陳家剛

（中國人民大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100872）

在當(dāng)代中國的政治生活中，協(xié)商民主已經(jīng)與人民民主、黨內(nèi)民主、選舉民主、基層民主等多樣化的民主表達(dá)共同構(gòu)成了人們關(guān)于民主的認(rèn)知和實踐活動的結(jié)構(gòu)化圖景。同時，隨著經(jīng)濟(jì)增長、社會分化、制度環(huán)境的變化，協(xié)商民主也愈益具有更加顯著的理論價值和實踐前景?！皡f(xié)商民主是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協(xié)商，努力形成共識的重要民主形式?！盵1]在協(xié)商民主的宏觀敘事架構(gòu)中，又分別有政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商和社會組織協(xié)商等具體的形式。不同的協(xié)商形式分別以特定的協(xié)商組織者為主體，圍繞法定邊界內(nèi)的重要議題實施不同的協(xié)商活動。在上述各種協(xié)商形式中，政府協(xié)商尤其具有重要的討論價值。其一，政府是受托管理政治活動的行為者，承擔(dān)著決策、管理、服務(wù)并及時回應(yīng)委托者需求的職責(zé)。其二，政府活動與民眾密切相關(guān)，直接影響著民眾的利益與生活。其三，政府間關(guān)系需要實現(xiàn)有效的協(xié)同與配合。因此，在合理界定政府協(xié)商內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，清晰界定政府協(xié)商的邊界、啟動的條件、功能目標(biāo)、操作方式、面臨的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對，對于整體推進(jìn)協(xié)商民主制度建設(shè)具有重要的價值。

一、何為政府協(xié)商？

（一）政府協(xié)商的內(nèi)涵

2012年黨的十八大提出“健全社會主義協(xié)商民主制度”的命題，構(gòu)想了“國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體”三種協(xié)商民主“重要渠道”，以及“基層民主協(xié)商”的協(xié)商形式。顯然，這里重要渠道所指的“國家政權(quán)機(jī)關(guān)”就包括立法、行政和司法機(jī)關(guān)。2013年中共十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》圍繞協(xié)商民主問題的設(shè)想是要“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”，為此，在十八大提出的若干渠道基礎(chǔ)上，增加了“基層組織、社會組織”的協(xié)商渠道，更為重要的是，提出了“立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商”五種協(xié)商民主形式，“行政協(xié)商”是一種重要的協(xié)商民主形式。2014年中共十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》再次明確了“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”的協(xié)商民主制度建設(shè)目標(biāo)，重點提出了“立法協(xié)商”的價值、具體機(jī)制和形式?！疤剿鹘⒂嘘P(guān)國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、專家學(xué)者等對立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制”，隱含著政府作為協(xié)商行為者參與立法協(xié)商的構(gòu)想。2015年中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，將“政府協(xié)商”與政黨、人大、政協(xié)、人民團(tuán)體、社會組織和基層協(xié)商一起，明確為協(xié)商民主的重要渠道。

廣義的政府，是指由立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等構(gòu)成的國家機(jī)關(guān)的總稱；狹義的政府，指的就是行政機(jī)關(guān)。在我國的政治話語中，政府協(xié)商中的“政府”就是各級行政機(jī)關(guān)，即各級人民政府。政府協(xié)商指的就是以行政系統(tǒng)作為組織主體開展協(xié)商活動的民主形式。在這種協(xié)商形式中，政府與公民個體、社會組織、企事業(yè)單位等通過平等對話、討論的方式，協(xié)作解決涉及公共利益方面的事宜。政府協(xié)商是協(xié)商民主在行政領(lǐng)域的實現(xiàn)形式，是政府與社會各個方面就經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題進(jìn)行協(xié)商的過程。政府協(xié)商意味著政府治理朝向基于“以人民為中心”“人民至上”價值目標(biāo)的現(xiàn)代行政模式轉(zhuǎn)向，意味著全能型管制型政府朝向有限服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，意味著責(zé)任政府、法治政府、透明政府的政府建設(shè)新定位。

根據(jù)政策性質(zhì)、議題覆蓋廣度和涉及利益主體的差異，我們可以將政府協(xié)商區(qū)分為政府內(nèi)協(xié)商、政府間協(xié)商和政府與社會協(xié)商三種基本類型。（1）政府內(nèi)協(xié)商，主要是指為實現(xiàn)不同政策領(lǐng)域之間日益增加的橫向協(xié)作，行政機(jī)構(gòu)內(nèi)不同部門之間的協(xié)商與合作。通過建構(gòu)部門間分享的目標(biāo)績效體系，政策的執(zhí)行能夠通過多方的協(xié)商而實現(xiàn)資源共享、責(zé)任到位。城市基礎(chǔ)公共服務(wù)提供過程中的通信、排水、送暖、電力等設(shè)施建設(shè)，通過政府協(xié)商實現(xiàn)協(xié)同配合，才能夠避免出現(xiàn)反復(fù)的“開膛剖肚”式城建。（2）政府間協(xié)商，主要是指基于資源差異、利益分殊、協(xié)同共進(jìn)等問題的橫向政府協(xié)作。同級不同區(qū)的行政主體、相關(guān)的社會組織、企業(yè)等行為者，在解決涉及跨地區(qū)共同利益的問題時，需要多方共同協(xié)商以形成共識。例如京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展、東西部扶貧協(xié)作機(jī)制、公共服務(wù)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)銜接、多元橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、南水北調(diào)中線工程水源區(qū)對口協(xié)調(diào)等，需要通過橫向政府間協(xié)商，聚焦整體發(fā)展戰(zhàn)略，協(xié)商建立精準(zhǔn)協(xié)調(diào)機(jī)制。（3）政府與社會協(xié)商，主要是指各個行政機(jī)構(gòu)在法定職責(zé)邊界內(nèi)圍繞公共議題與人民群眾、企事業(yè)單位和社會組織等開展直接對話的協(xié)商活動。政府與社會的直接協(xié)商，議題針對性強(qiáng)、可操作性強(qiáng)。例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府解決學(xué)校、社區(qū)健身場所、文化館等基礎(chǔ)文化設(shè)施建設(shè)問題，就需要在本行政區(qū)域內(nèi)廣泛聽取各方面意見；而省市縣級政府考慮教育、醫(yī)療、公共交通、養(yǎng)老設(shè)施等公共設(shè)施建設(shè)時，則需要在更大范圍內(nèi)開展協(xié)商活動。從價值目標(biāo)來看，政府內(nèi)協(xié)商重在執(zhí)行協(xié)調(diào)與能力建設(shè)，政府間協(xié)商重在戰(zhàn)略協(xié)調(diào)與宏觀配合，政府與社會協(xié)商重在公共服務(wù)與利益保障。從參與主體來看，政府內(nèi)協(xié)商主體是不同政策領(lǐng)域的代理人，政府間協(xié)商主體是區(qū)域行政機(jī)構(gòu)代理人，政府與社會協(xié)商主體則是行政機(jī)構(gòu)與受益主體自身。從協(xié)商方式來看，政府內(nèi)協(xié)商主要是工作協(xié)調(diào)機(jī)制，政府間協(xié)商主要是構(gòu)建聯(lián)席工作機(jī)制，政府與社會協(xié)商主要是座談議事與協(xié)商會。雖然存在這些差異，但其共同點在于：都是任務(wù)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向，都是通過參與和利益表達(dá)實現(xiàn)協(xié)商和共識，都是通過會議機(jī)制推進(jìn)協(xié)商。

（二）政府協(xié)商的啟動

協(xié)商是指為了解決圍繞公共問題產(chǎn)生的分歧、沖突和矛盾而通過共同商量以求得一致和共識的活動。政府協(xié)商重在實現(xiàn)立法與決策科學(xué)化、民主化與合法化，實現(xiàn)政府行為有效性和公正性，實現(xiàn)政府治理的有序與認(rèn)同，核心是滿足不同主體的利益訴求。由于資源稟賦不同、所處環(huán)境差異、行業(yè)職業(yè)不同，人們的利益訴求也存在諸多不同，有依法應(yīng)當(dāng)予以保障的，也有個人期待超越相關(guān)法律政策規(guī)定的；有暫時的、眼前的利益要求，也有長遠(yuǎn)的、持續(xù)的利益預(yù)期；有個體的、家庭的利益目標(biāo)，也有團(tuán)體的、社區(qū)的共同利益追求。在所有這些結(jié)構(gòu)性、職能性存在差異的不同利益格局中，政府協(xié)商最容易解決的是符合法律政策規(guī)定的問題，而不合理的訴求則需要通過協(xié)商加以引導(dǎo)。

那么，政府協(xié)商如何啟動呢？也就是說，具備怎樣的條件，才需要開展政府協(xié)商？其一，確立涉及共同利益的基本規(guī)則的時候，啟動協(xié)商?，F(xiàn)代政府治理是規(guī)則之治，規(guī)則包括憲法、法律、法規(guī)等作為組織行為者、團(tuán)體行為者、個體行為者從事各種政治活動和社會活動的基本依據(jù)，涉及各個方面、各個層次、各個領(lǐng)域，是人類政治生活中的公共品。保證規(guī)則之于社會是公平公正合情合理，需要在規(guī)則形成之前，由各方共同協(xié)商達(dá)成共識，以便此后具有共同約束力。規(guī)則一旦確立，便成為協(xié)商的基本依據(jù)，而不是協(xié)商對象，保證政府協(xié)商的權(quán)威性和有效性。其二，做出重大決策的時候，啟動協(xié)商?！皡f(xié)商于決策之前和決策執(zhí)行之中”，指的是政府在做出重大決策之前，以及決策之后的具體執(zhí)行過程中所進(jìn)行的協(xié)商。決策方式和路徑的協(xié)商，不是要顛覆已經(jīng)做出的決策，而是重在使作為協(xié)商結(jié)果的政策執(zhí)行得更加有效和充分。其三，化解利益分歧和沖突的時候，啟動協(xié)商。政府履行職責(zé)涉及三個重要問題，即是否提供公共物品、公共物品提供的優(yōu)先性、如何更好地提供公共物品。對于“是否提供公共物品”，應(yīng)當(dāng)說不存在爭議，政府存在的基礎(chǔ)就是要為民眾提供安全、教育、醫(yī)療、保障和服務(wù)等公共物品，這是法定職責(zé)。而對于“公共物品提供的優(yōu)先性”“如何更好提供公共物品”，則會因為各種因素的影響而產(chǎn)生分歧。在有限的資源和財力動員能力條件下，先建設(shè)中學(xué)，還是先建設(shè)小學(xué)；先重點發(fā)展教育，還是重點保障醫(yī)療衛(wèi)生；先修建道路，還是先建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施等問題，不同的社會主體，存在著個體或群體偏好選擇、觀念分歧和利益沖突。土地征收及其補(bǔ)償問題、大氣污染整治中的府際利益協(xié)調(diào)與分配問題、生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)利益協(xié)調(diào)問題等，民眾與政府、政府與政府之間必然存在著一定程度的分歧，要達(dá)成共識，就需要借助政府協(xié)商。

（三）政府協(xié)商的制度基礎(chǔ)

一是執(zhí)政黨的制度安排與要求。中共十八大、十八屆三中和四中全會在總體上提出社會主義協(xié)商民主制度建設(shè)的同時，也明確了推進(jìn)政府協(xié)商的基本觀念。2015年中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》首次明確提出了政府協(xié)商和政黨協(xié)商、人大協(xié)商等其他各種協(xié)商渠道，同時具體闡釋了政府協(xié)商的目標(biāo)訴求和“探索制定并公布協(xié)商事項目錄”“增強(qiáng)協(xié)商的廣泛性針對性”和“完善政府協(xié)商機(jī)制”[1]等三條實踐路徑。

二是憲法法律的正式規(guī)定。首先，我國憲法明確規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”[2]8，而且，“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”[2]18。這就從宏觀的高度為政府協(xié)商確立了基本遵循原則。憲法規(guī)定，全國人民代表大會是我國的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)；國務(wù)院即中央人民政府是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國家行政機(jī)關(guān)；地方各級人民政府是地方各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級行政機(jī)關(guān)。因此，從中央政府到地方各級人民政府，在工作中都必須傾聽人民的意見和建議。其次，《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國預(yù)算法》具體規(guī)定的政府工作原則為政府協(xié)商提供了制度規(guī)范?！吨腥A人民共和國立法法》明確要求“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動”[3]18。同時，國務(wù)院在依法制定行政法規(guī)的過程中，“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、人民代表大會代表和社會公眾的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”[3]9。地方各級人民政府依法制定規(guī)章的時候同樣應(yīng)廣泛聽取人民群眾的意見和建議。

三是政府系統(tǒng)內(nèi)的自我規(guī)制。作為中央人民政府，國務(wù)院制定了《國務(wù)院工作規(guī)則》作為自身工作的基本依據(jù)?？傮w上講，“國務(wù)院工作的準(zhǔn)則是，執(zhí)政為民，依法行政，實事求是，民主公開，務(wù)實清廉”。根據(jù)這一準(zhǔn)則，在“科學(xué)民主立法”“科學(xué)民主決策”等方面，提出了“堅持從實際出發(fā)，準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，充分反映人民意愿，使所確立的制度能夠切實解決問題”“完善政府立法工作機(jī)制，擴(kuò)大公眾參與”“完善行政決策程序規(guī)則，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序，增強(qiáng)公共政策制定透明度和公眾參與度”[4]等具體要求。對于“國務(wù)院各部門提請國務(wù)院研究決定的重大事項”，都“應(yīng)當(dāng)充分協(xié)商”“應(yīng)當(dāng)事先征求意見”“采取聽證會等多種形式聽取各方面意見”。而且，“國務(wù)院在作出重大決策前，根據(jù)需要通過多種方式，直接聽取民主黨派、社會團(tuán)體、專家學(xué)者、社會公眾等方面的意見和建議”[4]。

在我國，地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān)[5]。地方各級行政機(jī)關(guān)制定的各項規(guī)范性制度也為當(dāng)?shù)氐恼畢f(xié)商提供了基本的制度保障。例如內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府《關(guān)于加強(qiáng)政府協(xié)商的實施意見》（2016）、青島市人民政府《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府協(xié)商工作的實施意見》（2019）等文件，以及地方和基層政府出臺的“協(xié)商事項目錄”等，都為政府協(xié)商的實施奠定了堅實的制度基礎(chǔ)。

二、政府協(xié)商的功能指向

（一）政策功能

從政策視角理解，政府協(xié)商的功能主要是增強(qiáng)政策認(rèn)同、改善政策質(zhì)量和保障政策執(zhí)行。

政府協(xié)商增強(qiáng)公眾對于政策的理解、認(rèn)同與支持。在我國，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)”[2]28。國務(wù)院即中央人民政府是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國家行政機(jī)關(guān)，國務(wù)院可以“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令”[2]28。地方各級人民政府是地方各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級行政機(jī)關(guān)。我國憲法明確規(guī)定了立法決策機(jī)構(gòu)及其權(quán)限范圍。實際上，由于人口規(guī)模、地理區(qū)域等因素的制約，民眾無法也不可能參與到與自己相關(guān)的所有立法和決策過程。因此，政府協(xié)商能夠使各級人民政府通過規(guī)范化的渠道擴(kuò)大民眾的政治參與廣度和深度，在廣大人民群眾委托人大代表參與權(quán)力機(jī)關(guān)立法和決策的常規(guī)利益表達(dá)渠道之外，拓寬了普通民眾參與政治生活和表達(dá)利益訴求的渠道。在各級政府執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)的立法和決策、實施自身職權(quán)范圍內(nèi)的立法和決策的實踐中，政府協(xié)商的實施，可以通過普遍的參與、廣泛的對話、深入的協(xié)商，增加民眾對于各種立法和決策過程以及結(jié)果的理解和認(rèn)知，補(bǔ)充民眾在不同層級決策過程的參與不足，增強(qiáng)民眾的政策認(rèn)同和支持。

政府協(xié)商改善決策質(zhì)量。政府決策是對行政過程涉及公共利益的事項做出決定和選擇。影響決策質(zhì)量的因素包括是否能夠合理確定符合當(dāng)?shù)貙嶋H的公共事務(wù)、政策影響對象的利益是否充分受到關(guān)注、各種分歧或沖突性的利益是否得到有效協(xié)調(diào)。倉促的、隨意的、封閉的決策方式，不僅會導(dǎo)致公共資源的大量浪費，而且會因為忽視或者侵害政策對象的利益而受到抵制，引發(fā)各方不滿，以致影響社會穩(wěn)定?！吧鐣姷恼Z言交往構(gòu)成了一個遍布四方的、由靈敏的傳感器或監(jiān)視器組成網(wǎng)絡(luò)，他們能夠及時對社會的各種問題和困難形成的態(tài)勢和壓力做出反映，并且能激發(fā)具有影響力的意見?！盵6]政府協(xié)商是行政機(jī)構(gòu)與民眾之間的直接對話和交流，決策過程的公開透明，各方利益偏好的充分表達(dá)，不同方案的審慎選擇，理性認(rèn)知基礎(chǔ)上的共識達(dá)成，為提升政府決策質(zhì)量奠定了堅實基礎(chǔ)。只有決策前和決策執(zhí)行中充分協(xié)商與論證，才能最大限度地避免違背民意、違背公平正義的決策出臺，從而保障政府理性行政。

政府協(xié)商保障政策順利實施。政策的生命力在于執(zhí)行。經(jīng)由協(xié)商形成的決策，因為吸收和反映了政策對象的利益訴求及其對公共利益的認(rèn)同，政策執(zhí)行過程就會受到各個方面的支持和推動，而不是政策執(zhí)行“中梗阻”。例如，為了公共利益而實施的征地等行政行為，為什么要征地、如何征地、如何補(bǔ)償?shù)葐栴}都需要執(zhí)行前進(jìn)行正式的協(xié)商溝通。政策過程中的協(xié)商，尊重政策相關(guān)方的參與權(quán)和話語權(quán)，會有效減少沖突，保證行政行為順利實施?！皻v史經(jīng)驗證明，用大搞群眾運動的辦法，而不是用透徹說理、從容討論的辦法，去解決群眾性的思想教育問題，而不是用扎扎實實、穩(wěn)步前進(jìn)的辦法，去解決現(xiàn)行制度的改革和新制度的建立問題，從來都是不成功的?！盵7]336政策實施過程中遇到的思想問題，只能通過說服的、協(xié)商的方式來解決。

（二）制度功能

政府協(xié)商作為一種行為規(guī)則，能夠為制度之中的行為者提供行為準(zhǔn)則、合作方式和未來預(yù)期。不管是正式制度，還是作為慣例和習(xí)俗而存在的非正式制度，都能夠發(fā)揮規(guī)范、吸納、維護(hù)、傳導(dǎo)、創(chuàng)造和引領(lǐng)的功能。

政府協(xié)商規(guī)范主體行為。政治生活中的各類行為主體都有其責(zé)任邊界、行為邊界。在共享的憲法法律和社會規(guī)范框架內(nèi)，現(xiàn)代行政機(jī)構(gòu)遵循法無授權(quán)不可為的基本規(guī)范，公民個體、社會組織等遵循法無禁止即可為規(guī)范。行政機(jī)構(gòu)要履行法律規(guī)定的宏觀管理和服務(wù)職能，公民個體和社會等既要行使自己的權(quán)利，也要承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)。政府協(xié)商使行政機(jī)構(gòu)的責(zé)任內(nèi)容和邊界更加具體化，更具有針對性，更具有可操作性；政府協(xié)商使政策對象包括個體與組織的權(quán)利的行使和義務(wù)的履行更加明確、更加主動、更加有序。

政府協(xié)商創(chuàng)造合作機(jī)制。政府切實履行公共服務(wù)職能，既需要某項政策、某個機(jī)構(gòu)、某個部門的實踐與努力，也需要政策與政策之間、機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)之間、區(qū)域與區(qū)域之間的相互協(xié)作和配合。“協(xié)同政府”或者說“整體政府”的理念，其關(guān)鍵是要解決結(jié)構(gòu)性改革所產(chǎn)生的碎片化、自我中心主義、部門主義和缺乏協(xié)作與配合等問題[8]。例如2018年中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》，就是要實現(xiàn)基于任務(wù)導(dǎo)向的區(qū)域協(xié)調(diào)。應(yīng)對地震、海嘯等自然災(zāi)害，控制埃博拉、新冠肺炎等傳染性疾病，平衡生態(tài)保護(hù)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要不同的地方政府組織、社會組織和市場組織一起合作，化解不可知的風(fēng)險、不可控的結(jié)果以及獨立責(zé)任與共同行動之間的張力。實現(xiàn)這樣的目標(biāo)需要各方共同參與的政府協(xié)商，而不是自上而下的強(qiáng)迫。協(xié)商是推動協(xié)同政府建設(shè)的題中應(yīng)有之義，是實現(xiàn)協(xié)同政府理念的重要民主形式。

政府協(xié)商明確未來預(yù)期。政治活動既關(guān)注當(dāng)下，也指向未來。明確的未來預(yù)期取決于制度對于政治生活中各類行為主體的約束和規(guī)制。政府協(xié)商能夠為個體、團(tuán)體與組織之間的交往提供穩(wěn)定的渠道、平臺和環(huán)境。完善和成熟的政府協(xié)商，既可以合理預(yù)測個體的行為，也能夠合理預(yù)測行政機(jī)構(gòu)的行為。當(dāng)行政機(jī)構(gòu)在協(xié)商中能夠尊重個體的利益并維護(hù)公共利益時，個體就會經(jīng)常性地參與協(xié)商。政府協(xié)商既可以減少因為行政不作為而產(chǎn)生的“越級上訪”等非制度化行為，也能夠降低“現(xiàn)場辦公”“下訪”等行政成本。隨著政府協(xié)商的日益完善，政治生活的成本會下降，不確定性也會減少。

（三）社會功能

政府協(xié)商在化解社會分歧、解決社會沖突、改善干群關(guān)系和增強(qiáng)社會信任等方面能夠發(fā)揮調(diào)節(jié)器、黏合劑的功能。

改革開放進(jìn)入新發(fā)展階段，社會轉(zhuǎn)型和變革帶來持續(xù)的利益調(diào)整、深刻的觀念變化，發(fā)展不平衡不充分的矛盾也逐漸凸顯，社會保障和公共服務(wù)滿足群眾利益的程度還需要進(jìn)一步提升，社會排斥、社會剝奪和社會斷裂等挑戰(zhàn)依然存在，一些領(lǐng)導(dǎo)干部能力不足、作風(fēng)不實、消極腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重影響著黨群關(guān)系。不同的價值訴求、利益格局、政治關(guān)系的差異，導(dǎo)致社會分歧和社會沖突逐漸擴(kuò)大。多元的主體、利益、價值、觀念要求政治體制、運作機(jī)制作出明確回應(yīng)?！皩τ谡l應(yīng)該成為對話參與者這個問題的簡短回答是：每個人?！盵9]政府協(xié)商能夠為相互沖突的、處于緊張關(guān)系狀態(tài)的各方提供超越單純自身利益的持續(xù)的結(jié)構(gòu)性的機(jī)會，從而在觀念和偏好的多元碰撞與理解中，找到解決問題的恰當(dāng)路徑。

魚水關(guān)系、血肉聯(lián)系，是中國共產(chǎn)黨革命建設(shè)和改革開放實踐中始終堅持的群眾路線的核心要義。但在處理政府與民眾的關(guān)系問題上，出現(xiàn)了嚴(yán)重的形式主義、官僚主義現(xiàn)象。例如作風(fēng)漂浮、形同陌路的“油水關(guān)系”，投機(jī)取巧、嘩眾取寵的“蛙水關(guān)系”，關(guān)系惡化、矛盾重重的“水火關(guān)系”。政府協(xié)商過程能夠形成一種互惠關(guān)系建構(gòu)的條件，提供群眾和政府官員可以在日?；顒又袑υ挼那?，促進(jìn)作為矛盾主要方面的政府官員重新評價自身行為，通過協(xié)商廣集民智、廣納民意，推動更為廣泛的群眾有序政治參與，進(jìn)而在平等對話協(xié)商活動中建構(gòu)新的政治實踐路徑。

作為社會資本的重要內(nèi)容，信任有助于形成和諧社會狀態(tài)和整體凝聚力，有助于化解集體行動的困境，是衡量善治的重要指標(biāo)。當(dāng)傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，個體交往范圍擴(kuò)大，社會事務(wù)日益拓展，在以“關(guān)系”為基礎(chǔ)的熟人社會走向以“契約”為基礎(chǔ)的陌生社會的過渡時期，舊的社會規(guī)范斷裂、新的社會規(guī)范尚未成型，信任危機(jī)就會因為利益競爭、官員行為、文化觀念等因素的影響而在整個社會蔓延。有效管控信任危機(jī)有多種路徑選擇，政府協(xié)商是其中一個重要方面?！爸灰覀冃湃稳罕?，走群眾路線，把情況和問題向群眾講明白，任何問題都可以解決，任何障礙都可以排除。”[7]152政府協(xié)商能夠在穩(wěn)定的制度化參與、對話、交往過程中形成作為互信基礎(chǔ)的規(guī)則和文化，在民眾與政府之間增強(qiáng)溝通、增進(jìn)理解、擴(kuò)大共識。

（四）民主功能

政府協(xié)商的民主功能，主要在于建構(gòu)民主制度，鍛煉民主能力和養(yǎng)成民主觀念。

政府協(xié)商是協(xié)商民主制度的重要內(nèi)容。我國協(xié)商民主制度建設(shè)的目標(biāo)是要構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，為民主政治發(fā)展注入新的活力。因此，協(xié)商渠道建設(shè)就是要“繼續(xù)重點加強(qiáng)政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商，積極開展人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商，逐步探索社會組織協(xié)商”[1]。作為協(xié)商民主的重要渠道，政府協(xié)商具有自身的特點和邏輯、內(nèi)容和方式。不斷推進(jìn)政府協(xié)商的實踐，并及時開展實踐經(jīng)驗的提煉總結(jié)，適時將其上升為制度規(guī)范，對于構(gòu)建協(xié)商民主體系具有重要意義。

政府協(xié)商鍛煉民主能力。民主能力是社會個體、組織以及政府機(jī)構(gòu)通過自身行為和活動合理平衡權(quán)力與權(quán)利關(guān)系有效性的能力。因為政府協(xié)商，不斷擴(kuò)大的公眾參與，能夠有效約束和規(guī)范政府行為，使權(quán)力在法定的軌道上運行；因為政府協(xié)商，政府提供的合法渠道，能夠使民眾參與、表達(dá)更加有序、集中與有效。政府不再是“命令式”的機(jī)構(gòu)，民眾不再是“不明真相”的群體。平等對話能力是衡量民主政治各方參與整體能力的重要維度。不斷地參與協(xié)商、熟悉協(xié)商程序、傾聽不同參與者的利益，能夠有效地鍛煉參與者的表達(dá)能力。政府協(xié)商的持續(xù)實踐能夠使官員和民眾在掌握充分信息、各方利益、溝通訴求的基礎(chǔ)上，逐漸養(yǎng)成理性分析和判斷的能力，并促進(jìn)合法決策的形成。

政府協(xié)商養(yǎng)成民主意識。在參與政府協(xié)商的過程中，民眾需要通過充分了解不同參與個體、組織的利益、原則與信念，理解并尊重他人的需求和道德利益，習(xí)慣于就公共議題展開公開辯論和討論，而不是簡單地強(qiáng)迫維護(hù)自己的利益。同時，在政府協(xié)商的公開過程中，個體利益有賴于整體利益的實現(xiàn)，以及作為該利益基礎(chǔ)的集體責(zé)任。借助于檢視所有參與者的政策意愿和偏好，人們可以將自己理解成政治共同體的一個部分，承擔(dān)各自需要承擔(dān)的責(zé)任，例如說服的責(zé)任、回應(yīng)的責(zé)任和修正觀點的責(zé)任。良好的公民精神是民主政治的重要基礎(chǔ)，政府協(xié)商能夠培養(yǎng)出健康民主所必需的相互理解、相互尊重、相互信任、相互包容以及深層的理解和持續(xù)的合作等精神，在良好的民主觀念與精神的滋養(yǎng)下，促進(jìn)共同體的繁榮和發(fā)展。

三、政府協(xié)商的挑戰(zhàn)及其化解

作為我國協(xié)商民主渠道的重要組成部分，政府協(xié)商對于科學(xué)民主依法決策、實現(xiàn)公民有序政治參與和提升政府建設(shè)水平具有重要的作用，但是政府協(xié)商的實踐探索依然面臨著主體不平等、信息開放程度、協(xié)商成本、協(xié)商有效性以及選擇性協(xié)商的挑戰(zhàn)，針對性克服這些挑戰(zhàn)對于完善和發(fā)展政府協(xié)商具有顯著的理論意義和實踐價值。

（一）主體不平等的挑戰(zhàn)

協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)協(xié)商參與者平等對話、理性溝通。但政府協(xié)商的參與主體，例如行政機(jī)構(gòu)、民眾個體、社會組織或者企事業(yè)單位等，卻存在著天然的“實質(zhì)性不平等”。新中國成立之初，毛澤東提出“商量政府”的概念，但其時的政府協(xié)商主要限于政治精英和社會精英范圍，并不是政府與社會的直接協(xié)商，普通的民眾在當(dāng)時還缺乏普遍、平等參與的機(jī)會與渠道。主體不平等具有雙重含義。第一層含義指的是行政機(jī)構(gòu)與所有其他參與者的不平等。例如行政機(jī)構(gòu)的單一性、集中性與其他主體的差異性、分散性。行政機(jī)構(gòu)掌握著權(quán)威性力量、資源和平臺等合法權(quán)利，而其他主體則只具備文本意義上的權(quán)利。由于強(qiáng)行政的歷史傳統(tǒng)以及全能政府的現(xiàn)實結(jié)構(gòu)，政府官員在政府協(xié)商過程中，雖然制度要求上是組織者和參與者，但其地位顯然是一個強(qiáng)勢的主導(dǎo)者、掌控者，與作為個體的民眾以及社會組織處于顯著的不平等地位。行政機(jī)構(gòu)強(qiáng)勢協(xié)商的地位的具體表象主要是協(xié)商意識不足、協(xié)商活動過于隨意、權(quán)力的傲慢、協(xié)商結(jié)果轉(zhuǎn)化能力不足等。第二層含義指的行政機(jī)構(gòu)之外的其他各類協(xié)商參與者之間存在的不平等，這種不平等包括機(jī)會不平等、資源不平等、能力不平等、結(jié)果不平等。例如協(xié)商過程要求民眾具有較強(qiáng)的話語表達(dá)和溝通能力，但政策對象由于所受教育、知識水平、鍛煉機(jī)會等各種因素的局限，無法在協(xié)商中實現(xiàn)有效互動，也難以對公共政策的制定施加影響。

消除政府協(xié)商中實際存在的不平等以及附著其上的消極影響，問題的關(guān)鍵不是否認(rèn)不平等的存在本身，而是創(chuàng)造條件，更加關(guān)注政府與民眾、社會之間的多元溝通、理性對話，化解利益沖突，調(diào)解社會矛盾，實現(xiàn)公平正義。首先，消除政府協(xié)商中的不平等，應(yīng)該回歸憲法原則和精神，尊重人民主權(quán)原則，行政機(jī)構(gòu)要履行權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)的基本職責(zé)，行政官員要做好人民“公仆”，在組織協(xié)商過程中，擺正位置，堅持服務(wù)人民的宗旨?！皩τ诿恳粋€人，也不論他抱持什么意見，只要他能夠冷靜地去看也能夠誠實地來說他的反對者以及他們的意見真正是什么，既不夸大足以損害他們的信用的東西，也不掩藏足以為他們辯護(hù)或者想來足以為他們辯護(hù)的東西，那就要給以應(yīng)得的尊重。這就是公共討論的真正的道德?！盵10]秉持包容和尊重精神，充分吸納并審慎考量每一個參與者的意見，真正發(fā)揮政府協(xié)商功效。其次，平衡機(jī)會平等、能力平等和資源平等之間的關(guān)系。協(xié)商過程需要機(jī)會平等，“具體地說，民主協(xié)商需要獲得政治影響的平等機(jī)會”[11]213。平等的政治影響機(jī)會關(guān)鍵在于公平對待每個參與者，不會有參與者因為自身天然的不足而失去機(jī)會。協(xié)商過程力求實現(xiàn)資源平等，即協(xié)商參與者應(yīng)該平等占有協(xié)商所需要的各種資源如收入、權(quán)利、資格或機(jī)會等。能力平等是實現(xiàn)公平、合法協(xié)商結(jié)果的重要基礎(chǔ)，“協(xié)商中基于能力的政治平等觀念允許我們超越程序機(jī)會或資源聚合而擴(kuò)大政治權(quán)利與自由”[11]254。再次，在程序設(shè)計上增強(qiáng)對協(xié)商參與者的專業(yè)支持和技術(shù)支持。例如加強(qiáng)與全國或地方人大代表、政協(xié)委員等方面的聯(lián)系，提供專業(yè)和技術(shù)性的培訓(xùn)支持，實現(xiàn)更多賦能等。

（二）信息開放獲取的挑戰(zhàn)

信息是政府協(xié)商的重要支持因素之一，充分的信息能夠為討論、對話、交流提供準(zhǔn)確的分析和判斷基礎(chǔ)。但是，政府協(xié)商過程參與者所能夠利用做出判斷的信息獲取面臨諸多挑戰(zhàn)。其一，信息不足的挑戰(zhàn)。政府協(xié)商過程中的協(xié)商議題大多涉及群眾切身利益和公共利益，例如公共工程、公共服務(wù)，而其中涉及的預(yù)算、資金和技術(shù)等方面的信息一般都是由行政機(jī)構(gòu)壟斷，民眾獲取信息的充分程度完全取決于信息開放度。其二，信息泛濫的挑戰(zhàn)。隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)和融媒體的發(fā)展，在官方主流媒體的信息發(fā)布之外，各種自媒體甚至個人都變成了信息源。爆炸的信息隱藏著真相，也充斥了謠言和各種“小道消息”，協(xié)商參與者面臨在龐雜的信息沖擊下進(jìn)行準(zhǔn)確選擇和審慎判斷的挑戰(zhàn)。其三，協(xié)商參與者中的知識弱勢群體基于自身有限的知識儲備，可能無法理解政策協(xié)商過程中所包含的知識和常識，政府決策的專業(yè)性限制了他們的判斷能力，出于經(jīng)驗和本能的考慮不能有效地表達(dá)利益、反駁其他意見，協(xié)商共識的達(dá)成最終會演變成組織者和主導(dǎo)者強(qiáng)勢意見的表演。

開放獲取充分的、準(zhǔn)確的信息既是公眾對政府的正常訴求和期望，也是政府協(xié)商產(chǎn)生實際效果的重要基礎(chǔ)。政府信息公開能夠暢通政府和社會溝通渠道，消除社會公眾的顧慮、猶疑和不信任，激發(fā)公眾參與政府協(xié)商的熱情，使政事真正成為眾人之事。首先，從行政機(jī)構(gòu)的角度來講，按照《政府信息公開條例》和《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》的要求，增強(qiáng)政府工作透明度、協(xié)商工作主動性，提升政府自信心，以公開為常態(tài)、不公開為例外，保障和落實公眾依法獲取政府信息、了解政府工作并做出理性、正確判斷的權(quán)利。其次，根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定和工作實際制定并公布協(xié)商事項目錄，除在“協(xié)商事項目錄”中明確協(xié)商事項之外，進(jìn)一步明確行政機(jī)構(gòu)所應(yīng)提供的信息事項，破解行政機(jī)構(gòu)組織參與協(xié)商積極性不高、被動協(xié)商、敷衍應(yīng)付的困境。再次，在主導(dǎo)性的官方媒體和日益繁榮的互聯(lián)網(wǎng)自媒體之外，構(gòu)建獨立的第三方信息評估機(jī)制，篩選掉誤導(dǎo)的、扭曲的、虛假的信息資源，為政府協(xié)商提供真實可靠的依據(jù)。

（三）協(xié)商成本的挑戰(zhàn)

協(xié)商民主是一種要求非常高的民主形式，協(xié)商的制度環(huán)境、協(xié)商參與者的知識能力和素養(yǎng)、協(xié)商程序的復(fù)雜性以及協(xié)商共識轉(zhuǎn)化等是實施協(xié)商活動的基本要求，滿足這些條件則需要付出相當(dāng)程度的成本。“評價民主決議規(guī)則時，必須權(quán)衡其保護(hù)作用與效率。不幸的是，這兩大目的之間存在著頗為緊張的關(guān)系?！盵12]政府協(xié)商的成本包括：一是制度成本，即政府協(xié)商活動所賴以運行的制度基礎(chǔ)、制度平臺或渠道。二是時間成本，協(xié)商活動從確定議題、準(zhǔn)備材料、調(diào)查研究、組織協(xié)商參與者，到組織協(xié)商會議、推動協(xié)商成果轉(zhuǎn)化等，各個環(huán)節(jié)都需要一定的時間成本。例如全國政協(xié)的“雙周協(xié)商座談會”雖然具有明確的周期性，但一次座談會的前期準(zhǔn)備確實耗時不少?；鶎诱畢f(xié)商還得照顧到生產(chǎn)時令等因素。三是人力物力成本。政府協(xié)商的準(zhǔn)備和實施過程需要的人力物力會隨著協(xié)商規(guī)模的變化而變化，也會隨著協(xié)商活動的多次反復(fù)而變化。四是一定的行政支出，其中包括協(xié)商參與者的誤工補(bǔ)貼等。假設(shè)實施一次“協(xié)商民意測驗”直接費用是5萬—6萬元，東部地區(qū)城鎮(zhèn)與西部地區(qū)城鎮(zhèn)的負(fù)擔(dān)能力就會有很大差異。如果周期性地開展此類活動，協(xié)商成本就更加巨大。

協(xié)商成本是政府協(xié)商過程中的一個重要構(gòu)成部分，如何對待協(xié)商成本，需要科學(xué)的理性的分析。首先，對于制度成本來說，如果利用既有的制度渠道、平臺和機(jī)制開展政府協(xié)商，這種成本是常態(tài)化的行政成本，例如利用政協(xié)會議、人大會議、社區(qū)會議、村民代表會議等，這些機(jī)制是制度運行機(jī)制范疇之內(nèi)的。如果在法定機(jī)制之外創(chuàng)設(shè)新的協(xié)商機(jī)制，例如協(xié)商對話會、協(xié)商議事會，這些新機(jī)制的創(chuàng)建、維護(hù)、發(fā)展等就是新增成本。重點在于使存量民主機(jī)制運轉(zhuǎn)起來，保持常態(tài)化成本，降低新增成本。其次，試驗性或探索性的協(xié)商活動，初期需要付出一定的成本，但在取得基本經(jīng)驗之后，則可以納入常態(tài)化機(jī)制，以降低成本。再次，必要的時間、人力、物力等成本是必須支出的。關(guān)鍵是實現(xiàn)政府協(xié)商的日?；?、生活化。最后，綜合考慮協(xié)商過程的成本付出與政策更快實施的成本節(jié)省?！霸诔晒Φ膮f(xié)商決策中，公共參與的成本會被較低的法律費用和更快的實施所平衡?！盵13]也就是說，協(xié)商過程所耗費的成本會遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政策順利實施所節(jié)省的成本。如果政策無法實施、遭遇“中梗阻”，看起來及時高效的決策可以節(jié)省很多成本，但最終政策失敗的成本付出則是巨大的。

（四）協(xié)商效度的挑戰(zhàn)

所謂協(xié)商效度，簡單地說就是政府協(xié)商的有效性。這里面包括協(xié)商過程的有效性，協(xié)商結(jié)果的有效性。前者涉及協(xié)商過程的質(zhì)量、協(xié)商參與者真正關(guān)注各方利益的真實性，以及協(xié)商過程本身給予參與者的民主教育和訓(xùn)練；后者涉及通過協(xié)商達(dá)成的共識朝向政策輸出的轉(zhuǎn)化。因此，協(xié)商效度面臨的挑戰(zhàn)：一是協(xié)商形式主義，具體表現(xiàn)是為了協(xié)商而協(xié)商，協(xié)商不是為了解決問題，而是有時間就協(xié)商，想起來才協(xié)商，有要求才協(xié)商。二是協(xié)商約束力缺失，具體表現(xiàn)是協(xié)商意見如何吸收、如何采納缺乏反饋，協(xié)商的共識結(jié)果束之高閣、實際問題依然沒有得到解決，忽視協(xié)商過程責(zé)任分擔(dān)和協(xié)商空轉(zhuǎn)責(zé)任追究。三是協(xié)商活動孤立化。政府協(xié)商既是行政機(jī)構(gòu)解決自身職責(zé)范圍內(nèi)分歧性問題的民主形式，也是協(xié)調(diào)落實人大議案、政協(xié)提案等的民主形式，孤立的協(xié)商實踐降低了政府協(xié)商的效度?？傊?，政府協(xié)商效度面臨的挑戰(zhàn)可能的情況是，過度協(xié)商、協(xié)商不足、協(xié)商結(jié)果與協(xié)商過程不匹配。

協(xié)商就要真協(xié)商，而不僅僅是做個樣子，應(yīng)該實實在在協(xié)商。提升政府協(xié)商的效度，既要改變治理規(guī)范和程序，也要轉(zhuǎn)變認(rèn)知和思維。首先，要實現(xiàn)不同協(xié)商渠道的有效銜接。政府協(xié)商的實踐，要把深化政協(xié)協(xié)商的提案辦理協(xié)商作為重要抓手，“辦好政協(xié)提案，推動政府協(xié)商”，提升政府協(xié)商的水平和質(zhì)量；繼續(xù)完善人大代表議案建議辦理聯(lián)系機(jī)制，尊重人大代表民主權(quán)利，持續(xù)深化政府協(xié)商與人大協(xié)商的合作；加強(qiáng)與基層協(xié)商的銜接，確保政治參與有序化和大眾化，實現(xiàn)“為民做主”向“由民做主”的回歸。其次，既要關(guān)注政府協(xié)商的參與功能，更要重視政府協(xié)商的民主價值。政治參與是開展政府協(xié)商的重要基礎(chǔ)，但不能將政府協(xié)商簡單化為政治參與。“民主懇談會使參與者在信任、規(guī)范、歸屬感以及合作一致的集體行動等方面產(chǎn)生明顯的積極效果。”[14]政府協(xié)商過程也是民眾權(quán)利意識、責(zé)任意識、公共意識彰顯的時刻，意見表達(dá)基礎(chǔ)上的偏好轉(zhuǎn)換，也體現(xiàn)了民眾民主素養(yǎng)的提升。再次，將協(xié)商結(jié)果的政策輸出與協(xié)商責(zé)任有機(jī)結(jié)合起來，推動協(xié)商共識作為政策的實踐操作，增強(qiáng)政府協(xié)商的影響力和權(quán)威性。

（五）選擇性協(xié)商的挑戰(zhàn)

因為既有的體制約束、協(xié)商參與者的立場觀念和利益的差異以及客觀現(xiàn)實滿足協(xié)商結(jié)果實現(xiàn)的程度，政府協(xié)商過程存在著選擇性協(xié)商的挑戰(zhàn)。選擇性協(xié)商具體表現(xiàn)為：（1）協(xié)商議題的選擇性。政府協(xié)商的重點是“有效推進(jìn)科學(xué)民主依法決策”“解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題”[1]，而在具體的場景中，不同層級、不同地區(qū)的政府協(xié)商，如何選擇議題具有很大的自由裁量權(quán)，一般來說政府協(xié)商會選擇容易獲得社會共識、容易產(chǎn)生良好社會效果、容易引起媒體積極效應(yīng)的議題。這些議題在多大程度上符合公共利益和民眾要求，則尚存疑問。（2）協(xié)商頻度的選擇性。協(xié)商節(jié)奏的確定有兩個標(biāo)準(zhǔn)：一是有需要就協(xié)商，這樣周期并不固定；二是遵循特定節(jié)奏開展協(xié)商，例如一個季度開展一次協(xié)商，或者兩個月一次，或者雙周一次等。非周期性政府協(xié)商，不利于協(xié)商民主的常態(tài)化、規(guī)范化。（3）協(xié)商參與者的選擇性。除了協(xié)商組織者，協(xié)商參與者是協(xié)商議題的相關(guān)方以及特定的專家學(xué)者。如果缺乏公正的選擇方式，或者組織者存在某種特殊意圖，那么特定偏好的參與者選擇就會導(dǎo)致協(xié)商結(jié)果的毫無懸念符合組織意圖，從而破壞了協(xié)商民主的公正性要求。（4）協(xié)商結(jié)果利用的選擇性。通過協(xié)商達(dá)成的共識性結(jié)果，如果得以采納就會成為正式的政策，如果未被采納就會失去價值。缺乏規(guī)范性的制度約束，符合公共利益和民眾利益的協(xié)商結(jié)果有可能會被有意忽視或扭曲。

選擇性協(xié)商很容易在政治實踐中偏離公平公正的價值訴求，甚至誘發(fā)民眾與政府之間、媒體與政府之間的緊張關(guān)系?？朔x擇性協(xié)商帶來的困境應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：第一，堅持公共性原則，政府協(xié)商重在維護(hù)公共利益，協(xié)商過程也重在推動對話和討論趨向公共利益。“協(xié)商民主更像是公共論壇而不是競爭的市場，其中，政治討論以公共利益為導(dǎo)向?！盵15]第二，堅持適度原則，保持政府協(xié)商活動的周期性和常態(tài)化。考慮到行政事務(wù)的多樣性和繁雜性，協(xié)商活動的周期可以根據(jù)雙月或季度頻度進(jìn)行安排，同時要避免將此種安排作為硬性考核標(biāo)準(zhǔn)而導(dǎo)致應(yīng)付性協(xié)商。第三，堅持以人民為中心的原則，根據(jù)政策覆蓋的范圍、層次、結(jié)構(gòu)的差異，在人民內(nèi)部各方面廣泛協(xié)商，就是實現(xiàn)人民當(dāng)家做主的過程，政府治理才能具有深厚的基礎(chǔ)。在隨機(jī)抽樣、組織指定或自愿參與等各種不同方式中，協(xié)商參與者的選擇要堅持公平公正和照顧各方的原則。第四，堅持持續(xù)性原則，充分尊重協(xié)商參與者共同討論的結(jié)果，依據(jù)協(xié)商過程中的證據(jù)和意見、建議做出決策。這樣既能夠體現(xiàn)政府的責(zé)任性，又能夠增強(qiáng)協(xié)商活動的權(quán)威性和吸引力。

新中國成立初期，毛澤東同志就多次說，我們的政府“是個商量政府”[16]178“人民政府是真正代表人民利益的政府，是為人民服務(wù)的政府”[16]205。政府協(xié)商是我國社會主義協(xié)商民主的重要渠道之一。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，面對全面深化改革中利益格局深刻調(diào)整的新形勢，社會各種矛盾相互交織的新變化，思想觀念多元多樣的新情況，世界范圍內(nèi)不同政治發(fā)展道路競爭的新挑戰(zhàn)，推進(jìn)政府協(xié)商對于發(fā)展和完善中國特色社會主義制度，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的意義。新時代新發(fā)展階段推進(jìn)政府協(xié)商實踐探索，要始終堅持從實際出發(fā)，錨定國家治理現(xiàn)代化的總目標(biāo)，善于發(fā)揮中央和地方兩個積極性，遵循頂層設(shè)計、整體推進(jìn)，鼓勵地方勇于探索、大膽創(chuàng)新，并及時總結(jié)各級政府創(chuàng)造的協(xié)商新經(jīng)驗。不斷推進(jìn)制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)，將政府協(xié)商的實踐建立在制度軌道上，堅持廣泛參與、多元多層，更好保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。堅定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，推進(jìn)社會主義政治文明建設(shè)新進(jìn)程。