重慶市規(guī)劃和自然資源信息中心 譚龍生，周宏文，唐小洪

一、工作背景

2020年以來，受疫情影響，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，為扎實(shí)做好“六穩(wěn)”工作，全面落實(shí)“六?！比蝿?wù)，為發(fā)揮政府投資項(xiàng)目在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的引領(lǐng)作用，加快市級(jí)政府投資項(xiàng)目前期工作，重慶市政府制定了《關(guān)于加快市級(jí)政府投資項(xiàng)目前期工作的通知》(渝府辦發(fā)〔2020〕118號(hào))提出：項(xiàng)目法人、市級(jí)行業(yè)主管部門在行政審批前先行開展關(guān)系項(xiàng)目落地的各項(xiàng)技術(shù)論證，其中，涉及空間和用地等技術(shù)問題，由規(guī)劃自然資源部門負(fù)責(zé)協(xié)同。2020年，按照市委市政府相關(guān)要求，結(jié)合市級(jí)政府投資項(xiàng)目三年滾動(dòng)規(guī)劃（2021-2023年）和2021年度投資計(jì)劃，重慶市探索開展了市級(jí)政府投資項(xiàng)目空間協(xié)同論證工作。

二、工作實(shí)施組織

（1）強(qiáng)化工作組織。市發(fā)展改革委、市規(guī)劃自然資源局高度重視此項(xiàng)工作，由兩部門領(lǐng)導(dǎo)親自部署，重點(diǎn)處、交通處、用途管制處等處室加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，組建了以市規(guī)劃自然資源信息中心、市交通規(guī)劃院、中規(guī)院（西部分院）為核心技術(shù)支撐團(tuán)隊(duì)，市規(guī)劃院、市調(diào)查監(jiān)測(cè)院等其他局屬單位共同參與的技術(shù)支撐體系，全力推進(jìn)此項(xiàng)工作。

（2）統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。一是，制定并印發(fā)《重慶市規(guī)劃和自然資源局市級(jí)政府投資項(xiàng)目空間協(xié)同技術(shù)論證規(guī)程》（渝規(guī)資發(fā)〔2020〕41號(hào)），明確了空間協(xié)同論證適用范圍、工作原則、工作內(nèi)容、工作流程及保障制度。二是，制定市級(jí)政府投項(xiàng)目空間協(xié)同論證事項(xiàng)清單。按照政府投資項(xiàng)目前期工作全生命周期流程，梳理提出項(xiàng)目前期不同階段需要論證的事項(xiàng)、提供的材料要件、可能存在的問題情形及論證意見建議，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目清單化論證。

（3）強(qiáng)化技術(shù)賦能?；诙嘁?guī)合一業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)，利用國(guó)土空間規(guī)劃大數(shù)據(jù)和智能化手段，建立了生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、自然保護(hù)區(qū)等空間資源管控要素，項(xiàng)目涉及用地、規(guī)劃情況及建設(shè)相關(guān)制約因素等12類空間資源要素自動(dòng)化空間分析模型，實(shí)現(xiàn)智能檢測(cè)、分析并生成空間大數(shù)據(jù)分析報(bào)告，大幅提升工作效率和質(zhì)量。

（4）突出主動(dòng)服務(wù)。一是，對(duì)于帶圖申報(bào)空間信息不規(guī)范、不準(zhǔn)確的，主動(dòng)聯(lián)系項(xiàng)目業(yè)主，詳細(xì)了解業(yè)務(wù)項(xiàng)目建設(shè)需求并根據(jù)需要協(xié)助項(xiàng)目業(yè)主優(yōu)化完善空間信息申報(bào)。二是，主動(dòng)到相關(guān)行業(yè)部門、項(xiàng)目法人單位宣傳國(guó)土空間規(guī)劃理念、宣講市政府118號(hào)文件、進(jìn)行帶圖申報(bào)項(xiàng)目操作培訓(xùn)，引導(dǎo)行業(yè)部門、項(xiàng)目法人高質(zhì)量申報(bào)項(xiàng)目，力爭(zhēng)把項(xiàng)目矛盾消除在申報(bào)階段。目前，已主動(dòng)上門向高新區(qū)、市地產(chǎn)集團(tuán)、市渝富集團(tuán)等單位進(jìn)行了宣講交流。

（5）強(qiáng)化工作保障。一是建立重大項(xiàng)目調(diào)度例會(huì)制度，每周組織召開市級(jí)重大項(xiàng)目調(diào)度例會(huì)，通過會(huì)商對(duì)技術(shù)論證重大問題進(jìn)行指導(dǎo)。二是建立周報(bào)制度，編制市級(jí)政府投資項(xiàng)目空間協(xié)同技術(shù)論證周報(bào)，總結(jié)分析工作情況，提出工作建議。三是建立重大問題專報(bào)制度，各區(qū)縣局、相關(guān)處室對(duì)市級(jí)政府投資項(xiàng)目空間協(xié)同論證發(fā)現(xiàn)的重大問題，及時(shí)向局領(lǐng)導(dǎo)專題報(bào)告，同時(shí)抄送重點(diǎn)處、用途管制處。四是強(qiáng)化工作經(jīng)費(fèi)保障，重慶市規(guī)劃自然資源局安排專項(xiàng)資金對(duì)此項(xiàng)工作予以保障。

三、技術(shù)論證情況

（1）明確項(xiàng)目分類。為深入開展空間協(xié)同論證，根據(jù)項(xiàng)目申報(bào)空間信息情況、涉及審批許可情況、項(xiàng)目形態(tài)類型等情況，結(jié)合分類論證思路梳理、歸納，我們進(jìn)一步將項(xiàng)目分為：不屬于涉及空間利用的建設(shè)項(xiàng)目（53個(gè)）、打包類項(xiàng)目（55個(gè)）、計(jì)劃開工時(shí)間在2024年及以后項(xiàng)目（29個(gè)）、A類涉及空間利用建設(shè)項(xiàng)目（100個(gè)）、B類涉及空間利用建設(shè)項(xiàng)目（111個(gè)）、C類涉及空間利用建設(shè)項(xiàng)目（203個(gè)）等六大類和17種具體情形。

（2）明確分類處理方式。按照市發(fā)展改革委盡快報(bào)批三年滾動(dòng)規(guī)劃的工作要求，結(jié)合當(dāng)前項(xiàng)目信息收集、獲取情況，按照分類處理、分步實(shí)施的原則，分類明確項(xiàng)目空間協(xié)同論證處理方式。其中，不屬于涉及空間利用的建設(shè)項(xiàng)目不納入空間協(xié)同論證。打包類項(xiàng)目待細(xì)化項(xiàng)目清單和空間信息后開展空間協(xié)同論證。計(jì)劃開工時(shí)間在2024年及以后項(xiàng)目，建議納入五年儲(chǔ)備庫，本階段不納入空間協(xié)同論證。A類涉及空間利用建設(shè)項(xiàng)目已完成前期工作，不納入空間協(xié)同論證。B類涉及空間利用建設(shè)項(xiàng)目本階段不納入空間協(xié)同論證，結(jié)合項(xiàng)目前期工作開展情況，對(duì)項(xiàng)目法人動(dòng)態(tài)開展規(guī)劃條件論證、項(xiàng)目方案空間協(xié)同論證等服務(wù)。C類涉及空間利用建設(shè)項(xiàng)目是本階段空間協(xié)同論證的重點(diǎn)，根據(jù)是否申報(bào)空間信息、是否涉及審批許可情況、項(xiàng)目形態(tài)類型等情況進(jìn)一步細(xì)分為12種具體情形分類開展空間協(xié)同論證并提出意見。本階段主要論證內(nèi)容為：核實(shí)項(xiàng)目與“三條控制線”的關(guān)系，核實(shí)項(xiàng)目規(guī)劃及用地現(xiàn)狀情況，提出項(xiàng)目前期工作事項(xiàng)建議。

（3）技術(shù)論證結(jié)果。按照以上分類和處理方式，結(jié)合市級(jí)政府投項(xiàng)目空間協(xié)同論證事項(xiàng)清單，完成了對(duì)551個(gè)項(xiàng)目的梳理論證，形成了市級(jí)政府投資三年滾動(dòng)規(guī)劃（2021-2023）項(xiàng)目空間協(xié)同論證一覽表。其中，162個(gè)項(xiàng)目不納入空間協(xié)同論證項(xiàng)目；211個(gè)項(xiàng)目本階段不納入空間協(xié)同論證；29個(gè)項(xiàng)目建議納入五年儲(chǔ)備庫，本階段不需要開展空間協(xié)同論證。97個(gè)項(xiàng)目無意向選址，建議項(xiàng)目業(yè)主下階段補(bǔ)充意向選址范圍后開展空間協(xié)同論證；重慶西站公共人防工程等項(xiàng)目屬涉密項(xiàng)目，依規(guī)程不納入空間協(xié)同論證；完成了14個(gè)有意向選址塊狀項(xiàng)目空間協(xié)同論證；完成了32個(gè)有意向選址交通線性項(xiàng)目空間協(xié)同論證；完成了2個(gè)城鎮(zhèn)控規(guī)范圍塊狀項(xiàng)目輔助選址；完成了重慶美術(shù)館、重慶博物館、長(zhǎng)江圖書館（或兩江圖書館、山城圖書館）等3個(gè)重大公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目選址多方案比選論證。

（4）工作成果應(yīng)用。本次空間協(xié)同技術(shù)論證相關(guān)成果通過重慶市投資項(xiàng)目在線服務(wù)監(jiān)管平臺(tái)反饋市發(fā)展改革委和相關(guān)行業(yè)部門、項(xiàng)目法人。一是支撐三年滾動(dòng)規(guī)劃和年度投資計(jì)劃編制決策。二是為相關(guān)行業(yè)部門、項(xiàng)目法人在計(jì)劃下達(dá)后開展項(xiàng)目前期工作提供指導(dǎo)，幫助加快項(xiàng)目前期工作。

四、問題反思

（1）項(xiàng)目申報(bào)質(zhì)量有待提高。一是項(xiàng)目總體質(zhì)量不高。已申報(bào)的項(xiàng)目由各行業(yè)部門、區(qū)縣政府、項(xiàng)目法人根據(jù)自身發(fā)展需求分別申報(bào)，存在系統(tǒng)性不強(qiáng)、重點(diǎn)不突出、缺項(xiàng)漏項(xiàng)等問題，如市領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的TOD建設(shè)項(xiàng)目、關(guān)系社會(huì)民生的“補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”項(xiàng)目沒有納入，難以體現(xiàn)政府投資項(xiàng)目的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用。二是帶圖申報(bào)效果不佳。本次申報(bào)的551個(gè)項(xiàng)目中，采用帶圖申報(bào)的項(xiàng)目共107個(gè)，且存在空間信息不準(zhǔn)確、不完整等情況。

（2）空間協(xié)同論證機(jī)制有待健全。一是，市級(jí)層面的空間協(xié)同論證實(shí)施機(jī)制未建立，相關(guān)行業(yè)部門、區(qū)縣政府、項(xiàng)目法人參與此項(xiàng)工作的職責(zé)分工、工作流程和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)未明確，項(xiàng)目前期空間協(xié)同論證難以有效開展；二是，“技審分離”“平面審批”改革思路相關(guān)配套制度尚未落實(shí)，項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)條件提供、項(xiàng)目前期方案咨詢服務(wù)、項(xiàng)目前期規(guī)劃優(yōu)化維護(hù)、空間協(xié)同論證與項(xiàng)目審批許可的銜接等機(jī)制未建立，空間協(xié)同論證工作成果難以落地、成效難以顯現(xiàn)，導(dǎo)致行業(yè)部門、區(qū)縣政府、項(xiàng)目法人參與積極性不高。

（3）信息化支撐能力還需提升。一是，項(xiàng)目全生命周期信息未實(shí)現(xiàn)互通、關(guān)聯(lián)融合，項(xiàng)目最新進(jìn)展、項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案等信息獲取難度大，影響了空間協(xié)同論證的準(zhǔn)確性，更無法實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期動(dòng)態(tài)監(jiān)管。二是，智能化輔助決策能力有待加強(qiáng)。通過前期工作，市規(guī)劃自然資源信息中心初步建立了包括生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、自然保護(hù)區(qū)等空間管控要素等12類空間資源要素自動(dòng)化空間分析模型，但深化開展項(xiàng)目前期空間協(xié)同論證還需要建立大量的智能化空間分析模式，存在模型數(shù)量不足，精度不高等問題。

五、對(duì)策及建議

（1）優(yōu)化規(guī)劃編制模式，突出引導(dǎo)和帶動(dòng)。可借鑒國(guó)內(nèi)先進(jìn)城市經(jīng)驗(yàn)，建立“規(guī)劃引領(lǐng)、上下聯(lián)動(dòng)、共同策劃、共同決策”的市級(jí)政府投資項(xiàng)目三年滾動(dòng)規(guī)劃編制模式。一是，充分發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，由市發(fā)展改革委、市規(guī)劃自然資源局依據(jù)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃及市委市政府重大戰(zhàn)略部署，優(yōu)先提出戰(zhàn)略性、引領(lǐng)性、代表性政府投資重大項(xiàng)目和市級(jí)政府投資三年滾動(dòng)規(guī)劃編制指引。二是，相關(guān)行業(yè)部門、區(qū)縣政府及項(xiàng)目法人，依據(jù)編制指引，圍繞市級(jí)重大項(xiàng)目，結(jié)合行業(yè)發(fā)展需求，提出本行業(yè)及相關(guān)配套項(xiàng)目建議清單。三是，面向社會(huì)公開征集“補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”的社會(huì)民生項(xiàng)目。四是，市發(fā)展改革委分類匯總后，會(huì)同相關(guān)行業(yè)主管部門進(jìn)行“面對(duì)面”的共同論證和決策。

（2）健全工作機(jī)制，加強(qiáng)約束和引導(dǎo)。一是市發(fā)展改革委、市規(guī)劃自然資源局建立例會(huì)制度，定期組織申報(bào)項(xiàng)目論證、協(xié)調(diào)解決重大問題。二是盡快共同印發(fā)加強(qiáng)市級(jí)政府投資項(xiàng)目空間協(xié)同論證的通知，嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目帶圖申報(bào)和項(xiàng)目空間協(xié)同論證工作要求，明確未完成空間協(xié)同論證的項(xiàng)目原則上不得納入市級(jí)政府投資年度計(jì)劃。三是市規(guī)劃自然資源局出臺(tái)4項(xiàng)工作規(guī)程，完善空間協(xié)同論證技術(shù)流程和標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)空間協(xié)同論證意見與規(guī)劃審批許可的銜接，推動(dòng)審批流程優(yōu)化簡(jiǎn)化，引導(dǎo)項(xiàng)目法人主動(dòng)參與。

（3）加快平臺(tái)建設(shè)，強(qiáng)化大數(shù)據(jù)支撐。由市發(fā)展改革委牽頭，市重大項(xiàng)目服務(wù)中心、市規(guī)劃自然資源信息中心等單位提供技術(shù)支撐，加快構(gòu)建大數(shù)據(jù)支撐體系。一是，市重大項(xiàng)目服務(wù)中心、市規(guī)劃自然資源信息中心共同編制共建投資基礎(chǔ)平臺(tái)方案，加快建設(shè)，推動(dòng)現(xiàn)有項(xiàng)目信息及相關(guān)部門信息管理信息整合、治理、融合，推進(jìn)項(xiàng)目全生命周期信息共享、關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)測(cè)。二是，市規(guī)劃自然資源信息中心加強(qiáng)空間信息技術(shù)支撐，加快構(gòu)建各類空間資源管控要素智能化分析模型，實(shí)現(xiàn)智能檢測(cè)、分析并生成空間大數(shù)據(jù)分析報(bào)告，提升空間協(xié)同論證工作效率和質(zhì)量。