劉杰

摘要：當前，國家正在加快推動政策性金融的改革優(yōu)化，業(yè)務(wù)邊界明晰是深化政策性銀行改革的關(guān)鍵和基礎(chǔ)，厘清農(nóng)業(yè)政策性銀行業(yè)務(wù)邊界對于推動鄉(xiāng)村振興、防范金融風險具有重要意義。本文立足新發(fā)展階段，在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合國內(nèi)實際，提出在宏觀層面明確界定農(nóng)業(yè)政策性銀行業(yè)務(wù)范圍的原則，在微觀層面從服務(wù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民和國家戰(zhàn)略四個維度來確定業(yè)務(wù)邊界的建議。

關(guān)鍵詞：業(yè)務(wù)邊界 農(nóng)業(yè)政策性銀行 金融改革

農(nóng)業(yè)政策性銀行是深化金融體制改革、建立社會主義市場經(jīng)濟體制的產(chǎn)物。隨著政策性業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展，政策性銀行職能定位和治理機制建設(shè)滯后問題越發(fā)明顯。2013年發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進政策性金融機構(gòu)改革”。2015年國務(wù)院批復同意三家政策性銀行改革方案，指出要厘清政策性和自營性業(yè)務(wù)邊界，強化政策性銀行的政策功能定位。2020年初，銀保監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于推動銀行業(yè)和保險業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》，提出“開發(fā)性、政策性銀行要明確細化業(yè)務(wù)邊界，落實開發(fā)性、政策性業(yè)務(wù)和自營性業(yè)務(wù)分賬管理、分類核算要求”?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出“改革優(yōu)化政策性金融，強化服務(wù)國家戰(zhàn)略和規(guī)劃能力”。在此背景下，改革優(yōu)化政策性金融的相關(guān)工作在“十四五”期間將加速推進。

明確業(yè)務(wù)邊界的意義

為了更好服務(wù)實體經(jīng)濟和國家戰(zhàn)略，需要強化政策性銀行的政策功能定位。政策性業(yè)務(wù)和自營性業(yè)務(wù)的分賬管理、分類核算是政策性銀行深化改革的關(guān)鍵和基礎(chǔ)，而要做到這一點，最基本的前提是業(yè)務(wù)邊界必須明晰。

（一）厘清業(yè)務(wù)邊界是推進政策性銀行改革發(fā)展的需要

由于改革相對滯后，政策性銀行在公司治理、風險管理等方面存在短板，經(jīng)營管理精細化水平有待提高，資本約束不強。2021年7月6日召開的國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會第五十三次會議就部署深化政策性金融機構(gòu)改革工作提出要求，明確提出要壓實機構(gòu)主體責任，更好發(fā)揮政策性金融機構(gòu)在服務(wù)實體經(jīng)濟、服務(wù)國家戰(zhàn)略方面的重要作用。這釋放出分類分賬改革將發(fā)揮關(guān)鍵性作用的信號。明確細化業(yè)務(wù)范圍，實行分類核算和分賬管理將促使政策性金融機構(gòu)的資產(chǎn)負債管理更為清晰，權(quán)責更加明確，同時，也將有助于增強資本約束作用，加快推進資本補充工作。

（二）厘清業(yè)務(wù)邊界是提高履職能力的需要

隨著“三農(nóng)”工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移，中央對“三農(nóng)”工作提出了許多新任務(wù)和新要求，明確業(yè)務(wù)邊界有利于強化農(nóng)業(yè)政策性銀行的“政策性”，引導其加大對國民經(jīng)濟重大領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，更好地服務(wù)鄉(xiāng)村振興。目前，業(yè)務(wù)邊界不清導致部分政策性貸款無法投放，成為約束農(nóng)業(yè)政策性銀行有效履職的突出問題。因此，明確業(yè)務(wù)邊界對于農(nóng)業(yè)政策性銀行高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

（三）厘清業(yè)務(wù)邊界是提高資金配置效率的需要

從籌資來源看，農(nóng)發(fā)行主要依靠國家信用，通過發(fā)債方式籌集支農(nóng)資金，這決定了其籌資業(yè)務(wù)的政策性特點。農(nóng)發(fā)行的職能定位就是通過發(fā)行債券、吸收存款等途徑，引導社會資金服務(wù)“三農(nóng)”和實體經(jīng)濟，彌補資金缺口。因此，只有準確界定業(yè)務(wù)范圍才能發(fā)揮好政策性資金的作用。但是，近年來政策性銀行資產(chǎn)規(guī)模迅速膨脹，與商業(yè)性金融機構(gòu)業(yè)務(wù)重疊較多。2013年末，國開行、農(nóng)發(fā)行和進出口銀行三家銀行資產(chǎn)規(guī)模合計為12.5萬億元，到2020年末則達到29.7萬億元，七年間翻了一倍多。在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大優(yōu)質(zhì)項目等應(yīng)該退出的領(lǐng)域，政策性銀行與商業(yè)銀行的競爭不斷升級。政策性業(yè)務(wù)占比下降會導致政策性金融機構(gòu)的政策性功能弱化，對社會薄弱環(huán)節(jié)的資金供給產(chǎn)生擠出效應(yīng)，從而降低金融資本配置效率。厘清業(yè)務(wù)邊界有助于各類金融機構(gòu)合理定位，促進形成多層次、廣覆蓋、差異化的金融機構(gòu)體系，創(chuàng)造公平有效的金融市場競爭環(huán)境。

（四）厘清業(yè)務(wù)邊界是合規(guī)經(jīng)營、防范風險的需要

業(yè)務(wù)邊界不清晰，容易導致政策性銀行支持了不該支持的領(lǐng)域，例如房地產(chǎn)、股市和影子銀行等高風險領(lǐng)域，進而產(chǎn)生政策套利、道德風險等情況，有可能加劇政策性銀行資產(chǎn)質(zhì)量惡化狀況，擴大政府承擔的風險。厘清業(yè)務(wù)邊界可以提升政策性銀行經(jīng)營管理專業(yè)化、科學化水平，提高宏觀調(diào)控政策的精準性，確保資金服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展和國家戰(zhàn)略。

政策性銀行業(yè)務(wù)邊界界定的國際借鑒

從理論上看，政策性銀行是政府干預市場失靈、解決市場不完善問題的工具，除了發(fā)揮金融杠桿作用、為市場資源難以有效配置的領(lǐng)域提供支持，還應(yīng)充分發(fā)揮培育和引領(lǐng)作用，傳遞政策導向。當受扶持的領(lǐng)域成熟后，政策性銀行應(yīng)逐步減少投入，適時完全退出，引導商業(yè)銀行進入，以解決政府投入總量不足和時間錯配等問題，政策性銀行則可轉(zhuǎn)向新的弱勢群體和領(lǐng)域。

從實踐來看，國際上多數(shù)發(fā)達經(jīng)濟體都以法律形式明確規(guī)定農(nóng)業(yè)政策性銀行的業(yè)務(wù)范圍，并隨國家戰(zhàn)略目標、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展態(tài)勢及金融需求的變化進行調(diào)整。例如《德國復興信貸銀行法》規(guī)定該行業(yè)務(wù)范圍必須是商業(yè)銀行因經(jīng)濟效益低而不愿進入或因自身能力不足而無法承接的業(yè)務(wù)。再如，德國農(nóng)業(yè)土地抵押銀行的業(yè)務(wù)范圍從最初的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工，拓展至農(nóng)村土地集中、擴大農(nóng)場規(guī)模和資助青年農(nóng)民創(chuàng)業(yè)等領(lǐng)域，再到后來覆蓋到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的各個領(lǐng)域;美國農(nóng)場信貸系統(tǒng)的業(yè)務(wù)范圍從信貸產(chǎn)品拓展至農(nóng)業(yè)保險、基金和現(xiàn)金管理等金融產(chǎn)品。因此，我國應(yīng)加快政策性銀行改革的立法工作，依法明確政策性銀行業(yè)務(wù)邊界以及政策性業(yè)務(wù)與自營性業(yè)務(wù)的邊界，為分類分賬等改革提供更有力的法律保障，促進政策性銀行自我約束、自主決策和健康發(fā)展。

業(yè)務(wù)邊界劃分的原則

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，國家重點扶持的領(lǐng)域發(fā)展變化較快。因此，農(nóng)業(yè)政策性銀行的業(yè)務(wù)邊界宜從宏觀和微觀兩個層次明確。在宏觀層面，明確業(yè)務(wù)范圍的框架和原則，可偏理論且相對固定;在微觀層面，明確具體的業(yè)務(wù)范圍，可重實踐且相機調(diào)整，需具有可操作性。

（一）依法明確原則

政策性銀行的業(yè)務(wù)范圍限定在與其政策性業(yè)務(wù)領(lǐng)域相關(guān)的范圍，必須符合法律規(guī)定或監(jiān)管要求。目前，《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行監(jiān)督管理辦法》明確了農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，主要服務(wù)維護國家糧食安全、脫貧攻堅、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。分類別來看，農(nóng)業(yè)政策性銀行的政策性業(yè)務(wù)是指經(jīng)特定程序由國家交辦或批準的業(yè)務(wù);自營性業(yè)務(wù)是指符合國家政策導向，不在政策性業(yè)務(wù)名錄且與政策性業(yè)務(wù)緊密相關(guān)、在特定市場環(huán)境下又急需開辦的業(yè)務(wù)。

（二）適度交叉原則

根據(jù)職能定位，政策性銀行的業(yè)務(wù)都是圍繞國家戰(zhàn)略或政策方向開展。其中，政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性金融服務(wù)區(qū)別較為明顯，自營性業(yè)務(wù)與商業(yè)性金融服務(wù)重疊較為明顯。自營性業(yè)務(wù)是實行自主決策、自擔風險、自負盈虧的經(jīng)營原則，適度發(fā)展自營性業(yè)務(wù)有利于營造業(yè)務(wù)適當交叉、適度競爭的氛圍，可進一步提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村金融供給水平，改善金融服務(wù)，引領(lǐng)商業(yè)機構(gòu)降低融資成本。

（三）授權(quán)確定原則

從實踐看，法律法規(guī)一般只能限定政策性業(yè)務(wù)范圍的框架或大方向，而具體的政策性業(yè)務(wù)范圍則無法通過法規(guī)來明確，適合采取“授權(quán)確定”的方式來明確，即由政策性銀行法或國家主管部門授權(quán)政策性銀行的董事會確定政策性業(yè)務(wù)范圍。目前，《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，農(nóng)發(fā)行董事會應(yīng)當每三年或必要時制定業(yè)務(wù)范圍及業(yè)務(wù)劃分調(diào)整方案，按規(guī)定履行相關(guān)程序。由于報批流程需要一定時間，為與國家宏觀調(diào)控相適應(yīng)，建議將報批制改為授權(quán)制。同時，國務(wù)院主管部門可承擔監(jiān)督審查責任，防止政策性銀行既當運動員又當裁判員、出現(xiàn)政策性功能弱化的傾向。

（四）寬嚴結(jié)合原則

考慮到兼顧合規(guī)和增效的需要，對于政策性業(yè)務(wù)的范圍要依據(jù)法律法規(guī)從嚴從細認定;對于自營性業(yè)務(wù)的范圍認定可以采取“抓大放小、時效優(yōu)先”原則，凡是涉農(nóng)的和國家交辦的業(yè)務(wù)即可認定為符合業(yè)務(wù)范圍要求，從而有利于提高政策性銀行的履職效率。同時，政策性銀行需要合理控制自營性業(yè)務(wù)規(guī)模占比，科學設(shè)置自營性業(yè)務(wù)利潤考核和風險控制目標，激發(fā)自身經(jīng)營活力，增強反哺政策性業(yè)務(wù)的能力，從而更好地服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展。

（五）動態(tài)調(diào)整原則

國家重點戰(zhàn)略隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展在不斷變化，政策性銀行也需動態(tài)調(diào)整具體的業(yè)務(wù)范圍。一方面，政策性銀行需適時退出已經(jīng)相對成熟且有一定盈利空間的領(lǐng)域;另一方面，對于國家戰(zhàn)略需要扶持的新領(lǐng)域、黨中央和國務(wù)院交辦的新任務(wù)以及符合政策性業(yè)務(wù)要求的存量自營性業(yè)務(wù)，應(yīng)及時將其納入政策性業(yè)務(wù)范圍，以充分發(fā)揮支持作用。例如，近幾年全國綠色經(jīng)濟、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展提速，建議將生態(tài)環(huán)保類貸款及時納入政策性業(yè)務(wù)。

關(guān)于業(yè)務(wù)邊界劃分的建議

當前，我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展、三產(chǎn)融合發(fā)展趨勢明顯，從任何單一維度認定業(yè)務(wù)范圍都不精準。根據(jù)“更好發(fā)揮政策性金融機構(gòu)在服務(wù)實體經(jīng)濟、服務(wù)國家戰(zhàn)略方面的重要作用”的改革要求和農(nóng)業(yè)政策性銀行“在農(nóng)村金融體系中發(fā)揮主體和骨干作用”的職能定位，建議從服務(wù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民和國家戰(zhàn)略四個維度來界定，只要一個維度符合要求即可認定為符合業(yè)務(wù)范圍要求。

（一）從服務(wù)農(nóng)業(yè)的維度看，對于支持農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的業(yè)務(wù)，均可認定為符合業(yè)務(wù)范圍要求

一般對于產(chǎn)業(yè)類貸款項目，屬于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上下游行業(yè)的，均可認定為具有服務(wù)“三農(nóng)”的作用?！掇r(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計分類（2020）》對“農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)”進行了明確界定，按照與農(nóng)業(yè)聯(lián)系緊密程度對相關(guān)產(chǎn)業(yè)進行分類和排序?！稗r(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)”是指農(nóng)林牧漁業(yè)，以及產(chǎn)品為農(nóng)林牧漁業(yè)所用、直接使用農(nóng)林牧漁業(yè)產(chǎn)品和依托農(nóng)林牧漁業(yè)資源所衍生出來的二三產(chǎn)業(yè)，包括農(nóng)林牧漁業(yè)生產(chǎn)、加工、制造、流通、服務(wù)等環(huán)節(jié)形成的全部經(jīng)濟活動。上述分類與《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》（GB/T 4754-2017）建立了對應(yīng)關(guān)系，具有可操作性，可以直接作為政策性銀行信貸指引的依據(jù)。

（二）從服務(wù)農(nóng)村的維度看，對于支持農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的業(yè)務(wù)，均可認定為符合業(yè)務(wù)范圍要求

一般對于具有較強屬地特征的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)類項目，屬于縣域（包括縣級市、城市郊區(qū)）和農(nóng)村范圍內(nèi)的項目均可認定為具有服務(wù)“三農(nóng)”的作用。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展的角度看，對于橫跨城鄉(xiāng)區(qū)域建設(shè)以及具有連接城鄉(xiāng)、輻射農(nóng)村作用的項目，不局限于項目所屬地域，應(yīng)將項目整體納入業(yè)務(wù)支持范圍。

（三）從服務(wù)農(nóng)民的維度看，對于惠及農(nóng)村人口達到一定標準的業(yè)務(wù)，均可認定為符合業(yè)務(wù)范圍要求

可探索以項目服務(wù)人群或產(chǎn)業(yè)帶動人群作為判斷標準，不受項目所屬地域限制，對服務(wù)帶動農(nóng)業(yè)人口增收作用顯著的業(yè)務(wù)，當其所惠及的農(nóng)民、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量達到一定比例時，可以認定為具有服務(wù)“三農(nóng)”的作用，對項目整體進行支持。

（四）從服務(wù)國家戰(zhàn)略的維度看，對于國家交辦的重點任務(wù)，均可認定為符合業(yè)務(wù)范圍要求

農(nóng)業(yè)政策性銀行的部分業(yè)務(wù)是由黨中央、國務(wù)院交辦的重點任務(wù)，這些業(yè)務(wù)可以按照國家規(guī)定的范圍執(zhí)行，不受項目所屬地域限制。例如涉及長江大保護、黃河流域生態(tài)保護、長三角一體化、海南自由貿(mào)易試驗區(qū)等國家重大戰(zhàn)略的業(yè)務(wù)，其范圍不受城鄉(xiāng)邊界的限制。