王曉慧

(天津國土資源和房屋職業(yè)學(xué)院，天津 300270)

習近平總書記在十九大報告指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，尤其是2019年9月重新修訂的《土地管理法》，對農(nóng)村土地制度進行了較大幅度修改，是縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距，扎實推動全體人民共同富裕的重要舉措。因此通過三權(quán)分置制度實施，有效盤活農(nóng)村土地資源、資產(chǎn)價值，進而不斷提高農(nóng)民收入，有效解決城鄉(xiāng)差距問題。

一、“三權(quán)分置”理論的提出

當前我國農(nóng)村土地根據(jù)具體使用情況主要可以分為農(nóng)用地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地。土地問題的核心是制度安排，是所有制問題。新中國成立后，為適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展，我國農(nóng)村土地制度開展了多次改革，不斷探索完善后逐步形成當前“三權(quán)分置”的改革內(nèi)容。

(一)農(nóng)村農(nóng)用地制度沿革

1.“集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營”初始階段(1949年-1977年)

1949年10月-1956年10月，經(jīng)過廣泛的農(nóng)業(yè)合作化運動，我國基本完成了農(nóng)村社會主義改造，農(nóng)村土地基本實現(xiàn)集體合作經(jīng)營，完成全面向社會主義集體所有制的轉(zhuǎn)變。從1958年開始進一步實施小社并大社，開始推行人民公社化運動，從而形成了“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的土地集體所有制度，延續(xù)至1978年。

2.“統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制”形成階段(1978年-1993年)

1978年，安徽省鳳陽小崗村等部分具有代表性的村集體開始實行“包產(chǎn)到戶”等承包責任制，直到1993年3月《中華人民共和國憲法修正案(1993)》明確農(nóng)村中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟，確立了“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，從而正式確立了農(nóng)村的基本經(jīng)營制度。

3.土地承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定時期(1993年-2008年)

1993年中央11號文件指出：原定耕地承包期到期后，再延長三十年不變。

2002年《農(nóng)村土地承包法》明確提出：實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，至此土地承包經(jīng)營權(quán)以法律形式予以確認。

2007年《物權(quán)法》則把土地承包經(jīng)營權(quán)納入用益物權(quán)的范疇，從財產(chǎn)權(quán)的角度為農(nóng)村基本經(jīng)營制度的穩(wěn)定發(fā)展提供保障。

4.土地制度的持續(xù)完善時期(2008年至今)

2008年，十七屆三中全會指出：“現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變”，首次提出了“長久不變”的制度保證，從政策層面強調(diào)了農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)的長久穩(wěn)定性。

2014年《全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化若干意見》第一次指出：“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資”的說法，為“三權(quán)分置”制度的提出奠定了基礎(chǔ)。同年《引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》提出：“實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置……鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”，指明了新時期改革的基本方向。

2016年《完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》中明確提出：“三權(quán)分置辦法，落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”。全面界定“三權(quán)”的內(nèi)涵和關(guān)系，提出構(gòu)建規(guī)范的“三權(quán)”運行機制。

2017年10月，十九大報告提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”。對土地承包關(guān)系的政策經(jīng)歷“不變—長久不變—穩(wěn)定長久不變”，體現(xiàn)了中央對農(nóng)戶經(jīng)營制度的認可和支持。

(二)農(nóng)村宅基地制度沿革

基于《土地管理法》對農(nóng)村土地的限制，十七屆三中全會以前，社會公眾對農(nóng)村土地的關(guān)注一直都停留在對農(nóng)村農(nóng)用地的改革上，因為農(nóng)村建設(shè)用地尤其是集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用基本被限定用于集體公益事業(yè)和公共設(shè)施用途，集體建設(shè)用地的管理制度相對比較穩(wěn)定，將宅基地使用權(quán)、經(jīng)營性建設(shè)用地使用制度的改革一并討論，并以宅基地使用制度改革為主。

1.宅基地使用權(quán)穩(wěn)定期

《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村宅基地所有制性質(zhì)為農(nóng)民集體所有，總體堅持無償分配、住有所居、一戶一宅的基本保障原則，幾十年來相對穩(wěn)定。直到2007年《物權(quán)法》才第一次把宅基地使用權(quán)從建設(shè)用地使用權(quán)中分立出來，作為用益物權(quán)體系中的一項獨立物權(quán)進行管理。

2.宅基地使用權(quán)改革探索期

2013年，十八屆三中全會中提出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，并首次提出“農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)”的概念，拉開了集體建設(shè)用地使用制度改革的序幕。

2014年12月《農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作意見》指出：建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度并完善其產(chǎn)權(quán)制度，改革完善農(nóng)村宅基地制度。從政策上要求完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，從而集體經(jīng)營性建設(shè)用和宅基地使用制度開始逐步進入改革階段。

2016年出臺《農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》，并開始在北京市大興區(qū)等全國33個區(qū)縣開展試點改革，宅基地制度改革進入了實質(zhì)性實踐探索階段。

2016年，《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》提出了“允許開展抵押貸款的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地僅限于國家確定的入市改革試點地區(qū)”。這表明我國集體建設(shè)用地的財產(chǎn)權(quán)流通也正式進入試點實踐階段。

2018年中央一號文件提出“落實宅基地集體所有權(quán)，維護農(nóng)戶依法取得的宅基地占有和使用權(quán)”，首次明確提出探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)開展“三權(quán)分置”，農(nóng)村宅基地使用制度的改革更加深化。

2019年，新修訂的《中華人民共和國土地管理法》中對集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用進行較大幅度修改，指出“經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”，從法律層面確認了集體經(jīng)營性建設(shè)用地與城市建設(shè)用地同地、同價、同權(quán)。

二、“三權(quán)分置”改革的動因分析

隨著城市化進程不斷加快，城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)矛盾日益突出，市民與農(nóng)民在收入、社會福利等各方面差距也越發(fā)突出。為縮小城鄉(xiāng)差距、解決三農(nóng)問題，開始探索各種制度改革。土地制度也成為各界關(guān)注的核心改革重點。

(一)農(nóng)用地“三權(quán)分置”改革推動力分析

農(nóng)村土地制度內(nèi)容繁多，具體細化到農(nóng)用地和建設(shè)用地所涉及的內(nèi)容和方式更有巨大的差別，針對農(nóng)用地所涉及的“三權(quán)”具體指所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。

1.堅持歸集體所有的農(nóng)用地所有權(quán)穩(wěn)定不變?yōu)榛A(chǔ)

第一，堅持農(nóng)用地所有權(quán)歸集體所有是維護我國社會主義公有制的基本保障，是我國社會主義公有制在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的集中體現(xiàn)，是“三權(quán)”的根本。至2017年初，我國共有耕地面積13495.66萬hm2，其中國有農(nóng)場耕地面積僅644.7萬hm2，僅占全國耕地4.8%，可見全國絕大多數(shù)耕地都歸農(nóng)民集體所有，因此必須保證廣大農(nóng)村農(nóng)用地的所有權(quán)歸公，才能充分保障社會主義公有制。

第二，確保國家糧食安全。保障耕地所有權(quán)歸集體所有，才能嚴格落實土地用途管制制度，不隨意改變農(nóng)用地性質(zhì)，因此嚴守18億畝耕地紅線不減少是我國實施農(nóng)村土地制度改革的底線和前提，才能確保我國糧食需求基本自給。

2.維護原農(nóng)戶穩(wěn)定的承包權(quán)，保障農(nóng)民的社會安全感

土地承包權(quán)是農(nóng)村集體成員承包本集體土地的基本資格，享有占有、收益、繼承等基本權(quán)能。長久以來，我國農(nóng)民一直處于社會生產(chǎn)關(guān)系中的弱勢，農(nóng)村中第二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，不能為農(nóng)民提供更多工作崗位，利用承包土地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就成為農(nóng)民收入的主要來源甚至是唯一生活保障。所以，只要集體農(nóng)民沒有完全被納入城鎮(zhèn)社會保障體系中，就不能剝奪其承包權(quán)，使其能夠擁有基礎(chǔ)生存資料，這樣既可以保證不愿離鄉(xiāng)離土的農(nóng)民長期擁有農(nóng)地承包權(quán)，獲得穩(wěn)定糧食收入，也可以保留離鄉(xiāng)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)失敗后的最后生存底線，從而保證農(nóng)民生活水平不降低。

3.放活歸實際經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)，有效提高耕地資源利用率

經(jīng)營權(quán)指承包農(nóng)地農(nóng)戶將其承包的土地流轉(zhuǎn)給其他組織或個人經(jīng)營的權(quán)利。主要包括經(jīng)營決策權(quán)、收益權(quán)、征收補償權(quán)等權(quán)能。

一方面，原來實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在一定程度上保證了農(nóng)村集體成員的承包權(quán)，在實施過程中實現(xiàn)土地分產(chǎn)到戶，雖然這一做法保證了公平性，但也導(dǎo)致農(nóng)村耕地細碎化現(xiàn)象嚴重，部分地區(qū)一畝耕地被細分為近百塊，很大程度上限制了現(xiàn)代化機械生產(chǎn)的大范圍推廣，不利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

另一方面，農(nóng)村中大量農(nóng)民外出務(wù)工從事非農(nóng)就業(yè)已經(jīng)成為常態(tài)，農(nóng)戶非農(nóng)收入比例上升，反之對農(nóng)業(yè)收入依賴不斷下降。到2016年時，外出進城務(wù)工達半年以上的農(nóng)民人數(shù)超過了2.78 億，在農(nóng)民進城后，自己承包的耕地或撂荒，或轉(zhuǎn)包村內(nèi)農(nóng)戶耕種，很難形成規(guī)?；?jīng)營。全國第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示：全國農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶數(shù)約2.07億，其中達到規(guī)?；r(nóng)業(yè)經(jīng)營戶達到398萬(戶、個)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員約3.14億人，規(guī)?；r(nóng)業(yè)經(jīng)營戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員1289萬人，農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員1092萬人?？梢?，當前的過度分散和小規(guī)模經(jīng)營，造成我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不高和資源浪費嚴重。

(二)宅基地制度“三權(quán)分置”改革推動力分析

農(nóng)村住房是農(nóng)民的個人財產(chǎn)，同時也是農(nóng)民居住權(quán)重要的物質(zhì)載體，其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，長期以來處于資產(chǎn)處分權(quán)利禁止流轉(zhuǎn)狀態(tài)，使農(nóng)民的個人資產(chǎn)沉睡現(xiàn)象突出。同時，又與農(nóng)用地使用制度有極大差異，在三權(quán)分置上也有較大差別，體現(xiàn)在宅基地“所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)”的分置上。

1.維護宅基地集體所有權(quán)，確保集體處分權(quán)

集體經(jīng)濟組織應(yīng)該對集體土地擁有絕對的處分權(quán)，如集體經(jīng)濟組織在宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時擁有按照一定比例享有流轉(zhuǎn)收益的權(quán)利，在征地補償時參與收益分配的權(quán)利，類似這樣的收益權(quán)是集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟上實質(zhì)性的體現(xiàn)。

2.保留農(nóng)戶宅基地資格權(quán)，保證社會改革社會穩(wěn)定

宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體組織成員一項無償取得、無償使用的社會福利性權(quán)利，是基于其農(nóng)村集體成員的身份資格而獲取的權(quán)利。保證農(nóng)戶集體成員身份，并保留農(nóng)戶取得宅基地居住權(quán)的權(quán)利，是三權(quán)分置的關(guān)鍵。城市化進程加快，大量青壯年離鄉(xiāng)進城，但是他們在城市里穩(wěn)定就業(yè)和穩(wěn)定居住之前，面對城市高房價、高成本的生活壓力，嚴重缺乏農(nóng)民轉(zhuǎn)市民的信心，保留并允許農(nóng)民退出宅基地后再次申請宅基地使用權(quán)的資格，可以有效推進城市化進程。

3.適度放寬宅基地使用權(quán)限制，搞活農(nóng)村經(jīng)濟

適度放寬對宅基地財產(chǎn)權(quán)的限制，在一定條件下允許集體成員通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租、抵押等多種方式流轉(zhuǎn)其宅基地使用權(quán)，可以有效提高農(nóng)村土地利用率，提高農(nóng)村經(jīng)濟活力。

一方面，以往宅基地只允許農(nóng)戶自住，不能轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，嚴重限制農(nóng)民的財產(chǎn)處分權(quán)和收益權(quán)，不符合同地同權(quán)同價原則。以我國居民財產(chǎn)性收入為例，由于農(nóng)村土地制度對宅基地財產(chǎn)權(quán)的限制，導(dǎo)致城鄉(xiāng)財產(chǎn)收入差距大概達3倍之多，嚴重限制了農(nóng)村居民收益權(quán)。

另一方面，由于歷史遺留等多方面原因造成大量宅基地面積超標、閑置，土地資源浪費嚴重。有數(shù)據(jù)統(tǒng)計截至2016年，武漢市1902個行政村共有農(nóng)村房屋73萬套，其中長期閑置房屋約11.5萬套，占15.8%。國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2017年全國87%農(nóng)戶中擁有1處住房，11.6%擁有2處住房，8.7%農(nóng)戶擁有商品房，約有20%農(nóng)戶擁有兩處以上住房，體現(xiàn)了“一戶一宅”政策并未全面落實，再次造成大量房屋空置浪費。

通過適度放活宅基地的使用權(quán),可以通過吸引鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)，吸引外來投資開發(fā)“農(nóng)家樂”等旅游農(nóng)業(yè)，搞活、拉動農(nóng)村經(jīng)濟。

三、“三權(quán)分置”實施的困境及對策

(一)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)尚不夠明晰

不論農(nóng)用地還是宅基地要實現(xiàn)“三權(quán)分置”，都要以“產(chǎn)權(quán)明晰”為前提。雖然實行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度以來，已經(jīng)在全國開展農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證工作，但從調(diào)研結(jié)果看，由于各地政策差異，農(nóng)村土地制度歷史變化多、基層管理混亂造成用地混亂現(xiàn)象嚴重，使得農(nóng)村確權(quán)登記工作難度較大，進展緩慢，導(dǎo)致“三權(quán)分置”難以快速、全面實施。

(二)制度政策基礎(chǔ)尚不完善

現(xiàn)行的法律法規(guī)大多是禁止在集體土地上從事任何非農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營活動。近年來出臺的各類通知、方案基本停留在改革目標和制度框架下，缺少法律條文明確“三權(quán)分置”具體做法，尤其現(xiàn)在宅基地改革僅限于全國部分試點地區(qū)，推廣速度較慢，法律供給不足成為制約農(nóng)村土地改革推進的瓶頸。

(三)經(jīng)營主體管理水平不高

當前農(nóng)村基層管理組織多為本村農(nóng)民，普遍學(xué)歷水平低、管理能力差、改革意識弱，對于新事物的接受度較低，在基層管理多以“人治”為主，使得在土地流轉(zhuǎn)過程中對引入的經(jīng)營主體把控不足，當經(jīng)營主體經(jīng)營不善時，出現(xiàn)大量經(jīng)營者拖欠土地租金現(xiàn)象，對經(jīng)營權(quán)的可持續(xù)流轉(zhuǎn)帶來危害。

(四)農(nóng)村土地價格確認難度較大

土地價格影響因素較多，測算方式復(fù)雜，由于各地經(jīng)濟差異較大，尤其是近郊農(nóng)地，不能單純以農(nóng)用地價格進行評估，加之農(nóng)民對價格信息和政策信息獲取渠道短缺，導(dǎo)致在土地流轉(zhuǎn)過程中難以科學(xué)定價，可能出現(xiàn)價高無市或價低損利的現(xiàn)象。

總而言之，黨的十七屆三中全會提出加快農(nóng)村土地制度改革以來，經(jīng)過十八屆三中全會、十九大以來的貫徹落實，逐步確立了對農(nóng)用地土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)，宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的權(quán)能屬性和改革方向的雙重“三權(quán)分置”，結(jié)合當前實施過程中存在的問題，今后要繼續(xù)加大改革和推進力度。

一是加快農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證工作，包括宅基地和農(nóng)用地登記發(fā)證，從制度、流程層面加快研究，盡快解決各地土地確權(quán)過程中出現(xiàn)的各種問題；二是在試點可行的前提下，加快相關(guān)配套法律法規(guī)的修改制定，實現(xiàn)有法可依，統(tǒng)一規(guī)范；三是加強國家基層土地管理隊伍建設(shè)，提高基層從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)，提高管理水平；四是建立土地流轉(zhuǎn)交易平臺，準確、及時地發(fā)布經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)供需主體的信息，保障信息對稱。