楊光道，許鵬，張保衛(wèi)

1.安徽省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院；2.安徽大學

一、建立安徽大別山革命老區(qū)國家公園設想的背景

國家公園是自然與文化保護地的一種類型，其既有別于山水旅游目的地，也不等同于嚴格意義上的自然保護區(qū)。國際組織（世界自然保護聯(lián)盟）將其定義為：把大面積的自然或接近自然的區(qū)域保護起來，以保護大范圍的生態(tài)過程以及其中包含的物種、生態(tài)系統(tǒng)特征，與此同時，提供環(huán)境與文化兼容的精神享受、科學研究、自然教育、游憩參觀的機會。從國家公園理念上看，存在著三種不同的價值取向：以樹立國家認同為核心、以自然保護運動為發(fā)端、以“知性”旅游休閑為導向[3]。

《建立國家公園體制總體方案》是由國務院、中共中央辦公廳頒布的。簡單來說，國家公園指的是國家批準所建立的，并由國家所主導的，以保護具有國家代表性大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為目的，以此來形成最科學、最合理的保護區(qū)[4]。

二、安徽建立大別山革命老區(qū)國家公園的意義

（一）有效保護國家重點的生態(tài)功能區(qū)域

安徽省大別山區(qū)域主要分布于皖西大別山區(qū)，包括金寨、霍山、岳西、太湖、潛山、石臺縣，屬國家大別山水土保持生態(tài)功能區(qū)，國土面積1.34萬平方公里，占全省國土面積的9.60%。該區(qū)域是淮河中游和長江下游的重要水源補給區(qū)，土壤侵蝕敏感性程度高，山地生態(tài)系統(tǒng)功能退化，水土流失嚴重，是全國重要的水土保持型和水源涵養(yǎng)型生態(tài)功能區(qū)，是安徽省乃至長三角地區(qū)的重要生態(tài)屏障[5]。

金寨、霍山、岳西三縣地處大別山區(qū)核心區(qū)，是國家重點生態(tài)功能區(qū)，即大別山水土保持生態(tài)功能區(qū)的核心區(qū)域，區(qū)內(nèi)擁有安徽天馬國家級自然保護區(qū)（金寨）、安徽鷂落坪國家級自然保護區(qū)（岳西）、安徽古井園國家級自然保護區(qū)（岳西），安徽佛子嶺省級自然保護區(qū)（霍山）、安徽司空山風景名勝區(qū)（岳西）、安徽天堂寨國家森林公園（金寨）、安徽妙道山國家森林公園（岳西）、安徽小南岳省級森林公園（岳西）等禁止開發(fā)區(qū)域[6]。

安徽大別山是革命老區(qū)，全境都屬于自然保護區(qū)域，大別山有著豐富的動物、植物資源，非常寶貴。這些豐富多樣的物種資源，為開展生物資源科學研究和進行引種馴化選育提供了良好的天然試驗基地[7]。從區(qū)域生態(tài)安全角度來看，本區(qū)域是長江、淮河一級支流的源頭，水源涵養(yǎng)作用巨大，對合肥以及整個安徽東部地區(qū)的供水和生態(tài)安全價值巨大。

（二）扶貧攻堅主戰(zhàn)場

國務院扶貧辦、國家發(fā)展改革委員會于2013年編制了一份從大別山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃(2011-2020年)》（以下簡稱《規(guī)劃》）。《規(guī)劃》深入開發(fā)了扶貧力度，加快片區(qū)發(fā)展，并且為此提供了根本的基礎，明確了該山區(qū)的戰(zhàn)略位置。我們根據(jù)區(qū)域發(fā)展帶動扶貧工作，以扶貧工作有效促進區(qū)域的有效發(fā)展的思想，把大別山作為革命加快發(fā)展的示范區(qū)域以及特色產(chǎn)品的加工生產(chǎn)地，把這里擴張成為紅色旅游地，讓更多的人享受休閑旅游，成為長江三角洲區(qū)域的生態(tài)安全屏障[8]。《規(guī)劃》的出臺，標志著大別山的發(fā)展已經(jīng)被列為國家發(fā)展的戰(zhàn)備高度，而國家公園的設想必將加強有關大別山區(qū)域規(guī)劃、政策制定、重大基礎設施建設的部際、省際協(xié)調(diào)，形成推動大別山區(qū)振興發(fā)展的強大合力，努力使老區(qū)人民早日過上富裕幸福的生活。

（三）實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的最佳途徑

設立國家公園是一種資源保護與開發(fā)利用實現(xiàn)雙贏的先進管理模式，采用先進的國家公園制度管理重要的自然與歷史性旅游資源，其背后蘊涵的是一種對自然與文化區(qū)域進行可持續(xù)發(fā)展與保護的最優(yōu)化管理體制。按照國家主體功能區(qū)規(guī)劃，大別山區(qū)是水土保持性生態(tài)功能區(qū)。為了建設綠色大別山，提升大別山水土保持性生態(tài)功能區(qū)生態(tài)服務功能，建議設立大別山國家公園，以開發(fā)適當?shù)穆糜我约凹訌娮匀槐Ｗo，從小范圍的適度開發(fā)有效實現(xiàn)大范圍的良好保護，既保護生態(tài)系統(tǒng)的完整性，又為公眾提供旅游、科研、教育、娛樂的機會和場所，極大地帶動地方旅游業(yè)和經(jīng)濟社會的發(fā)展，達到生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展雙贏的目的[9]。

三、安徽大別山革命老區(qū)國家公園體制的思考

（一）關于大別山革命老區(qū)國家公園區(qū)域范疇

可以簡化為大、中、小國家公園?！靶夜珗@”是指在安徽天馬國家級自然保護區(qū)的基礎上，從生態(tài)系統(tǒng)完整性角度進行適度的“區(qū)域擴容”；“中國家公園”是指將六安市金寨縣、霍山縣范圍內(nèi)的不同類型并且歸屬于不同部門管理的自然保護地整合起來；“大國家公園”則是指以三縣內(nèi)國家級和省級保護區(qū)、森林公園、風景名勝區(qū)為整體框架進行創(chuàng)建。三種思路各有利弊，“小國家公園”相對來說操作簡易?！爸袊夜珗@”將六安市范圍內(nèi)的自然保護地整合起來，更加接近國際組織關于國家公園的要求，難點是產(chǎn)權制度的變更、中央財力支持的力度。以金寨、霍山和岳西三縣內(nèi)的國家級和省級保護區(qū)、森林公園、風景名勝區(qū)為框架的“大國家公園”是對重要自然生態(tài)系統(tǒng)、珍貴自然文化遺產(chǎn)資源跨行政區(qū)域統(tǒng)一管理的一個探索嘗試，難點主要取決于六安、安慶兩市能否有效進行資源整合。

（二）關于安徽大別山革命老區(qū)國家公園體制機制

無論是大、中、小國家公園，都不是風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)或森林公園的簡單“貼標”。創(chuàng)建國家公園需要觸及管理體制與運行機制系統(tǒng)改革，具體包括加強生態(tài)化方面的保護，明確每一項資源的產(chǎn)權歸屬，有效促進社區(qū)的發(fā)展以及規(guī)范管理替代，創(chuàng)新經(jīng)營的管理內(nèi)容。應特別關注國家公園管理權的行使效率以及中央與省級財政保障的落實力度。

（三）關于協(xié)調(diào)好綠色發(fā)展與創(chuàng)新發(fā)展的關系

國家公園的建設應當從屬于國家生態(tài)文明建設的序列，著眼于“綠色發(fā)展”的主旋律，極大影響著“創(chuàng)新發(fā)展”的增長極，推動國家公園建設可以輻射旅游休閑與文化體驗消費，是服從和服務于“促轉調(diào)”大局的重要平臺之一[10]，這應當符合省、市政府在國家公園建設時的現(xiàn)實考量，包括前瞻性、高水準編制國家公園及其周邊區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。

四、建立安徽大別山革命老區(qū)國家公園的幾點建議

（一）突出生態(tài)保護方面

國家公園是全球保護地的一種類型，其“公益性”本質決定了其應屬國家所有，受法律保護，不準任意開墾、占據(jù)和買賣，以保持資源的真實性、完整性，以實現(xiàn)可持續(xù)利用為主要目的，現(xiàn)已在全球廣泛推廣，成為各國生態(tài)資源保護和可持續(xù)利用的有效途徑。和其他類型對比，國家公園的優(yōu)越性在于其可以同時照顧到生態(tài)資源保護以及適當?shù)拈_發(fā)利用，以此協(xié)調(diào)矛盾，讓管理制度更上一步。

（二）促進社區(qū)發(fā)展方面

國家公園體制試點區(qū)是一個復雜的“自然——社會生態(tài)系統(tǒng)”，存在著原生資源如何有效保護及合理利用、社區(qū)如何科學規(guī)劃并實現(xiàn)共建等問題。保障社區(qū)發(fā)展權益是國家公園建設的倫理問題，應在綜合分析試點區(qū)土地利用的基礎上，構建長效的社區(qū)發(fā)展機制，采取生態(tài)補償、協(xié)議保護等技術手段，增強社區(qū)身份認同感，提高其積極性與主動性。具體措施有：居民點調(diào)控的規(guī)模及途徑，經(jīng)營項目優(yōu)先考慮當?shù)仄髽I(yè)及周邊居民，建立上崗培訓機制、長效的生態(tài)補償機制、社區(qū)以及社會公眾共同參與的社會監(jiān)督機制、社會組織以及志愿者的參與合作機制。

（三）資金來源與管理方面

從未來發(fā)展看，國家公園經(jīng)費來源大致為3個方面：政府撥款、特許經(jīng)營以及門票收入。在特許經(jīng)營收入方面，天堂寨風景區(qū)由安徽旅游集團經(jīng)營，此項若剝離出去，國家公園在公共產(chǎn)品建設與反饋社區(qū)發(fā)展方面的任務又返回到了公園管理部門，這方面必須重點考慮。

（四）提升機構與組織效率方面

機構改革應抓住兩個要點，一是扁平化管理，二是系統(tǒng)化管理。組織結構扁平化，這是信息化時代發(fā)展的要求[12-13]。從系統(tǒng)管理理論來看，國家公園的政務機構分為4大版塊：（1）中樞系統(tǒng)，（2）智能系統(tǒng)，（3）保障系統(tǒng)，（4）糾偏系統(tǒng)。上述機構體制改革是安徽大別山革命老區(qū)國家公園建設的重點內(nèi)容之一。