賈玉嬌，楊 佳

（吉林大學 哲學社會學院，吉林 長春 130012）

社會救助制度作為中國基本民生保障的一項基礎性制度安排，對全面推動社會發(fā)展中走在最后面人民的生活水平的提高，進而持續(xù)提高社會整體意義上的民生保障和發(fā)展水平，具有重要意義。中國社會主要矛盾轉換對國家治理體系與能力提出新要求，2020年終結絕對貧困，全面建成小康社會，進入第二個百年奮斗征程，中國特色社會主義實踐進入新的發(fā)展階段。社會救助制度建設所處的情境發(fā)生重大變化，需要對該制度及時做出新的學理性回應，亦即在新的歷史條件下，重新審視和明確社會救助兜底保障的“底”在哪里、如何“兜”？

一、社會救助兜底保障的兩大核心議題

社會救助制度，這一構筑起一國民生保障兜底大網(wǎng)的制度體系，呈現(xiàn)出兩個基本的發(fā)展面向：其一是該制度的保障水平與內(nèi)容，其二是該制度體系的建設與運作。前者涉及保障資源的分配標準與配置結構的設定，背后蘊藏的是制度公平與制度積極與否的問題；后者包括制度精準化、精細化及體系化建設，制度體系內(nèi)部與外部關系理順及制度合力輸出，涉及保障資源的輸出遞送方式與機制，背后蘊藏的是制度供給的效率與制度產(chǎn)出效能問題。自新中國成立以來，伴隨中國國家建設與國家治理水平的提高，中國社會救助制度不斷發(fā)展完善，與經(jīng)濟社會發(fā)展需求相適恰，形成一幅清晰的保障“底線”、制度體系架構、運行機制三位一體的延展與變遷圖景。其延展與變遷的內(nèi)在遵循是中國社會主義實踐邏輯。在不同的社會發(fā)展階段中，社會救助制度體系兜底保障的“底”的確定和制度、機制建設的內(nèi)容有所不同。這兩個問題解決得好壞，對社會救助制度效能釋放產(chǎn)生重要影響。因此，這兩個時議時新、時新時議的問題成為發(fā)展社會救助制度體系、釋放社會救助制度時代效能的兩大核心議題。這兩大問題的內(nèi)在關聯(lián)是，前者探討的是社會救助這一基本民生保障“底”線的形塑機制與制度構成，后者討論的是“底”的動態(tài)作用機制。

近年，社會救助兜底保障問題得到政府、學界和社會的廣泛關注，形成了大量具有重要政策制定和實踐指導意義的研究成果，極大地推動了中國社會救助制度完善，促進其兜底保障功能的發(fā)揮。從已有的相關研究來看，學者們往往從以下五個方面展開研究。其一是從促進社會救助制度系統(tǒng)合理化發(fā)展層面展開研究。研究者重點關注了情境變遷下社會救助制度的發(fā)展［1］、社會救助制度立法［2］、社會救助制度精準識別［3］、社會救助分類施保［4］等內(nèi)容，對社會救助制度系統(tǒng)中結構優(yōu)化、技術升級提出了對策建議。其二是對社會救助制度中的主體展開研究。研究者剖析了社會救助政策制定者的責任［5］，參與者的逐漸多元化［6］，目標群體的需求［7］與脫困的主觀能動性［8］，以及不同主體間的互動［9］，指出政府、基層及救助對象在各自位置需做出的改進，以為實現(xiàn)社會救助制度中不同角色的“各司其職”做出貢獻。其三是對社會救助制度定位進行研究。學者主要關注了社會救助的功能［10］、標準［11］，以及作為反貧困配套設施的社會救助制度［12］，探索了社會救助制度于民生事業(yè)發(fā)展中所處的位置、功能以及角色，為我國社會救助制度發(fā)展貢獻了智慧力量。其四是對社會救助制度現(xiàn)實發(fā)展水平進行研究。學者們關注到了社會救助制度發(fā)展均等化這一問題，提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助制度的發(fā)展［13］。一部分學者關注到了社會救助制度實踐過程中所顯露的政策效微性［14］，指出了制度在實際發(fā)展中與最初目標相偏離，并對此提出了對策建議。其五是從社會救助制度經(jīng)驗借鑒的角度進行研究。研究者探索國外社會救助制度發(fā)展可供中國選擇的制度經(jīng)驗［15］，萃取我國社會救助制度歷史發(fā)展精華［16］，以為當下社會救助發(fā)展提供有益思考。

上述研究為深入開展社會救助兜底保障研究奠定了堅實的基礎，為實現(xiàn)社會救助制度與時俱進的發(fā)展做出了積極的學術貢獻?？偟膩砜?，可將既有研究的視角劃分為以下三種：其一是基于政策分析的研究視角；其二是將制度主體互動視角引入社會救助兜底保障研究；其三是基于時空比較的研究視角。雖然研究視角有所豐富，研究視野有所拓展，但是從其對社會救助制度分析的廣度與深度上看，跳出就社會救助制度論社會救助制度的理論思維的延展度有限，對社會救助兜底保障的學理性闡釋深度不足，尚未闡釋清楚社會救助制度兜底保障的“底”的運動規(guī)律與兜底保障實踐機制，留下一定的理論研究空白。

在全面建成小康社會的背景下，為試圖清楚回答社會救助要兜住的“底”，以及如何兜住底等問題，本文將社會救助制度置于中國特色社會主義實踐進程、國家治理體系發(fā)展、復雜的治理情境以及國家治理體系回應與契合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律的歷史因應中，對中國改革開放以來的社會救助兜底保障實踐進行學理闡釋和理論凝練，系統(tǒng)闡釋社會救助兜底保障中的“底”的形塑與定位分析框架，探索社會救助如何“兜住底”的制度結構、內(nèi)在機理與運行邏輯。審視社會救助兜底保障所處的經(jīng)濟、社會、行政與政策等系統(tǒng)性環(huán)境，回應社會救助兜底保障的“底”在何處，如何兜住兜牢這個“底”等現(xiàn)實問題，找到制約社會救助兜底保障功能優(yōu)化的癥結，破除社會救助政策體系發(fā)展中的路徑依賴與思維定式，為新形勢下更好地闡釋社會救助制度兜底保障效能釋放提供有益的理論支持。

二、如何確定社會救助兜底保障的“底”

為對社會救助制度這一基本保障民生的“底線”做出清晰闡釋，本文從理論與制度兩個維度，沿著從宏觀、中觀到微觀的研究進路，建構“底”、定位“底”。其中建構“底”，即在“底”的歷史變遷中，凝練與釋清使“底”得以形成的影響因素的構成系統(tǒng)，這是社會救助制度的理論表征；定位“底”，即在一定的歷史條件下，對社會救助兜底保障制度體系進行時間軸橫斷面上的分析，從而定位“底”，這是社會救助制度功能得以發(fā)揮的結構性前提。通過對以上兩個方面進行闡述，系統(tǒng)回應全面建成小康社會背景下社會救助制度的演進問題。

（一）“底”的形塑——分析框架

縱觀新中國成立以來的社會救助制度變遷歷程，不難發(fā)現(xiàn)社會救助兜底保障的“底”嵌入于歷史情境發(fā)展中，從中可凝練出對社會救助兜底保障的“底”產(chǎn)生形塑作用的影響因素及其構成的系統(tǒng)，并由此可觀察到社會救助制度體系內(nèi)外及彼此之間的互動過程。通過歷史考量社會救助內(nèi)容與水平何以確定，發(fā)現(xiàn)有三大體系、四大邏輯對社會救助兜底保障的“底”產(chǎn)生形塑作用。下面本文以社會救助制度為考量的核心，立足于新中國成立以來社會救助制度嵌入其中的整體的制度體系及其變遷，對上述形塑因素展開分析：

1.對“底”起到形塑作用的三大體系

對社會救助兜底保障的“底”起到形塑作用的三大體系是指社會救助制度所處的國家治理體系，及其與社會之間形成的互動體系，以及中國特色社會主義矛盾運動所定義的任務系統(tǒng)。首先，來看國家治理體系對社會救助制度的形塑作用。由一系列制度構成的國家治理體系是中國現(xiàn)代社會救助制度發(fā)展的“制度場域”，對社會救助發(fā)展與變遷產(chǎn)生基本的形塑作用。1949年新中國成立后，中國共產(chǎn)黨在總結與發(fā)展根據(jù)地建設經(jīng)驗的基礎上，完成了中國現(xiàn)代國家治理體系從無到有的量變與質(zhì)變過程。在此過程中，社會救助政策經(jīng)歷了從應急型救濟向常態(tài)化救助的發(fā)展歷程［17］。從全體社會成員的民生保障機制來看，社會救濟制度的兜底保障和國家治理體系在不斷完善定型中，不斷吸納社會成員進入單位—人民公社保障體系的兩大機制。中國共產(chǎn)黨在進行國家治理體系結構性前提建設的同時，面對大規(guī)模亟待安置的難民、災民、貧民、流民、失業(yè)人員，迅速成立中國人民救濟總會，同時成立社會司主管全國社會救濟工作［1］。單位制式的國家治理體系不斷定型，對原有社會救助制度兜底保障下的各類人員形成吸納力，社會救濟對象逐漸沉淀為喪失或不具備勞動能力的老、弱、寡、殘疾等社會成員［1］。在計劃經(jīng)濟體制和單位制的依托下，形成了與那一時期國家治理體系相契合的社會救濟制度。在此背景下，傳統(tǒng)社會救濟制度成為國家治理制度體系中的“歷史存量”，現(xiàn)代社會救助制度成為國家治理制度體系發(fā)展的“新增量”。同樣，伴隨國家治理體系逐漸趨向新的定型，現(xiàn)代社會救助制度經(jīng)歷了新應急型向新常態(tài)化轉型。

其次，國家治理體系與社會之間的互動體系。從構成上看，國家治理體系可分為科層體系和制度體系，根據(jù)不同層級和不同部門，又可對其進行縱向和橫向上的劃分。黨中央和國務院的各項決策就是通過這一張縱橫交織的網(wǎng)絡得以貫徹執(zhí)行，并與社會之間發(fā)生相互作用。通過這一網(wǎng)絡，黨中央一方面開展社會建設與社會動員，另一方面進行社會服務與社會保障。與此同時，社會也借助這一網(wǎng)絡實現(xiàn)利益訴求的向上表達，社會參與對國家決策產(chǎn)生形塑作用。由此，國家實現(xiàn)社會整合，國家權力獲得社會認同，夯實國家治理權威的社會基礎。社會救助制度作為國家治理體系的組成部分，一方面通過此宏觀互動體系實現(xiàn)國家意志與社會利益訴求的交融一致，另一方面在二者交融一致的目標導向下實現(xiàn)社會救助制度發(fā)展。眾所周知，社會救助是一種底線型的社會安全網(wǎng)，具有維護社會穩(wěn)定的政治功能。這里蘊含的一個基本的理論預設是，社會救助資源供給對象和標準制定的適恰性。然而，這一適恰狀態(tài)是國家意志、科層體制、制度操作現(xiàn)實條件、社會利益訴求、社會責任塑造之間的交織、融合的結果（詳見對“底”起到形塑作用的四大邏輯，在此不做贅述）。

再次，中國特色社會主義矛盾運動所定義的任務系統(tǒng)。社會主義是經(jīng)由近現(xiàn)代社會文化啟蒙，美好生活作為一種蘊含于社會發(fā)展訴求之中的普遍價值以來，在追求美好生活過程中出現(xiàn)的一個巨大的時空重塑力量，與資本主義相互交織、碰撞，影響人類社會發(fā)展。在歷史的反復嘗試與選擇中，在歷史與現(xiàn)實復雜情境的考驗中，中國共產(chǎn)黨運用唯物辯證法，實現(xiàn)人的主觀能動性與事物發(fā)展的客觀規(guī)律性的有效結合，即實現(xiàn)社會主義發(fā)展的合目的性與合規(guī)律性的統(tǒng)一。作為其具體體現(xiàn)，中國共產(chǎn)黨基于執(zhí)政為民、發(fā)展為民的根本價值立場，根據(jù)不同社會主義建設時期的客觀情況，順應世界發(fā)展大勢，制定階段性發(fā)展目標，明確其內(nèi)蘊含的社會主要矛盾，從而推進整體發(fā)展框架下社會主義的階段性發(fā)展，實現(xiàn)整體、長遠、全局發(fā)展與階段、近期、局部發(fā)展的統(tǒng)一，使得中國社會主義建設呈現(xiàn)出一條清晰的發(fā)展脈絡、未來指向與階段性特征。在中國社會主義實踐圈定的整體性和階段性的時空范圍內(nèi)，社會救助制度根據(jù)不同社會發(fā)展階段中的任務指向，做出相應的制度回應。具體體現(xiàn)在三次社會主要矛盾的提出與社會救助制度的相應調(diào)整。

2.對“底”起到形塑作用的四大邏輯

所謂四大邏輯是從三大體系及其互動過程產(chǎn)生而來的，影響社會救助兜底保障運動發(fā)展的主要規(guī)則，包括社會邏輯、學理邏輯、政策邏輯和行政邏輯。換言之，社會救助所要兜住的“底”是由社會反映出來的，能夠被概念表征出來，進入國家治理視野與制度表達體系，且國家治理技術能夠實現(xiàn)，行政體系能夠推行落實下去的制度安排。具體說來，社會邏輯是由社會對社會救助資源分配與效能的普遍認識而生成的，且對社會救助制度制定產(chǎn)生一定客觀形塑力，其內(nèi)遵循日常生活的常識性判斷。這一源于社會的普遍的制度認知作為一種社會實在，既具有被建構性，具有建構意義，亦即國家既可以引導社會認知的變化，也必須遵從社會認知。如果在制度意圖與社會認知之間缺少溝通，可能會導致社會救助非但無法起到穩(wěn)定社會的作用，還會激發(fā)社會矛盾。學理邏輯源于學術共同體內(nèi)對社會救助制度應然性的認知與建構，遵循學術研究的科學性、系統(tǒng)性與探索性。近年，隨著政府越來越重視學術研究對政策制定的作用，學界作為政府外腦的角色越來越重要。這一方面提高了政策的學理性與科學性，另一方面也刺激了學術研究的發(fā)展。政策邏輯是基于政策發(fā)展的內(nèi)在規(guī)定性而生成的一種力量。政策作為人們認知與實踐的產(chǎn)物，一旦產(chǎn)生出來外在于人的認知與實踐后，就會形成一定的獨立性和影響自身發(fā)展的內(nèi)在的強制性，如學者們常講的路徑依賴就是制度發(fā)展內(nèi)在強制性的體現(xiàn)［18］。行政邏輯是源于行政體系內(nèi)在運行的正式和非正式規(guī)則而形成的對政策制定與執(zhí)行的客觀作用力，具體表現(xiàn)為橫向部門之間與縱向不同層級部門之間的關系，以及在此關系網(wǎng)絡中某一決策執(zhí)行主體的能動性等。換言之，社會救助面對的是社會中后發(fā)展人群的生存與發(fā)展問題，而這一問題具有系統(tǒng)性，社會救助制度的決策部門需要考慮的是如何基于本部門工作權限，對這一復雜問題系統(tǒng)進行有限治理空間內(nèi)的制度創(chuàng)新。對于民政部門而言，相比較全盤考慮清楚社會救助問題，如何在有限的職權空間中制定出行之有效的解決方案更具挑戰(zhàn)性。它不僅需要克服來自其內(nèi)部的障礙，還需要積極謀劃突破與其他部門之間的壁壘。

3.三類社會救助政策轉化過程中蘊含的三個基本問題

從政策的產(chǎn)生到落實的過程來看，存在學理政策、文本政策和實踐政策，其中從學理政策到實踐政策需要考量的現(xiàn)實關系和限定性條件不斷增多，政策現(xiàn)實性逐漸增強。因此，實踐政策是學理政策和文本政策的現(xiàn)實版，對社會產(chǎn)生實際效用。由學理政策向實踐政策的轉化過程即為由三大體系和四大邏輯衍生而來的“標準與平衡”“絕對與相對”“表達與建構”等矛盾關系的深度交織過程。具體說來：

“標準與平衡”的矛盾意涵為，受四大邏輯影響，社會救助兜底保障牽涉多方利益訴求，其內(nèi)存在多元價值立場及所持的制度標準，如國家穩(wěn)定社會、促進社會發(fā)展的利益訴求和以人民為中心的制度價值標準，社會期待獲得救助資源的利益訴求和基于社會常識性認知達成共識的制度輸出標準，行政體系內(nèi)部的部門利益訴求和基于現(xiàn)有行政體制能動格局的制度執(zhí)行標準等，因此，社會救助所要兜住的“底”是多元價值標準相互平衡的結果。

“絕對與相對”的矛盾意涵為，在一定歷史條件和社會發(fā)展水平下，社會救助兜底保障的“底”具有歷史的絕對性。隨著歷史條件的變化與社會發(fā)展，社會救助兜底保障的“底”還具有時代的相對性。這一相對性投射到中國特色社會主義實踐歷程中，具體表現(xiàn)為在國家與社會的雙向互動中，社會救助制度體系與國家治理制度體系之間的雙向結構適配，即社會救助制度體系內(nèi)部結構完善升級與國家治理制度體系內(nèi)制度關系調(diào)適相協(xié)同，使得社會救助所兜住的“底”呈現(xiàn)出清晰的變動軌跡與發(fā)展趨向。因此，社會救助所要兜住的“底”是不斷與時代發(fā)展要求相契合并隨之發(fā)展的。

“表達與建構”的矛盾意涵為，社會救助所要兜住的“底”作為社會救助制度的核心要義，具有制度的結構二重性特征，既具有社會救助需求的表達性，也具有社會救助需求的引導性和建構性；既對人產(chǎn)生制約作用，同時也賦予人從事基本社會功能性活動的資源，增強人的能動性。因此，社會救助兜底保障應在表達人與塑造人的張力中探“底”。結合中國現(xiàn)階段社會發(fā)展要求，社會救助兜底保障要在尊重這一發(fā)展階段客觀制約性的前提下，增加兜底保障內(nèi)容，其目標指向為塑造與這一社會發(fā)展階段相適應的人。需要注意的是，這里的增加兜底保障內(nèi)容并非等同于提高兜底保障物質(zhì)供給水平，這一時期中應該更加注重兜底保障供給結構優(yōu)化與供給資源整合。

（二）全面建成小康社會背景下社會救助兜底保障的“底”的定位

在復雜的國家與社會治理情境中，社會救助保障“底線”的制定需要打破固有思維，立足當下，著眼全局，放眼長遠，審視新問題、新挑戰(zhàn)，在順應國家治理體系建設和國家發(fā)展趨向下，在融合多元制度形成邏輯下，進行社會救助兜底保障制度制定。同時，需要跳出同時期其他國家制度實踐及其形成的思想潮流的禁錮，對社會救助制度做出符合中國國家發(fā)展的前瞻性制度設計的伏筆，增強社會救助制度與國家治理體系發(fā)展的適恰性，減少制度轉型成本。為進一步深入理解這一問題，需要辨析當代人類社會發(fā)展的階段性與指向性之間的關系。從世界范圍來看，人類社會發(fā)展存在基于不同發(fā)展立場與邏輯的兩大制度體系，一是資本主義國家制度體系，二是社會主義國家制度體系。雖然社會主義具有資本主義與共產(chǎn)主義的中間過渡性質(zhì)，亦即社會主義國家是在全面建成共產(chǎn)主義社會的歷史條件尚不具備時所實踐出來的現(xiàn)實國家治理形態(tài)，使得資本主義與社會主義在發(fā)展的階段性特征上有所相同，但是由于二者根本價值立場的不同，它們在制度的價值本位和國家治理發(fā)展趨向上存在根本差異。

“一個都不能少”“底線保障”“不斷追求美好生活”等表明中國共產(chǎn)黨將不斷提升社會發(fā)展中走在最后邊的那部分群體的生活水平與質(zhì)量作為民生保障工作的基本內(nèi)容。只有不斷提升這個社會發(fā)展的“底”，自近現(xiàn)代以來人類企盼實現(xiàn)美好生活的理想才能真正、真實地實現(xiàn)。換言之，看一個國家的發(fā)展水平，不僅要看走在最前面的那部分人的生活質(zhì)量和水平，更要看絕大多數(shù)社會成員，尤其是走在最后面人群的生活狀況。這是因為極度失衡的社會發(fā)展是不可持續(xù)且具有虛假性的，如一些學者把美國極度分化社會基礎之上的繁榮稱為“鍍金”，將處于此種繁榮狀態(tài)下的美國稱為“鍍金時代”［19］。從美國社會發(fā)展史上看，“鍍金時代”或“長鍍金時代”過后往往發(fā)生大規(guī)模經(jīng)濟危機。中國在現(xiàn)代國家建設與社會發(fā)展中，始終不斷釋放社會主義制度效能，彰顯社會主義制度優(yōu)越性，但是仍需要加深對經(jīng)濟與社會發(fā)展關系的認識。舉例來說，在現(xiàn)代化發(fā)展進程中，經(jīng)濟結構調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結構升級持續(xù)進行，互聯(lián)網(wǎng)與現(xiàn)代技術突飛猛進，導致勞動力市場持續(xù)發(fā)生變化，形成“常規(guī)工作從業(yè)者”和“技能平庸者”等潛在貧困人口。此外，隨著現(xiàn)代科學技術發(fā)展速度的加快，人工智能時代的全面到來已成為大勢所趨，將導致工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務業(yè)中的常規(guī)性工作崗位被人工智能取代，勞動力市場結構將持續(xù)發(fā)生重大變革。對此，資本主義國家采取的政策策略是，為鞏固勞動力商品化這一社會基礎，將社會救助資源供給與工作聯(lián)系起來，將社會救助制度作為“工作訓誡”的手段。其內(nèi)蘊含的經(jīng)濟與社會發(fā)展的問題是，由科技進步帶來的勞動生產(chǎn)率提高，社會財富數(shù)量的增多，對科技發(fā)展代價——勞動力失業(yè)造成的社會成本的補償問題，亦即科技進步創(chuàng)造出來的財富對人力條件下創(chuàng)造財富的替代率，如果替代率大于1，科技進步對社會整體發(fā)展而言是有益的，且其創(chuàng)造出來的財富能夠供養(yǎng)這部分人過上不低于原有工資水平的生活，如果小于等于1，科技進步則會降低整體社會發(fā)展水平，同時無法進行社會代價的有效代償。然而，后面這種情況是不存在的，是不符合發(fā)展的邏輯的，即假定一定數(shù)量的工人被一定含量的技術替代，那么同等勞動時間內(nèi)的勞動生產(chǎn)率一定得到提高。由此可以得到一個大致的判斷：科技進步是能夠負擔得起其所帶來的失業(yè)勞動力的生活保障問題的。對于脫離了勞動力市場的人的存在狀態(tài)，則可以進入勞動作為一種需要的狀態(tài)，可從事志愿勞動等。此外，隨著風險社會升級，國家治理體系應急化常態(tài)化發(fā)展，各類新風險亟待進入制度表達系統(tǒng)［20］。

三、社會救助兜底保障如何“兜”

如果說對“底”在哪里的討論是學理層面的，那么如何“兜”則是制度實踐層面的。按照社會救助兜底保障實施的主要流程，將如何“兜”的問題拆解為瞄準、發(fā)現(xiàn)遞送與資源整合等三方面問題。

（一）形成敏銳的瞄準機制：精準定位常態(tài)化目標群體與非常態(tài)化下目標群體

隨著中國社會發(fā)展水平、社會復雜化程度不斷提高，社會整體運行規(guī)律呈現(xiàn)出新特征、新趨向，社會救助兜底保障目標人群的瞄準機制需要進行適配性升級。在理論與實證研究的基礎上，制定社會生存與發(fā)展需求量表，形成社會常態(tài)化運行和非常態(tài)運行兩種情境中的社會需求圖譜；分別考量哪些社會需求應當進入社會救助兜底保障制度視域；在推動國家與人民相互增促發(fā)展的前提下，研究制定社會救助兜底保障的內(nèi)容、水平；研判潛在的社會救助目標人群，分析其經(jīng)濟、社會特征。在此過程中，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)作用，打通數(shù)據(jù)共享屏障，提高數(shù)據(jù)統(tǒng)籌共享層次，逐步實現(xiàn)社會救助兜底保障需求結構與目標人群的預判、預警、瞄準、跟蹤與資源供給熔斷的信息化運行機制［21］。

（二）形成靈敏、便捷的發(fā)現(xiàn)與遞送機制：由“人找制度”逐漸向“制度找人”轉型

傳統(tǒng)的社會救助對象發(fā)現(xiàn)機制是“人找制度”，即社會救助制度在經(jīng)由國家治理體系層層向下傳導后，止于國家治理鏈條末梢。此時，社會救助對象處于指標化狀態(tài)，尚未具體化為真實存在的個體。換言之，在潛在救助對象和指標化救助對象的貼合過程中，存在一個真空地帶。破解這一問題成為完善與優(yōu)化社會救助制度的基本議題。為此，形成兩種發(fā)現(xiàn)機制的完善與創(chuàng)新方案：一種是通過民政力量下沉或購買社會服務，幫助“人找制度”，實現(xiàn)指標化救助對象與潛在救助對象的及時有效合一；另一種是“制度找人”，即通過建立大數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)目標人群的精準定位。

鑒于中國各地區(qū)行政支持力和技術的資源稟賦存在差異，可在有條件的地方推廣發(fā)展“制度找人”，在尚不具備相關基礎的地區(qū)，應當在傳統(tǒng)“人找制度”的做法上，注入制度伸向社會的服務力量。上述兩種做法表象下的深層體制之基是社會救助治理格局的變化。同時，無論是建立“人找制度”的助手，還是通過大數(shù)據(jù)實現(xiàn)“制度找人”，都離不開政策遞送者——人，因此，應關注政策遞送者的政策解讀、宣講能力，提高資源向受助者連接的能力，做好政策與人合一的樞紐。例如，可在社區(qū)中設民政咨詢員，承擔社會救助全科醫(yī)生的角色，經(jīng)由民政咨詢員問診后，再分流至各個專項社會救助制度中，并形成社會救助方案。在資源向受助者遞送方面，壓縮受助者經(jīng)辦鏈條，優(yōu)化、明確行政層級間的權責關系。目前，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村或社區(qū)的關系亟待理順。

（三）形成有效的資源調(diào)集與整合機制：打破部門壁壘，改革部門績效考核規(guī)則，激勵部門協(xié)同共治

當前，中國社會救助資源供給的兩個基本的制約性前提是有限和分割。其中，資源有限是中國各項社會政策與公共政策推行的基本前提，提高資源利用效率是政策執(zhí)行的基本目標。在資源有限的條件下，中國每年還會在社會救助方面投入巨額資金，以保障基本民生。但是，資源利用效率、社會發(fā)展效能和人民幸福感、獲得感如何？是否實現(xiàn)了資源效用的最大化呢？其中的一個重要影響因素是資源的整合與精準統(tǒng)籌問題。目前中國社會救助資源分散于不同的政府職能部門，如何建立部門協(xié)同治理機制，破除部門利益壁壘，實現(xiàn)資源統(tǒng)籌與精準供給，避免資源供給中存在的疊加和缺失問題，成為兜實兜牢社會救助底線保障的重要內(nèi)容。