尚水清，張旦旦

摘 要：水是世界性稀缺資源，水權(quán)是以水資源所有權(quán)為基礎(chǔ)的一組權(quán)利，包括權(quán)利主體對水資源的占有、使用、收益、處分四項(xiàng)權(quán)能。它是一種準(zhǔn)用益物權(quán)，具有權(quán)能的可分離性，因而具有流轉(zhuǎn)的可能。從介紹我國水資源及開發(fā)利用狀況入手，著重分析1988年《水法》制定以來水權(quán)市場的發(fā)展現(xiàn)狀和相關(guān)法律存在的問題，試圖在水權(quán)市場發(fā)展完善經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在中國水權(quán)市場的形成和水權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立健全方面梳理出一條適合中國國情的道路。

關(guān)鍵詞：水權(quán)流轉(zhuǎn)；水法；流域管理；可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2012）21-0091-02

前言

水是所有生命賴以生存必不可少的物質(zhì)，是人類社會(huì)的生活基礎(chǔ)，更是世界性稀缺資源。因人口爆炸性增長導(dǎo)致淡水資源緊張，全球氣候變化致使降水量減少、旱災(zāi)頻發(fā)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展引起水質(zhì)污染和對水資源爭奪的新聞早已不絕于耳。中國河流總長度約43萬km2，其中流域面積在1 000km2以上的河流有1 500多條，但是絕大多數(shù)河流分布在東部和南方，西北地區(qū)因干旱少雨，河流稀少，并有范圍較大的無流區(qū)[1]，中國水資源的時(shí)空分布極不均勻。

當(dāng)前，國家及流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處于急速轉(zhuǎn)型期，水資源問題變得更加復(fù)雜，顯然傳統(tǒng)的水資源行政管理模式，己經(jīng)不適合當(dāng)代水資源的現(xiàn)實(shí)要求。2002年《水法》雖然確立了水資源流域管理制度，但《水法》對流域管理機(jī)構(gòu)的規(guī)定在實(shí)踐中難以真正落實(shí)流域管理制度，導(dǎo)致流域管理機(jī)構(gòu)的管理效果并不顯著[2]。

二、中國水資源現(xiàn)狀及問題

（一）水資源時(shí)空分布

我國水資源條件的地區(qū)差異很大，南多北少?；春雍退苫ń瓍^(qū)蒸發(fā)量較小，下墊面產(chǎn)水條件較好；遼河、海河和黃河區(qū)降水量較小，產(chǎn)水條件也不好，水資源的豐枯變化大；西北內(nèi)陸河地區(qū)（額爾齊斯河、伊犁河等跨界河流除外）降水量小，蒸發(fā)量大，是我國最干旱的地區(qū)。

（二）水資源壓力狀況

海河、淮河、遼河、黃河中下游及西北諸河的河西內(nèi)陸河等地區(qū)，這些地區(qū)人口、GDP、耕地面積和有效灌溉面積分別占全國的37%、38%、39%和46%，而水資源總量、現(xiàn)狀用水量僅占全國的7%、29%，人均水資源量為532m3，畝均水資源量355m3，均為全國均值的四分之一，是我國水資源最緊缺、承載負(fù)擔(dān)最沉重的地區(qū)。西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，主要包括長江上游（不包括支流）、珠江上游、西南諸河及西北諸河的大部分地區(qū)（除河西、吐哈盆地、天山北麓外），這些地區(qū)人口、GDP、耕地面積和有效灌溉面積分別占全國的11%、6%、13%和10%，而水資源總量、現(xiàn)狀用水量占全國的39%、15%，用水效率極低。

水資源短缺是制約國民經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展的重要“瓶頸”，水資源的可持續(xù)利用已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性問題。水權(quán)制度的出現(xiàn)，水使用權(quán)的流轉(zhuǎn)為解決我國水資源總量及開發(fā)利用狀況時(shí)空分布不均導(dǎo)致的大面積用水短缺提供了解決的可能性，出臺(tái)水權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)防止水資源浪費(fèi)和污染從而保證我國水資源的可持續(xù)利用迫在眉睫。

三、中國水權(quán)制度的發(fā)展

（一）我國水權(quán)制度發(fā)展階段

建國初期從1949-1975年之前，中國涉水事務(wù)的管理非常分散，由于當(dāng)時(shí)用水量不大，水污染不嚴(yán)重，用水矛盾還不突出，水利部只主管以防洪和跨流域調(diào)水為主的水利建設(shè)，只管工程的非正式水資源管理。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，用水逐年增加，用水矛盾逐漸凸現(xiàn)，水利部作為水行政主管機(jī)構(gòu)缺乏水資源管理的職能和依據(jù)無法協(xié)調(diào)各省市間的用水矛盾，只有國務(wù)院直接出面解決，國務(wù)院只能采用行政命令方式確定一些流域或供水工程的分水方案。1987年黃河水量分配方案則是這一階段的標(biāo)志性成果。水量分配方案的制定，實(shí)際上提出了水使用權(quán)定量分配的正式制度性的安排，這便是我國水權(quán)制度的萌芽。

從1988年之后，我國水權(quán)制度的發(fā)展經(jīng)歷了兩個(gè)主要階段：

第一階段，1988-2001年，1988年《中華人民共和國水法》的頒布，標(biāo)志著中國的水資源管理進(jìn)入了一個(gè)嶄新的階段?！端ā芬?guī)定了取水應(yīng)取得許可，1993年國務(wù)院頒布了《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，使水資源管理取得了獨(dú)立于工程管理的地位并有了具體的法律依據(jù)。1998年，國務(wù)院批準(zhǔn)撤銷地質(zhì)礦產(chǎn)部，相應(yīng)的地下水行政管理職能和建設(shè)部的城市防洪、城市地下水管理職能統(tǒng)一劃歸為水利部，國家防汛抗旱總指揮部辦公室也設(shè)在了水利部，至此大致形成了由水利部統(tǒng)一管理水資源的體制。2000年10月汪部長在水利學(xué)會(huì)年會(huì)上作“水權(quán)和水市場——水資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)手段”的報(bào)告，有力推動(dòng)了中國關(guān)于基于水權(quán)和水市場的水資源管理制度改革的討論和實(shí)踐。2000年11月浙江省的東陽—義烏水權(quán)交易是我國水權(quán)交易的開題之作，水資源的市場化配置由此開始。2001年甘肅張掖、四川綿陽、遼寧大連等地區(qū)是進(jìn)行水權(quán)交易的試點(diǎn)；山西、河北、河南三省簽訂了跨省購水合同。但這些所謂的水權(quán)交易是在沒有明確定義和劃分水權(quán)的情況下發(fā)生的，是先于水權(quán)制度建設(shè)的水權(quán)交易實(shí)踐。

第二階段，2002年至今，2002年經(jīng)過修訂的新水法頒布實(shí)施。新水法確立了水資源論證制度，規(guī)定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃的編制、重大建設(shè)項(xiàng)目的布局，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)厮Y源條件和防洪要求相適應(yīng)，并進(jìn)行科學(xué)論證。水資源論證制度的建立，為規(guī)劃、項(xiàng)目的水資源管理的時(shí)間提前和科學(xué)論證提供了制度保障，水權(quán)改革有了具體成果。經(jīng)過幾年討論修改的《初始水權(quán)分配暫行辦法》，以《水量分配暫行辦法》的新名稱，于2007年12月5日由水利部部長陳雷簽發(fā)(第32號(hào)水利部令)實(shí)施。水權(quán)的初始分配指的是，把原來籠統(tǒng)由國家擁有的水資源的使用權(quán)逐級明確分配到省、地市、縣市等各級行政區(qū)域和終端用戶。

（二）我國水權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制建設(shè)的不足

水權(quán)流轉(zhuǎn)是指基于一定事由水資源使用權(quán)由原權(quán)利人轉(zhuǎn)移到受讓人的行為。建立水權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的前提條件是明確界定水資源的所有權(quán)和使用權(quán)，將水資源開發(fā)利用者置于市場機(jī)制的約束中，從而達(dá)到水資源高效配置的目標(biāo)[3]。我們應(yīng)該分享各國水權(quán)制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，例如[4]，澳大利亞水權(quán)制度和水權(quán)市場建設(shè)較早，因此水權(quán)市場交易的法律法規(guī)比較完善。美國加利福尼亞枯水銀行通過政府指導(dǎo)與市場機(jī)制相結(jié)合，水權(quán)持有者的自發(fā)交易保障了在枯水期人們能夠克服水資源匱乏的困難。智利通過將水權(quán)徹底私有化促進(jìn)水權(quán)流通，并使之成為幫助貧弱農(nóng)戶的有效途徑。日本水資源相對豐富，由于新建或維持水利設(shè)施造成了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，因此他們設(shè)計(jì)了分段式水權(quán)交易市場，計(jì)劃通過市場交易大量未使用淡水資源，用以籌集水利設(shè)施建設(shè)款項(xiàng)。

三、中國水權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立健全

我國水權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立健全，還有賴于以下基礎(chǔ)工作：

一是調(diào)查評價(jià)水資源量和制定用水定額分配水量。通過水資源調(diào)查評價(jià)摸清全國、各流域和各行政區(qū)域的水資源量，在此前提下在全國范圍內(nèi)對各省級區(qū)域進(jìn)行水量分配，進(jìn)而再向下一級行政區(qū)域?qū)訉臃峙渌俊Ｈ缓笤诟餍姓^(qū)域完成水權(quán)的初始配置到各水權(quán)人。進(jìn)行利益的合理高效分配就需要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善水權(quán)立法體系。

二是在完成水權(quán)的初始配置后建立水資源的二級市場，實(shí)現(xiàn)水權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，優(yōu)化配置水資源，實(shí)現(xiàn)水資源的高效利用。并建立水權(quán)管理和水市場運(yùn)行的機(jī)構(gòu)，包括管理機(jī)構(gòu)、仲裁機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，根據(jù)水資源跨行政區(qū)域的特點(diǎn)，實(shí)行水資源流域管理與國家水資源主管部門管理相結(jié)合的模式，避免行政管理的種種弊端，打破其在水資源利用上各自為陣的局面。此外，水權(quán)二級市場的交易應(yīng)當(dāng)進(jìn)行登記和公示。

三是在現(xiàn)在的水資源管理模式中積極引入公共管理理論，建立健全水資源管理公共決策系統(tǒng)。政府作用是通過政策系統(tǒng)的運(yùn)行實(shí)現(xiàn)的，其實(shí)質(zhì)就是政策主體、客體與環(huán)境相互作用的過程。政策過程及其各項(xiàng)功能活動(dòng)是由信息、咨詢參謀、決斷、執(zhí)行和監(jiān)控等子系統(tǒng)所共同完成的，這些子系統(tǒng)各有分工、相互獨(dú)立，又密切配合、協(xié)同一致，才能保證政策大系統(tǒng)得以順利運(yùn)行。

結(jié)論

2011年初以來，中國政府密集地出臺(tái)了關(guān)于水權(quán)、水利工作的政策與法規(guī)，水資源改革的法律保障正在循序漸進(jìn)地完善，水權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制正在積極穩(wěn)妥地建立和健全。未來我們應(yīng)繼續(xù)深化水權(quán)改革，推動(dòng)水權(quán)明晰化，建立水權(quán)交易制度，強(qiáng)化流域水資源的宏觀管理，弱化微觀管理，增強(qiáng)服務(wù)功能；其次，完善部門間的合作協(xié)調(diào)機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)對水的協(xié)同管理，創(chuàng)建與土地所有權(quán)分離的可交易的水權(quán)制度；最后，建立相應(yīng)的獨(dú)立于買賣雙方的公正的管理單位，制定保護(hù)由于水權(quán)交易而受到損害的第三方利益的制度以及為了解決沖突的機(jī)制[5]，并引入公共管理和輿論監(jiān)督。我們希望隨著中國水權(quán)制度建設(shè)日益完善，中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的方式與速度能夠擺脫水資源的制約，真正實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的、健康的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]趙衛(wèi),胡和平.中國水資源管理及其法規(guī)建設(shè)[J].水利水電技術(shù),1999，(10).

[2]田其云.對我國《水法》關(guān)于水資源流域管理規(guī)定的思考[J].現(xiàn)代法學(xué),2004，(2).

[3]曹明德.論我國水資源有償使用制度[J].中國法學(xué),2004，(1).

[4]陳虹.世界水權(quán)制度與水交易市場[J].社會(huì)科學(xué)論壇,2012，(1).

[5]黃河.水市場的特點(diǎn)和發(fā)展措施[J].理論探討,2000，(12).