段娟

[摘 要]荒漠化防治對(duì)于提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性、促進(jìn)沙區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、助力鄉(xiāng)村振興意義重大。中華人民共和國成立至今，高度重視防沙治沙工作，在堅(jiān)持人與自然和諧共生等生態(tài)文明新思想新理念的指導(dǎo)下，通過加強(qiáng)防沙治沙的頂層設(shè)計(jì)和政策創(chuàng)新、實(shí)施一系列重點(diǎn)生態(tài)工程、加大荒漠化防治領(lǐng)域科技創(chuàng)新、發(fā)揮多元主體力量協(xié)力治沙、推進(jìn)荒漠化防治履約與國際合作等，使我國荒漠化防治取得顯著成效，成功探索出了一條生態(tài)保護(hù)修復(fù)與沙區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善共贏的中國特色荒漠化防治道路。當(dāng)前，我國荒漠化和沙化土地面積大、影響廣，在治理理念、治理制度建設(shè)、治理機(jī)制創(chuàng)新、治理技術(shù)等方面還存在一些瓶頸制約，充分利用好中國特色荒漠化防治的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)“十四五”時(shí)期高質(zhì)量推進(jìn)荒漠化治理具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]荒漠化防治;防沙治沙;生態(tài)保護(hù)修復(fù);生態(tài)工程

[中圖分類號(hào)]X171.1 ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ? ?[文章編號(hào)]1674-0599（2021）06-0074-11

一、引言

《聯(lián)合國關(guān)于在發(fā)生嚴(yán)重干旱和（或）荒漠化的國家特別是在非洲防治荒漠化的公約》（簡(jiǎn)稱《聯(lián)合國防治荒漠化公約》）指出，“荒漠化”是指包括氣候變異和人類活動(dòng)在內(nèi)的種種因素造成的干旱、半干旱和干燥半濕潤地區(qū)的土地退化。[1]P710荒漠化是一種自然和人為雙重因素影響下發(fā)生的復(fù)合型災(zāi)害，危害范圍廣、危害程度深。作為全球性的重大生態(tài)問題，荒漠化對(duì)世界糧食安全、生態(tài)安全等構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。被稱為“地球癌癥”的荒漠化，威脅著全球三分之二的國家和地區(qū)、五分之一人口的生存和發(fā)展。在全世界，每天約331平方公里土地退化為沙漠或荒漠，導(dǎo)致13億美元經(jīng)濟(jì)損失。[2]我國是世界上荒漠化最嚴(yán)重的國家之一，歷史上遺留下來的自然生態(tài)環(huán)境相當(dāng)脆弱，旱澇災(zāi)害、水土流失、土地退化等問題都十分突出。中華人民共和國成立以來，黨中央、國務(wù)院高度重視防沙治沙工作，始終堅(jiān)持依法防治、科學(xué)防治、綜合防治的方針，通過制度建設(shè)、政策支持、科學(xué)治理、多元主體參與以及一系列重點(diǎn)生態(tài)工程的規(guī)模帶動(dòng)，我國荒漠化防治取得顯著成效，實(shí)現(xiàn)了從“沙逼人退”到“綠進(jìn)沙退”的歷史性轉(zhuǎn)變。據(jù)第五次全國荒漠化和沙化監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，截至2014年，與 2009年相比，5年間荒漠化土地面積凈減少12120平方公里，年均減少2424平方公里;沙化土地面積凈減少9902平方公里，年均減少1980平方公里。自2004年以來，我國荒漠化和沙化狀況連續(xù)3個(gè)監(jiān)測(cè)期“雙縮減”，呈現(xiàn)整體遏制、持續(xù)縮減、功能增強(qiáng)、成效明顯的良好態(tài)勢(shì)?！笆濉睍r(shí)期，我國荒漠化防治進(jìn)一步取得顯著成效，累計(jì)完成防沙治沙任務(wù)1097.8萬公頃，毛烏素、渾善達(dá)克、科爾沁和呼倫貝爾四大沙地生態(tài)狀況整體改善。在荒漠化防治領(lǐng)域，我國已提前實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合國提出的“到2030年土地退化零增長(zhǎng)”的目標(biāo)，土地凈恢復(fù)面積全球占比1824%，位居世界第一，為全球土地退化零增長(zhǎng)作出了重要貢獻(xiàn)。

習(xí)近平總書記指出，“荒漠化防治是人類功在當(dāng)代、利在千秋的偉大事業(yè)?！盵3]P146開展科學(xué)有效的防沙治沙工作對(duì)于修復(fù)沙區(qū)生態(tài)系統(tǒng)、促進(jìn)沙區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、助力鄉(xiāng)村振興意義重大。當(dāng)前，我國雖然初步遏制了荒漠化的擴(kuò)展趨勢(shì)，沙區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善都取得顯著成效，但由于我國荒漠化地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)脆弱問題仍然存在，防治荒漠化依然面臨艱巨挑戰(zhàn)。2021年春，我國北方地區(qū)發(fā)生了近10年來影響范圍最廣、強(qiáng)度最大的一次沙塵暴天氣，受影響人口約6417萬人;受影響土地面積約132萬平方公里，其中耕地約748萬公頃，林地約1286萬公頃，草地約5926萬公頃。此次沙塵暴天氣為防沙治沙工作再次敲響了警鐘，荒漠化防治仍然任重道遠(yuǎn)。2021年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》設(shè)專章對(duì)“提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性”作出具體部署和安排。在荒漠化防治方面，強(qiáng)調(diào)要通過“加強(qiáng)北方防沙帶建設(shè)”“科學(xué)推進(jìn)水土流失和荒漠化、石漠化綜合治理”等完善生態(tài)安全屏障體系。2021年4月，習(xí)近平總書記主持中共中央政治局第二十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，從生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)。”[4]2021年8月，《“十四五”林業(yè)草原保護(hù)發(fā)展規(guī)劃綱要》中將“森林覆蓋率達(dá)到24.1%，森林蓄積量達(dá)到190億立方米”作為“十四五”林草事業(yè)發(fā)展的2項(xiàng)約束性指標(biāo);將“沙化土地治理面積1億畝”作為10項(xiàng)預(yù)期性指標(biāo)之一。同時(shí)，還提出了“科學(xué)推進(jìn)防沙治沙，加強(qiáng)荒漠生態(tài)保護(hù)，推進(jìn)荒漠化、巖溶地區(qū)石漠化綜合治理”“做優(yōu)做強(qiáng)林草產(chǎn)業(yè)，鞏固生態(tài)脫貧成果，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興”等“十四五”林業(yè)草原保護(hù)發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)?！笆奈濉睍r(shí)期，完成防沙治沙一系列艱巨任務(wù)，需要從中國特色荒漠化防治道路的探索歷程的回顧中，深刻總結(jié)荒漠化防治的重要經(jīng)驗(yàn)，并立足荒漠化防治面臨的諸多困境，從理念構(gòu)建、制度健全、機(jī)制創(chuàng)新、技術(shù)研發(fā)、國際合作等方面探討“十四五”時(shí)期高質(zhì)量推進(jìn)荒漠化防治的路徑。

二、中國特色荒漠化防治道路的探索歷程

中華人民共和國成立之初，全國森林覆蓋率很低，華北地區(qū)僅為1.1%，西北廣大地區(qū)幾乎無林可言。[5]P1許多地方水土流失、風(fēng)沙危害極為嚴(yán)重。中華人民共和國成立之后，黨中央、國務(wù)院十分重視沙化治理問題，逐步完善了荒漠化防治法律體系、政策體系，實(shí)施了荒漠化防治重點(diǎn)生態(tài)工程，探索出了一條生態(tài)保護(hù)修復(fù)與沙區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善共贏的中國特色荒漠化防治道路。

（一）1949—1977年：防沙治沙工作的起步探索

中華人民共和國成立之前，冀西平漢沿線的曲陽、行唐、正定、定縣、新樂、無極、藁城等7縣，沙荒綿亙，沙害面積共達(dá)50余萬畝。風(fēng)沙侵犯耕地、損害禾苗，大片的良田變成沙漠，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到極大威脅。1949年2月，華北人民政府農(nóng)業(yè)部在河北正定縣設(shè)立冀西沙荒造林局，會(huì)同當(dāng)?shù)卣?，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民造林。1949年10月，中央人民政府林墾部成立，冀西沙荒造林局劃歸該部領(lǐng)導(dǎo)。1950年2月，林墾部召開第一次全國林業(yè)業(yè)務(wù)會(huì)議。梁希部長(zhǎng)指出，“冀西沙荒造林局正在和風(fēng)沙頑強(qiáng)斗爭(zhēng)，并且取得了相當(dāng)?shù)男Ч?。別的地方可以繼冀西進(jìn)行沙荒造林，發(fā)動(dòng)群眾，鼓勵(lì)鄉(xiāng)村合作造林?！盵6]會(huì)議確定在冀西、豫東、陜北和東北西部等重點(diǎn)地區(qū)，進(jìn)行防護(hù)林建設(shè)。同年5月，中央人民政府政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全國林業(yè)工作的指示》，明確提出“在風(fēng)沙水旱災(zāi)害嚴(yán)重的地區(qū)，只要有群眾基礎(chǔ)，并備種苗條件，應(yīng)選擇重點(diǎn)，發(fā)動(dòng)群眾，斟酌土壤氣候各種情形，有計(jì)劃地進(jìn)行造林?！盵7]1953年，中央人民政府政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于發(fā)動(dòng)群眾開展造林、育林、護(hù)林工作的指示》，提出在水土沖刷嚴(yán)重、風(fēng)沙水旱災(zāi)害經(jīng)常發(fā)生的地區(qū)，應(yīng)積極營造水源林和防護(hù)林。1949—1953年，冀西、豫東、陜北、東北西部等地營造了大范圍的防風(fēng)固沙林。如在冀西地區(qū)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1949—1952年，行唐、新樂、無極、正定、藁城5個(gè)沙荒較多的縣份，完成沙荒造林1069多畝，可固沙133萬多畝，占5縣純沙荒面積31萬畝的42%。[8]

隨著在風(fēng)沙災(zāi)害嚴(yán)重地區(qū)營造大范圍防風(fēng)固沙林工作的開展，這一時(shí)期，沙漠科學(xué)考察和沙漠科學(xué)研究也開始起步。1955年，我國在地處騰格里沙漠東南緣的寧夏中衛(wèi)縣境內(nèi)建立了第一個(gè)沙漠科學(xué)研究站?？蒲腥藛T、鐵路職工、固沙人員采用麥草方格治沙技術(shù)，有效阻止了沙漠?dāng)U張，保證了包蘭鐵路安全運(yùn)營。同年，中國科學(xué)院成立了黃河中游水土保持綜合考察隊(duì)。1956—1957年，陜北分隊(duì)和固沙分隊(duì)對(duì)榆林、綏德、三邊、寧夏、內(nèi)蒙古等地區(qū)的沙漠化危害和水土流失問題進(jìn)行了考察。1958年，國務(wù)院成立了治沙領(lǐng)導(dǎo)小組。同年，中共中央農(nóng)村工作部、國務(wù)院第七辦公室和國務(wù)院科學(xué)規(guī)劃委員會(huì)，在呼和浩特市聯(lián)合召開了中華人民共和國成立后的第一次治沙工作會(huì)議——內(nèi)蒙古及西北六?。▍^(qū)）治沙規(guī)劃會(huì)議。會(huì)議制定了“全黨動(dòng)手，全民動(dòng)員，全面規(guī)劃，綜合治理，因地制宜，因害設(shè)防;普遍治理與重點(diǎn)治理相結(jié)合，改造沙漠與利用沙漠相結(jié)合，生物措施與工程措施相結(jié)合，大量造林植草與保護(hù)鞏固現(xiàn)有植被相結(jié)合”的治沙方針。此次會(huì)議還決定由中國科學(xué)院組建一支治沙科技隊(duì)伍，開展沙漠基本情況的考察以及有關(guān)治理措施的試驗(yàn)研究。1961年，中國科學(xué)院治沙隊(duì)通過長(zhǎng)達(dá)3年的沙漠綜合考察，基本摸清了我國沙漠的面積、類型、分布、成因、自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件等，繪制出了中國沙漠分布圖，并提出了不同類型沙漠治理的舉措，為以后荒漠化研究與治理奠定了基礎(chǔ)。

20世紀(jì)60年代中期至70年代中期，在“文化大革命”期間“以糧為綱”以及“牧民不吃虧心糧”等觀念的影響下，毀林墾荒、亂砍濫采、破壞植被等不合理的開發(fā)利用行為加劇了水土流失和草原沙化問題。如在內(nèi)蒙古伊克昭盟地區(qū)，20世紀(jì)70年代末期，全盟境內(nèi)中度至強(qiáng)度沙漠化土地面積達(dá)到45463平方公里，加上輕度沙漠化面積達(dá)75347平方公里，占全盟總面積的860%。其中已失去生產(chǎn)能力的強(qiáng)度沙漠化土地達(dá)27666平方公里，占全盟總面積的3164%。[9]P818這一時(shí)期，雖然治沙工作受到嚴(yán)重沖擊，但依然開展了包蘭及蘭新等鐵路沙害的防治工作以及沙通等鐵路選線和沙害防治措施的定位試驗(yàn)研究。如在包蘭鐵路沙坡頭一帶，于1968年利用臨近黃河的優(yōu)越條件，引水上山，平沙造林，栽植喬灌木約30萬株。[10]P283此外，這一時(shí)期，我國還開展了青新公路沙漠筑路與工程防沙研究、沙漠水庫防沙研究、風(fēng)沙運(yùn)動(dòng)和防沙工程的風(fēng)洞模擬實(shí)驗(yàn)研究等。

（二）1978—2000年：防沙治沙工作有計(jì)劃、有步驟初步推進(jìn)

20世紀(jì)80年代前我國三北（東北、華北、西北）地區(qū)曾出現(xiàn)的3次大規(guī)模開荒，導(dǎo)致了森林覆蓋率的下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1977年，三北地區(qū)森林覆蓋率僅為505%，還不到全國當(dāng)時(shí)森林覆蓋率127%的一半。我國四大沙漠和八大沙地全部分布在三北地區(qū)，毀林開荒還進(jìn)一步加劇了該地區(qū)的荒漠化問題。據(jù)20世紀(jì)50年代與70年代末航空相片對(duì)比分析，20世紀(jì)70年代末，三北地區(qū)沙漠化土地增加了390萬公頃，平均每年擴(kuò)大156萬公頃。約有1300多萬公頃農(nóng)田遭受風(fēng)沙危害，l億公頃草場(chǎng)沙化、鹽漬化，有800多公里鐵路和數(shù)千公里公路受到風(fēng)沙侵襲，直接受沙害的人口約5000萬左右。[11]P42針對(duì)上述問題，1978年11月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家林業(yè)總局《關(guān)于在“三北”風(fēng)沙危害和水土流失重點(diǎn)地區(qū)建設(shè)大型防護(hù)林的規(guī)劃》，明確指出：我國西北、華北及東北西部，風(fēng)沙危害和水土流失十分嚴(yán)重，木料、燃料、肥料、飼料俱缺，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低而不穩(wěn)。大力造林種草，特別是有計(jì)劃地營造帶、片、網(wǎng)相結(jié)合的防護(hù)林體系，是改變這一地區(qū)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)條件的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略措施[12]P170。自此，三北防護(hù)林工程正式啟動(dòng)。1979年，在寧夏銀川成立了國家林業(yè)總局西北華北東北防護(hù)林建設(shè)局。同年，國務(wù)院批準(zhǔn)成立三北防護(hù)林建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)工程建設(shè)重大問題。1988年，林業(yè)部組織完成《三北防護(hù)林體系建設(shè)總體規(guī)劃》。按照規(guī)劃，三北防護(hù)林工程建設(shè)范圍涵蓋我國北方13個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的551個(gè)縣（旗、市、區(qū)）;工程建設(shè)總面積4069萬平方千米，占我國國土面積的424%;工程建設(shè)期限從1978年開始到2050年結(jié)束，歷時(shí)73年，分三個(gè)階段八期工程進(jìn)行。1978—2000年，三北防護(hù)林工程從啟動(dòng)到實(shí)施已完成三期工程。這一階段三北地區(qū)累計(jì)完成造林220372萬公頃，占規(guī)劃任務(wù)的1223%，其中人工造林153860萬公頃，飛播造林8817萬公頃，封山封沙育林57695萬公頃，區(qū)域內(nèi)森林總蓄積凈增加235億立方米，占同期全國森林蓄積凈增量的50%。

隨著三北防護(hù)林工程的啟動(dòng)實(shí)施，進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，黨和政府對(duì)防沙治沙工作日益重視，成立了專門的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，召開了全國治沙工作會(huì)議，制定了荒漠化防治工作方針，出臺(tái)了防沙治沙財(cái)政和稅收等優(yōu)惠政策，啟動(dòng)了荒漠化監(jiān)測(cè)工作并開始參與全球荒漠化治理，防沙治沙工作進(jìn)入有計(jì)劃、有步驟發(fā)展的新階段。1991年7月，國務(wù)院辦公廳批準(zhǔn)成立全國治沙工作協(xié)調(diào)小組。同月，國務(wù)院在蘭州召開全國治沙工作會(huì)議。江澤民、李鵬致信會(huì)議，指出，“大力開展治沙工作，向沙漠進(jìn)軍，是我國人民在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中一項(xiàng)長(zhǎng)期的艱巨的任務(wù)?！盵13]P318月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)全國綠化委員會(huì)、林業(yè)部《關(guān)于治沙工作若干政策措施意見》。10月，國務(wù)院批復(fù)了全國綠化委員會(huì)、林業(yè)部《1991—2000年全國治沙規(guī)劃要點(diǎn)》。批復(fù)中指出，“要把治沙作為一項(xiàng)重要工程納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”“沙區(qū)各級(jí)政府要把治沙工作列入重要議事日程”。[14]為進(jìn)一步推動(dòng)沙漠治理，合理開發(fā)利用沙區(qū)資源，12月，國家稅務(wù)局出臺(tái)《關(guān)于對(duì)治沙和合理開發(fā)利用沙漠資源給予稅收優(yōu)惠的通知》，指出，凡治沙地區(qū)為治沙而舉辦的企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品，可給予定期的減征或免征產(chǎn)品稅或增值稅的照顧。1992年，中國農(nóng)業(yè)銀行、中國人民銀行、林業(yè)部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于發(fā)放治沙貼息貸款有關(guān)問題的聯(lián)合通知》，決定從1992年起，至1995年止，中國人民銀行每年安排1億元治沙貼息貸款專項(xiàng)計(jì)劃和不低于70%的資金，由農(nóng)業(yè)銀行組織發(fā)放，財(cái)政給予貸款使用者部分貼息。[15]P349防沙治沙工作的有序開展還需要準(zhǔn)確、及時(shí)、全面地掌握沙漠化土地變化信息，進(jìn)行科學(xué)決策?？茖W(xué)治沙也是防沙治沙工作中的一項(xiàng)重要任務(wù)。1994年5月，全國沙漠化普查與監(jiān)測(cè)工作會(huì)議在銀川召開。為了持續(xù)了解全國荒漠化和沙化土地現(xiàn)狀與動(dòng)態(tài)變化情況，此后每隔5年，我國都組織開展一次全國荒漠化普查與監(jiān)測(cè)工作。防沙治沙還需要加強(qiáng)國際交流。20世紀(jì)90年代中期，我國開始正式參與荒漠化全球治理。1994年，聯(lián)合國大會(huì)通過了《聯(lián)合國防治荒漠化公約》（以下簡(jiǎn)稱公約）。同年10月，我國政府在法國巴黎簽署了公約。1996年，全國第八屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)了公約，我國正式成為公約締約國。1997年，我國代表在公約第一次締約方大會(huì)上介紹了中國防治荒漠化成果，并呼吁發(fā)達(dá)國家承擔(dān)更大的責(zé)任和義務(wù)，積極幫助發(fā)展中國家履行公約。同時(shí)強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國家要充分發(fā)掘潛力，依靠自我力量增強(qiáng)履約能力，在公約框架下，積極開展南南合作。[16]P309此后，1998—2000年，我國代表團(tuán)每年參加一次公約締約方大會(huì)，積極參與荒漠化治理國際合作與交流。

這一時(shí)期，我國還發(fā)生了1998年長(zhǎng)江流域及松花江、嫩江流域的特大洪災(zāi)以及2000年春北方地區(qū)沙塵暴天氣等自然災(zāi)害，退耕還林工程和京津風(fēng)沙源治理工程由此啟動(dòng)。1998年，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于保護(hù)森林資源制止毀林開墾和亂占林地的通知》，提出要立即停止一切毀林開墾行為、對(duì)已經(jīng)發(fā)生的毀林開墾行為進(jìn)行全面清查以及做好退耕還林工作。1999年，四川、陜西、甘肅三省率先開展了退耕還林試點(diǎn)。2000年3月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，退耕還林試點(diǎn)在中西部地區(qū)17個(gè)?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的188個(gè)縣（市、區(qū)、旗）正式展開。同年春，我國北方地區(qū)連續(xù)12次發(fā)生較大范圍的浮塵、揚(yáng)沙和沙塵暴天氣，其頻率之高、范圍之廣、強(qiáng)度之大，為中華人民共和國成立50年來所罕見，黨中央、國務(wù)院對(duì)此高度重視。同年4月，國務(wù)院召開專門會(huì)議研究防沙治沙工作。6月，國務(wù)院再次召開專門會(huì)議研究環(huán)北京地區(qū)防沙治沙工作，并決定緊急啟動(dòng)京津風(fēng)沙源治理工程。

（三）2001—2012年：防沙治沙工作快速健康穩(wěn)步推進(jìn)

隨著防沙治沙工程的啟動(dòng)實(shí)施，在三北防護(hù)林、長(zhǎng)江防護(hù)林等生態(tài)工程作用明顯、建設(shè)力度大的地區(qū)，荒漠化、沙化均呈減少趨勢(shì)。但整體來看，荒漠化擴(kuò)展趨勢(shì)仍然沒有根本改變。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1995—1999年，5年凈增荒漠化土地520萬平方公里，年均增加104萬平方公里;5年沙化土地凈增17180平方公里，年均增加3436平方公里。為進(jìn)一步加強(qiáng)防沙治沙工作，進(jìn)入21世紀(jì)，我國逐步完善了防沙治沙的法律體系、規(guī)劃體系、考核體系等，防沙治沙制度政策體系不斷健全。2001年8月，第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議審議通過了《中華人民共和國防沙治沙法》[17]，自2002年1月1日起施行。該法是我國為預(yù)防土地沙化，治理沙化土地，維護(hù)生態(tài)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展而制定的第一部關(guān)于土地沙化治理的專門性法律。為進(jìn)一步加強(qiáng)林業(yè)治沙貸款財(cái)政貼息資金管理，更好地引導(dǎo)信貸資金參與林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，2002年，財(cái)政部印發(fā)了《林業(yè)治沙貸款財(cái)政貼息資金管理規(guī)定》。2005年，《全國防沙治沙規(guī)劃（2005—2010年）》印發(fā)。為進(jìn)一步加強(qiáng)防沙治沙工作，推動(dòng)沙區(qū)社會(huì)走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，同年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)防沙治沙工作的決定》，提出了防沙治沙的一系列扶持政策。同年6月，財(cái)政部、國家林業(yè)局出臺(tái)《林業(yè)貸款中央財(cái)政貼息資金管理規(guī)定》，原《林業(yè)治沙貸款財(cái)政貼息資金管理規(guī)定》同時(shí)廢止。2009年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家林業(yè)局等有關(guān)部門制訂的《省級(jí)政府防沙治沙目標(biāo)責(zé)任考核辦法》，提出要堅(jiān)持客觀公平、科學(xué)合理、系統(tǒng)綜合、求真務(wù)實(shí)的原則，對(duì)省級(jí)政府防沙治沙目標(biāo)責(zé)任履行情況進(jìn)行考核。

這一時(shí)期，除了完善防沙治沙一系列制度政策體系外，我國還穩(wěn)步推進(jìn)防沙治沙重點(diǎn)生態(tài)工程建設(shè)。以京津風(fēng)沙源治理工程和退耕還林工程為例。在京津風(fēng)沙源治理工程建設(shè)方面，2002年3月，國務(wù)院批準(zhǔn)《京津風(fēng)沙源治理工程規(guī)劃》。工程建設(shè)范圍涉及北京、天津、河北、山西及內(nèi)蒙古等5?。▍^(qū)、市）的75個(gè)縣（旗）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999—2009年，工程涉及的5個(gè)省區(qū)市沙化土地總面積減少1163萬公頃;2001—2010年，工程區(qū)土壤風(fēng)蝕總量由1191億噸下降到846億噸，降低了29%;工程區(qū)森林覆蓋率達(dá)到1501%，工程區(qū)初步建成錫林郭勒盟渾善達(dá)克沙地南緣、烏蘭察布市陰山北麓、冀蒙邊界、毛烏素沙地東緣四條生態(tài)防護(hù)林帶。為進(jìn)一步減少京津地區(qū)沙塵危害，構(gòu)建我國北方綠色生態(tài)屏障，2012年9月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并通過《京津風(fēng)沙源治理二期工程規(guī)劃（2013—2022年）》。在退耕還林工程建設(shè)方面，2001年，國家將退耕還林試點(diǎn)擴(kuò)大至中西部地區(qū)20個(gè)省（區(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的224個(gè)縣（市、區(qū)、旗）。2002年1月，國務(wù)院西部開發(fā)辦公室召開退耕還林工作電視電話會(huì)議，確定全面啟動(dòng)退耕還林工程。同年4月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的若干意見》。退耕還林工程在25個(gè)省（區(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)全面實(shí)施。2002年12月，國務(wù)院第66次常務(wù)會(huì)議通過《退耕還林條例》，退耕還林從此步入法制化管理軌道。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1999年實(shí)施退耕還林工程以來，到2009年底，我國已累計(jì)完成退耕還林任務(wù)415億畝，其中退耕地造林139億畝，荒山荒地造林和封山育林276億畝。10年來，工程區(qū)森林覆蓋率平均提高3個(gè)多百分點(diǎn)。

這一時(shí)期，在推進(jìn)荒漠化防治履約與國際合作方面，我國積極推動(dòng)成立《聯(lián)合國防治荒漠化公約》履約審查委員會(huì)、設(shè)立區(qū)域履約協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、建立區(qū)域履約協(xié)調(diào)機(jī)制等，還參與制定了公約《十年戰(zhàn)略》、參加了公約履約評(píng)價(jià)影響指標(biāo)體系示范工作、推動(dòng)設(shè)立全球履約目標(biāo)等。這一時(shí)期，我國防沙治沙工作還受到了公約秘書處的高度評(píng)價(jià)。2010年，公約秘書處執(zhí)行秘書考察我國防沙治沙工作，稱贊“世界履約看中國”。

（四）2012年至今：全面推進(jìn)新時(shí)代防沙治沙工作

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，提出了“堅(jiān)持人與自然和諧共生”“綠水青山就是金山銀山”“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”“山水林田湖草是生命共同體”“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”“共謀全球生態(tài)文明建設(shè)”等生態(tài)文明新思想新理念，推進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)取得新進(jìn)展。我國防治荒漠化工作也進(jìn)入全面推進(jìn)階段。各項(xiàng)荒漠化防治制度政策體系更加完善;在三北防護(hù)林建設(shè)、新一輪退耕還林還草、京津風(fēng)沙源治理、沙化土地封禁保護(hù)區(qū)試點(diǎn)等防沙治沙工程建設(shè)方面取得良好進(jìn)展和成效;荒漠化防治履約工作和國際合作也取得新進(jìn)展。

在荒漠化防治的頂層設(shè)計(jì)方面，2013年3月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的《全國防沙治沙規(guī)劃（2011—2020年）》正式發(fā)布，其中提出，我國防沙治沙的目標(biāo)任務(wù)是，劃定沙化土地封禁保護(hù)區(qū)，加大防沙治沙重點(diǎn)工程建設(shè)力度，全面保護(hù)和增加林草植被，積極預(yù)防土地沙化，綜合治理沙化土地。到2020年，使全國一半以上可治理的沙化土地得到治理，沙區(qū)生態(tài)狀況進(jìn)一步改善。2015年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中提出，到2020年，森林覆蓋率達(dá)到23%以上，草原綜合植被覆蓋度達(dá)到56%，50%以上可治理沙化土地得到治理等具體目標(biāo)。2016年，《林業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》確定了“一圈三區(qū)五帶”的林業(yè)發(fā)展格局，其中北方防沙帶為“五帶”之一，還提出“十三五”時(shí)期要完成沙化土地治理1000萬公頃、實(shí)施一批防沙治沙工程等目標(biāo)任務(wù)。

在防沙治沙重點(diǎn)工程的推進(jìn)方面，在一系列重點(diǎn)生態(tài)工程的規(guī)模帶動(dòng)下，我國荒漠化防治取得顯著成效。在三北工程建設(shè)方面，1978—2018年，工程累計(jì)完成造林面積4614萬公頃，占同期規(guī)劃造林任務(wù)的118%;三北工程區(qū)森林面積凈增加2156萬公頃，森林覆蓋率由505%提高到1357%;三北工程在水土流失治理方面成效顯著，三北工程區(qū)內(nèi)水土流失面積相對(duì)減少67%，其中，防護(hù)林貢獻(xiàn)率達(dá)61%;在風(fēng)沙荒漠區(qū)，三北防護(hù)林建設(shè)對(duì)沙化土地減少的貢獻(xiàn)率約為15%。在退耕還林還草工程建設(shè)方面，雖然首輪工程取得良好成效，但由于一些生態(tài)環(huán)境脆弱、生存條件惡劣地區(qū)仍然在耕種陡坡地和沙化地，由此造成嚴(yán)重的水土流失和風(fēng)沙危害。2014年，我國批準(zhǔn)實(shí)施《新一輪退耕還林還草總體方案》。兩輪工程實(shí)施以來取得明顯成效。1999—2019年，工程完成造林面積占同期全國林業(yè)重點(diǎn)生態(tài)工程造林總面積的405%，森林覆蓋率平均提高4個(gè)多百分點(diǎn);全國25個(gè)工程省區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)退耕還林每年涵養(yǎng)水源38523億立方米、固土634億噸、防風(fēng)固沙 712億噸;內(nèi)蒙古、陜西、寧夏等北方地區(qū)嚴(yán)重沙化耕地得到有效治理。在京津風(fēng)沙源治理工程建設(shè)方面，2013年3月，京津風(fēng)沙源治理二期工程正式啟動(dòng)，將于2022年結(jié)束。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000—2020年，工程已累計(jì)完成營造林9029萬公頃，工程固沙51萬公頃，草地治理9797萬公頃，工程區(qū)森林覆蓋率由1059%提高到1867%，綜合植被蓋度由398%提高到455%，區(qū)域沙化土地面積年均減少432平方公里。除了實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)修復(fù)工程外，這一時(shí)期，我國還啟動(dòng)了沙化土地封禁保護(hù)區(qū)試點(diǎn)、國家沙漠公園以及防沙治沙綜合示范區(qū)等工程建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年底，我國已在內(nèi)蒙古、西藏、陜西等7個(gè)試點(diǎn)?。▍^(qū)）的96個(gè)國家沙化土地封禁保護(hù)區(qū)開展試點(diǎn)建設(shè)，封禁保護(hù)面積達(dá)16638萬公頃;已累計(jì)批復(fù)103個(gè)國家沙漠（石漠）公園，覆蓋河北、山西、內(nèi)蒙古等13個(gè)省（區(qū)）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，總面積達(dá)41萬公頃;在全國范圍內(nèi)已先后批準(zhǔn)建立53個(gè)防沙治沙綜合示范區(qū)。

在荒漠化防治履約工作和國際合作方面，2016年，《“一帶一路”防治荒漠化共同行動(dòng)倡議》在世界防治荒漠化與干旱日全球紀(jì)念大會(huì)上發(fā)布。2017年，我國政府首次承辦了《聯(lián)合國防治荒漠化公約》第十三次締約方大會(huì)。習(xí)近平總書記在致大會(huì)的賀信中強(qiáng)調(diào)，防治荒漠化是人類面臨的共同挑戰(zhàn)，需要國際社會(huì)攜手應(yīng)對(duì)。我們要弘揚(yáng)尊重自然、保護(hù)自然的理念，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、預(yù)防為主，堅(jiān)定信心，面向未來，制定廣泛合作、目標(biāo)明確的公約新戰(zhàn)略框架，共同推進(jìn)全球荒漠生態(tài)系統(tǒng)治理，讓荒漠造福人類。[3]P146大會(huì)通過了《防治荒漠化公約2018—2030年戰(zhàn)略框架》，各締約國提出了本國實(shí)現(xiàn)土地退化零增長(zhǎng)的國家自愿目標(biāo)和行動(dòng)計(jì)劃;發(fā)布了《鄂爾多斯宣言》和《全球防治荒漠化青年倡議》;“一帶一路”沿線荒漠化嚴(yán)重的國家共同協(xié)商了“一帶一路”荒漠化防治合作機(jī)制以及加強(qiáng)信息共享交流等問題。2019年，我國在《聯(lián)合國防治荒漠化公約》第十四次締約方大會(huì)上，積極呼吁各國在防治沙漠化與土地退化方面要攜手努力，加強(qiáng)合作。我國外交部、生態(tài)環(huán)境部等部門還參加了大會(huì)期間舉辦的“一帶一路”自然資源監(jiān)測(cè)邊會(huì)。2020年6月，中華人民共和國聯(lián)合國防治荒漠化公約履約辦公室正式掛牌。

三、探索中國特色荒漠化防治道路的經(jīng)驗(yàn)與啟示

荒漠化防治是關(guān)系人類永續(xù)發(fā)展的偉大事業(yè)。黨和政府歷來高度重視荒漠化防治工作，在堅(jiān)持人與自然和諧共生、綠水青山就是金山銀山、統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理等生態(tài)文明新思想新理念的指導(dǎo)下，我國探索出的一條生態(tài)保護(hù)修復(fù)與沙區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善共贏的荒漠化防治道路，為國際社會(huì)治理生態(tài)環(huán)境提供了中國經(jīng)驗(yàn)。防沙治沙的成功經(jīng)驗(yàn)也對(duì)“十四五”時(shí)期高質(zhì)量推進(jìn)荒漠化治理具有重要的啟示意義。

（一）荒漠化防治必須始終堅(jiān)持人與自然和諧共生的生態(tài)文明理念

在工業(yè)化進(jìn)程中，人類毀林開荒、亂砍濫伐、過度放牧、開山挖礦等行為，曾致使草場(chǎng)退化、沙化加劇，生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。馬克思指出，不以偉大的自然規(guī)律為依據(jù)的人類計(jì)劃，只會(huì)帶來災(zāi)難。[18]P251人與自然是生命共同體。生態(tài)環(huán)境沒有替代品，用之不覺，失之難存。[19]P360人類對(duì)自然的傷害最終會(huì)傷及人類自身。2019年，習(xí)近平總書記在中國北京世界園藝博覽會(huì)開幕式上強(qiáng)調(diào)，“工業(yè)化進(jìn)程創(chuàng)造了前所未有的物質(zhì)財(cái)富，也產(chǎn)生了難以彌補(bǔ)的生態(tài)創(chuàng)傷。殺雞取卵、竭澤而漁的發(fā)展方式走到了盡頭，順應(yīng)自然、保護(hù)生態(tài)的綠色發(fā)展昭示著未來?！薄拔覀儜?yīng)該追求人與自然和諧。”“無序開發(fā)、粗暴掠奪，人類定會(huì)遭到大自然的無情報(bào)復(fù);合理利用、友好保護(hù)，人類必將獲得大自然的慷慨回報(bào)?！盵20]20世紀(jì)80年代以前，我國北方地區(qū)幾次大規(guī)模的毀林開荒，曾對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。自此，我國開始實(shí)施一系列重大生態(tài)修復(fù)工程，取得了良好的生態(tài)效益以及經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。治理荒漠化，推進(jìn)沙區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善人民生活，必須始終堅(jiān)持人與自然和諧共生的生態(tài)文明理念。

當(dāng)前，我國荒漠化防治已取得顯著成效，但繼續(xù)高質(zhì)量推進(jìn)仍面臨諸多困難和挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在：我國荒漠化和沙化土地面積大、影響廣，荒漠化土地和沙化土地面積分別占國土面積的四分之一和五分之一。同時(shí)，我國沙區(qū)生態(tài)環(huán)境極其脆弱，荒漠植被蓋度小于20%的沙化土地有近89萬平方公里，占全部沙化土地的一半以上。“十四五”時(shí)期，我國進(jìn)入新發(fā)展階段，開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程。2021年4月，習(xí)近平總書記主持中共中央政治局第二十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，保持戰(zhàn)略定力，站在人與自然和諧共生的高度來謀劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。”“我國建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有許多重要特征，其中之一就是我國現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，注重同步推進(jìn)物質(zhì)文明建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)?！盵4]2021年7月，習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話中強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持人與自然和諧共生，協(xié)同推進(jìn)人民富裕、國家強(qiáng)盛、中國美麗。”[21]P14科學(xué)治理荒漠化是提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性、建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化的實(shí)踐路徑之一。“十四五”時(shí)期，荒漠化地區(qū)要正確處理生產(chǎn)生活和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)限定在資源環(huán)境可承受范圍內(nèi)，著力減少過度放牧、過度開發(fā)利用資源、過度旅游等人為活動(dòng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響和破壞。要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，加強(qiáng)原生荒漠生態(tài)系統(tǒng)和沙區(qū)現(xiàn)有林草植被的全面保護(hù)，加大對(duì)干旱綠洲區(qū)、重要沙塵源區(qū)、嚴(yán)重沙化草原區(qū)、嚴(yán)重水土流失區(qū)沙化土地的治理力度，努力從建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度高質(zhì)量推動(dòng)荒漠化防治工作。

（二）荒漠化防治必須以系統(tǒng)思維統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙系統(tǒng)治理

2013年，習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會(huì)上作《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明時(shí)首次提出“山水林田湖”生命共同體理念。2017年，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十七次會(huì)議上進(jìn)一步提出“堅(jiān)持山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”，將“草”納入山水林田湖同一個(gè)生命共同體，使生命共同體的內(nèi)涵更為廣泛和完整。2018年，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上的講話中對(duì)“山水林田湖草是生命共同體”理念作了深入闡述。他指出，“生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，是相互依存、緊密聯(lián)系的有機(jī)鏈條。人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在林和草，這個(gè)生命共同體是人類生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。一定要算大賬、算長(zhǎng)遠(yuǎn)賬、算整體賬、算綜合賬，如果因小失大、顧此失彼，最終必然對(duì)生態(tài)環(huán)境造成系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性破壞?！盵19]P3632020年8月，在中共中央政治局會(huì)議上，習(xí)近平總書記提出要貫徹新發(fā)展理念，遵循自然規(guī)律和客觀規(guī)律，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理。2021年3月，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大四次會(huì)議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要保護(hù)好內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境，筑牢祖國北方生態(tài)安全屏障。要統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，實(shí)施好生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程，加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，提升生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

從“山水林田湖”到“山水林田湖草”，再到“山水林田湖草沙”，為防沙治沙工作提出了新的要求和任務(wù)。“十四五”時(shí)期，需要以系統(tǒng)思維推動(dòng)形成山水林田湖草沙系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)的新格局，提高生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)能力和穩(wěn)定性，積極推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)工程建設(shè)。在理念上，要打破條塊分割的傳統(tǒng)管理模式，建立跨部門和跨區(qū)域的協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，對(duì)山水林田湖草沙進(jìn)行一體化修復(fù)和保護(hù)。在工程建設(shè)方面，要完善山水林田湖草沙系統(tǒng)治理的投融資政策，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與生態(tài)環(huán)境治理，形成多元化協(xié)同治理新格局。在監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系和科技支撐體系建設(shè)方面，要培育一批高水平生態(tài)修復(fù)保護(hù)專業(yè)化隊(duì)伍，用現(xiàn)代化裝備、專業(yè)化技術(shù)和信息化管理手段，高質(zhì)量推進(jìn)山水林田湖草沙系統(tǒng)治理;要推動(dòng)新一代信息技術(shù)與生態(tài)治理融合發(fā)展，開展山水林田湖草沙生命共同體脆弱性、適宜性、承載能力等評(píng)價(jià)，構(gòu)建山水林田湖草沙生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展變化的預(yù)測(cè)模型。

（三）加強(qiáng)荒漠化防治的頂層設(shè)計(jì)是有效開展防沙治沙工作的重要保障

中華人民共和國成立以來，在荒漠化防治方面，我國不斷完善頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)了防沙治沙工作的有序開展，成功遏制了荒漠化擴(kuò)展的態(tài)勢(shì)。在協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，防治荒漠化協(xié)調(diào)小組的成立，協(xié)同研究解決了防治荒漠化工作中的重大問題。在法制建設(shè)方面，我國為荒漠化防治專門立法，出臺(tái)了《中華人民共和國防沙治沙法》。同時(shí)我國還在多部相關(guān)法律中對(duì)防沙治沙的相關(guān)內(nèi)容加以規(guī)定，推進(jìn)荒漠化防治工作步入法制化軌道。如《中華人民共和國森林法》規(guī)定，荒漠化和水土流失嚴(yán)重地區(qū)的防風(fēng)固沙林基干林帶屬于公益林，國家對(duì)公益林實(shí)施嚴(yán)格保護(hù);《中華人民共和國草原法》規(guī)定，對(duì)水土流失嚴(yán)重、有沙化趨勢(shì)、需要改善生態(tài)環(huán)境的已墾草原，應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃、有步驟地退耕還草;禁止在荒漠、半荒漠和嚴(yán)重退化、沙化、鹽堿化、石漠化、水土流失的草原從事破壞草原植被的其他活動(dòng);《中華人民共和國水土保持法》規(guī)定，在風(fēng)力侵蝕地區(qū)，地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)組織單位和個(gè)人，因地制宜地采取輪封輪牧、植樹種草、設(shè)置人工沙障和網(wǎng)格林帶等措施，建立防風(fēng)固沙防護(hù)體系。在規(guī)劃體系建設(shè)方面，我國將荒漠化防治納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，出臺(tái)了全國防沙治沙規(guī)劃，指導(dǎo)了各時(shí)期防沙治沙工作的開展。我國還根據(jù)《中華人民共和國防沙治沙法》等有關(guān)法律法規(guī)和全國防沙治沙規(guī)劃，出臺(tái)了防沙治沙目標(biāo)責(zé)任考核制度、沙區(qū)生態(tài)損害責(zé)任追究制度、國家沙化土地封禁保護(hù)區(qū)管理辦法等，強(qiáng)化了地方政府的責(zé)任意識(shí)，規(guī)范了國家沙化土地封禁保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理，推動(dòng)荒漠化防治走上科學(xué)化、規(guī)范化發(fā)展的軌道。

保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。[19]P363我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的突出問題大多同體制不健全、制度不嚴(yán)格、法治不嚴(yán)密等有關(guān)。我國防沙治沙工作雖然已取得顯著成效，但防沙治沙總體規(guī)劃建設(shè)、防沙治沙法律體系建設(shè)以及防沙治沙制度建設(shè)等還有待完善，加強(qiáng)荒漠化防治的頂層設(shè)計(jì)是有效開展防沙治沙工作的重要保障?！笆奈濉睍r(shí)期，要通過出臺(tái)荒漠化防治“十四五”規(guī)劃和《全國防沙治沙規(guī)劃（2021—2035年）》，統(tǒng)籌謀劃“十四五”以及面向2035的全國防沙治沙總體規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)布局與舉措。建議在規(guī)劃制定過程中，要對(duì)全國沙化土地進(jìn)行分區(qū)劃片，規(guī)定沙區(qū)主體功能;依照沙化程度，對(duì)條件相對(duì)較好和治理相對(duì)容易的沙化土地、治理地區(qū)條件較差和難度大的區(qū)域，還有一些重點(diǎn)區(qū)域、特殊類型和關(guān)鍵地帶等不同類型地區(qū)的荒漠化防治目標(biāo)任務(wù)和措施的制定，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、分類施策。在荒漠化防治法律法規(guī)的完善過程中，要貫徹新時(shí)代防沙治沙新理念，充分考慮如何實(shí)現(xiàn)荒漠化防治和沙區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善的共贏、如何協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的開展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系、如何健全新型產(chǎn)業(yè)化治沙主體的準(zhǔn)入機(jī)制、如何鼓勵(lì)社會(huì)和民間資本進(jìn)入防沙治沙領(lǐng)域等內(nèi)容。同時(shí)要根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，建立地方政府防沙治沙責(zé)任清單、完善防沙治沙目標(biāo)責(zé)任考核獎(jiǎng)懲制度、推動(dòng)林長(zhǎng)制的實(shí)施;繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行沙化土地封禁保護(hù)修復(fù)制度，堅(jiān)決制止砍伐、樵采、開墾、放牧、采藥、狩獵、勘探等一切破壞植被的活動(dòng)，使適宜封禁保護(hù)的沙化土地得到有效保護(hù)。

（四）重點(diǎn)生態(tài)工程的規(guī)模帶動(dòng)是有效治理荒漠化、實(shí)現(xiàn)沙區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善共贏的重要途徑

綠水青山既是自然財(cái)富、生態(tài)財(cái)富，又是社會(huì)財(cái)富、經(jīng)濟(jì)財(cái)富。保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)自然價(jià)值和增值自然資本，就是保護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?jié)摿秃髣?，使綠水青山持續(xù)發(fā)揮生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。[19]P361在探索沙區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善共贏的荒漠化防治道路的進(jìn)程中，我國通過實(shí)施三北防護(hù)林工程建設(shè)、退耕還林還草工程建設(shè)以及京津風(fēng)沙源治理工程，不僅取得了巨大的生態(tài)效益，而且還帶來了顯著的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。如通過三北防護(hù)林工程建設(shè)，不僅持續(xù)改善了三北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，而且促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合發(fā)展。

雖然重點(diǎn)生態(tài)工程的實(shí)施取得階段性成效，但工程區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱問題依然沒有得到完全解決?！笆奈濉睍r(shí)期，各級(jí)地方政府要積極踐行“兩山”理論，牢固樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，繼續(xù)推進(jìn)三北防護(hù)林建設(shè)、退耕還林還草、京津風(fēng)沙源治理等重大生態(tài)工程的實(shí)施。各地在修復(fù)方式的選擇上要因地制宜，宜草則草、宜林則林、宜荒則荒，根據(jù)不同的沙化類型，采取不同的治理技術(shù)和恢復(fù)模式。要加大重要沙源地的生態(tài)保護(hù)修復(fù)，使重點(diǎn)區(qū)域可治理沙化土地都能得到有效治理。要加快先進(jìn)適用技術(shù)和新科技成果的推廣應(yīng)用，為荒漠化防治提供更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)。要在生態(tài)承載力可持續(xù)利用的范圍內(nèi)，合理開發(fā)利用沙區(qū)資源，適度開展綠色農(nóng)牧業(yè)建設(shè)，適度發(fā)展生態(tài)資源產(chǎn)業(yè)，在有效治理生態(tài)環(huán)境的同時(shí)促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民增收致富。要在不同類型地區(qū)探索具有地域特色的治沙富民新模式?；哪畢^(qū)要以固土防沙、涵養(yǎng)水源、恢復(fù)植被為目標(biāo)，引進(jìn)和推廣特色經(jīng)濟(jì)作物;綠洲邊緣要大力發(fā)展灌木產(chǎn)業(yè)和能源林;農(nóng)牧交錯(cuò)帶要以鞏固退耕還林還草成果為目標(biāo)，積極發(fā)展生態(tài)林業(yè)。

（五）科技創(chuàng)新是高質(zhì)量推進(jìn)荒漠化防治的動(dòng)力源泉

在荒漠化防治道路的探索進(jìn)程中，我國堅(jiān)持科學(xué)治沙，防沙治沙技術(shù)在我國荒漠化防治中發(fā)揮了重要作用。首先，探索了通過封育、營造植物來防沙止漠的生物治沙模式、采用各種機(jī)械工程手段防止風(fēng)沙危害的工程治沙模式、利用化學(xué)材料和工藝來改善沙害環(huán)境和提高沙地生產(chǎn)力的化學(xué)固沙模式等，促進(jìn)了沙區(qū)生態(tài)環(huán)境治理。同時(shí)還根據(jù)各地沙區(qū)自然條件的差異，探索出多項(xiàng)科學(xué)適用的治沙技術(shù)和綜合治理模式，如封沙育林（草）模式、農(nóng)田防護(hù)林網(wǎng)建設(shè)模式、機(jī)械沙障保護(hù)下的灌木造林治沙模式、防護(hù)林體系建設(shè)模式、以路治沙模式以及治沙護(hù)路模式等。在荒漠化防治的實(shí)踐中，我國還采取微創(chuàng)植樹法和無人機(jī)植樹技術(shù)提高了樹苗的成活率。其次，發(fā)揮科研院所的力量，開展防沙治沙技術(shù)研發(fā)。如中國科學(xué)院沙坡頭沙漠研究試驗(yàn)站科研人員提出了“水量平衡、以水定植”的固沙植被建設(shè)理論體系和沙區(qū)生態(tài)重建和恢復(fù)理論，為我國北方沙區(qū)生態(tài)屏障建設(shè)和防沙治沙做出了貢獻(xiàn)。再次，我國不斷創(chuàng)新荒漠化監(jiān)測(cè)技術(shù)，通過地理信息技術(shù)和遙感技術(shù)的應(yīng)用，研發(fā)了集信息采集、定位、遙感影像應(yīng)用一體化的地面信息采集系統(tǒng)，提高了監(jiān)測(cè)效率，保證了調(diào)查數(shù)據(jù)和圖片的可靠性。

“十四五”時(shí)期，完成防沙治沙的一系列艱巨任務(wù)，高質(zhì)量推進(jìn)荒漠化防治更需要?jiǎng)?chuàng)新防沙治沙技術(shù)。第一，建議設(shè)立國家防沙治沙專家委員會(huì)、防沙治沙國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等，集中優(yōu)勢(shì)科研團(tuán)隊(duì)對(duì)荒漠化防治技術(shù)進(jìn)行聯(lián)合攻關(guān)。第二，要加強(qiáng)荒漠區(qū)水文、植被、地質(zhì)計(jì)量監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和參數(shù)模型庫建設(shè);推進(jìn)依托于大數(shù)據(jù)技術(shù)和復(fù)雜巨系統(tǒng)理論的荒漠化預(yù)警體系建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)荒漠化災(zāi)害形成機(jī)理和演變規(guī)律、災(zāi)變的早期預(yù)警技術(shù)以及災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等問題的研究。第三，加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，推進(jìn)國家荒漠化防治產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新中心等防沙治沙企業(yè)技術(shù)研發(fā)中心建設(shè)，促進(jìn)自主創(chuàng)新，加速成果轉(zhuǎn)化;依靠財(cái)政支持設(shè)立荒漠化治理科技創(chuàng)新專項(xiàng)資金，針對(duì)荒漠生態(tài)系統(tǒng)的重要前沿科學(xué)問題，持續(xù)開展防沙治沙技術(shù)研究;鼓勵(lì)吸納社會(huì)資源創(chuàng)立各類治沙科技創(chuàng)新專項(xiàng)資金，建立多元化防沙治沙科技投入體系。第四，在不同類型地區(qū)建立野外科學(xué)觀測(cè)研究站，完善荒漠化監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，加快建設(shè)涵蓋多種景觀類型的荒漠生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)、共享和服務(wù)平臺(tái);充分利用具有更高的空間分辨率、時(shí)間分辨率和光譜分辨率的遙感技術(shù)，對(duì)各時(shí)間段和各地區(qū)的荒漠化監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行準(zhǔn)確檢測(cè)，拓展野外觀測(cè)站的研究尺度，提升野外觀測(cè)技術(shù)。

（六）多方力量協(xié)力治沙是實(shí)現(xiàn)治沙與富民有機(jī)結(jié)合的重要方式

在我國開展防沙治沙工作的歷史進(jìn)程中，政府、企業(yè)、沙區(qū)民眾、民間組織等多方力量積極投身治沙事業(yè)，在土地荒漠化面前彰顯出無堅(jiān)不摧的“中國力量”。為了同步推進(jìn)沙區(qū)生態(tài)環(huán)境改善、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善，政府在財(cái)政投入、稅費(fèi)減免、信貸支持等方面積極完善防沙治沙優(yōu)惠政策，如貼息貸款政策、生態(tài)公益林財(cái)政補(bǔ)貼、集體林權(quán)制度改革等政策的實(shí)施，調(diào)動(dòng)了多元主體參與防沙治沙工作的積極性。除了政府出臺(tái)優(yōu)惠政策支持治沙工作外，企業(yè)也探索了治沙產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化結(jié)合的新模式，實(shí)現(xiàn)了綠富同興。在庫布其沙漠治理中，億利集團(tuán)堅(jiān)守庫布其治沙30多年，形成了“1+6”立體循環(huán)生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)了綠化一處沙漠，培育生態(tài)修復(fù)、生態(tài)農(nóng)牧業(yè)、生態(tài)健康、生態(tài)旅游、生態(tài)光伏、生態(tài)工業(yè)六大產(chǎn)業(yè)[22]P44。產(chǎn)業(yè)化治沙新模式帶動(dòng)庫布其及周邊群眾10多萬人脫貧致富。在地處毛烏素沙漠邊緣的山西右玉縣，多年來也始終堅(jiān)持將防沙治沙與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合。多家沙棘加工企業(yè)相繼落戶，同步實(shí)現(xiàn)了林業(yè)增效、企業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收。沙區(qū)民眾也是推動(dòng)防沙治沙取得成效的重要力量。如河北塞罕壩林場(chǎng)的建設(shè)者們聽從黨的召喚，在“黃沙遮天日，飛鳥無棲樹”的荒漠沙地上艱苦奮斗、甘于奉獻(xiàn)，創(chuàng)造了荒原變林海的人間奇跡，用實(shí)際行動(dòng)詮釋了綠水青山就是金山銀山的理念，鑄就了牢記使命、艱苦創(chuàng)業(yè)、綠色發(fā)展的塞罕壩精神。[23]P397當(dāng)前，塞罕壩林場(chǎng)的森林覆蓋率已達(dá)到82%，林場(chǎng)林木總蓄積達(dá)1036萬立方米。2021年8月，習(xí)近平總書記在塞罕壩機(jī)械林場(chǎng)考察時(shí)再次對(duì)塞罕壩精神給予了充分肯定。他強(qiáng)調(diào)指出，塞罕壩精神是中國共產(chǎn)黨精神譜系的組成部分。全黨全國人民要發(fā)揚(yáng)這種精神，把綠色經(jīng)濟(jì)和生態(tài)文明發(fā)展好。

“十四五”時(shí)期，高質(zhì)量推進(jìn)防沙治沙工作，需要采取“政府扶持、多方參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的模式，加強(qiáng)政策創(chuàng)新，進(jìn)一步發(fā)揮多元主體參與荒漠化治理和沙產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性。要加快推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，明確沙漠使用權(quán)和林木所有權(quán)，調(diào)動(dòng)農(nóng)牧民開展生態(tài)修復(fù)和發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)的積極性;通過擴(kuò)大減免稅費(fèi)、補(bǔ)貼范圍和提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，制定向沙產(chǎn)業(yè)傾斜的優(yōu)惠政策;中央政府應(yīng)該對(duì)社會(huì)資本參與荒漠化治理適當(dāng)給予財(cái)政補(bǔ)償;鼓勵(lì)占用耕地和林地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)的沿海地區(qū)向北方荒漠化地區(qū)支付補(bǔ)償資金用于生態(tài)修復(fù);鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)積極開展林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，簡(jiǎn)化貸款手續(xù)，延長(zhǎng)貸款期限，放寬貸款條件，為沙產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供便捷的金融服務(wù);在金融機(jī)構(gòu)的企業(yè)治理、內(nèi)部考核等方面，要加大綠色金融服務(wù)的比重。通過綠色信貸、綠色債券、綠色發(fā)展基金、綠色保險(xiǎn)、碳金融等金融工具和相關(guān)政策，支持金融機(jī)構(gòu)更廣泛深入地參與沙漠生態(tài)旅游產(chǎn)品的開發(fā)、沙漠文化的挖掘、光伏治沙減排和生態(tài)綠化增匯產(chǎn)業(yè)模式的推廣等，在改善沙區(qū)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，為鄉(xiāng)村振興和我國“雙碳”目標(biāo)的達(dá)成等做出積極貢獻(xiàn)。

（七）荒漠化防治需要積極履約和多渠道深化國際合作交流

面對(duì)生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)，人類是一榮俱榮、一損俱損的命運(yùn)共同體，沒有哪個(gè)國家能獨(dú)善其身。[19]世界各國唯有攜手合作才能有效應(yīng)對(duì)全球性環(huán)境問題。自1996年加入《聯(lián)合國防治荒漠化公約》以來，我國積極履約，主動(dòng)參與國際規(guī)則制定，堅(jiān)持治理技術(shù)共鑒、治理成果共享，積極開展國際合作。2017—2019年，我國擔(dān)任公約主席國期間，應(yīng)邀派員赴印度、圭亞那、蒙古等國開展交流與參會(huì)工作，與發(fā)展中國家交流荒漠化治理模式和技術(shù)。我國還為發(fā)展中國家培訓(xùn)荒漠化防治骨干，開展了荒漠化防治援外培訓(xùn)。2017—2021年，我國共舉辦三次庫布其國際沙漠論壇。聯(lián)合國防治荒漠化公約秘書處、“一帶一路”沿線國家的高級(jí)別代表，就荒漠化治理問題達(dá)成了多項(xiàng)合作共識(shí)。2019年，習(xí)近平總書記在致第七屆庫布其國際沙漠論壇的賀信中強(qiáng)調(diào)，中國高度重視生態(tài)文明建設(shè)，荒漠化防治取得顯著成效。庫布其沙漠治理為國際社會(huì)治理環(huán)境生態(tài)、落實(shí)2030年議程提供了中國經(jīng)驗(yàn)。[24]我國在長(zhǎng)期的荒漠化治理中探索的治沙模式和治沙經(jīng)驗(yàn)，得到國際社會(huì)的高度評(píng)價(jià)。如三北防護(hù)林工程被聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署確立為全球沙漠“生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)”;塞罕壩機(jī)械林場(chǎng)榮獲聯(lián)合國防治荒漠化領(lǐng)域最高榮譽(yù)——土地生命獎(jiǎng)。

“十四五”時(shí)期，我國需要繼續(xù)履行好荒漠化公約締約國的相關(guān)責(zé)任，彰顯負(fù)責(zé)任大國形象;進(jìn)一步深化國際合作交流，學(xué)習(xí)借鑒其他國家防沙治沙經(jīng)驗(yàn)，并積極參與構(gòu)建全球荒漠化防治體系，為全球荒漠化治理作出貢獻(xiàn)。第一，建議我國政府與“一帶一路”沿線荒漠化嚴(yán)重的國家和地區(qū)開展多種形式的交流與合作。如可以與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)在荒漠化防治政策與法規(guī)、可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)方面等進(jìn)行協(xié)調(diào)對(duì)接;通過建立“一帶一路”沙漠綠色經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新中心，支持“一帶一路”地區(qū)技術(shù)轉(zhuǎn)移和服務(wù)，推動(dòng)沙漠治理和生態(tài)修復(fù)科技研發(fā);通過建立荒漠化防治聯(lián)盟，集中“一帶一路”地區(qū)荒漠化研究力量，對(duì)如何開展信息共享、技術(shù)示范、能力建設(shè)等問題，開展聯(lián)合攻關(guān)、技術(shù)分享和科技人才培養(yǎng)。第二，要充分利用庫布其國際沙漠論壇、中非合作論壇、中阿合作論壇等平臺(tái)，與相關(guān)國家交流防沙治沙技術(shù);通過建立開放性全球防沙治沙信息平臺(tái)，推動(dòng)專家資源、經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)等信息的共享。第三，要重視加強(qiáng)與蒙古國、韓國等周邊國家的區(qū)域聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)?xùn)|北亞地區(qū)沙塵暴監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)沙塵暴監(jiān)測(cè)信息共享，減少境外沙塵暴災(zāi)害對(duì)我國的影響。

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Abstract：The prevention and control of desertification has a great significance for improving the quality and stability of the ecological system，promoting the economic development of desert areas，and facilitating the rural revitalization.Since the establishment of the People’s Republic of China，our country has paid much attention to the work of sand prevention and control.Under the guide of human-nature harmony and coexistence and other new ideas of ecological civilization，our country has made outstanding achievements in desertification prevention and control by means of strengthening the top-level design and policy innovation for sand prevention and control，carrying out a series of key ecological projects，enhancing the scientific and technological innovation in the field of desertification prevention and control，motivating diverse forces to participate in desertification prevention and control，and promoting the performing of contract and international cooperation for desertification prevention and control.By doing so，we have successfully created a path of desertification prevention and control with Chinese characteristics that can realize multiple objectives of ecological preservation and recovery，economic development of desert area，and improvement of people’s livelihood at the same time.At present，our country still has a large area of desertified land and sandy land，and still faces some bottlenecks in the philosophy，institution，mechanism and technique of desertification governance.Therefore，making good use of the successful experiences of desertification prevention and control with Chinese characteristics has an important meaning for carrying out the high-quality desertification governance in the “Fourteenth Five-year Plan” period.

Key words：desertification control;sand prevention and control;ecological preservation and recovery;ecological engineering

（責(zé)任編輯：朱文鴻）