政治勢能”邏輯下，也是協(xié)調黨的機關和國家機關的重要載體，促進黨政資源的優(yōu)化整合。

一是黨政聯(lián)合發(fā)文符合我國“雙軌制”權力體系運行的現(xiàn)實需要，有助于黨政權力系統(tǒng)的協(xié)調。長期以來，中國共產(chǎn)黨通過組織嵌入、制度銜接、主體競合等方式進入國家治理體系之中，黨與國家政權之間形成了緊密的耦合關系。從法治角度來看，我國特殊的黨政耦合關系形成了政治運行中的“雙軌制”權力體系，即“政黨權力體系”和“憲法權力體系”并存[27]。憲法對中國共產(chǎn)黨領導地位的規(guī)定是兩種權力體系能夠并行的法治來源，而中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造的“領導小組”制度、“歸口管理”制度為黨政權力體系的整合提供了組織形式。在我國政治實踐中，黨政聯(lián)合發(fā)文主要存在于黨政部門的交叉領域，尤其適用于“歸口管理”制度下特定“口”的黨政機關及其工作人員的管理，這種聯(lián)合發(fā)文的制度安排能夠促進中國政治體制中的“黨”和“政”兩套權力體系的統(tǒng)籌協(xié)調，保障兩套權力體系行動的統(tǒng)一。例如，“政法口”以中央政法委員會以及地方各級政法委作為主導機關，整合法院、檢察院、公安、國家安全與司法行政機關，這種復合的主體機關在制發(fā)規(guī)范性文件時常常采用黨政聯(lián)合發(fā)文的形式，從而保障“黨管政法”，促使黨政體制中“雙軌制”權力體系在形式上保持統(tǒng)一，典型的例子是2019年中共中央政法委員會、最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)的《關于加強司法權力運行監(jiān)督管理的意見》。

二是黨政聯(lián)合發(fā)文作為黨政機構統(tǒng)籌改革的機制支撐，有助于優(yōu)化黨政機構職能之間的協(xié)同性。黨的十九屆三中全會作出統(tǒng)籌設置黨政機構的重要決定，“黨的有關機構可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設置，實行合并設立或合署辦公，整合優(yōu)化力量和資源，發(fā)揮綜合效益”。黨政機構的統(tǒng)籌改革并不意味著“黨政合一”或“撤銷國家機構”，而是黨政機構在組織、職能、責任等方面實現(xiàn)深入融合，提高黨治國理政的效能。黨政機構統(tǒng)籌改革的現(xiàn)實動力是黨的機關和國家機構治理領域的交叉，為了避免重復立規(guī)，黨政機構聯(lián)合制定一份規(guī)范性文件就成為必然選擇。尤其是在黨政合署辦公模式下，黨政聯(lián)合發(fā)文的政治勢能得到進一步發(fā)揮，成為推動黨和國家機構工作之間銜接與協(xié)調的重要形式，如2019 年中共中央紀委、國家監(jiān)察委員會聯(lián)合印發(fā)的《監(jiān)察機關監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》要求紀檢監(jiān)察干部應當嚴格依規(guī)依紀依法開展監(jiān)督工作。

（二）規(guī)范黨內事務與國家事務，促進黨內法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調

黨的十九屆四中全會明確提出“堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。黨內法規(guī)與國家法律是中國特色社會主義法治體系的兩大組成部分，二者在實踐中存在許多交叉重疊的適用對象和領域，因此二者之間的有效銜接協(xié)調是中國特色社會主義法治實踐的必然要求。作為同時調整黨內事務和國家事務的制度安排，黨政聯(lián)合發(fā)文能夠有效地緩解黨內法規(guī)和國家法律之間的張力，從靜態(tài)和動態(tài)兩個方面促進它們之間的有效銜接。

一是黨政聯(lián)合發(fā)文形式能夠增強黨內法規(guī)與國家法律制定之間的協(xié)同性。制定環(huán)節(jié)的協(xié)調是黨內法規(guī)與國家法律有效銜接的前提，黨政聯(lián)合發(fā)文本身就是黨政機關就某方面的社會治理而進行協(xié)商與協(xié)調的結果。從“體制性政治勢能”的角度來看，黨政聯(lián)合發(fā)文可以借助“領導小組”機制，從制定源頭上緩解黨內法規(guī)與國家法律之間存在的張力。例如，在中央全面依法治國領導小組的統(tǒng)一領導與統(tǒng)籌協(xié)調之下，反腐倡廉建設、組織建設等領域存在業(yè)務與職能交叉的黨政機關可以通過聯(lián)合發(fā)文與聯(lián)合立法的形式，實現(xiàn)重點領域的黨內法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調[28]。

二是黨政聯(lián)合發(fā)文形式拓展了執(zhí)政黨意志轉化為國家意志的途徑，有利于黨內法規(guī)轉化為國家法律?！包h政關系的協(xié)調不僅包括黨政機關關系的協(xié)調，還包括黨政意志的銜接與統(tǒng)一，黨規(guī)和國法作為黨的意志和國家意志的集中表現(xiàn)，實現(xiàn)二者銜接協(xié)調是實現(xiàn)黨政關系協(xié)調的應有之義?！盵29]黨內法規(guī)與國家法律之間的銜接協(xié)調不僅包括靜態(tài)層面上的文本規(guī)范，而且還體現(xiàn)為將涉及公共治理事務、帶有公共屬性的黨內法規(guī)轉化為國家法律的動態(tài)過程。在全面依法治國背景下，黨內法規(guī)和國家法律是黨的意志和國家意志的集中體現(xiàn)，并且中國共產(chǎn)黨的政策主張最終都是通過黨內法規(guī)和國家法律形式來實現(xiàn)。黨的十八大以來，黨政聯(lián)合發(fā)文借助“制度化政治勢能”，規(guī)范了執(zhí)政黨意志轉化為國家意志的途徑。例如，2019 年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》明確規(guī)定了黨政機關可以聯(lián)合制定黨內法規(guī)，這意味著此種類型的黨政聯(lián)合發(fā)文可以直接將黨的意志體現(xiàn)為國家意志。作為規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文雖然在法律適用問題上備受爭議，但是這類黨政聯(lián)合發(fā)文能夠將其體現(xiàn)的政黨意志和主張轉化為國家意志和法律，屬于正常的政治和法治現(xiàn)象[30]。也有學者指出，黨政聯(lián)合發(fā)文的適用領域和對象都是特定的，不能濫用和泛用，否則就會形成黨政聯(lián)合發(fā)文對國家法律的“虹吸效應”，消解黨內法規(guī)和國家法律之間的界限[31]。在黨政聯(lián)合發(fā)文日益規(guī)范化、科學化、制度化的情況下，發(fā)揮其積極作用，促進黨內法規(guī)與國家法律的有效銜接不失為一種可行選擇。

（三）降低治理成本與減少制度阻力，提升國家治理現(xiàn)代化水平

黨的十八大以來，隨著黨和國家機構改革的深入推進，黨政聯(lián)合發(fā)文不再僅僅是一種公文處理方式，其治理功能得到日益凸顯。實際上，在中國特色黨政高度協(xié)同的復合型國家治理過程中，黨政聯(lián)合發(fā)文已經(jīng)由臨時性的政策載體變成了常態(tài)化的制度設計，在推進國家治理現(xiàn)代化的過程中發(fā)揮著重要制度優(yōu)勢。

一是黨政聯(lián)合發(fā)文有利于黨和政府的決策具有及時性、協(xié)同性與科學性。正確的決策是治理有效的前提，當黨和政府在面對重疊或銜接的治理事務時，一般由黨和政府的主管部門進行協(xié)商，在“價值性政治勢能”導向下，以黨政聯(lián)合發(fā)文的方式形成決策。如在監(jiān)管重大安全生產(chǎn)問題時，習近平總書記多次強調建立健全“黨政同責、一崗雙責和齊抓共管”的安全生產(chǎn)監(jiān)督職責體系的重要性，下級黨政機關在領悟黨中央的政治信號之后，便加快聯(lián)合制定監(jiān)管重大安全生產(chǎn)相關的規(guī)范性文件。

二是黨政聯(lián)合發(fā)文有助于降低治理成本與規(guī)避治理風險。黨政聯(lián)合發(fā)文存在的前提是黨的機關和政府部門面臨共同的治理事務，如果由黨和政府分別單獨制定規(guī)范性文件，那么不僅會加大治理成本[32]，而且兩者之間也可能存在不協(xié)調、不匹配的問題，這顯然不符合效能最優(yōu)化的治理邏輯，因此黨政機關聯(lián)合制定一份適用于“黨內”和“黨外”事務的規(guī)范性文件就顯得十分必要。相比于國家法律，黨政聯(lián)合發(fā)文的制定更加靈活，實施更加及時，能夠應對社會突發(fā)的重大公共事件，起到規(guī)避治理風險的作用。2019 年年底突發(fā)的新冠肺炎疫情給醫(yī)療保障、復工復產(chǎn)、就業(yè)招聘等社會公共問題帶來了巨大挑戰(zhàn)，在國家應急管理體系與應急管理制度尚未健全的情況下，黨政聯(lián)合發(fā)文能夠起到規(guī)范社會秩序、緩和社會矛盾、補齊治理短板等重要作用。如針對高校畢業(yè)生的就業(yè)問題，2020 年3 月中共中央組織部辦公廳、人力資源和社會保障部辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關于應對新冠肺炎疫情影響做好事業(yè)單位公開招聘高校畢業(yè)生工作的通知》。

三是黨政聯(lián)合發(fā)文能夠減少改革阻力，促進政策制度的執(zhí)行與落實。黨的十八大以來，國家與社會治理改革的任務明顯加重，單獨依靠國家或者社會已經(jīng)無法應對復雜多變的治理任務，“一元領導、多方協(xié)同”治理格局成為發(fā)展趨勢。中國共產(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，黨能夠通過在國家與社會等各領域內發(fā)揮領導優(yōu)勢，推動制度和政策的有效執(zhí)行，從而形成良好的治國理政效果。在“一元化政治勢能”的推動下，黨政聯(lián)合發(fā)文可以整合具有相同或重合治理任務的黨政部門，既保證黨的領導，又能有效避免“政出多門”。一般情況下，黨政聯(lián)合發(fā)文由黨委牽頭，聯(lián)合相關政府部門制定文件，在“一元化政治勢能”的政治邏輯下，黨政聯(lián)合發(fā)文必然能夠減少相關政府部門的改革阻力，提升制度和政策的執(zhí)行力，讓制度和政策的實施效果最大化。

四、結語

新時代，中國特色社會主義制度在國家治理現(xiàn)代化中的優(yōu)勢作用日益凸顯。作為執(zhí)政黨與領導黨，不斷提升國家與社會的治理水平與治理效能是中國共產(chǎn)黨的重要使命。對于轉型時期的中國來說，國家治理面臨的問題復雜多變，這就需要黨能夠精準、高效地做出決策，出臺相應的制度規(guī)定。與國家正式的法律制度和管黨治黨的黨內法規(guī)相比，黨政聯(lián)合發(fā)文制度既具有規(guī)范性，又具有較好的靈活性，并且它能夠同時調節(jié)黨政面臨的共同治理任務，降低治理成本。憑借獨特的制度優(yōu)勢，黨政聯(lián)合發(fā)文在推進國家治理現(xiàn)代化的過程中發(fā)揮了重要作用，尤其是在生態(tài)文明建設、脫貧攻堅戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、掃黑除惡專項治理、區(qū)域協(xié)調發(fā)展等重大轉型發(fā)展問題上呈現(xiàn)出巨大的治理效能。實際上，黨政聯(lián)合發(fā)文制度優(yōu)勢并不會自動向國家治理效能轉化，其需要借助“政治勢能”來推動政策的執(zhí)行落實，形成強大的治理效能?！罢蝿菽堋笔穷H具中國特色的本土化學術概念，強調“黨的全面領導”優(yōu)勢形成的制度政策制定與執(zhí)行的“高位推動”特征。黨政聯(lián)合發(fā)文意味著政策議題的“政治位階”得到提升，在“政治勢能”的作用下，黨政聯(lián)合發(fā)文能夠通過加強黨委的統(tǒng)一領導，使不同部門機構面臨共同治理任務時能夠超越“部門利益”“科層官僚”的弊端，實現(xiàn)治理資源的整合與優(yōu)化。盡管黨政聯(lián)合發(fā)文制度在我國治理體系中有著獨特的優(yōu)勢與功能，但是這并不意味著任何事項都需要采用黨政聯(lián)合發(fā)文的形式，它有特定的適用領域，即黨政機關交叉或者銜接的事務。在進一步發(fā)揮黨的全面領導制度優(yōu)勢的背景下，黨政聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量有進一步增長的趨勢，發(fā)揮的作用也越來越重要，這就要求今后的研究應將黨政聯(lián)合發(fā)文制度納入中國特色社會主義制度體系之中，推進其制定程序、運行機制、備案審查、監(jiān)督保障等問題的研究，進一步提升黨政聯(lián)合發(fā)文治理效能。