浙江水利水電學(xué)院 鄭格，任莉

一、發(fā)展歷程

浙江省河長(zhǎng)制萌芽于湖州市的長(zhǎng)興縣。20世紀(jì)末，依托豐富的水資源，長(zhǎng)興縣進(jìn)入高速發(fā)展的階段，但由于過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，黑水、污河實(shí)現(xiàn)也遍布城市內(nèi)。2003年，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家衛(wèi)生城市的目標(biāo)，縣委辦下發(fā)文件，率先試行河長(zhǎng)制，對(duì)河流水域進(jìn)行定期清潔，取得了不錯(cuò)的成效。2008年起，浙江省包括湖州、溫州在內(nèi)的市陸續(xù)在試點(diǎn)進(jìn)行河長(zhǎng)制。2013年，浙江省出臺(tái)了《關(guān)于全面實(shí)施“河長(zhǎng)制”進(jìn)一步加強(qiáng)水環(huán)境治理工作的意見(jiàn)》以河長(zhǎng)制為基礎(chǔ)開(kāi)啟了五水共治行動(dòng)，將河長(zhǎng)制這一舉措作為倒逼五水共治轉(zhuǎn)型的重要措施。2017年7月，浙江省出臺(tái)了全國(guó)首個(gè)關(guān)于河長(zhǎng)制的專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)《浙江省河長(zhǎng)制規(guī)定》，這份法規(guī)的主要意義在于開(kāi)拓河長(zhǎng)制主題治理多元化的道路，弱化河長(zhǎng)在大眾眼中根深蒂固的負(fù)責(zé)人身份，也使河長(zhǎng)做到了有法可依、有章可循。

二、發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

（一）河長(zhǎng)學(xué)院

制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展必然離不開(kāi)對(duì)于其本身專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化的發(fā)展和考量，浙江省在這一方面的建設(shè)上勇?lián)蠕h。2017年12月28日，由浙江水利水電學(xué)院承辦，國(guó)家水利部、省水利廳、省環(huán)保廳、省河長(zhǎng)辦提供支持的浙江河長(zhǎng)學(xué)院于浙江水利水電學(xué)院繼續(xù)教育學(xué)院掛牌，其成立的目的在于利用浙江水利水電學(xué)院水利相關(guān)學(xué)科的資源，依托其對(duì)于河長(zhǎng)制的研究經(jīng)驗(yàn)，探索河長(zhǎng)制教育體制的新形式、新策略，并在此基礎(chǔ)上形成培訓(xùn)、研究、參觀、實(shí)踐四位一體的辦學(xué)模式，為浙江省河長(zhǎng)制發(fā)展開(kāi)拓新的道路。事實(shí)證明，浙江河長(zhǎng)學(xué)院成立后卓有成效。2018年2月，來(lái)自麗水市的百余位河長(zhǎng)入校，成為浙江河長(zhǎng)學(xué)院的第一批學(xué)員。兩個(gè)月后，浙江河長(zhǎng)學(xué)院的入學(xué)范圍擴(kuò)大到了華中地區(qū)，自河南榮陽(yáng)遠(yuǎn)道而來(lái)的幾十位外省河長(zhǎng)制工作人員在浙江河長(zhǎng)學(xué)院參加規(guī)范化培訓(xùn)。2020年10月18日，來(lái)自山西省的80位河長(zhǎng)參加了河湖長(zhǎng)制專(zhuān)題培訓(xùn)。

浙江河長(zhǎng)學(xué)院作為全國(guó)首家河長(zhǎng)學(xué)院，在探索河長(zhǎng)制發(fā)展的道路上邁出了關(guān)鍵性的一步。于內(nèi)，其是培養(yǎng)、服務(wù)省內(nèi)各地河長(zhǎng)的孵化基地，是解讀政策、普及知識(shí)、推廣經(jīng)驗(yàn)的風(fēng)向標(biāo)，是匯聚社會(huì)各界建議，為省內(nèi)河湖建設(shè)提供寶貴建議的智庫(kù)；于外，其是新時(shí)代主旋律下探索河湖建設(shè)的先驅(qū)，是對(duì)“綠水青山就是金山銀山”理念的貫徹落實(shí)，是各地深化河長(zhǎng)制改革的巨大推動(dòng)力。

（二）聯(lián)動(dòng)機(jī)制

浙江省的聯(lián)動(dòng)機(jī)制源于2013年浙江省委、省政府出臺(tái)的《關(guān)于全面實(shí)施“河長(zhǎng)制”進(jìn)一步加強(qiáng)水環(huán)境治理工作的意見(jiàn)》，指出要在2013年年底實(shí)現(xiàn)省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）四級(jí)河道的覆蓋。而今，經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展，河長(zhǎng)制已經(jīng)從四級(jí)聯(lián)動(dòng)邁入到五級(jí)聯(lián)動(dòng)的階段，初步形成了省、市、縣、鄉(xiāng)、村這樣一個(gè)組織體系。在這樣的大前提下，水污染的治理已從河流拓展覆蓋到其他水體。在每一條河道的邊上都有河長(zhǎng)公示牌，通過(guò)公示牌我們可以了解河長(zhǎng)的姓名、電話、職務(wù)等。截止到2018年的數(shù)據(jù)顯示，浙江省共配備各級(jí)河長(zhǎng)5.7萬(wàn)余名，其中，省級(jí)河長(zhǎng)6名、市級(jí)河長(zhǎng)272名、縣級(jí)河長(zhǎng)2786名、鄉(xiāng)級(jí)河長(zhǎng)19320名、村級(jí)河長(zhǎng)35091名，形成了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)聯(lián)動(dòng)的河長(zhǎng)制體系，將河長(zhǎng)制延伸到了小微水體，實(shí)現(xiàn)水體全覆蓋。

（三）細(xì)化目標(biāo)

在2017年頒布的《浙江省河長(zhǎng)制規(guī)定》中，河長(zhǎng)制被明確定義為“由河長(zhǎng)對(duì)水域的治理、保護(hù)予以監(jiān)督和協(xié)調(diào)，督促或者建議政府及相關(guān)主管部門(mén)履行法定職責(zé)、解決責(zé)任水域存在問(wèn)題的體制和機(jī)制”。通過(guò)解讀這段話我們可以了解到，河長(zhǎng)制是一種對(duì)于日常巡邏管理的輔助手段，其工作內(nèi)容可以細(xì)化為六個(gè)方面的目標(biāo)：第一是強(qiáng)化水資源保護(hù)的程度，對(duì)于水資源污染排查的制度要全面鋪開(kāi)，嚴(yán)格守住水資源開(kāi)發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污這三條紅線；第二是拓寬水污染治理的格局，從污染的源頭出發(fā)遏制污染，同時(shí)也要做到水里岸上防污并行；第三是深挖水環(huán)境保護(hù)的深度，明白凈化河湖環(huán)境只是河湖治理的近期目標(biāo)，以人民的根本利益為最終目標(biāo)，確保人民生活的環(huán)境舒服、飲用的水源安全；第四是延伸河湖岸線保護(hù)的長(zhǎng)度，對(duì)于各種未經(jīng)允許違法侵占、破壞河湖的行為進(jìn)行抵制，保障水岸線有充足的生態(tài)空間；第五是加大對(duì)于生態(tài)環(huán)境修復(fù)的力度，站在高點(diǎn)統(tǒng)籌山湖水河各區(qū)域的生態(tài)治理，以現(xiàn)代科技手段強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境的自我修復(fù)能力；第六是端正河長(zhǎng)管理執(zhí)法的態(tài)度，對(duì)于任何有違河湖健康發(fā)展的違法行為進(jìn)行嚴(yán)懲，確保治理的正?；M(jìn)行。

（四）注重考核

以杭州為例，自2003年實(shí)施河長(zhǎng)制以來(lái)，各級(jí)政府官員予以高度重視，建立了十分完整的河長(zhǎng)制組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制，在問(wèn)題的處理、考察、審核等方面進(jìn)行了創(chuàng)新，這其中就包括科學(xué)性較高的考核機(jī)制。2015年，杭州市河長(zhǎng)辦印發(fā)了《杭州市“河長(zhǎng)制”工作考核實(shí)施辦法（試行）》及《杭州市“河長(zhǎng)制”工作考核細(xì)則》，采取定期考核、日?？己?、社會(huì)監(jiān)督、年終考核相結(jié)合的方式，實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)制工作常態(tài)化考核，并將河長(zhǎng)制年度考核結(jié)果納入各地“五水共治”考核成績(jī)，同時(shí)，細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)、明確考核內(nèi)容，以年終考核為例。

（五）制度健全

值得一提的是，在國(guó)家法律層面上，《水污染防治法》已經(jīng)納入了河長(zhǎng)制，但查閱其中規(guī)章我們發(fā)現(xiàn)，對(duì)于河長(zhǎng)制的規(guī)定僅僅只有一個(gè)條文卻沒(méi)有任何詳細(xì)的法律責(zé)任。浙江省在這一塊的處理上邁出了第一大步，2017年10月1日，《浙江省河長(zhǎng)制規(guī)定》正式實(shí)施，作為一部創(chuàng)制性的立法，其以現(xiàn)行法律下的水資源保護(hù)體系為前提，著重針對(duì)在河長(zhǎng)制實(shí)踐中亟待解決的法律環(huán)節(jié)進(jìn)行體制機(jī)制上的明確，開(kāi)創(chuàng)了具有浙江省特色的河長(zhǎng)制規(guī)范。從國(guó)家層面上看，這是全國(guó)范圍內(nèi)首個(gè)專(zhuān)門(mén)對(duì)河長(zhǎng)制工作內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范的地方性法規(guī)，它的首要意義在于明晰了河長(zhǎng)和政府相關(guān)部門(mén)之間法定職責(zé)的關(guān)系，也明確了浙江省的五級(jí)河長(zhǎng)聯(lián)動(dòng)，鼓勵(lì)社會(huì)多元群體開(kāi)展河湖流域的水質(zhì)巡查管理工作，標(biāo)志著浙江省內(nèi)的河長(zhǎng)在治理過(guò)程中有法可依。

三、推進(jìn)策略

（一）建立互聯(lián)網(wǎng)+平臺(tái)

水污染治理不僅是涉及水利、環(huán)保等個(gè)別部門(mén)的事，包括林業(yè)、海洋、漁業(yè)等部門(mén)也會(huì)有所涉及，所有部門(mén)都有義務(wù)和責(zé)任參與到水污染的治理中。此外，單純依靠有限的河長(zhǎng)人員進(jìn)行定期巡邏并不能從根本意義上實(shí)現(xiàn)河道監(jiān)管的常態(tài)化，因此運(yùn)用科技手段建立相應(yīng)的河道監(jiān)控平臺(tái)迫在眉睫。監(jiān)控平臺(tái)所采集的數(shù)據(jù)應(yīng)包括三個(gè)方面：一是空間數(shù)據(jù)、即以衛(wèi)星地圖為基礎(chǔ)，在此之上疊加相關(guān)河道的結(jié)構(gòu)、污染源分布等；二是屬性數(shù)據(jù)，主要包括來(lái)自河長(zhǎng)手中的管理數(shù)據(jù)、來(lái)自水利部門(mén)的相關(guān)工程數(shù)據(jù)以及來(lái)自環(huán)保部門(mén)的水環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)等；三是多媒體數(shù)據(jù)，即通過(guò)固定攝像頭、無(wú)人機(jī)等手段對(duì)范圍內(nèi)所有河湖進(jìn)行全景拍攝，以便對(duì)治理環(huán)境有一個(gè)整體的把控。

（二）引導(dǎo)治理主體多元化

河湖生態(tài)環(huán)境屬于公共產(chǎn)品，奧斯特羅姆認(rèn)為公共資源在市場(chǎng)失靈和政府無(wú)力的情況下可以發(fā)揮社會(huì)機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)多元化主體的治理，因此從大的方向看，我們應(yīng)該改變只依靠政府行政力量的現(xiàn)狀，做到政府和民間力量協(xié)同實(shí)現(xiàn)治理。總而言之，新一輪河長(zhǎng)制推進(jìn)策略要更加關(guān)注社會(huì)層面的力量，努力構(gòu)建起政府力量和社會(huì)力量相互制衡的治理格局，以此來(lái)彌補(bǔ)政府在行政過(guò)程中可能發(fā)生的越位、錯(cuò)位和缺位等問(wèn)題。

（三）深化管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制

在這里筆者要引入1985年Richard Elmore提出的“向后式”政策執(zhí)行理論,該理論認(rèn)為最上層的政策制定者并不能對(duì)于執(zhí)行過(guò)程中的效率施加絕對(duì)性的影響，執(zhí)行的成功與否更大程度上取決于基層執(zhí)行者能否忠實(shí)地履行自己的任務(wù)。而在日?；鶎雍娱L(zhǎng)行使權(quán)力的過(guò)程中，他們面臨著諸如工作壓力大、任務(wù)繁重、責(zé)大權(quán)小等現(xiàn)實(shí)性的問(wèn)題。因此在河長(zhǎng)制管理機(jī)制的制定過(guò)程中，一方面，要促進(jìn)基層官僚角色轉(zhuǎn)變，賦予地方政府和基層河長(zhǎng)相應(yīng)的自由裁量權(quán)和執(zhí)法權(quán)限。另一方面，借用哈耶克的一句話：公平的利益分享、良好的制度能一定程度上引導(dǎo)人們發(fā)揮能動(dòng)性實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的最大化。因此，對(duì)于基層河長(zhǎng)的激勵(lì)制度也是必不可少的。

四、結(jié)語(yǔ)

2020年年初，浙江省下發(fā)關(guān)于美麗河湖的建設(shè)計(jì)劃，明確了整治中小河流500公里、建成100條美麗河湖的任務(wù)。截至目前的數(shù)據(jù)顯示，浙江省已累計(jì)完成對(duì)于中小河流的整治約448公里，完成率達(dá)到了89%，基本建設(shè)完成美麗河湖64條、在建74條。河湖污染治理是一項(xiàng)兼具綜合性和專(zhuān)業(yè)性的工作，河長(zhǎng)制作為一種創(chuàng)新機(jī)制，在實(shí)踐中取得了不錯(cuò)的成效，但隨著河長(zhǎng)制改革的不斷深化，仍會(huì)有其他新的問(wèn)題出現(xiàn)，只要政府有恒心，努力推進(jìn)河長(zhǎng)制在實(shí)踐中不斷進(jìn)步完善，未來(lái)一定能實(shí)現(xiàn)河湖污染治理現(xiàn)代化。