吳 倩

一、前 言

國際河流是聯(lián)系流域間國家的重要紐帶。因跨界淡水資源發(fā)生的糾紛貫穿于人類文明發(fā)展史，歷史上國家政治制度的形成、發(fā)展以及國家間的沖突與戰(zhàn)爭大多都和水資源有密不可分的關(guān)系。隨著人口增長和城市化進(jìn)程，淡水資源的稀缺性日益增加，一國對國際水道的管理活動將通過改變水質(zhì)、水量或水供應(yīng)情況等影響到流域間其他國家。同時，氣候變化使得洪水、干旱等極端天氣風(fēng)險增加，加劇了水資源供應(yīng)的時間和地域差異，也增大了各國的用水壓力和國家間關(guān)系的緊張程度，因國際水道利用爭議而發(fā)生的水沖突時常出現(xiàn)，并進(jìn)而引發(fā)相關(guān)地區(qū)乃至國際上的政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會的不穩(wěn)定。

國際社會就國際水道進(jìn)行合作開發(fā)和管理的必要性早已達(dá)成共識。然而，事實(shí)上，大多數(shù)國際流域間仍缺乏有效和充分的國家間合作，并因此阻礙了國際水道的綜合規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)代國際水法的目標(biāo)應(yīng)該是促進(jìn)國家間合作、緩解共享國際水道的國家之間的對立狀態(tài)，從而加強(qiáng)所有河岸流域國家的水安全，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。合理有效的法律制度有助于克服地緣政治障礙，促進(jìn)合作進(jìn)程。當(dāng)前，國際水法正逐步進(jìn)行變革與演化，但是這一演變受到了國際水法原則規(guī)則既有缺陷的阻礙，本文試圖通過對這些問題的探討，結(jié)合人類命運(yùn)共同體的理念，研究如何促進(jìn)國際水法的演變與國際水法秩序的革新，并推動我國流域水法秩序的構(gòu)建。

二、現(xiàn)行國際水法秩序的困境與問題根源

（一）現(xiàn)行國際水法秩序的困境

國際水道流域國家一衣帶水、互相依存，國際水道極大提高了一國行動對他國產(chǎn)生影響的可能性。流域國一定程度上的共同行動可以產(chǎn)生單方行動無法達(dá)成的效果，為流域間國家?guī)碚?、?jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會等多維利益。國家間關(guān)于國際河流的合作不僅能使河流維持更佳狀態(tài)、促進(jìn)水資源的更高效利用，還能通過合作減少水沖突，預(yù)防因國家單方行動對其他國家造成損害的風(fēng)險，并成為流域國家拓寬合作領(lǐng)域、加深伙伴關(guān)系的重要催化劑[1]。

但合作不是自然而然發(fā)生的，現(xiàn)實(shí)中存在很多因素阻礙著合作的達(dá)成，如國家間信任的缺失、國家對合作可能擠壓本國發(fā)展空間的擔(dān)憂、在相關(guān)流域的主權(quán)沖突、其他領(lǐng)域的沖突以及缺乏有效條約規(guī)定或流域機(jī)構(gòu)、國際法律體系對遏制不合作的相對無力等[2]。國際社會對條約等具有約束力的國際規(guī)則的追求正源于其在相當(dāng)大的程度上可以破解此類合作障礙。國際規(guī)則代表一套共同的價值觀、理念和一致的話語，代表著所有行為體一定程度上的團(tuán)結(jié)，迫使各主體采取措施，并監(jiān)督各主體對規(guī)則的遵守情況，以實(shí)現(xiàn)共同體的目標(biāo)[3]（P13）。然而，當(dāng)對主要的國際水條約及其影響范圍進(jìn)行初步審視后，可以發(fā)現(xiàn)其對于這一功能的實(shí)現(xiàn)并不充分。

《聯(lián)合國國際水道非航行使用法公約》（以下簡稱為 《水道公約》）和 《聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會跨境水道與國際湖泊保護(hù)和利用公約》（以下簡稱為 《歐經(jīng)委水公約》）是專門規(guī)范國際水道非航行使用問題的兩大全球性公約，前者于20世紀(jì)70年代開始編纂，1997年通過，但直到2014年才達(dá)到生效要求；后者則由區(qū)域性條約發(fā)展而來，于2015年向所有聯(lián)合國會員開放。目前，《水道公約》僅有37個締約國①International Water Law Project，Status of the Watercourses Convention（Jan.1，2020），https：//www.internationalwaterlaw.org/documents/intldocs/watercourse_status.html。，且集中在下游國家，難以涵括重要的國際水道[4]。而 《歐經(jīng)委水公約》締約方多為歐洲國家，其在特定地域的成功能否推廣到全球尚存在疑問。

除國際性公約以外，區(qū)域性條約、雙邊與多邊條約等也為流域合作及沖突解決提供了法律框架，但全球仍有三分之一以上跨境河流流域未被任何國際協(xié)定所涵蓋[5]（P11），規(guī)則的適用仍需求諸國際習(xí)慣水法。國際法協(xié)會曾對水法領(lǐng)域的習(xí)慣法進(jìn)行編纂，形成了1966年 《赫爾辛基規(guī)則》與2004年 《柏林規(guī)則》，二者對后續(xù)的公約、條約的起草和國際習(xí)慣水法的識別產(chǎn)生了重要影響，但并不具有法律約束力，且受到一些國家以及學(xué)者的批評與反對②如中國、巴西、比利時、法國等國曾批評 《赫爾辛基規(guī)則》隱含著對國家主權(quán)的潛在威脅；一些法學(xué)家則批評《柏林規(guī)則》納入了一些新興的尚未被廣泛接受的規(guī)則，超越了習(xí)慣法認(rèn)定規(guī)則，且關(guān)于公平利用原則與無害原則關(guān)系的規(guī)定偏離了 《赫爾辛基規(guī)則》與 《水道公約》。[6]。在眾多法學(xué)文獻(xiàn)甚至是國際法院的論述中，傾向于將關(guān)于國際水道的眾多規(guī)則和原則解釋成習(xí)慣③如國際法院在 “烏拉圭河紙漿廠”一案中將環(huán)評義務(wù)作為國際水法的習(xí)慣法規(guī)則，但這一做法仍是有爭議的。[7]，使之具有廣泛適用的效力。但實(shí)際上，關(guān)于國際水道的非航行利用的習(xí)慣法，足以達(dá)成較為一致共識的原則僅有三條，即公平合理利用原則、無害原則與合作義務(wù)。然而，這些原則的具體內(nèi)涵、適用以及原則之間的關(guān)系，仍具有模糊性與不確定性。僅依靠非正式的習(xí)慣法規(guī)則約束共享水資源的利用和分配是不穩(wěn)定的，要解決國際流域的規(guī)則供給不足問題，首要的是解決國際水法規(guī)則缺乏認(rèn)可的內(nèi)在根源。

（二）國際水法規(guī)則的問題根源

從國家利益決定國家行動的假設(shè)出發(fā)，阻礙合作的根本因素即國家對合作是否符合本國利益的懷疑。國家間爭端的根源亦即各國就利用國際河流問題上沖突的國際利益。國際水法不但沒有針對性地解決這些因素，反而在一定程度上增加了分歧，產(chǎn)生了誤解，從而阻礙了合作的達(dá)成。國際水法文件缺乏廣泛認(rèn)同，固然是由于國際水道的復(fù)雜性和多樣性，但和國際水法規(guī)則自身存在的問題也密切相關(guān)。其中最為突出的是國際水法普遍確立的公平合理利用原則與無害原則兩大基本原則對于流域國家沖突立場的強(qiáng)化，以及其生成路徑對習(xí)慣法的依賴而造成的對于在先利用國家的潛在偏袒。

1.規(guī)則層面：基本原則的模糊與沖突。為了調(diào)和各國沖突且多元的利益，并為各具獨(dú)特性的國際河流提供統(tǒng)一的指導(dǎo)，國際水法采用了一般化且模糊的表達(dá)。然而，對國際水法規(guī)則表述的模糊不清導(dǎo)致了對規(guī)則的不同解釋之間的沖突，加劇了國家間的不信任，其中最具代表性的即為公平合理利用原則與不造成重大損害原則優(yōu)先性之爭。

公平合理利用原則始見于1929年河流秩序案①Case Relating to the Territorial Jurisdiction of the International Commission of the River Oder（United Kingdom，Czechoslovakia，Denmark，F(xiàn)rance，Germany，Sweden v.Poland），Judgment，P.C.I.J.Series A，No.23（1929）。中，國際常設(shè)法院在此案中確認(rèn)各流域國對航行享有共同、平等的權(quán)利，后來這一原則慢慢引申至非航行領(lǐng)域，并在國際常設(shè)法院1937年默茲河分流案②Diversion of the Water from the Meuse（Netherlands v.Belguim），Judgment，P.C.I.J.Series A/B，No.70（1937）。和1993年蓋巴斯科夫-拉基瑪洛大壩案③Gabcikovo-Nagymaros Project（Hungary v.Slovakia），Judgment，I.C.J.Reports（1997）。中確立其基本原則的地位。公平合理利用原則強(qiáng)調(diào)跨界淡水資源的流域國有權(quán)公平、合理地開發(fā)、利用水資源，保障的是流域國利用跨界淡水資源并從中獲益的權(quán)利。許多國際水條約包括雙邊水條約、多邊水條約和全球性水條約在內(nèi)，雖然表述不同，但事實(shí)上都確立了這一原則。

不對別國造成重大損害原則，也稱無害原則，是一項(xiàng)習(xí)慣法原則，于特雷爾冶煉廠案中被明確提出④Trail Smelter Case（United States v Canada），Award，3U.N.Rep.Int'L Arb.Awards 1905（1941）。。在國際水法領(lǐng)域，關(guān)于無害原則的代表性案例是1957年拉諾湖仲裁案⑤Lake Lanoux Arbitration Case（Spain v.France），Award，12 R.I.A.A.281（1957）。，此案中仲裁庭基于領(lǐng)土主權(quán)，認(rèn)為流域國有權(quán)開發(fā)利用其領(lǐng)土內(nèi)的跨界淡水資源，并因此承認(rèn)了法國對開發(fā)計(jì)劃作出最終決定的權(quán)利。但與此同時，基于有限主權(quán)理論，仲裁庭認(rèn)為開發(fā)利用活動應(yīng)確定對其他國家“不造成重大損害”，因此上游國應(yīng)承擔(dān)一系列程序義務(wù)，包括通知義務(wù)、和平解決國際爭端義務(wù)等。從仲裁結(jié)果來看，無害原則的初衷是保護(hù)流域國對跨界水資源獲取和利用的權(quán)利，但在發(fā)展過程中出現(xiàn)偏移，逐漸成為在先利用國家反對新的利用活動的論據(jù)。

由于兩大原則強(qiáng)調(diào)的偏重點(diǎn)各有不同，上游國家偏好援引公平合理利用原則支持自己的開發(fā)行為，而下游國家則以無害原則作為論據(jù)反對開發(fā)，因此關(guān)于兩大原則之間是否存在從屬關(guān)系，以及何者更具優(yōu)先性的問題，一直存在分歧，并成為國際談判、條約締結(jié)過程中的爭議焦點(diǎn)。然而國際水法對這一問題的規(guī)定并不明確，甚至存在規(guī)定互相沖突、立場不斷偏移的情況。

《赫爾辛基規(guī)則》第四條確立了各流域國 “在其領(lǐng)土內(nèi)合理和公平地分享對國際流域水域的有益利用”的權(quán)利，而沒有提及無害原則，只是在列舉判斷 “公平、合理”的要素清單中提及應(yīng)避免對其他流域國造成實(shí)質(zhì)性損害。在蓋巴斯科夫大壩案判決作出前，學(xué)界曾希望判決能對二者關(guān)系問題做出回應(yīng)，然而最終聯(lián)合國國際法院的判決只提及了公平、合理利用原則，而未提到無害原則，更遑論二者關(guān)系問題。

1997年 《水道公約》第5條與第7條分別規(guī)定了公平合理利用原則與不造成重大損害的義務(wù)原則。公約雖未明確說明何者更具優(yōu)先性，但第7條第2款規(guī)定，如流域國的利用對另一個流域國可能造成重大損害，國家間應(yīng)進(jìn)行協(xié)商，適當(dāng)考慮公平合理利用原則。因此有相當(dāng)多的學(xué)者認(rèn)為這種表述方式表明流域國需要承擔(dān)對某些重大損害的容忍義務(wù)，當(dāng)無害原則與公平合理利用原則存在沖突時應(yīng)優(yōu)先考慮后者[8]（P20）。但這種學(xué)理上的解釋既沒有法律效力，也未獲得廣泛的認(rèn)可。事實(shí)上，這一規(guī)定的模糊不清是公約制定者有意為之。在公約締結(jié)過程中，參與的國家在哪一原則具有優(yōu)先性的問題上出現(xiàn)了尖銳的分歧，第7條的表述是妥協(xié)的產(chǎn)物[6]，它使得立場對立的雙方都可以從對己方有利的角度理解和解釋該條。但隨著時間的發(fā)展，當(dāng)時接受這種妥協(xié)的大多數(shù)國家發(fā)現(xiàn)優(yōu)先性問題仍十分模糊不確定，因此也無法肯定公約是否真的符合本國國家利益[9]。

2004年的 《柏林規(guī)則》同樣用兩個單獨(dú)條款規(guī)定了這兩項(xiàng)原則，且同樣在無害原則的規(guī)定中要求締約國考慮其他流域國公平合理利用該水域的權(quán)利，而與 《水道公約》不同的是，《柏林規(guī)則》在第12條第1款規(guī)定：“流域國應(yīng)在適當(dāng)顧及不對其他流域國造成重大損害的義務(wù)的情況下，在各自領(lǐng)土上以公平合理的方式管理國際流域的水域?！逼鸩菡咴谠u注中解釋這一區(qū)別是為了解決 《聯(lián)合國水道公約》遺留的最具爭議的問題，即兩大原則之間的關(guān)系[10]（P362）?！栋亓忠?guī)則》將 《赫爾辛基規(guī)則》及 《水道公約》中的公平合理 “利用”改為公平合理 “管理”，并將 “管理”解釋為 “包括水域的開發(fā)、使用、保護(hù)、分配、規(guī)制和控制”，以此強(qiáng)調(diào)流域國在進(jìn)行水域開發(fā)的同時需承擔(dān)義務(wù)，而義務(wù)的承擔(dān)亦需符合公平和合理，同時適當(dāng)考慮無害原則[10]（P362）?！栋亓忠?guī)則》通過將每項(xiàng)原則置于另一項(xiàng)原則之中，表明這兩項(xiàng)原則是平等的。但通過強(qiáng)調(diào) “公平合理利用原則”的義務(wù)屬性，《柏林規(guī)則》實(shí)質(zhì)上是在向無害原則傾斜。即使如起草者所說 《柏林規(guī)則》中兩大原則是平等的，不存在優(yōu)先性的差別，其實(shí)際上也與 《水道公約》《赫爾辛基規(guī)則》以及蓋巴斯科夫大壩案中國際法院的立場發(fā)生了偏離。因此，如一些學(xué)者所見，《柏林規(guī)則》非但沒有澄清這兩個原則之間的關(guān)系，反而增加了這一領(lǐng)域已經(jīng)存在的混亂[6]。

國際條約的約束力及于其締約國，而原則的模糊和沖突意味著發(fā)生糾紛時，國際法院或仲裁機(jī)構(gòu)采納的解釋以及作出的決定將具有極強(qiáng)的不確定性。流域國對 《水道公約》處理公平合理利用與不造成重大損害的義務(wù)之間關(guān)系問題的不同理解無疑是造成 《水道公約》締約國數(shù)目寥寥的一個重要原因。而另一方面，由于技術(shù)的局限性，對河流的無害利用難以達(dá)成，一國行使其公平、合理利用水資源的權(quán)利時難免造成對其他國家的損害。即使有 《赫爾辛基規(guī)則》等權(quán)威性文件的指導(dǎo)，對其原則關(guān)系的不同理解使得在實(shí)踐中上游國家主張公平、合理利用原則，而下游國家以不造成重大損害原則相駁，雙方各執(zhí)一詞，不僅不利于糾紛的解決，往往還可能加重沖突。

2.規(guī)則生成路徑層面：習(xí)慣法路徑下國家間的不平等與不民主。國際水法建立在習(xí)慣法之上，《赫爾辛基規(guī)則》等國際文件的形成是基于對習(xí)慣法規(guī)則的編纂，《水道公約》等公約也明確規(guī)定不影響流域間已有的規(guī)則。然而，國際習(xí)慣法存在一定程度的正當(dāng)性缺陷。根據(jù)國際習(xí)慣法的傳統(tǒng)觀點(diǎn)，習(xí)慣法規(guī)則的產(chǎn)生基于國家實(shí)踐和法律確信兩大要素。這一特征決定了國際習(xí)慣法的形成過程不夠民主，各個國家在實(shí)力和影響其他國家行為的能力方面存在很大差異，因而其規(guī)則也具有相當(dāng)?shù)牟黄降刃訹11]。而這一問題在國際水法領(lǐng)域尤其顯著。由于河流上下游地理環(huán)境的差異，上游的開發(fā)往往要遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于下游，也就是說，在習(xí)慣法生成的過程中，上游的利益需求往往處于邊緣位置，甚至是缺位的。在后發(fā)展國家 “不在場”背景下生成的國際習(xí)慣法，自然偏向于在先利用國家。

大多數(shù)流域間條約傾向于保護(hù)在先利用和下游國家，而少有條約對上游國家更有利[12]。在條約形成過程中，在后利用者的議價能力往往弱于在先利用者。一方面，是因?yàn)橄掠螄业靡砸揽康Y源和較佳的地理環(huán)境較早地發(fā)展起農(nóng)業(yè)和工業(yè)，在很多情況下，其經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平以及國家實(shí)力和影響力都要強(qiáng)于開發(fā)較晚的上游國家。另一方面，在先利用往往已經(jīng)形成較為穩(wěn)固的、強(qiáng)勢的利益團(tuán)體，其利益訴求得到支持的可能性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于圍繞著后續(xù)利用形成的利益團(tuán)體。而在先利用者還可以援引國際法與習(xí)慣法來支持其訴求的合法性，繼而獲得更強(qiáng)的議價能力[13]。

在一般認(rèn)知中，因?qū)恿鏖_放利用而損害其他水道國利益的情形只存在于上游對下游的損害，但實(shí)際上，下游國也可以通過其開發(fā)利用活動，對相應(yīng)的水資源聲明權(quán)利，從而排除上游國之后對該部分水資源的利用權(quán)利，從而損害到上游國的利益[14]。下游國通過排除權(quán)利的方式損害上游國利益的情形，同樣也要受到不造成重大損害原則的約束，如 《赫爾辛基規(guī)則》規(guī)定不論在流域中的位置如何，流域國就其可能損害其他國家利益的開發(fā)利用活動都應(yīng)履行通知義務(wù)[14]。然而，如何論證下游國在先發(fā)生的利用構(gòu)成對本國潛在利用的 “重大損害”，仍是上游國要面臨的難題。而在國際水法文件提供的判斷利用是否公平合理的要素清單中，社會經(jīng)濟(jì)需要、人口、水道保護(hù)和替代措施等絕大多數(shù)因素都使得在先利用能獲得優(yōu)先考慮，下游國家難以以潛在利用對抗在先利用。在實(shí)踐中，關(guān)于河流的話語塑造，確實(shí)也更多地強(qiáng)調(diào)上游開發(fā)對下游的影響，而少有談及下游損害上游的情形。

《聯(lián)合國水道公約》等國際文件在相當(dāng)程度上是以制度的形式凍結(jié)了在特定時間盛行的上下游權(quán)利關(guān)系。因此加入公約的多為下游國，而少有上游國[4]。在下游國實(shí)力強(qiáng)于上游國的情形中，該制度結(jié)構(gòu)將會比較穩(wěn)固，而如果上游國綜合實(shí)力較為突出，就會動搖該制度的社會基礎(chǔ)，發(fā)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系的波動，即某些報道所批評的中國的 “水霸權(quán)”。

3.根本原因：零和博弈思維下的對抗性立場。流域國家對國際水法所持的不同立場，在具體流域中在先利用與后續(xù)利用之爭，在全球?qū)用嫔蟿t是新興國家的發(fā)展需求與發(fā)展權(quán)利對已形成的國際流域秩序的沖擊。究其根本，是由于國家間對抗不相容的發(fā)展理念以及非此即彼的零和思維。傳統(tǒng)的國際法建立在西方中心主義的地緣政治思維之上，信奉并強(qiáng)調(diào)國家之間的對抗性[15]。在對抗性思維下，國家或者害怕其他流域國的利用行為造成可用水資源的減少及水環(huán)境的惡化，或者單純出于地緣政治因素不愿周邊國家發(fā)展，強(qiáng)調(diào)可能存在的修昔底德陷阱，卻忽視了合作共贏的可能性。如果國家把國際法當(dāng)作尋求控制和主導(dǎo)國際事務(wù)的工具，合作就只能充當(dāng)避免沖突的緩沖帶或爭奪話語權(quán)的工具，而非流域國家共同追求的目標(biāo)。

當(dāng)前國際法面臨著 “規(guī)則滯后”的困境，即由于國際規(guī)則背后的原則理念未能更新，無法反映世界的現(xiàn)實(shí)狀況，導(dǎo)致面對全球化的迅速發(fā)展和新的治理問題的不斷出現(xiàn)，全球治理理念、原則和方式日顯疲敝，規(guī)則的供應(yīng)無法滿足現(xiàn)實(shí)的需求[16]。在國際水法中，突出表現(xiàn)為當(dāng)曾經(jīng) “不在場”的流域國開始入場并尋求發(fā)展機(jī)會和發(fā)展空間，其發(fā)展權(quán)利對既有的河流利用格局造成沖擊，而現(xiàn)有的國際法無法較好地進(jìn)行應(yīng)對，反而延續(xù)偏向保護(hù)在先利用的習(xí)慣法規(guī)則，將不平等的利用關(guān)系格局進(jìn)行制度化 “凍結(jié)”。

國際水法的模糊表達(dá)以及對既有利用格局的保護(hù)顯示了現(xiàn)有國際水法理念在調(diào)和對抗性國家立場上的不足。模糊表達(dá)和立場的游移，是希望通過對上下游國家的安撫或 “欺騙”以獲得盡可能多的支持；而對在先利用的偏袒，則是因?yàn)榫S護(hù)現(xiàn)有力量格局比改革所受阻力更小。但國際水法想要獲得廣泛認(rèn)可，并不能依靠語言游戲或 “和稀泥”式的調(diào)和。零和博弈模式無益于流域國家的發(fā)展和流域的保護(hù)與開發(fā)，國際水法背后的原則理念應(yīng)該轉(zhuǎn)變及更新，以關(guān)切全人類的共同命運(yùn)。

三、人類命運(yùn)共同體理念對現(xiàn)存國際水法秩序困境的破解

出于對 “非平等、反公正和強(qiáng)權(quán)政治等現(xiàn)行國際關(guān)系嚴(yán)重失衡的深刻憂思”以及對構(gòu)建國際關(guān)系新秩序的思考[17]，基于全球化背景下國家間形成的休戚與共的聯(lián)結(jié)關(guān)系，人類命運(yùn)共同體理念破繭而出。它要求摒棄此長彼消的零和博弈思維和漠視他國正當(dāng)利益的功利主義思維，構(gòu)建以合作共贏為核心的新型國際關(guān)系，實(shí)現(xiàn)全人類的共同進(jìn)步。人類命運(yùn)共同體理念為解決 “國際法的發(fā)展面臨新的關(guān)鍵抉擇”[17]提出了新方案，也為國際水法的轉(zhuǎn)型提出了新思路。

（一）從對抗性思維下的權(quán)利路徑向合作性思維下的利益路徑轉(zhuǎn)變

國際合作無法達(dá)成，國際談判長期處于停滯狀態(tài)，在很多情況下是由于各方過分堅(jiān)持以權(quán)利為核心的談判話語體系[18]。無論是上游國要求以地域等因素確定權(quán)利，還是下游國主張以在先利用或社會人口需要等因素確認(rèn)權(quán)利，都是正當(dāng)化其利益需求的工具。這些權(quán)利的互斥性提高了達(dá)成共識的難度。這種權(quán)利路徑引發(fā)的對立早先表現(xiàn)為絕對主權(quán)理論和絕對領(lǐng)土完整理論的沖突，在有限主權(quán)理論取得共識后，則表現(xiàn)為公平、合理利用原則與不造成重大損害原則的優(yōu)先性之爭。有限主權(quán)理論很好地解決了流域國家間共存的問題，但由于主權(quán)問題的高度敏感性和宏觀性，并無法自然而然地形成國際流域的治理方案；而以國際河流水權(quán)為核心構(gòu)建國際水法的設(shè)想也是不現(xiàn)實(shí)的，因?yàn)樗畽?quán)內(nèi)涵具有不確定性且流域國家間利益具有沖突性[19]。在欠缺超國家權(quán)力對水資源進(jìn)行界定、分配、爭端解決的情況下，國際流域與國內(nèi)流域的治理存在根本差異，國內(nèi)法常用的以權(quán)利為基礎(chǔ)構(gòu)建相關(guān)制度的路徑難以在國際水法中發(fā)揮作用。

在絕大多數(shù)達(dá)成合作的國際流域案例中，談判采取的模式不是基于權(quán)利，而是基于需求，因?yàn)橄噍^于權(quán)利需求是可以量化的，基于需求的談判使談判方有了議價空間，當(dāng)談判方的基本需求得到滿足，就更有可能達(dá)成合作[18]。而需求可以被進(jìn)一步表達(dá)為利益，達(dá)成國際流域合作的一個卓有成效的途徑是識別和分配該流域與水資源有關(guān)的 “一攬子利益”，包括水電、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、旅游、生態(tài)等各類與水資源相關(guān)的利益，將分配水權(quán)這一零和的、基于權(quán)利的方法，發(fā)展為不分配水而是公平分配由此產(chǎn)生的利益的方法[18]。在1964年的 《哥倫比亞條約》中，加拿大在哥倫比亞河上游建設(shè)大壩、發(fā)展水利項(xiàng)目，美國因加拿大建造大壩獲得防洪利益，并因此向加拿大支付對價。

雖然國際流域合作的制度化方案通常表現(xiàn)為流域條約，并通過條約規(guī)定各方權(quán)利和義務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)對各方的約束以及流域的管理。但此情形下流域國的權(quán)利義務(wù)是綜合考慮地緣政治經(jīng)濟(jì)利害關(guān)系，經(jīng)協(xié)商、妥協(xié)而形成的流域國認(rèn)諾的具體方案，而非 “有據(jù)可依、有章可循、可預(yù)期的某種權(quán)利或利益”，也非國際水法原則中所述之權(quán)利[19]。合作共贏理念下權(quán)利的定位應(yīng)該是尊重各方發(fā)展需求，尋求最佳共贏方案，并根據(jù)共同認(rèn)可的方案，以權(quán)利的方式對各方利益和義務(wù)進(jìn)行制度化構(gòu)建，而非以權(quán)利為名對抗其他國家的發(fā)展需求，以無害原則對抗公平合理利用原則，各執(zhí)一詞，阻礙河流的整體開發(fā)與保護(hù)。如果將國際水道的爭端焦點(diǎn)置于某國是否有開發(fā)的權(quán)利或不開發(fā)的義務(wù)，這一爭論將是冗長且難以定論的，而就某一活動的收益和成本進(jìn)行集中分析，并考慮有無更優(yōu)替代方案，將極大提高討論效率，促進(jìn)合作的達(dá)成。

（二）從個體利益 （沖突）到群體利益與個體利益 （共贏）的轉(zhuǎn)變

以國家利益作為出發(fā)點(diǎn)審視國際流域開發(fā)管理并不新鮮，畢竟國際法上普遍認(rèn)為國家作為或不作為的主要考量就是國家利益。但成功的國際流域合作案例卻不常見。流域國出于自身利益最大化的立場對國際水法原則作解釋并采取行動，卻往往陷入 “囚徒困境”博弈，阻礙了國際流域合作的實(shí)現(xiàn)。有學(xué)者援引阿克塞爾羅德的互惠理論模型，認(rèn)為破解 “囚徒困境”的出路是合作進(jìn)化，呼吁流域國從追求自身利益最大化轉(zhuǎn)向理性合作，從個體利益最大化轉(zhuǎn)化到整體利益最大化[20]。整體利益最大化的取向也為共同利益理論所強(qiáng)調(diào)，要求以全流域的生態(tài)系統(tǒng)而非單個國家的利益為本位，實(shí)現(xiàn)對國際流域的最佳利用。然而共同利益理論忽視了流域國家利益間的沖突性與各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、河流利用理念的差異性，且其超越國家主權(quán)的構(gòu)想與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，因此終究只是 “烏托邦”式的理論學(xué)說，難以成為促進(jìn)國際流域合作的指導(dǎo)思想[21]。

在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，國家利益仍將是影響國家行為的主要因素。因此脫離對流域所有國家的國家利益的滿足而談?wù)w利益最大化終究只是空想。實(shí)現(xiàn)國際流域的合作，最終要回歸流域國家的個體利益。人類命運(yùn)共同體強(qiáng)調(diào)的合作共贏，既不是傳統(tǒng)的非此即彼的零和博弈，也非烏托邦式的強(qiáng)調(diào)共同利益而忽視個體國家的正當(dāng)利益需求，而是在承認(rèn)利益沖突性的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)各個國家利益的互通性和合作對參與國家的積極意義，在此指導(dǎo)下開展合作，將有助于識別流域中的 “一攬子利益”，從而促進(jìn)流域國家積極協(xié)商、公平分配，解決所謂的流域利用的 “囚徒困境”。

四、以人類共同體理念構(gòu)建國際水法新秩序

共商、共建、共享，即 “三共”原則，是人類命運(yùn)共同體理念的基本要求，與國際法中國際合作原則、國家主權(quán)平等原則等基本原則一脈相承，也是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的國際法基石[22]。共同推動全球治理體系變革，需要以 “三共”原則為指導(dǎo)，“尋求最大公約數(shù)、擴(kuò)大合作面，引導(dǎo)各方形成共識，加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作”[23]。國際水法秩序的革新也需要貫徹 “三共”原則，形成合力，使流域國家 “共商”國際水法規(guī)則，參與 “共建”國際合作平臺，“共享”流域發(fā)展成果。

（一）以共商原則指導(dǎo)國際水法規(guī)則制定

共商原則首先要求利益相關(guān)的主體應(yīng)具有進(jìn)入議題設(shè)定、商討和規(guī)則形成等過程的參與權(quán)，確保流域規(guī)則形成過程中參與主體的廣泛性。一方面，對國際水道的開發(fā)與利用應(yīng)盡可能涵蓋受該水道影響的所有流域國。忽視和損害流域其他國家的利益，將不利于流域各國的睦鄰友好和多邊合作關(guān)系的開展。如巴西與巴拉圭之間的 《伊泰普協(xié)議》于1973年簽訂，但排除了阿根廷的參與，后經(jīng)阿根廷要求，才在1979年簽訂 “三方協(xié)議”。另一方面，雖然人類命運(yùn)共同體所塑造的國際關(guān)系格局中的主體仍為國家，但共商所要求的民主、平等與公平并不僅局限在國家間，也包括其他主體。所有人、國家和國際組織都是人類命運(yùn)共同體的參與者和受益者，流域的發(fā)展也要注重不同群體的參與。保證公眾參與是共商原則的必然要求，也是促進(jìn)政策的接受和執(zhí)行、加強(qiáng)各利益相關(guān)方對相關(guān)事項(xiàng)的共同理解、預(yù)防沖突并降低風(fēng)險的重要手段。

其次，人類命運(yùn)共同體理念是和平共處五項(xiàng)原則在新時代的發(fā)展，國際治理失靈與西方主導(dǎo)“霸權(quán)治理”思想下治理體系代表性不足因而導(dǎo)致國際規(guī)則不平衡、不民主密切相關(guān)[24]，共商原則要求國際秩序的構(gòu)建應(yīng)建立在國家之間平等、民主與互相尊重的基礎(chǔ)之上，倡導(dǎo)國家不分大小、強(qiáng)弱、貧富一律平等地享有參與決策的權(quán)利，保證讓發(fā)展中國家及新興市場國家在國際治理事務(wù)中享有代表性和發(fā)言權(quán)[25]。在很多國際河流利用格局中，上游國家往往因?yàn)榈乩項(xiàng)l件等原因發(fā)展較晚，綜合國力弱于同流域的下游國家，在國際水法偏向 “在先利用”和無害原則的情況下，其需求和正當(dāng)利益往往被更具話語權(quán)的下游國家抑制。要促進(jìn)國際水法規(guī)則的革新，需要堅(jiān)持人類命運(yùn)共同體理念的共商原則，才能保證弱勢國家平等地進(jìn)入民主化決策程序并獲得相應(yīng)利益。

如圖所示，在傳統(tǒng)的搜索樹技術(shù)中，當(dāng)搜索深度參數(shù)為d且搜索深度達(dá)到d時，評估值通過評估函數(shù)獲得，并且搜索算法基于所有評估值找到具有最大值的分支。在搜索深度相同的情況下獲得評估值的模式中，設(shè)置搜索深度[1]度數(shù)為d，分支系數(shù)為b，搜索樹中葉子節(jié)點(diǎn)的數(shù)量為 N，關(guān)系式由式（1）表示。

（二）以共建原則構(gòu)建國際合作平臺

共建強(qiáng)調(diào)的是以合作為動力，各國在全球治理體制機(jī)制的調(diào)整改革中加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，照顧彼此利益關(guān)切[26]。共建原則以滿足參與方利益關(guān)切的方式帶動相關(guān)主體參與國際合作，利益路徑有利于將國際法規(guī)則中對合作的被動式義務(wù)要求，轉(zhuǎn)變?yōu)橄嚓P(guān)國家積極的主動式參與?！逗諣栃粱?guī)則》等軟法文件和 《水道公約》等國際公約都強(qiáng)調(diào)了流域國家間的合作義務(wù)。如 《水道公約》規(guī)定“水道國應(yīng)在主權(quán)平等、領(lǐng)土完整、互利和誠意的基礎(chǔ)上進(jìn)行合作，以實(shí)現(xiàn)對國際水道的最佳利用和充分保護(hù)”。但一方面，其合作義務(wù)限于程序性義務(wù)，如將計(jì)劃中的項(xiàng)目通知沿岸國的義務(wù)，在出現(xiàn)分歧時與沿岸國協(xié)商并在必要時進(jìn)行談判以及定期交流與水有關(guān)的信息等；另一方面，其合作義務(wù)限于與水資源的量與質(zhì)直接相關(guān)的活動，而忽視了水資源本身具備的政治性和社會性。由于一般認(rèn)知中河流影響的單向性，上下游國家所需承擔(dān)的合作義務(wù)是不對稱的，這也是少有上游國家加入國際水法公約的原因。

破解因義務(wù)不對稱性而導(dǎo)致的合作意愿缺乏的一條有效途徑是將經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步、環(huán)境保護(hù)、安全等多元利益納入合作價值圖譜，如瀾湄合作機(jī)制將互聯(lián)互通、產(chǎn)能合作、跨境經(jīng)濟(jì)合作、水資源合作、農(nóng)業(yè)和減貧等作為優(yōu)先合作領(lǐng)域，使水資源合作與其他領(lǐng)域的合作相互促進(jìn)。水資源不僅只是一種自然存在，而是被嵌套的政治經(jīng)濟(jì)所包圍的多維資源，水資源綜合管理需要一種全面的方法和前所未有的政治合作水平，包括參與、協(xié)商和包容各方的政治機(jī)構(gòu)以便調(diào)解用水者之間的利益沖突[27]。人類命運(yùn)共同體以綜合性的區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展視角開展合作，以發(fā)展作為解決合作困境的鑰匙，實(shí)現(xiàn)上下游國家利益的分享與交換，對于矯正流域國家水法義務(wù)的不對稱性具有重要借鑒意義。

（三）以共享原則指導(dǎo)流域利益分配

共享強(qiáng)調(diào)的是發(fā)展成果由全體共享，“讓不同國家、不同階層都能享受發(fā)展紅利”，“結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的深入推進(jìn)，做大開放普惠的市場，做強(qiáng)利益共享的鏈條”，“講求效率，注重公平”，尤其注重對弱勢群體的照顧[28]。分配的公平性是達(dá)成國際合作必須要面臨的問題。在跨界環(huán)境保護(hù)語境下，一國內(nèi)造成污染或環(huán)境破壞的開發(fā)行為存在外部性，由其本國內(nèi)其他主體承擔(dān)的那部分外部成本可以通過稅費(fèi)、補(bǔ)貼等國內(nèi)制度加以解決，但還有相當(dāng)一部分的外部成本被施加于其他國家之上。因此，上游國缺乏足夠的動機(jī)修正或停止其開發(fā)行為。在國際河流開發(fā)中，常見的一種解決方法是下游收益共享項(xiàng)目，使下游收益國家為上游國家停止污染的行為付費(fèi)。如果支付的價格介于原有開發(fā)行為可得收益和下游國家環(huán)境收益之間，那么理論上這就是個雙贏的方案。但下游國家可能認(rèn)為這種分配方式有違 “污染者付費(fèi)原則”，是不公平的。因此，建立國際合作的前提也是難點(diǎn)之一在于達(dá)成關(guān)于公平的共識。

大多數(shù)國際水資源沖突的核心是公平分配問題，國際水法中公平分配的標(biāo)準(zhǔn)含糊不清、模棱兩可且常常相互矛盾，在水事沖突中公平標(biāo)準(zhǔn)尤其難以確定[12]。傳統(tǒng)水法與水外交關(guān)注的是作為基礎(chǔ)生產(chǎn)資料的水的公平分配，因此產(chǎn)生了基于歷史使用還是基于河流水文地理劃分水量的公平標(biāo)準(zhǔn)之爭[12]，而共享原則向前一步，在對水資源進(jìn)行綜合調(diào)配和利用的基礎(chǔ)之上，關(guān)注的是對于 “做大了的餡餅”的公平分配，對合作產(chǎn)生的收益進(jìn)行分配。各國可在合作過程中談判確定收益的分配標(biāo)準(zhǔn)，考慮各主體參與合作的水平及對水道可持續(xù)發(fā)展的貢獻(xiàn)，并在義利觀的涵攝下照顧欠發(fā)達(dá)地區(qū)與弱勢群體，這樣可以在相當(dāng)大程度上避免流于形而上的公平標(biāo)準(zhǔn)之爭。

五、以人類命運(yùn)共同體理念推動我國流域水法秩序的建設(shè)

我國境內(nèi)的國際河流 （湖泊）是連接我國與周邊國家的重要紐帶。為滿足國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和能源需求，以及完成氣候變化項(xiàng)下減碳目標(biāo)，中國對國際河流的利用逐漸增多，這些項(xiàng)目也受到了周邊一些國家的猜疑和反對[29]。更為嚴(yán)重的是，跨界淡水資源利用問題成為其他國家與中國發(fā)生外交矛盾的端口，降低我國在周邊國家的國際形象和影響[30]，并散播 “上游霸權(quán)國”、“上游超級大國”、“水霸權(quán)國”的言論[31]（P227－244）。

在人類命運(yùn)共同體構(gòu)建以及 “一帶一路”建設(shè)中，相關(guān)國家，尤其是中亞、東南亞國家對戰(zhàn)略建設(shè)起著至關(guān)重要的作用。然而就跨界淡水資源開發(fā)利用來看，我國與周邊國家的合作明顯是不充分的，合作的深度、廣度和制度化程度都存在不足。我國與周邊國家簽訂的流域文件數(shù)量少、級別低，且缺乏系統(tǒng)化、規(guī)范化的制度要求，這也是導(dǎo)致跨界淡水資源糾紛不斷發(fā)生的制度原因。

（一）制定流域條約的作用

條約并非流域合作的必要因素，缺乏條約支撐的瀾湄合作機(jī)制仍能推動流域的合作與發(fā)展。但此種形式的合作的持續(xù)與否取決于國家的合作意愿，容易受經(jīng)濟(jì)、社會、政治等因素的影響，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如基于條約的合作穩(wěn)定。國家需要條約對其他國家的約束力提供可預(yù)測性和穩(wěn)定性，也需要以條約的明確性為其行動提供指引。國家接受條約約束的認(rèn)諾將滿足其他國家關(guān)于善意和互惠的期望，從而穩(wěn)固合作的根基。而機(jī)制本身也需要條約將合作目標(biāo)、程序等加以固化，解決機(jī)制賦權(quán)與能力建設(shè)等問題。

條約對合作進(jìn)程的另一作用是有助于逐步擴(kuò)展合作的范圍和深度。以氣候變化領(lǐng)域的國際法為例，《氣候變化框架公約》生效后，公約機(jī)構(gòu)的工作以及后續(xù)談判推進(jìn)了該領(lǐng)域的國際合作，雖然美國等國家的立場頗有反復(fù)，但從整體上來說，與公約建立前相比，國際合作的廣度和深度已有相當(dāng)大的推進(jìn)。雖然國際法不是解決國際問題的萬能靈藥，其效用經(jīng)常受到質(zhì)疑，但無可否認(rèn)的是，條約是促進(jìn)合作的有效法律工具。與瀾湄流域國家協(xié)商達(dá)成條約，有利于推進(jìn)瀾湄水資源合作朝縱深方向發(fā)展。

而在全球?qū)用妫S著全球化的不斷加深，國家之間的聯(lián)系日加緊密，命運(yùn)的相互依存性增強(qiáng)，國家法的定位也從確定各自的領(lǐng)域界限以及不干涉義務(wù)的共存規(guī)則發(fā)展到聯(lián)合行動以對抗風(fēng)險與不確定性、謀求共同發(fā)展的合作規(guī)則。人類命運(yùn)共同體理念為建立合作共贏的國際關(guān)系新秩序提供了方向與思路，而新秩序的建立仍需通過變革后的國際法體現(xiàn)。通過發(fā)展區(qū)域性條約而形成國際習(xí)慣、以實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)推動對相關(guān)理論和規(guī)則的研究和接納是國際法發(fā)展的一條重要路徑。國際環(huán)境法和水法的演變是由制度化的條約推動的，這些條約從理念與制度兩方面影響了后續(xù)國際協(xié)定的制定和國際法律體系的發(fā)展。對于不夠合理的國際法規(guī)則，正確的做法絕對不是置之不理，而是改變。《歐經(jīng)委水公約》從區(qū)域性條約轉(zhuǎn)變?yōu)槿蛐怨s進(jìn)而對國際水法產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，中國也可以探索一條以區(qū)域性條約促進(jìn)國際水法秩序革新的道路。

（二）流域條約的制度設(shè)計(jì)

1.流域條約的形式——框架條約。框架條約與其他條約相比，特征在于其主要目標(biāo)為規(guī)則建設(shè)搭建框架，其規(guī)定較為寬泛，而由其后的、更為具體的條約 （議定書）和其他文件 （多為技術(shù)性的附錄與附件）加以細(xì)化?？蚣軛l約與公約因其具有彈性的結(jié)構(gòu)及兼顧主權(quán)與效率等特點(diǎn)在國際環(huán)境法領(lǐng)域廣為采用。為建設(shè)流域命運(yùn)共同體，需確保相關(guān)流域國家的廣泛參與，避免出現(xiàn)某些國際水法條約損害未締約國家利益的情形。訂立框架條約更容易尋找各國利益的 “最大公約數(shù)”，促進(jìn)更廣泛的參與。

通過談判訂立框架公約，將已達(dá)成共識的理念、制度目標(biāo)、原則、基本義務(wù)、條約機(jī)構(gòu)等內(nèi)容加以確定，形成流域制度的總體框架；而后，在框架條約的基礎(chǔ)上通過議定書等條約以及外交宣言、意向書等軟法文件深化合作，是一條適合我國周邊流域的規(guī)則建設(shè)之路。一方面，瀾滄江-湄公河等流域水資源爭議歷史悠久，彼此間不信任情況依然存在，框架條約旨在構(gòu)建普遍的治理體系，而規(guī)定相對寬松，減輕了國家的條約義務(wù)并降低了參與的主權(quán)成本，容易為流域各國所接受。氣候變化等領(lǐng)域框架公約 （條約）的實(shí)踐，證明了框架條約無需合作條件完全成熟即可展開行動的高效性，與瀾湄機(jī)制項(xiàng)目為主的推進(jìn)思路契合，可以互相補(bǔ)充，為瀾湄機(jī)制的發(fā)展提供法律基礎(chǔ)。另一方面，框架條約及其機(jī)構(gòu)為后續(xù)談判提供議題、場所、程序，能保證合作的常態(tài)化與持續(xù)性，而框架條約常采納的國家報告制度、聯(lián)合研究與技術(shù)交流、技術(shù)援助等制度工具，也有助于促進(jìn)流域國家消除誤解、促進(jìn)共識、加強(qiáng)合作，深化各國對流域命運(yùn)共同體理念的認(rèn)同感。

2.流域條約的關(guān)鍵——利益分享。大多數(shù)流域問題的根源是發(fā)展問題，解決流域問題的關(guān)鍵是促進(jìn)全方位、多領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展[32]。流域條約應(yīng)注重全流域利益的優(yōu)化以及利益的公平分配。為此，應(yīng)尊重全體流域國家利益需求的表達(dá)，尋求促進(jìn)流域命運(yùn)共同體利益最大化的途徑，并關(guān)注與水相關(guān)的外部性的分配。如，可結(jié)合我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)，利用費(fèi)用補(bǔ)償?shù)确绞狡胶饬饔蚶媾c成本的分配差異；引入生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)等水資源綜合管理方法對不易量化的成本和利益 （如防洪抗旱、調(diào)節(jié)徑流、防止水土流失）進(jìn)行計(jì)算，以包容多元化利益，將環(huán)境成本內(nèi)部化，并為環(huán)境友好型投資和行為創(chuàng)造激勵。流域條約應(yīng)承認(rèn)利益的多元表達(dá)形式，不僅重視河流的經(jīng)濟(jì)利益，也應(yīng)將安全、環(huán)境、社會等多元利益納入考慮。同時，應(yīng)保證條約的靈活性，以建立一個 “迭代的、適應(yīng)性的和動態(tài)的”利益分享機(jī)制[33]，以適應(yīng)不斷變化的現(xiàn)實(shí)情況，能使參與各方確認(rèn)利益分享的合理性與互利性。

3.流域條約的基礎(chǔ)——信息交流。程序性的合作義務(wù)通常被認(rèn)為是促進(jìn)流域國家切實(shí)履行關(guān)鍵的實(shí)質(zhì)性義務(wù)的必要條件[34]。數(shù)據(jù)與信息交流是流域一體化管理由淺入深的重要一環(huán)[35]。信息的獲取和交流是流域國家就共同利益以及命運(yùn)共同體達(dá)成共識的前提。我國周邊流域水爭議的產(chǎn)生在一定程度上可歸因于信息交流機(jī)制的不暢通。下游國家關(guān)于 “中國在上游興建水利工程會造成水質(zhì)的污染與生態(tài)破壞”、“中國修筑水壩用以截流蓄水將危害下游用水安全”，或是 “中國將控制水資源作為對下游的軍事威懾”等憂慮，一定程度上也與缺乏科學(xué)的、足夠的數(shù)據(jù)與信息相關(guān)，而外部勢力趁虛而入，混淆視聽，鼓吹 “中國水威脅論”[29]。完善區(qū)域法律，建立信息交流與相關(guān)數(shù)據(jù)共享制度，是相關(guān)流域國家消除誤解、建立信任的基礎(chǔ)，也是回?fù)舸祟愱幹\論的重要法律武器。目前，我國已有與相關(guān)流域國家共享水文資料等的文件與實(shí)踐。流域條約應(yīng)對流域涉水信息的交流與數(shù)據(jù)共享進(jìn)行制度化，為流域一體化開發(fā)管理與保護(hù)提供重要認(rèn)知基礎(chǔ)。同時，以數(shù)據(jù)共享和信息交流為基礎(chǔ)，可以促進(jìn)國家間的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一與技術(shù)交流，建立流域命運(yùn)共同體的共享資料數(shù)據(jù)庫[36]（P33）。

4.流域條約的體制——流域機(jī)構(gòu)。國際組織功能主義理論認(rèn)為，國際機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)可以實(shí)現(xiàn)單個國家無法實(shí)現(xiàn)的功能，如收集信息、監(jiān)督條約實(shí)施情況，以及解決集體行動問題和提供公共產(chǎn)品等[37]（P164）。國際機(jī)構(gòu)通過規(guī)定召集、決策等事項(xiàng)與程序，消除了協(xié)調(diào)過程的冗余，并減少了不確定性，降低了產(chǎn)生新規(guī)則與解決爭議的交易成本[38]（P494－495）。有效的跨界水管理需要各國家不同部門、機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與合作，以及充足的資金和政治承諾，以克服權(quán)力分散、賦權(quán)不足、任務(wù)沖突等障礙。穩(wěn)定、有效的條約機(jī)構(gòu)有助于提高國際制度的集中性，從而提高機(jī)制運(yùn)行的政治級別，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)，避免部門利益綁架國家利益，也能擴(kuò)大條約在國內(nèi)和國際社會的 “聲譽(yù)效應(yīng)”與 “觀眾成本”，促進(jìn)國家對條約的遵守[39]。

流域機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的功能包括協(xié)調(diào)與咨詢 （如收集和交換水文數(shù)據(jù)、交流新興問題、分享水資源和相關(guān)設(shè)施的現(xiàn)有和計(jì)劃用途、進(jìn)行氣候變化影響的研究等）、政策制定、執(zhí)行 （如制定聯(lián)合監(jiān)測方案、建立預(yù)警和警報程序等）及協(xié)助和平解決爭端等。因流域合作基礎(chǔ)的不同，側(cè)重的職能也有所差異。對于缺乏政治互信的流域，重要的是信息收集、知識生產(chǎn)以促進(jìn)共識。即使對各方都有利的合作方案，也可能因?qū)Ψ桨讣捌溆绊懙恼J(rèn)識不同而發(fā)生分歧。認(rèn)識偏差不僅影響規(guī)則與計(jì)劃的制定，也影響其實(shí)施和執(zhí)行。而對于能力不對稱問題比較突出的流域，則應(yīng)側(cè)重于技術(shù)交流、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等能力建設(shè)，走一條包容性發(fā)展的道路。我國周邊流域條約應(yīng)結(jié)合流域合作的開展?fàn)顩r，設(shè)立分別的流域機(jī)構(gòu)。對于已有委員會、理事會等流域機(jī)構(gòu)雛形的流域，如圖們江地區(qū)開發(fā)協(xié)調(diào)委員會、中哈利用和保護(hù)跨界河流聯(lián)合委員會等，新的流域機(jī)構(gòu)可以以此為基礎(chǔ)擴(kuò)展合作范圍、增加機(jī)構(gòu)權(quán)力，結(jié)合 “一帶一路”建設(shè)，促進(jìn)流域環(huán)境保護(hù)、資源利用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對于瀾湄流域，瀾湄機(jī)制的合作架構(gòu)為 “領(lǐng)導(dǎo)人引領(lǐng)，各部門參與”，各國國家秘書處統(tǒng)一設(shè)在外交部，并計(jì)劃逐步設(shè)立獨(dú)立的國際秘書處[39]。條約既可 “借用”該國際秘書處作為自己的條約機(jī)構(gòu)，亦可設(shè)立單獨(dú)的流域機(jī)構(gòu)，獨(dú)立地開展實(shí)踐。

六、結(jié) 語

國際河流往往關(guān)系著相關(guān)國家的國民生存、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定及與周邊國家的國際關(guān)系，如何促進(jìn)流域合作是國際水法以及所有流域國家仍需面對的重要課題。我國與周邊流域國家的合作需要制度的保障，而這亦是中國從國際水法的一般參與者向主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變的重要契機(jī)。秉持共商共建共享的治理觀，著力于實(shí)現(xiàn)流域國家的合作共贏，建設(shè)流域命運(yùn)共同體，將是中國對國際水法乃至國際法秩序革新貢獻(xiàn)出的中國智慧和中國方案。