秦前紅 石澤華

本輪國(guó)家監(jiān)察體制改革的根本思路，在于整合分散的反腐敗力量，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制，通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新“把行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)和檢察機(jī)關(guān)反腐敗相關(guān)職責(zé)進(jìn)行整合”[1]（P4-9）。與此同時(shí)，從試點(diǎn)改革啟動(dòng)至今還有許多相關(guān)的探討與設(shè)想，例如政府內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察有無(wú)存續(xù)必要，政府審計(jì)有關(guān)職能和部門是否一同轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)等，有關(guān)法院監(jiān)察等話題業(yè)已引發(fā)各屆關(guān)切。不過(guò)，對(duì)于我國(guó)高校監(jiān)察制度①所謂高校監(jiān)察制度，廣義上指內(nèi)部監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、政府監(jiān)督（國(guó)家監(jiān)察）、法律監(jiān)督等共同形成的多元監(jiān)督制度，中義上指高校內(nèi)部的監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)察和學(xué)術(shù)懲戒（例如后文提及德國(guó)高校監(jiān)察專員即承擔(dān)治理學(xué)術(shù)不端有關(guān)職責(zé)）等共同形成的內(nèi)部監(jiān)督制度，狹義上僅指高校內(nèi)部監(jiān)察監(jiān)督有關(guān)制度。本文取狹義。究竟向何處去，學(xué)界至今尚無(wú)系統(tǒng)性的研究。2018 年10 月，中共中央辦公廳（下文簡(jiǎn)稱中辦）印發(fā)《關(guān)于深化中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委隨后為此召開(kāi)了專門部署會(huì)議。目前，第二監(jiān)督監(jiān)察室“履行對(duì)中管高校紀(jì)委的歸口聯(lián)系、統(tǒng)籌指導(dǎo)職能”[2]，駐教育部紀(jì)檢監(jiān)察組正會(huì)同部黨組推進(jìn)其他直屬高校紀(jì)檢體制改革[3]（P13-14），部分省份業(yè)已啟動(dòng)省屬高校試點(diǎn)派駐改革。

《監(jiān)察法》第1、15 條和第12、13 條規(guī)定了監(jiān)察全面覆蓋原則和監(jiān)察派駐條款，這是否意味著各類高校皆屬派駐對(duì)象、各類工作人員皆屬監(jiān)察對(duì)象、各種工作事項(xiàng)皆屬監(jiān)察范圍？《關(guān)于深化中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》專門提到分類施策推進(jìn)黨委書(shū)記和校長(zhǎng)列入中央管理的高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，那么，為什么要分類施策，為什么此前中央直管高校未納入中央派駐全覆蓋，為什么高校監(jiān)察制度建立伊始采取的是內(nèi)設(shè)監(jiān)察模式（而不是行政派駐監(jiān)察模式或者雙軌監(jiān)察模式）？高校監(jiān)察相關(guān)職能和部門到底有無(wú)必要一并轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)？若其已無(wú)發(fā)揮空間，何故保留至今；倘其尚有存續(xù)價(jià)值，又有哪些非替代性功能？國(guó)家監(jiān)察與高校監(jiān)察之間交集幾何，二者能否共存？監(jiān)察效能、高校自治與學(xué)術(shù)自由之間又如何平衡？本文嘗試回應(yīng)以上問(wèn)題，進(jìn)而討論深化國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下高校監(jiān)察制度的完善路徑。

一、高校監(jiān)察制度的產(chǎn)生與發(fā)展

所謂高校，或稱高等學(xué)校，按照不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，可以分為普通高等學(xué)校和成人高等學(xué)校、國(guó)家舉辦的高校（也稱公辦高校）和社會(huì)力量依法舉辦的高校、中央部屬高校和地方管理高校等，不含“經(jīng)批準(zhǔn)承擔(dān)研究生教育任務(wù)的科學(xué)研究機(jī)構(gòu)”①《高等教育法》第15、16、18 和68 條規(guī)定，高等教育由高等學(xué)校和其他高等教育機(jī)構(gòu)實(shí)施，前者指大學(xué)、獨(dú)立設(shè)置的學(xué)院和高等?？茖W(xué)校（其中包括高等職業(yè)學(xué)校和成人高等學(xué)校），負(fù)責(zé)高等學(xué)歷教育（分為專科教育、本科教育和研究生教育），不含“經(jīng)批準(zhǔn)承擔(dān)研究生教育任務(wù)的科學(xué)研究機(jī)構(gòu)”。本文的研究對(duì)象主要是國(guó)家舉辦的普通高等學(xué)校。若無(wú)特別說(shuō)明，為使行文方便，以下直接稱作公辦高校或者高校。。在我國(guó)，作為教育類公益服務(wù)組織，公辦高校屬于不參照《公務(wù)員法》管理的公益二類事業(yè)單位。從與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系看，公辦高校是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的單位制度演變過(guò)來(lái)的；進(jìn)入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，行政職能部門將更多權(quán)限下放至各個(gè)高校，但是，占據(jù)我國(guó)主流的公辦高校，至今各自有其主管單位?？傮w論之，我國(guó)高校監(jiān)察制度是傳統(tǒng)行政監(jiān)察制度變遷的產(chǎn)物，歷經(jīng)探索、發(fā)展和相對(duì)成熟等階段并自始采取內(nèi)設(shè)模式。

根據(jù)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第19 條規(guī)定，在縣市以上各級(jí)人民政府，內(nèi)設(shè)人民監(jiān)察機(jī)關(guān)，以監(jiān)督各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和各種公務(wù)人員是否履行其職責(zé)，并糾舉其中違法失職的機(jī)關(guān)和人員。此后，政務(wù)院和地方各級(jí)人民政府相繼設(shè)立了人民監(jiān)察委員會(huì)。1950 年10 月頒布的《政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)試行組織條例》第2 條規(guī)定的監(jiān)察對(duì)象囊括了全國(guó)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和各種公務(wù)人員，可見(jiàn)當(dāng)時(shí)的人民監(jiān)察委員會(huì)是“以行政監(jiān)察之名、行國(guó)家監(jiān)察之實(shí)”。1954 年9 月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議通過(guò)《憲法》和《國(guó)務(wù)院組織法》，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院監(jiān)察部走入歷史舞臺(tái)。自此直至1959 年監(jiān)察部被撤銷，各級(jí)監(jiān)察部門主要以行政機(jī)關(guān)及其工作人員為監(jiān)察對(duì)象，審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)不再是行政監(jiān)察部門的監(jiān)督對(duì)象。不過(guò)，根據(jù)1955 年11 月頒布的《監(jiān)察部組織簡(jiǎn)則》第2 條規(guī)定，除了國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府外，行政監(jiān)察部門還對(duì)國(guó)有企業(yè)、公私合營(yíng)企業(yè)和合作社等進(jìn)行監(jiān)督。1986 年11 月，監(jiān)察部恢復(fù)設(shè)立。1993 年2 月起，中央紀(jì)委監(jiān)察部開(kāi)啟合署辦公模式。1990 年12 月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《行政監(jiān)察條例》；1997 年5 月，《行政監(jiān)察法》通過(guò)施行，《行政監(jiān)察條例》同時(shí)廢止；2018 年3 月，《憲法修正案》和《監(jiān)察法》通過(guò)施行，《行政監(jiān)察法》同時(shí)廢止。

20 世紀(jì)80 年代末開(kāi)始，我國(guó)高校陸續(xù)建立了監(jiān)察機(jī)構(gòu)，開(kāi)展了監(jiān)察工作。耙梳逾30 年歷史，這項(xiàng)制度歷經(jīng)的風(fēng)雨起落大抵可以歸納為三個(gè)階段。第一階段：探索階段（1998 年以前）。最初，清華大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)等部分高校探索設(shè)立了監(jiān)察工作委員會(huì)（下設(shè)辦事機(jī)構(gòu)“監(jiān)察（監(jiān)委）辦公室”），但其未予廣泛施行；1990 年公布的《行政監(jiān)察條例》并未直接提及高校，但有三處與之關(guān)涉，分別規(guī)定的是監(jiān)察對(duì)象（第2 條）、派駐對(duì)象（第9 條第1 款）和事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)察參照性條款（第49 條第1 款）；《行政監(jiān)察法》的施行，意味著兩個(gè)變化，一是派駐對(duì)象限縮至“政府所屬部門”，二是不再保留事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)察的參照性條款。實(shí)際上，我國(guó)正式啟動(dòng)高校監(jiān)察制度的關(guān)鍵標(biāo)志，是兩份與高校緊密相關(guān)的重要文件：一份是國(guó)家教委于1992 年印發(fā)的《關(guān)于國(guó)家教委直屬高等學(xué)校監(jiān)察工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（教監(jiān)[1992]1 號(hào)），其對(duì)國(guó)家教委直屬高校內(nèi)設(shè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制、工作關(guān)系、監(jiān)察對(duì)象、職權(quán)范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)立、人員編制和工作條件等事項(xiàng)作了詳細(xì)規(guī)定，并注明“業(yè)經(jīng)監(jiān)察部原則同意，可供其他部委及地方所屬高等學(xué)校參照?qǐng)?zhí)行”。在相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)，這份意見(jiàn)被視為高校內(nèi)部監(jiān)察工作的主要依據(jù)。另一份是監(jiān)察部于1992 年下發(fā)的《監(jiān)察部關(guān)于全民所有制企業(yè)事業(yè)單位監(jiān)察工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（監(jiān)發(fā)[1992]11 號(hào)），其指出“企業(yè)、事業(yè)單位的監(jiān)察機(jī)構(gòu)是本單位行使監(jiān)察職權(quán)的專門機(jī)構(gòu)”。由此，各校廣泛設(shè)立了直屬學(xué)校（而不是學(xué)校監(jiān)察工作委員會(huì)下設(shè)）的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。第二階段：發(fā)展階段（1998-2008年）。這一階段的開(kāi)始標(biāo)志，是1998 年通過(guò)施行的《高等教育法》，其第28、37 條規(guī)定，高等學(xué)校可以自行設(shè)置內(nèi)部管理體制、自主確定行政職能部門等內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置，由此在法律法規(guī)層面這一機(jī)構(gòu)的設(shè)置依據(jù)一定程度上得到補(bǔ)強(qiáng)。第三階段：相對(duì)成熟階段（2008 年至今）。2008 年，中央紀(jì)委、教育部、監(jiān)察部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校反腐倡廉建設(shè)的意見(jiàn)》（教監(jiān)[2008]15 號(hào)），其中要求各省級(jí)紀(jì)委、黨委教育工作部門和教育行政部門加強(qiáng)對(duì)高校反腐倡廉建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)和工作指導(dǎo)。2012 年，教育部下發(fā)《關(guān)于廢止〈關(guān)于國(guó)家教委直屬高校監(jiān)察工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)〉的通知》（教監(jiān)[2012]5 號(hào)），其一方面廢止了《關(guān)于國(guó)家教委直屬高等學(xué)校監(jiān)察工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（教監(jiān)[1992]1 號(hào)），另一方面指出各?？筛鶕?jù)現(xiàn)行國(guó)家法律法規(guī)及《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校反腐倡廉建設(shè)的意見(jiàn)》（教監(jiān)[2008]15 號(hào)）等文件規(guī)定繼續(xù)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)察工作機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，從學(xué)校實(shí)際出發(fā)制定“本校有關(guān)內(nèi)部監(jiān)察工作的規(guī)章制度并深入開(kāi)展工作”。2013 年以來(lái)，根據(jù)《高等教育法》和2012 年施行的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，各校章程逐批接受教育部核準(zhǔn)，其中不乏相當(dāng)數(shù)量的內(nèi)部監(jiān)察條款，部分高校還根據(jù)章程創(chuàng)設(shè)了對(duì)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)的監(jiān)察委員會(huì)①例如，2014 年教育部核準(zhǔn)的《北京大學(xué)章程》第30 條就對(duì)其監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)置及職責(zé)作出明確規(guī)定。吉林大學(xué)、黑龍江大學(xué)等也創(chuàng)設(shè)了監(jiān)察委員會(huì)。。

在組織關(guān)系上，高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)體制和校內(nèi)關(guān)系，都呈現(xiàn)出與其他機(jī)關(guān)、單位不同的特點(diǎn)。首先，從機(jī)構(gòu)設(shè)置看，理論上高校監(jiān)察制度有內(nèi)設(shè)監(jiān)察模式、行政派駐監(jiān)察模式和雙軌監(jiān)察模式等三種路徑選擇。不過(guò)，自始至今，我國(guó)高校采取的一直是內(nèi)設(shè)監(jiān)察模式。質(zhì)言之，高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)不是行政監(jiān)察部門的派駐機(jī)構(gòu)，而是校內(nèi)負(fù)責(zé)行政監(jiān)察工作的職能部門。實(shí)際上，回溯《行政監(jiān)察條例》，不難發(fā)現(xiàn)其最初描繪的是一種雙軌監(jiān)察模式。根據(jù)《行政監(jiān)察法》，高校不屬于行政監(jiān)察的派駐對(duì)象，同時(shí)在法律法規(guī)層面也失去了設(shè)置內(nèi)部監(jiān)察機(jī)構(gòu)的直接依據(jù)。但是，伴隨《關(guān)于國(guó)家教委直屬高等學(xué)校監(jiān)察工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（教監(jiān)[1992]1 號(hào)）和《監(jiān)察部關(guān)于全民所有制企業(yè)事業(yè)單位監(jiān)察工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（監(jiān)發(fā)[1992]11 號(hào)）兩份文件的出臺(tái)，主要圍繞高校內(nèi)部監(jiān)察工作而形成的高校監(jiān)察制度，在此背景下逐漸落定并延續(xù)至今。在此期間，《高等教育法》以及《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校反腐倡廉建設(shè)的意見(jiàn)》（教監(jiān)[2008]15 號(hào)）、《關(guān)于廢止〈關(guān)于國(guó)家教委直屬高校監(jiān)察工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)〉的通知》（教監(jiān)[2012]5 號(hào)）等進(jìn)一步強(qiáng)化了這項(xiàng)制度。其次，從領(lǐng)導(dǎo)體制看，為了緩解內(nèi)部監(jiān)督、同體監(jiān)督等弊疾，《關(guān)于國(guó)家教委直屬高等學(xué)校監(jiān)察工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（教監(jiān)[1992]1 號(hào)）大致遵循的是“雙重領(lǐng)導(dǎo)、（業(yè)務(wù)上）一個(gè)為主”②按照《關(guān)于國(guó)家教委直屬高等學(xué)校監(jiān)察工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（教監(jiān)[1992]1 號(hào)），國(guó)家教委（教育部）直屬高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)一方面是“學(xué)校內(nèi)設(shè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)”和“校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)校內(nèi)行政監(jiān)察工作的職能部門”，另一方面還有以下特殊性：一是在決定設(shè)立、變更它本身或者任免、調(diào)動(dòng)它的主要負(fù)責(zé)人之前，應(yīng)當(dāng)征得國(guó)家教委的同意；二是在監(jiān)察業(yè)務(wù)工作上它接受國(guó)家教委監(jiān)察局的直接領(lǐng)導(dǎo)；三是在工作關(guān)系上它還接受所在地上級(jí)監(jiān)察部門（即所在省級(jí)監(jiān)察廳/局和所在省級(jí)教委/高校局監(jiān)察機(jī)構(gòu)）的屬地指導(dǎo)。的原則，但其因過(guò)于理想化而陷入實(shí)施障礙。對(duì)比來(lái)看，在20 世紀(jì)90 年代，我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察派駐工作主要采取的也是這一領(lǐng)導(dǎo)體制；2001 年以來(lái)，“派駐統(tǒng)管”模式由中央至地方逐步施行，前者由此走向沒(méi)落。在實(shí)踐中，一個(gè)比較普遍的現(xiàn)象是：高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)更加注重接受學(xué)校黨委、行政的領(lǐng)導(dǎo)并對(duì)它們負(fù)責(zé)，其人財(cái)物事項(xiàng)也主要由駐在高校予以落實(shí)；至于其與上級(jí)紀(jì)委監(jiān)察部門的關(guān)系，除了腐敗案件查辦和紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)人選等事項(xiàng)必須堅(jiān)持的“兩個(gè)為主”（即查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主；各級(jí)紀(jì)委書(shū)記、副書(shū)記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主）原則外，二者日常聯(lián)系其實(shí)并不緊密。最后，從校內(nèi)關(guān)系看，有兩個(gè)問(wèn)題頗需關(guān)注。第一，在不同時(shí)期和地域，主要存在紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)三者合一、紀(jì)檢監(jiān)察合并設(shè)立和紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公等不同模式，目前的主流模式是審計(jì)機(jī)構(gòu)和監(jiān)察機(jī)構(gòu)分設(shè)，后者與紀(jì)檢機(jī)構(gòu)合署辦公。第二，21 世紀(jì)以來(lái)，各校陸續(xù)制定了《教職工（行政）紀(jì)律處分規(guī)定》，并成立了以此為主要設(shè)置及工作依據(jù)的教職工（行政）紀(jì)律處分委員會(huì)，但因后者之辦事機(jī)構(gòu)多數(shù)設(shè)于學(xué)校人事部門①也有少數(shù)設(shè)于學(xué)校監(jiān)察部門，例如根據(jù)《關(guān)于成立福建師范大學(xué)教職工行政紀(jì)律處分委員會(huì)的通知》（師大學(xué)校辦〔2017〕48 號(hào)），該校此委員會(huì)辦公室掛靠監(jiān)察處。，這導(dǎo)致不少高校在實(shí)際紀(jì)律處分工作中容易混淆監(jiān)察和人事部門的具體關(guān)系。

在監(jiān)察對(duì)象上，高校監(jiān)察部門面向部門和工作人員雙重對(duì)象實(shí)施監(jiān)察，但后者并非指向本校所有工作人員。一方面，國(guó)家教委和監(jiān)察部于1992 年印發(fā)的兩份意見(jiàn)都遵循了《行政監(jiān)察條例》第49 條的對(duì)象性限制，即高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)本單位非國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的工作人員進(jìn)行監(jiān)察。行至后來(lái)，為了破除對(duì)高校主要領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督難等問(wèn)題，高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)一定程度被賦予了監(jiān)督校級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)，但囿于管理權(quán)限，仍無(wú)權(quán)對(duì)他們立案調(diào)查及處置。另一方面，《關(guān)于國(guó)家教委直屬高等學(xué)校監(jiān)察工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（教監(jiān)[1992]1 號(hào)）專門強(qiáng)調(diào)了高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)“下屬單位負(fù)責(zé)監(jiān)察工作的干部”進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)的職責(zé)，并規(guī)定，對(duì)于監(jiān)察對(duì)象以外的工作人員（例如教師等人員）違反政紀(jì)的，應(yīng)由其有關(guān)單位調(diào)查處理；屬于違反政紀(jì)的重大案件，高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以直接調(diào)查處理。其意有二：一是普通教師原則上不屬于高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)察對(duì)象；二是高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)雖是內(nèi)部負(fù)責(zé)行政監(jiān)察工作的職能部門，卻不是唯一的內(nèi)部監(jiān)督部門。實(shí)踐中，部分高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)將其監(jiān)察對(duì)象進(jìn)一步限縮至學(xué)校任命的副處級(jí)以上干部和各職能部門工作人員（如北京大學(xué)監(jiān)察室）甚至是副處級(jí)以上行政職務(wù)教職工（如清華大學(xué)監(jiān)察室）。

在監(jiān)察職權(quán)上，高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)一方面在調(diào)查和處置權(quán)限上較諸行政監(jiān)察部門有所限縮，另一方面也不同于行政機(jī)關(guān)以外的其他單位內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門，尤其表現(xiàn)在具有一定的實(shí)體處分權(quán)。結(jié)合已廢止的《關(guān)于國(guó)家教委直屬高等學(xué)校監(jiān)察工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（教監(jiān)[1992]1 號(hào)）和各校網(wǎng)站公布資料，高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)通常有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和一定的行政處分權(quán)，包括監(jiān)督檢查國(guó)家的法律、法規(guī)和政策以及學(xué)校的決議、決定和規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行情況，受理對(duì)監(jiān)察對(duì)象違反政紀(jì)行為的檢舉、控告及其不服政紀(jì)處分的申訴，調(diào)查處理監(jiān)察對(duì)象相關(guān)行為并根據(jù)有關(guān)規(guī)定提出處理建議或作出處分決定，反腐倡廉建設(shè)有關(guān)職權(quán)，等等?！蛾P(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校反腐倡廉建設(shè)的意見(jiàn)》（教監(jiān)[2008]15 號(hào)）在此基礎(chǔ)上，要求各校黨委旗幟鮮明地支持紀(jì)檢、監(jiān)察部門行使職權(quán)，并針對(duì)招生考試、基建工程、財(cái)務(wù)監(jiān)管、物資采購(gòu)、國(guó)有資產(chǎn)管理等諸多方面，強(qiáng)調(diào)了高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)的作用；《關(guān)于廢止〈關(guān)于國(guó)家教委直屬高校監(jiān)察工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)〉的通知》（教監(jiān)[2012]5 號(hào)）對(duì)此重申強(qiáng)調(diào)。根據(jù)《北京大學(xué)章程》，該校監(jiān)察委員會(huì)主要對(duì)學(xué)校機(jī)構(gòu)及人員行使檢查、調(diào)查、建議和處分等職權(quán)。此外，不同于行政監(jiān)察部門有權(quán)采取“兩指”措施（即責(zé)令涉嫌違紀(jì)的人員在指定的時(shí)間、地點(diǎn)就調(diào)查事項(xiàng)涉及的問(wèn)題作出解釋和說(shuō)明），高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)的法律地位決定了它無(wú)權(quán)采取此類措施，也不得成為這類措施的授權(quán)或委托對(duì)象。

二、高校監(jiān)察的機(jī)構(gòu)性質(zhì)與現(xiàn)實(shí)功能

高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)不是行政監(jiān)察部門的派駐機(jī)構(gòu)，而是校內(nèi)負(fù)責(zé)行政監(jiān)察工作的職能部門，并于此基礎(chǔ)上通過(guò)一定的職責(zé)權(quán)限，發(fā)揮著其他機(jī)構(gòu)無(wú)法取代的功能與價(jià)值。高校監(jiān)察之性質(zhì)與功能的理清，有助于在內(nèi)在機(jī)理層面明確“高校監(jiān)察是什么”，也是進(jìn)一步研究本輪監(jiān)察體制改革對(duì)其之影響，進(jìn)而探索此項(xiàng)制度未來(lái)改革之路徑的重要前提。

（一）高校監(jiān)察部門的機(jī)構(gòu)性質(zhì)：內(nèi)部執(zhí)紀(jì)者

高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)雖置于高校內(nèi)部，卻是各部門及各類工作人員的監(jiān)督者，是高校依法治校不可或缺的版塊，其內(nèi)部執(zhí)紀(jì)者之性質(zhì)，主要表現(xiàn)在自身的內(nèi)部性和與行政監(jiān)察部門的相關(guān)性兩個(gè)方面。

第一，由高校自主設(shè)置并主要執(zhí)行內(nèi)部紀(jì)律規(guī)則。從高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)自身來(lái)看，其主要由各校根據(jù)學(xué)校章程和內(nèi)部規(guī)章制度自主設(shè)置。如上文述，《行政監(jiān)察條例》規(guī)定了事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)察的參照性條款，《行政監(jiān)察法》并未“繼承”這項(xiàng)條款。有論者據(jù)此指出，“高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)由此失去法定行政監(jiān)察職能，工作權(quán)威性大打折扣”[4]（P16-21）。以國(guó)家教委（教育部）直屬高校為例，其經(jīng)歷了從按照《關(guān)于國(guó)家教委直屬高等學(xué)校監(jiān)察工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（教監(jiān)[1992]1 號(hào)）到《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校反腐倡廉建設(shè)的意見(jiàn)》（教監(jiān)[2008]15 號(hào)）開(kāi)展監(jiān)察工作的發(fā)展過(guò)程，但是，這些文件不是嚴(yán)格意義上的法律法規(guī)，有關(guān)高校對(duì)此之遵循，通常被視為基于它們與國(guó)家教委（教育部）之間的管理關(guān)系。有學(xué)者提出，鑒于現(xiàn)行規(guī)定缺乏對(duì)高校監(jiān)察部門設(shè)置的指導(dǎo)性規(guī)定，高校自行設(shè)立的監(jiān)察部門在性質(zhì)上屬于“高校辦學(xué)自主設(shè)置的內(nèi)部行政管理機(jī)構(gòu)”[5]（P126-128）。雖然這一觀點(diǎn)對(duì)《高等教育法》有關(guān)規(guī)定有所忽略①《高等教育法》第28、37 條規(guī)定，內(nèi)部管理體制是高校章程必須規(guī)定的事項(xiàng)，高校自主確定行政職能部門等內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備；第41 條規(guī)定，“擬定內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置方案”和“任免內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人”的職權(quán)均由校長(zhǎng)直接行使。，但其結(jié)論是合理的。如果從每一高校的個(gè)體視角出發(fā)，其監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置顯然就是建立在本校章程和有關(guān)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的規(guī)章制度之上的。

在此基礎(chǔ)上，高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)是執(zhí)行作為“家規(guī)”的內(nèi)部紀(jì)律規(guī)則的主要機(jī)構(gòu)。由于高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)只是校內(nèi)行政監(jiān)察職能部門，不是法定行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，對(duì)于相關(guān)國(guó)家法律法規(guī)和政策文件，通常需要參照轉(zhuǎn)化為校內(nèi)紀(jì)律規(guī)則從而間接執(zhí)行。因此，它所執(zhí)行的主要是學(xué)校自行制定的紀(jì)律規(guī)則，包括自主制定，或者為了執(zhí)行有關(guān)規(guī)范性文件而結(jié)合本校實(shí)際情況參照制定等情形。所謂“家規(guī)”，是相對(duì)于“國(guó)法”而言的，例如，許多高校已經(jīng)制定了諸如某大學(xué)《教職工（行政）紀(jì)律處分（暫行）規(guī)定》《學(xué)風(fēng)建設(shè)實(shí)施細(xì)則》《關(guān)于加強(qiáng)二級(jí)單位紀(jì)檢監(jiān)察工作的暫行辦法》《紀(jì)檢監(jiān)察信訪工作細(xì)則》《招生監(jiān)察工作實(shí)施辦法》等內(nèi)部紀(jì)律規(guī)則。值得注意的是，教職工所在單位和學(xué)校人事部門同樣在各自職責(zé)內(nèi)執(zhí)行一定的內(nèi)部紀(jì)律規(guī)則，但它們僅對(duì)特定教職工（且不面向部門）執(zhí)行政紀(jì)處分有關(guān)規(guī)則，算不上主要機(jī)構(gòu)；至于學(xué)術(shù)委員會(huì)，作為學(xué)校最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)主要執(zhí)行的是學(xué)術(shù)紀(jì)律。

第二，與行政監(jiān)察部門“異體同質(zhì)”并形成共治關(guān)系。從高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)與行政監(jiān)察部門的關(guān)系來(lái)看，二者“異體同質(zhì)”。正如有學(xué)者指出，“高校監(jiān)察工作屬于事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督，在本質(zhì)上依然屬于行政監(jiān)督工作的性質(zhì)”[6]（P55-56）。一方面，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)在“體制”上分屬政府和高校兩個(gè)主體，故不乏區(qū)分和差異。例如，前者以高校章程及其內(nèi)部規(guī)章制度為設(shè)置及職權(quán)依據(jù)，后者則主要依據(jù)《行政監(jiān)察法》等法律法規(guī)；前者以本校有關(guān)部門及其行政工作人員和本校任命的其他人員為監(jiān)察對(duì)象，后者以本級(jí)政府各部門及其公務(wù)員、本級(jí)政府及其各部門任命的其他人員（包括其任命的高校工作人員）以及下一級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)人員為監(jiān)察對(duì)象；等等。另一方面，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)在“性質(zhì)”上皆為政紀(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，故也必然存在相應(yīng)關(guān)聯(lián)，這主要表現(xiàn)在它們?cè)诮M織架構(gòu)、日常運(yùn)作等方面具有相似性和共通性。例如，各校內(nèi)部監(jiān)察有關(guān)規(guī)章制定多為參考《行政監(jiān)察法》的內(nèi)容和體例予以制定，高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)也普遍地參照上級(jí)主管部門和行政監(jiān)察部門制定的規(guī)范性文件來(lái)開(kāi)展工作；已廢止的《關(guān)于國(guó)家教委直屬高等學(xué)校監(jiān)察工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（教監(jiān)[1992]1 號(hào)）還規(guī)定，國(guó)家教委直屬高校的監(jiān)察業(yè)務(wù)工作接受國(guó)家教委監(jiān)察局的直接領(lǐng)導(dǎo)和所在地上級(jí)監(jiān)察部門的指導(dǎo)。

在此基礎(chǔ)上，二者形成了上下位階和二元互補(bǔ)的共治關(guān)系。一方面，各級(jí)政府及有關(guān)部門與它們主管的公立高校之間，仍然保留著“管理與被管理”的關(guān)系，由此，行政監(jiān)察部門與高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間形成了一種實(shí)質(zhì)上的“上下位階”關(guān)系。另一方面，行政監(jiān)察部門與本級(jí)政府及有關(guān)部門任命的高校工作人員之間，仍然保留著“監(jiān)察與被監(jiān)察”的關(guān)系；同時(shí)，高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)與學(xué)校行政機(jī)關(guān)及其行政工作人員以及學(xué)校任命的其他人員之間，也屬于“監(jiān)察與被監(jiān)察”的關(guān)系，由此，行政監(jiān)察部門與高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間還形成了實(shí)質(zhì)上的“二元互補(bǔ)”關(guān)系。

（二）高校監(jiān)察制度的現(xiàn)實(shí)功能：政紀(jì)自察與學(xué)術(shù)自律

在高校內(nèi)部監(jiān)督體系中，主要存在廉政監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督、學(xué)術(shù)懲戒、人事監(jiān)管等多種監(jiān)督形式，它們?cè)诟母镞^(guò)程中不斷交織疊加，進(jìn)而形成了當(dāng)前監(jiān)察機(jī)構(gòu)、人事部門、審計(jì)機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)懲戒機(jī)構(gòu)共同作用的格局。其中，監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要行使廉政監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察等職責(zé)，它的功能及價(jià)值無(wú)疑是其他機(jī)構(gòu)不可替代的。與此同時(shí)，其內(nèi)部執(zhí)紀(jì)者的機(jī)構(gòu)性質(zhì)很大程度上也決定了自身的制度功能。歸納論之，這主要表現(xiàn)在政紀(jì)和學(xué)術(shù)等兩個(gè)方面。

第一，實(shí)現(xiàn)政紀(jì)自察。盡管每個(gè)高?；蚨嗷蛏俣荚O(shè)立了其他類型的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，例如，學(xué)校招生委員會(huì)具有監(jiān)督招生活動(dòng)的職責(zé)，學(xué)校國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)具有監(jiān)督管理國(guó)有資產(chǎn)的職責(zé)，學(xué)校教職工代表大會(huì)具有“監(jiān)督學(xué)校章程、規(guī)章制度和決策的落實(shí)，提出整改意見(jiàn)和建議”的職責(zé)，學(xué)校學(xué)生代表大會(huì)具有“制定、修改大會(huì)章程并監(jiān)督其實(shí)施”的職責(zé)，但是，它們本質(zhì)上都是決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)或者民主管理及監(jiān)督機(jī)構(gòu)，不能被稱作監(jiān)察部門。與《行政監(jiān)察法》規(guī)定的行政監(jiān)察部門相似，高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)以其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的身份，面向部門和工作人員雙重對(duì)象實(shí)施監(jiān)察；《關(guān)于國(guó)家教委直屬高等學(xué)校監(jiān)察工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（教監(jiān)[1992]1 號(hào)）也指出，高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)察對(duì)象包括“學(xué)校行政機(jī)關(guān)各部門”“學(xué)校行政機(jī)關(guān)各部門工作人員”和“學(xué)校任命的其他人員”。于此基礎(chǔ)上，我國(guó)高校監(jiān)察制度具有一般意義上監(jiān)察制度之功能：實(shí)現(xiàn)政紀(jì)自察。為了實(shí)現(xiàn)這種自察，高校及其監(jiān)察機(jī)構(gòu)通常具有以下四個(gè)方面的權(quán)限：一是監(jiān)督檢查——針對(duì)高校各類機(jī)構(gòu)及其工作人員是否廉潔奉公、遵紀(jì)守法；二是受理檢舉控告——針對(duì)上述對(duì)象有關(guān)行為之檢舉、控告；三是調(diào)查及處理——針對(duì)上述對(duì)象之違反政紀(jì)行為；四是受理申訴——針對(duì)上述對(duì)象不服行政處分等之申訴。

第二，維持學(xué)術(shù)自律。所謂學(xué)術(shù)自律，是與學(xué)術(shù)自由相對(duì)應(yīng)的概念。學(xué)術(shù)自由，并不是指絕對(duì)自由，這至少存在兩重限制：一是源自群己關(guān)系界限的“外在限度”；二是源自學(xué)術(shù)自身要求的“內(nèi)在限度”。如果學(xué)術(shù)自由的外在限度對(duì)應(yīng)著學(xué)術(shù)他律，那么它的內(nèi)在限度便對(duì)應(yīng)著學(xué)術(shù)自律，二者互通有無(wú)、共同促進(jìn)學(xué)術(shù)發(fā)展。其中，后者又有兩種類型：一是高校主動(dòng)對(duì)其內(nèi)部學(xué)術(shù)活動(dòng)施以必要的學(xué)術(shù)自律；二是學(xué)術(shù)科研工作者主動(dòng)對(duì)其自身學(xué)術(shù)活動(dòng)施以必要的學(xué)術(shù)自律[7]（P41-43）。這里主要指前一種類型。從這個(gè)層面講，學(xué)術(shù)自律不僅與學(xué)術(shù)自由相對(duì)應(yīng)，還可以納入高校自治的范疇，至于其實(shí)施主體則關(guān)涉有二：一是高校學(xué)術(shù)懲戒機(jī)構(gòu)；二是高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)。其中，前者旨在抑制學(xué)術(shù)失范現(xiàn)象，主要面向從事教學(xué)科研的學(xué)?？蒲袡C(jī)構(gòu)及科研工作者等對(duì)象開(kāi)展監(jiān)督。根據(jù)《高等教育法》，學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)履行五項(xiàng)職責(zé)：一是審議學(xué)科建設(shè)、專業(yè)設(shè)置，教學(xué)、科學(xué)研究計(jì)劃方案；二是評(píng)定教學(xué)、科學(xué)研究成果；三是調(diào)查、處理學(xué)術(shù)糾紛；四是調(diào)查、認(rèn)定學(xué)術(shù)不端行為；五是按照學(xué)校章程審議、決定有關(guān)學(xué)術(shù)發(fā)展、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)規(guī)范的其他事項(xiàng)?？梢?jiàn)，學(xué)術(shù)委員會(huì)作為學(xué)校最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)所統(tǒng)籌行使的“對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)的咨詢、評(píng)定和審議權(quán)”，主要是與學(xué)術(shù)發(fā)展、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)規(guī)范有關(guān)的職權(quán)。許多學(xué)校還在章程中，明確規(guī)定了學(xué)術(shù)委員會(huì)具體承擔(dān)審議、實(shí)施和監(jiān)督學(xué)校學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、爭(zhēng)議處理規(guī)則、學(xué)術(shù)道德規(guī)范等相關(guān)職責(zé)。

一個(gè)前置問(wèn)題是：高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)有無(wú)必要或者是否已經(jīng)介入高校學(xué)術(shù)懲戒工作？一種可能的觀點(diǎn)認(rèn)為，與法官、檢察官懲戒工作不同①我國(guó)法官、檢察官懲戒工作施行的是人民法院、檢察院與懲戒委員會(huì)分工負(fù)責(zé)模式，前者負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)和作出處理決定，后者負(fù)責(zé)審議認(rèn)定。，高校學(xué)術(shù)委員會(huì)不僅有審議認(rèn)定權(quán)，業(yè)已被賦予相關(guān)調(diào)查權(quán)，因此，高校學(xué)術(shù)懲戒制度是自成體系的。這個(gè)觀點(diǎn)本身是合理的，也符合這項(xiàng)制度的運(yùn)作規(guī)律，不過(guò)，還要注意到二者在實(shí)踐運(yùn)作中的關(guān)聯(lián)性。我們認(rèn)為，高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)并無(wú)學(xué)術(shù)懲戒職能，也不宜介入學(xué)術(shù)懲戒工作，但其在事實(shí)上起到了維持學(xué)術(shù)自律的現(xiàn)實(shí)功能。理由有三：其一，就高校學(xué)術(shù)懲戒制度而言，其所具備的體系性、整全性和閉合性，旨在強(qiáng)調(diào)此項(xiàng)制度之現(xiàn)實(shí)運(yùn)作的獨(dú)立性（而不是排他性）；反之，若要求唯此制度而實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自律之目標(biāo)，既無(wú)必要、也無(wú)可能。因?yàn)閷W(xué)術(shù)懲戒措施雖是重要的學(xué)術(shù)自律手段，但不是唯一的學(xué)術(shù)自律手段，針對(duì)學(xué)術(shù)科研工作者采取的各類處理措施中，不少是由高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)等其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)作出的。實(shí)踐中，針對(duì)是否違反學(xué)術(shù)紀(jì)律之審議認(rèn)定，毫無(wú)疑慮是學(xué)術(shù)自主判斷范疇，但若經(jīng)學(xué)術(shù)委員會(huì)審議認(rèn)定屬實(shí)，則有關(guān)人員不但將受學(xué)術(shù)處分，甚或因其學(xué)術(shù)失范行為而受政紀(jì)處分，且此無(wú)違“一事不二罰”原則。其二，就高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)而言，其雖不行使學(xué)術(shù)委員會(huì)有關(guān)學(xué)術(shù)指導(dǎo)、評(píng)估和審議認(rèn)定等職權(quán)，但對(duì)教職工之政紀(jì)處分的事由包括了嚴(yán)重違反學(xué)術(shù)職業(yè)道德行為，由此通過(guò)“懲前毖后”對(duì)學(xué)術(shù)科研工作者起到教育、預(yù)測(cè)和強(qiáng)制等規(guī)范作用，進(jìn)而有助于學(xué)術(shù)道德建設(shè)、維持學(xué)術(shù)自律。其三，就二者關(guān)系而言，高校學(xué)術(shù)懲戒制度自身功能之實(shí)現(xiàn)，有時(shí)也需要高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)等的參與協(xié)助。例如，高校學(xué)術(shù)委員會(huì)雖有相關(guān)調(diào)查權(quán)，但當(dāng)學(xué)術(shù)懲戒措施之事實(shí)依據(jù)與其他行政事務(wù)相涉時(shí)，便需高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)等其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)參與檢查調(diào)查；又如，學(xué)術(shù)懲戒措施之執(zhí)行落實(shí)，通常也有賴于高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)、人事部門和教職工所在單位的協(xié)助配合。質(zhì)言之，在維持學(xué)術(shù)自律的過(guò)程中，高校監(jiān)察與學(xué)術(shù)懲戒兩大制度并行不悖、無(wú)法互替。

于此基礎(chǔ)上，我國(guó)高校監(jiān)察制度區(qū)別于一般意義之監(jiān)察的獨(dú)特價(jià)值，就集中表現(xiàn)于它能夠在保障學(xué)術(shù)自由與防止學(xué)術(shù)腐敗之間達(dá)致應(yīng)有的自律性均衡態(tài)勢(shì)。為了實(shí)現(xiàn)這種自律，高校及其監(jiān)察機(jī)構(gòu)通常具有以下三個(gè)方面的權(quán)限：一是自行處理內(nèi)部事務(wù)——這意味著高校內(nèi)部的學(xué)術(shù)事務(wù)和行政事務(wù)通常應(yīng)由高校及其工作人員自行處理；二是自行制定內(nèi)部規(guī)則——這意味著高校內(nèi)部諸項(xiàng)事務(wù)的規(guī)則及監(jiān)督機(jī)制通常應(yīng)由高校自行制定；三是設(shè)置專門的懲戒處分程序——這意味著高校內(nèi)部工作人員的懲戒及處分的權(quán)限和程序不同于一般的行政官員。

值得注意的是，基于科研教學(xué)規(guī)律和學(xué)術(shù)自由等要素，高校監(jiān)察在維持學(xué)術(shù)自律的過(guò)程中，也須尊重中國(guó)高校的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)和學(xué)術(shù)規(guī)律。除了不得干擾學(xué)術(shù)懲戒工作，還有一個(gè)重要問(wèn)題：在設(shè)置政紀(jì)處分程序時(shí)，對(duì)于高校教師是否應(yīng)作特殊考慮？高校教師一方面在權(quán)利義務(wù)上尤其強(qiáng)調(diào)與高校簽訂的聘用合同，因?yàn)椤陡叩冉逃ā穼?duì)此規(guī)定的是教師聘任制和平等自愿原則，這便不同于對(duì)管理人員采取的教育職員制度；另一方面在職責(zé)上也不限于單純的教學(xué)培育工作，還相當(dāng)程度上關(guān)涉學(xué)術(shù)科研工作，這決定了他們的權(quán)利義務(wù)較諸中小學(xué)及幼兒園教師更加特殊。例如，基于學(xué)術(shù)委員會(huì)具有的與學(xué)術(shù)成果認(rèn)定相關(guān)的檢查、調(diào)查和處置等職權(quán)，對(duì)于嚴(yán)重違反學(xué)術(shù)職業(yè)道德行為，其若未先遵循規(guī)定程序調(diào)查并經(jīng)學(xué)術(shù)委員會(huì)審議認(rèn)定屬實(shí)，便不得作為政紀(jì)處分事由①以《山東大學(xué)學(xué)術(shù)紀(jì)律處分規(guī)定》為例，其第10 條第7 項(xiàng)規(guī)定：學(xué)校紀(jì)委、組織部、監(jiān)察處、人事處等職能部門根據(jù)校學(xué)術(shù)紀(jì)律檢查委員會(huì)的認(rèn)定結(jié)論和紀(jì)律處分，決定給予當(dāng)事人相應(yīng)處分或相關(guān)處理。；又如，許多高校在其章程中專門規(guī)定：凡屬于學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)職責(zé)范圍的事務(wù)，在提交學(xué)校黨委會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)議討論前，應(yīng)當(dāng)通過(guò)學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)咨詢、評(píng)定或?qū)徸h，據(jù)此，若欲以科研成果未達(dá)標(biāo)或者學(xué)術(shù)失范為由，調(diào)整身兼高校教師身份的行政領(lǐng)導(dǎo)干部的職級(jí)身份，也應(yīng)先行咨詢學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)的意見(jiàn)。

參考美、德等國(guó)家的公立高校，各自為了維持學(xué)術(shù)自律也都作出了相應(yīng)制度設(shè)計(jì)。在美國(guó)公立高等教育系統(tǒng)中，鑒于統(tǒng)一教育管理法律體系的缺失和州政府對(duì)高校內(nèi)部事務(wù)的謙抑，自律制度顯得尤為重要，并且與自治制度相互促進(jìn)[8]（P35-39）。例如，針對(duì)教師的學(xué)術(shù)誠(chéng)信委員會(huì)專門負(fù)責(zé)指導(dǎo)教師對(duì)學(xué)生實(shí)施誠(chéng)信教育和監(jiān)督，其要求“如果對(duì)教師提出行為不端書(shū)面實(shí)名指控，則需由常務(wù)副校長(zhǎng)兼教務(wù)長(zhǎng)組織學(xué)校相應(yīng)委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查，并作出處理決定”[9]（P62-63），司法審判也通過(guò)“學(xué)術(shù)遵從”原則給予學(xué)術(shù)自律以傾斜性保護(hù)[10]（P124-134）。德國(guó)雖有政府管理高校的傳統(tǒng)，卻已建立了以內(nèi)部治理機(jī)制為基礎(chǔ)的學(xué)術(shù)不端治理體系。在德國(guó)，高校普遍參照德國(guó)科學(xué)基金會(huì)和高校校長(zhǎng)聯(lián)合會(huì)等專業(yè)協(xié)會(huì)的建議和指南自行制定了《確保良好科學(xué)實(shí)踐行為規(guī)程》，建立了包括監(jiān)察、調(diào)查與處理的詳細(xì)程序制度，據(jù)此內(nèi)設(shè)之監(jiān)察專員（此職務(wù)不得由領(lǐng)導(dǎo)層擔(dān)任，且與跨地區(qū)及聯(lián)邦監(jiān)察專員并無(wú)層級(jí)關(guān)系）可謂德國(guó)學(xué)術(shù)不端治理體系之重要樞紐，主要承擔(dān)學(xué)術(shù)不端有關(guān)咨詢服務(wù)、受理舉報(bào)及開(kāi)展預(yù)調(diào)查或調(diào)解等職責(zé)，也可將有關(guān)事務(wù)提交至校內(nèi)調(diào)查委員會(huì)，并由后者調(diào)查及作出認(rèn)定[11]（P61-68）。

三、國(guó)家監(jiān)察體制改革對(duì)高校監(jiān)察制度的影響

在本輪改革轉(zhuǎn)隸浪潮中，高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)保留至今。但是，根據(jù)《監(jiān)察法》第15 條，高校中從事管理工作的人員（下文簡(jiǎn)稱高校管理人員）和有關(guān)人員將納入監(jiān)察對(duì)象。目前，部分省市已經(jīng)啟動(dòng)派駐試點(diǎn)工作。由于國(guó)家監(jiān)察與高校監(jiān)察存在一定程度的重合，后者的功能空間也面臨著相應(yīng)調(diào)整。

（一）將高校納入國(guó)家監(jiān)察范圍應(yīng)屬必要

將高校領(lǐng)域納入國(guó)家監(jiān)察范圍，是國(guó)家監(jiān)察體制改革和監(jiān)察全面覆蓋原則的必然要求。強(qiáng)化黨和國(guó)家自我監(jiān)督要求實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋，這也是本輪改革的關(guān)鍵方向和《監(jiān)察法》的重要原則。綜觀《監(jiān)察法》有關(guān)表述，所謂公權(quán)力，應(yīng)是其實(shí)質(zhì)性判斷標(biāo)準(zhǔn)，但后者并非憲法或法律上的概念，而是一個(gè)學(xué)理概念[12]（P62-70），因此，對(duì)其的理解是問(wèn)題的關(guān)鍵。就高校而言，應(yīng)重點(diǎn)考察其是否行使公權(quán)力、其行使的是不是《監(jiān)察法》規(guī)定的公權(quán)力、其是否屬于《監(jiān)察法》規(guī)定的行使公權(quán)力的主體等。其一，在我國(guó)，公辦高校作為公益二類事業(yè)單位，在特定范圍內(nèi)承載著來(lái)源于行政權(quán)力提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的權(quán)力，發(fā)揮著與政府部門相似的管理職能，既具有一定的國(guó)家公權(quán)力屬性，又具有相應(yīng)的社會(huì)公權(quán)力屬性。就高校的國(guó)家公權(quán)力面向而言，其有必要納入國(guó)家監(jiān)察的覆蓋范圍。其二，將高校納入國(guó)家監(jiān)察范圍，有利于處理好政紀(jì)自察和統(tǒng)一監(jiān)察的辯證關(guān)系。實(shí)踐中，高校監(jiān)察部門與其監(jiān)察對(duì)象同屬一校，其內(nèi)部監(jiān)督、同體監(jiān)督之窠臼絕難自除，這使得高校監(jiān)察制度一定程度遭受詬病。較諸行政監(jiān)察部門對(duì)高校之監(jiān)督，國(guó)家監(jiān)察的重要優(yōu)勢(shì)在于，其不僅在高校實(shí)現(xiàn)政紀(jì)自察的過(guò)程中為其注入一定的外部監(jiān)督、獨(dú)立監(jiān)督等元素，而且在監(jiān)督邏輯上超越了政府與高校之間的管理關(guān)系，直接由監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)高校中所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，由此實(shí)現(xiàn)了與被監(jiān)察單位的關(guān)系疏離和對(duì)監(jiān)察對(duì)象的全面覆蓋。

另一方面，這還有利于進(jìn)一步處理好學(xué)術(shù)自律和學(xué)術(shù)他律的辯證關(guān)系，并且在監(jiān)察效能、高校自治和學(xué)術(shù)自由等要素之間取得價(jià)值平衡。前述梳理可知，現(xiàn)代大學(xué)制度背景下的教學(xué)培育與學(xué)術(shù)科研都具有相當(dāng)程度的自律屬性。不過(guò)，以辯證視角觀之，對(duì)于“高校自治”“學(xué)術(shù)自律”等理念，既要充分重視，也不能片面化、絕對(duì)化。國(guó)內(nèi)學(xué)者們鏡鑒美、德等國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，也逐漸意識(shí)到過(guò)猶不及：過(guò)度的高校自治與過(guò)度的政府介入一樣，都有可能不利于學(xué)術(shù)發(fā)展[13]（P102-106）[14]（P14-20）。在這個(gè)微尺度“天秤”中，如果說(shuō)保障學(xué)術(shù)自由和防止學(xué)術(shù)腐敗二者各執(zhí)一端，那么學(xué)術(shù)自律便是一枚關(guān)鍵砝碼：其若能夠時(shí)刻維持在合理范圍內(nèi)，便可促進(jìn)二者之間應(yīng)然關(guān)系實(shí)然化，既保障學(xué)術(shù)自由的充分自主空間，又對(duì)學(xué)術(shù)自由施以必要的約束；但其若超出合理范圍，便有可能淪為特定機(jī)構(gòu)和個(gè)人的工具，甚至加劇學(xué)術(shù)失范、學(xué)術(shù)威權(quán)等現(xiàn)象。實(shí)踐中，部分高校施行的學(xué)術(shù)自律已然有失偏頗，有必要對(duì)此施以必要的他律性監(jiān)督和制衡。這種“自律為主、他律為輔、二元互通”的監(jiān)察格局，正是綜合考量監(jiān)察效能、高校自治和學(xué)術(shù)自由等多重價(jià)值之下的理想模式，有利于持續(xù)穩(wěn)定推進(jìn)我國(guó)高等教育的科學(xué)研究與學(xué)術(shù)進(jìn)步。不過(guò)，鑒于高校的管理職能和國(guó)家公權(quán)力面向僅限于極為專業(yè)的特殊領(lǐng)域，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)高校之監(jiān)督也必須基于一定的范圍和限度。

（二）高校多元監(jiān)督格局下兩種監(jiān)察的職能交叉范圍

結(jié)合我國(guó)憲法體制和高校性質(zhì)，高校及其工作人員在行使公權(quán)力的過(guò)程中，長(zhǎng)期以來(lái)主要接受四個(gè)方面的監(jiān)督：一是內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)之內(nèi)部監(jiān)督；二是黨委和黨內(nèi)紀(jì)檢機(jī)關(guān)之黨內(nèi)監(jiān)督；三是行政監(jiān)察部門之政府監(jiān)督；四是檢察機(jī)關(guān)之法律監(jiān)督。國(guó)家監(jiān)察體制改革在相當(dāng)程度上改變了上述多元監(jiān)督格局：一方面，隨著監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，高校受到的監(jiān)察監(jiān)督由原本的行政監(jiān)察和高校監(jiān)察，改變?yōu)閲?guó)家監(jiān)察與高校監(jiān)察，不少非行政機(jī)關(guān)任命的高校工作人員也被納入國(guó)家監(jiān)察對(duì)象范圍；另一方面，隨著檢察機(jī)關(guān)反貪職能整合至監(jiān)察委員會(huì)，在對(duì)高校中國(guó)家監(jiān)察對(duì)象之職務(wù)犯罪行為進(jìn)行調(diào)查時(shí)，監(jiān)察委員會(huì)便在很大程度上取代了原本的檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)職能。

在此格局及其變化中，高校監(jiān)察有兩個(gè)頗需關(guān)注的特點(diǎn)：其一，相對(duì)于其他監(jiān)督形式，高校監(jiān)察更加注重內(nèi)部監(jiān)督、專業(yè)監(jiān)督等屬性；其二，高校監(jiān)察的現(xiàn)實(shí)功能不是單一的，不僅行使著廉政、執(zhí)法和效能等監(jiān)察職能，亦與高校人事監(jiān)管、學(xué)術(shù)懲戒等事宜牽連甚密。有鑒于此，若欲進(jìn)一步明確本輪改革對(duì)高校監(jiān)察制度的影響，必須仔細(xì)區(qū)分國(guó)家監(jiān)察與高校監(jiān)察之職能交叉范圍。實(shí)際上，回溯本輪改革之前，行政監(jiān)察部門與高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)便是各自在既定范圍內(nèi)履行相應(yīng)的廉政、執(zhí)法和效能等監(jiān)察職能，而審計(jì)監(jiān)察、學(xué)術(shù)懲戒等職能則由相關(guān)審計(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)懲戒機(jī)構(gòu)履行。

我們認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察與高校監(jiān)察之職能交叉主要限于廉政監(jiān)察層面，既不涉及審計(jì)監(jiān)察和學(xué)術(shù)懲戒職能，也不涉及執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察職能。理由有三：其一，從公辦高校自身看，它的公益服務(wù)屬性、特殊財(cái)政供養(yǎng)關(guān)系以及所提供的公益性產(chǎn)品特有的學(xué)術(shù)規(guī)律和價(jià)值，決定了它具有國(guó)家權(quán)力不得侵?jǐn)_的“自治”范圍。當(dāng)然，這并不意味著高校有著絕對(duì)不受外部監(jiān)督的“自留地”，而是指基于對(duì)于其中某些特殊內(nèi)容，國(guó)家權(quán)力不宜過(guò)度干涉。其二，從國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋原則看，其并不要求任何單位、人員和工作事項(xiàng)皆納入監(jiān)察范圍。有學(xué)者指出，所謂“全覆蓋”存在三個(gè)維度：一是行使公權(quán)力的公職人員；二是公權(quán)力行為；三是違紀(jì)違法犯罪及違反內(nèi)部規(guī)則。鑒于現(xiàn)代制度文明下任何一種國(guó)家權(quán)力皆不可能絕對(duì)化，故而此種“全覆蓋”也必然存在一定的限度[15]（P64-73）。結(jié)合“加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督”的表述，這項(xiàng)原則更多指向于監(jiān)察對(duì)象方面的全面覆蓋。正如有實(shí)務(wù)工作者指出，國(guó)家監(jiān)察的合理定位應(yīng)是“協(xié)助不包攬、推動(dòng)不代替、到位不越位，絕不能包打天下、越俎代庖”[16]。其三，國(guó)家監(jiān)察的外部性和監(jiān)察對(duì)象的限定性，直接決定了它與高校監(jiān)察的職能交叉范圍。針對(duì)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)察職能及范圍，有學(xué)者提出：“組織機(jī)構(gòu)的合并并不必然就意味著相關(guān)職能的整合”，僅有行政廉政監(jiān)察因與監(jiān)察機(jī)關(guān)作為“專職反腐敗工作機(jī)構(gòu)”的性質(zhì)定位相適應(yīng)而納入監(jiān)察委員會(huì)（并作必要調(diào)整和整合），由于行政執(zhí)法和效能監(jiān)察的本質(zhì)是行政監(jiān)察部門針對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員“在行政執(zhí)法中貫徹落實(shí)法律、法規(guī)、決定或命令的情況以及行政管理活動(dòng)的效率、效果和效益進(jìn)行的日常性的內(nèi)部監(jiān)察活動(dòng)”，故不宜納入監(jiān)察委員會(huì)[17]（P80-89）。這個(gè)觀點(diǎn)與監(jiān)察體制改革的目標(biāo)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)定位是一致的，也符合現(xiàn)代法治的基本規(guī)律。與此類似，高校自身及其上級(jí)主管單位、教育督導(dǎo)部門等對(duì)該校的執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察等職能，同樣不宜納入監(jiān)察委員會(huì)。

（三）國(guó)家監(jiān)察制度改革背景下高校監(jiān)察制度的雙重化傾向

國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下，高校監(jiān)察的機(jī)構(gòu)屬性并未改變，但在本輪改革沖擊之下，其現(xiàn)實(shí)功能卻存在相應(yīng)調(diào)整空間，由此引發(fā)此項(xiàng)制度的結(jié)構(gòu)性變革。具體而言，本輪改革對(duì)該制度之調(diào)整，主要表現(xiàn)為規(guī)則制定、政紀(jì)追責(zé)和人員產(chǎn)生等的雙重化傾向。

第一，在紀(jì)律規(guī)則的制定上，從獨(dú)立制定到與監(jiān)察機(jī)關(guān)共同制定。高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)執(zhí)行的紀(jì)律規(guī)則，通常為自主制定或者為了執(zhí)行有關(guān)規(guī)范性文件而結(jié)合本校實(shí)際情況參照制定。本輪改革下，許多非由行政機(jī)關(guān)任命的高校工作人員也被認(rèn)定為國(guó)家監(jiān)察對(duì)象。由此，除了《監(jiān)察法》和《公職人員政務(wù)處分法》以外，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委頒布的諸多文件在效力上也將適用于高校中的國(guó)家監(jiān)察對(duì)象。為了確保高校監(jiān)察體制改革在法治軌道上順利推進(jìn)，有論者提出，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)察立法以鞏固改革成果，“由國(guó)家監(jiān)察委制定頒布單行的《事業(yè)單位監(jiān)察條例》或《公辦高等院校監(jiān)察條例》”[4]（P16-21）。至于監(jiān)察機(jī)關(guān)以外的其他機(jī)關(guān)有無(wú)權(quán)力就高校等特定領(lǐng)域制定專門規(guī)則，《公職人員政務(wù)處分法》對(duì)此持肯定態(tài)度，若據(jù)此，則國(guó)務(wù)院及其相關(guān)主管部門將有權(quán)結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)高校違法公職人員之處分事宜作出具體規(guī)定；還有一種觀點(diǎn)主張，“全國(guó)人大及其常委會(huì)以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)和部門制定對(duì)國(guó)家公職人員的政務(wù)處分規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)征得國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的同意”[18]。鑒于原國(guó)家監(jiān)察部已不存在，上述觀點(diǎn)皆有其道理，但仍須仔細(xì)考察、審慎決定。

第二，在政紀(jì)責(zé)任的追究上，從獨(dú)立追責(zé)到與監(jiān)察機(jī)關(guān)共同追責(zé)。根據(jù)《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》第2 條第3 款和第23 條第2 款，行政監(jiān)察部門主要追究行政機(jī)關(guān)任命的高校工作人員的一般公職責(zé)任；對(duì)于高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)之監(jiān)察對(duì)象（以及普通教師），一般由高校自行追責(zé)。本輪改革下，高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)的部分監(jiān)察對(duì)象也被納入國(guó)家監(jiān)察對(duì)象，由此同時(shí)接受高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)和國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的雙重監(jiān)督，其在特定情況下甚至可能受到兩種不同性質(zhì)的處分。要注意的是，那種認(rèn)為國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋即意味著公職人員的全部違紀(jì)違法責(zé)任皆由監(jiān)察委員會(huì)予以追究的觀點(diǎn)，也是缺乏依據(jù)的。有學(xué)者將公職人員之責(zé)任承擔(dān)分為犯罪責(zé)任的追究、違法違紀(jì)責(zé)任的追究和違反內(nèi)部規(guī)則責(zé)任的追究三個(gè)層次[15]（P64-73）。就高校工作人員而言，其違法違紀(jì)責(zé)任可能由高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)和國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)共同追究，但若僅屬違反內(nèi)部規(guī)則責(zé)任，則應(yīng)由高校自行追究。結(jié)合《公職人員政務(wù)處分法》有關(guān)規(guī)定，處分決定機(jī)關(guān)、單位包括“任免機(jī)關(guān)、單位”和“監(jiān)察機(jī)關(guān)”兩類，鑒于二者在性質(zhì)上分屬專業(yè)監(jiān)督（內(nèi)部監(jiān)督）和權(quán)力監(jiān)督（外部監(jiān)督），此種二元監(jiān)察并存不悖。不過(guò)，若要同時(shí)實(shí)現(xiàn)校內(nèi)政紀(jì)追責(zé)與國(guó)家政務(wù)追責(zé)，則須明確區(qū)分專業(yè)責(zé)任和一般公職責(zé)任，否則有違“一事不再罰”原則，《公職人員政務(wù)處分法》第16 條對(duì)此有專門規(guī)定。

第三，在監(jiān)察人員的產(chǎn)生上，從獨(dú)立產(chǎn)生到與監(jiān)察機(jī)關(guān)共同產(chǎn)生?！陡叩冉逃ā返?1 條第1 款第3 項(xiàng)規(guī)定，高校校長(zhǎng)行使的職權(quán)包括“任免內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人”。校內(nèi)監(jiān)察機(jī)構(gòu)之負(fù)責(zé)人即屬此列。根據(jù)“兩個(gè)為主”原則，“各級(jí)紀(jì)委書(shū)記、副書(shū)記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主”，但這并不影響作為校內(nèi)職能部門之監(jiān)察機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人由學(xué)校自行產(chǎn)生，因?yàn)楦咝１O(jiān)察機(jī)構(gòu)雖與學(xué)校紀(jì)委合署辦公，但并未合并設(shè)立。此外，高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)中除主要負(fù)責(zé)人外的其他工作人員，當(dāng)然也應(yīng)由學(xué)校自行決定和任免。本輪改革對(duì)此之影響有二：一是高校紀(jì)委主要負(fù)責(zé)人之人事任免比以往更加強(qiáng)調(diào)上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的直接作用。例如，觀察近年多所中管高校紀(jì)委書(shū)記之職務(wù)調(diào)動(dòng)消息發(fā)現(xiàn)，有關(guān)程序已由中共教育部或其他主管部委黨組“經(jīng)與中共某省（市）委商得一致”，改為“經(jīng)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委同意，并與中共某省（市）委商得一致”。在高校紀(jì)委書(shū)記話語(yǔ)權(quán)提升之當(dāng)下，這暗示著高校監(jiān)察人員之產(chǎn)生或?qū)⑹艿缴霞?jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的更大影響。二是部分省份正在通過(guò)試點(diǎn)派駐改革探索不同模式的省屬高校紀(jì)檢監(jiān)察改革方向。從機(jī)構(gòu)設(shè)置講，若改革采取派駐監(jiān)察組組長(zhǎng)或監(jiān)察專員兼任學(xué)校紀(jì)委書(shū)記的模式，便不排除未來(lái)通過(guò)校內(nèi)程序使副組長(zhǎng)或副專員兼任學(xué)校紀(jì)委副書(shū)記、內(nèi)設(shè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)主任職務(wù)的可能性；此外，還有論者提出將高校內(nèi)部監(jiān)察機(jī)構(gòu)統(tǒng)一更名為監(jiān)察專員辦公室、監(jiān)察專員辦事機(jī)構(gòu)，并與紀(jì)委辦事機(jī)構(gòu)合署辦公的方案[4]（P16-21）。

四、高校監(jiān)察制度未來(lái)完善路徑之探討

國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下，高校監(jiān)察制度仍有存續(xù)價(jià)值，其角色及功能是國(guó)家監(jiān)察無(wú)法全然取代的。在此基礎(chǔ)上，高校監(jiān)察制度對(duì)接國(guó)家監(jiān)察體制改革的可行方案，應(yīng)當(dāng)是在既往“以內(nèi)部監(jiān)察和紀(jì)檢約束為主渠道”的模式之上完善創(chuàng)新。

（一）高校監(jiān)察制度的存續(xù)價(jià)值

深化監(jiān)察體制改革并不一味要求完全取代被監(jiān)察單位的內(nèi)部監(jiān)察，而是強(qiáng)調(diào)區(qū)分對(duì)待不同性質(zhì)的被監(jiān)察單位。例如，就行政機(jī)關(guān)而言，其廉政監(jiān)察職能已轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)，但是包括國(guó)土監(jiān)察、環(huán)境監(jiān)察、勞動(dòng)監(jiān)察等在內(nèi)的諸多行政執(zhí)法、效能監(jiān)察等職能便并未也不宜整合至監(jiān)察委員會(huì)；又如，就我國(guó)大量存在的民間組織和私營(yíng)企業(yè)等而言，其是否設(shè)立內(nèi)部監(jiān)察機(jī)構(gòu)并做好內(nèi)部監(jiān)察工作，便不屬于國(guó)家監(jiān)察的考慮范圍。就高校而言，以下三大因素決定了未來(lái)高校監(jiān)察制度仍有存續(xù)價(jià)值。

第一，多元監(jiān)督格局下高校監(jiān)察的角色定位。在高校多元監(jiān)督格局中，高校監(jiān)察制度無(wú)疑是其中不可或缺的重要組成部分，甚至在某些方面發(fā)揮主導(dǎo)性作用。盡管該格局在本輪改革沖擊之下已發(fā)生變化，高校監(jiān)察制度本身亦面臨調(diào)整，但后者仍在其中發(fā)揮重要作用，由此高校監(jiān)察之角色定位主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，就高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)自身而言，它仍是校內(nèi)負(fù)責(zé)行政監(jiān)察工作的職能部門，亦是執(zhí)行內(nèi)部紀(jì)律規(guī)則的主要機(jī)構(gòu)，并因能夠較好兼顧自主辦學(xué)和監(jiān)督制約等價(jià)值要素，由此具備其他監(jiān)督形式難以比擬的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)；另一方面，就多元監(jiān)督格局整體而言，其他監(jiān)督形式的運(yùn)行通常也有賴于高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)的參與協(xié)助。正如前述，學(xué)術(shù)懲戒措施之事實(shí)依據(jù)和后續(xù)落實(shí)等方面，有時(shí)需要高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)的參與協(xié)助；不僅如此，它在黨內(nèi)紀(jì)檢、行政監(jiān)察（國(guó)家監(jiān)察）和檢察監(jiān)督過(guò)程中，也扮演著相應(yīng)的角色。例如，黨委紀(jì)委在處理高校黨員干部時(shí)，需考慮政紀(jì)處分一般應(yīng)與黨紀(jì)處分相匹配的原則；有關(guān)監(jiān)察事項(xiàng)若涉嫌（構(gòu)成）犯罪，則應(yīng)移送司法機(jī)關(guān)依法處理，由此高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)的線索發(fā)現(xiàn)和移送工作，便直接關(guān)涉后續(xù)刑事偵查及審查起訴事宜，其前期調(diào)查形成的案件材料也可能經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)化成為刑事訴訟證據(jù)。

第二，功能優(yōu)化視角下高校監(jiān)察的相對(duì)優(yōu)勢(shì)。這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是相對(duì)直接和便捷。國(guó)家監(jiān)察的外部性決定了它對(duì)高校之監(jiān)督制約的他律屬性，這雖是國(guó)家監(jiān)察的重要價(jià)值所在，但有時(shí)也可能導(dǎo)致一定的間接和繁瑣，因?yàn)榇朔N他律之勃興更主要是源于其“監(jiān)督的再監(jiān)督”[19]（P25-36）[20]的職責(zé)定位。二是相對(duì)全面和廣泛。鑒于兩種監(jiān)察之職能交叉主要限于廉政監(jiān)察，故在對(duì)象和范圍上，高校監(jiān)察可就國(guó)家監(jiān)察無(wú)法或不宜直接干涉之內(nèi)容予以監(jiān)督和糾正。三是相對(duì)低成本和易操作。制度的成本和操作性，既是我國(guó)采取高校內(nèi)設(shè)監(jiān)察模式的原因之一，也是未來(lái)改革必須考量的重要因素，在此方面高校監(jiān)察無(wú)疑有著巨大優(yōu)勢(shì)。這些優(yōu)勢(shì)，使其得以與國(guó)家監(jiān)察互為犄角，在相對(duì)合理的成本控制下實(shí)現(xiàn)對(duì)高校及其工作人員的全面監(jiān)督和有效制衡。

第三，教學(xué)科研規(guī)律下高校監(jiān)察的學(xué)術(shù)遵從。高校是主要提供專業(yè)化公共服務(wù)的知識(shí)密集型組織，其內(nèi)部監(jiān)察在踐行“學(xué)術(shù)遵從”原則的過(guò)程中，能充分遵循高校運(yùn)作、教學(xué)科研和學(xué)術(shù)發(fā)展的獨(dú)特規(guī)律與價(jià)值。當(dāng)然，高校監(jiān)察的內(nèi)部監(jiān)督、同體監(jiān)督屬性也決定了有必要對(duì)高校及其工作人員施以必要的他律性監(jiān)督和制約。與此同時(shí)，從世界范圍看，在兩大法系中高等教育領(lǐng)域的監(jiān)管型治理模式可謂其勃也興，但此種監(jiān)管也受到學(xué)術(shù)自由的合憲性控制等公法規(guī)制以及普通法傳統(tǒng)的制約，故而更加恰宜的監(jiān)管模式顯然不是單一地創(chuàng)設(shè)規(guī)制，而是對(duì)高校自我規(guī)制的規(guī)制[21]（P3-27）。從高校學(xué)術(shù)專業(yè)發(fā)展來(lái)看，部分政府部門和專業(yè)性人民團(tuán)體各自在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)著監(jiān)管職能。鑒于此，監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)，應(yīng)是幫助高校解決廉政監(jiān)察存在的制度性問(wèn)題，同時(shí)圍繞對(duì)高校學(xué)術(shù)專業(yè)發(fā)展具有監(jiān)管職能的政府部門和專業(yè)性人民團(tuán)體進(jìn)行監(jiān)察，不宜代位履職、直接介入。這也符合監(jiān)察委員會(huì)“監(jiān)督的再監(jiān)督”的職責(zé)定位。

（二）“例外性”嵌入監(jiān)察派駐制度

監(jiān)察派駐制度以其“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢(shì)，在相當(dāng)程度上彌補(bǔ)了統(tǒng)一監(jiān)察和內(nèi)部監(jiān)察的缺陷，由此成為二者的銜接橋梁，為高校反腐敗事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展提供了新的思路和方向。不過(guò)，我國(guó)高校不宜直接納入國(guó)家監(jiān)察派駐全覆蓋范圍，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“以不派駐為前提、派駐為例外”原則。

一個(gè)前置問(wèn)題是：為什么我國(guó)高校監(jiān)察制度建立之初，選取的是內(nèi)設(shè)監(jiān)察模式？既然我國(guó)公辦高校由政府相關(guān)部門主管，那么，將高校納入行政監(jiān)察派駐范圍，這似乎是合理的。但是，這卻不符合高校監(jiān)察制度的法律規(guī)范和現(xiàn)實(shí)需求。一方面，《行政監(jiān)察條例》有關(guān)派駐事項(xiàng)的表述是“根據(jù)工作需要可以”，而不是“應(yīng)當(dāng)”，可見(jiàn)針對(duì)高校采取的是有條件的（而不是無(wú)差別的）派駐；《行政監(jiān)察法》將駐在對(duì)象限縮為政府所屬部門，由此高校不納入行政監(jiān)察派駐對(duì)象。另一方面，如此設(shè)計(jì)的現(xiàn)實(shí)意義也乏善可陳。首先，行政監(jiān)察派駐模式和雙軌監(jiān)察模式均未解決內(nèi)設(shè)監(jiān)察模式之關(guān)鍵癥結(jié)，即雙重領(lǐng)導(dǎo)制下的派駐機(jī)構(gòu)較諸內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)并無(wú)本質(zhì)差異，身兼兩職的派駐工作人員也很難真正發(fā)揮外部監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)。其次，實(shí)踐中，2001 年以來(lái)中央“派駐統(tǒng)管”改革確實(shí)發(fā)揮了相當(dāng)作用，但是，這一經(jīng)驗(yàn)卻無(wú)法在高校領(lǐng)域復(fù)制。實(shí)際上，21 世紀(jì)初高校合并浪潮啟動(dòng)之前國(guó)內(nèi)龐大的高校基數(shù)，意味著作為政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)察部門連無(wú)差別派駐都很難完成，否則必因鞭長(zhǎng)莫及造成巨大的制度成本浪費(fèi)，更遑論在此基礎(chǔ)上進(jìn)行統(tǒng)一管理。正基于這種現(xiàn)實(shí)考慮，1992 年國(guó)家教委和監(jiān)察部的兩份意見(jiàn)都將由行政機(jī)關(guān)任命的高校工作人員排除于高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)察對(duì)象之外，以期在制度愿景和現(xiàn)實(shí)成本之間取得平衡?？梢哉f(shuō)，內(nèi)設(shè)監(jiān)察模式既是特定時(shí)代背景下的妥協(xié)之策，也是功能主義視角下的優(yōu)選之策，具有相當(dāng)程度的合理性。

我國(guó)高校應(yīng)否納入國(guó)家監(jiān)察派駐范圍？對(duì)此須結(jié)合多方因素綜合考量。首先，國(guó)家監(jiān)察與行政監(jiān)察之間并無(wú)本質(zhì)上的承繼關(guān)系，因此，行政監(jiān)察派駐有關(guān)的理論與實(shí)踐，無(wú)法直接套用至國(guó)家監(jiān)察派駐。其次，《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察全面覆蓋原則是一種有限度的全覆蓋，所謂派駐全覆蓋同樣是有限度的，其指的是特定條件下對(duì)特定范圍的單位做到全覆蓋?！侗O(jiān)察法》第12 條規(guī)定的派駐對(duì)象是單位和行政區(qū)域。從目的和體系解釋來(lái)看，將“法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位”納入派駐對(duì)象之本意，主要是將參公管理的事業(yè)單位納入派駐全覆蓋；至于普通事業(yè)單位，是否對(duì)其派駐還需作進(jìn)一步考慮。再次，高校本身的性質(zhì)定位，決定了它不宜直接納入國(guó)家監(jiān)察派駐全覆蓋范圍。理由有三：其一，高校不是參公管理的事業(yè)單位，其宗旨主要是提供專業(yè)化公共服務(wù)等公共事業(yè)產(chǎn)品，而不是管理公共事務(wù)；其二，作為知識(shí)密集型組織，高校需要遵循其所在領(lǐng)域的獨(dú)特運(yùn)作規(guī)律并尊重其中蘊(yùn)含的獨(dú)特價(jià)值；其三，高校中普通工作人員數(shù)量極為龐大，部分高校教職工多達(dá)萬(wàn)人，其中國(guó)家監(jiān)察對(duì)象（尤其是中層職級(jí)以下的監(jiān)察對(duì)象）卻相對(duì)較少，由此較諸監(jiān)察委員會(huì)之直接監(jiān)察，大范圍派駐的集約化效益還有待觀察。最后，鑒于《監(jiān)察法》第12 條有關(guān)派駐對(duì)象之列舉采用了“等”的修辭性表述，可見(jiàn)其是非封閉式列舉。鑒于國(guó)家監(jiān)察派駐在實(shí)現(xiàn)高校監(jiān)察制度與國(guó)家監(jiān)察體制改革之對(duì)接、構(gòu)建國(guó)家監(jiān)察權(quán)與自主懲戒權(quán)銜接之橋梁等方面具有重要作用，可以將其例外性地嵌入高校監(jiān)察體系。

盡管針對(duì)高校只是例外性地施以派駐，仍須將此制度制度化和規(guī)范化。這至少要明確五個(gè)問(wèn)題。

第一，監(jiān)察派駐的派駐情形。當(dāng)工作存在需要時(shí)，經(jīng)法定程序監(jiān)察委員會(huì)可對(duì)高校施行派駐，但須嚴(yán)守以“工作需要”為判斷標(biāo)準(zhǔn)。所謂“工作需要”，指的是有利于監(jiān)察資源集約化利用和提高反腐效能。我們認(rèn)為，這存在以下幾種可能情形：一是有的高校中國(guó)家監(jiān)察對(duì)象或者涉案人員基數(shù)極為龐大，單靠統(tǒng)一監(jiān)察、巡視巡察等措施力有不逮；二是有的高校近期發(fā)生塌方式腐敗，亟需借以派駐恢復(fù)廉政生態(tài)；三是有的高校雖尚不完全滿足這些條件，但地處偏遠(yuǎn)，其主管單位和監(jiān)察機(jī)關(guān)無(wú)法及時(shí)跟蹤監(jiān)督履職等。

第二，監(jiān)察派駐的授權(quán)形式。監(jiān)察派駐形式是常態(tài)性派駐還是臨時(shí)性派駐，《監(jiān)察法》對(duì)此沒(méi)有明確說(shuō)明。從賦予各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)更多自主判斷權(quán)，進(jìn)而因時(shí)制宜、因地制宜的角度考慮，具體臨時(shí)授權(quán)更加符合實(shí)際需要。為此，可以出臺(tái)法律解釋針對(duì)差異化授權(quán)的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和限度等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，并通過(guò)監(jiān)察法規(guī)等形式細(xì)化高校派駐具體規(guī)定[22]（P65-75）。

第三，派駐機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制。（紀(jì)檢）監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循“派駐統(tǒng)管”原則：其一，派駐機(jī)構(gòu)與駐在高校之間，是監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，故主要履行監(jiān)督責(zé)任，不承擔(dān)黨風(fēng)廉政建設(shè)日常工作；其二，派駐機(jī)構(gòu)與駐在高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間，是二元并行關(guān)系，沒(méi)有直接隸屬關(guān)系；其三，派駐機(jī)構(gòu)與駐在高校機(jī)關(guān)紀(jì)委和直屬單位、垂管單位等之間，是紀(jì)檢監(jiān)察工作上的指導(dǎo)關(guān)系，對(duì)它們進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。

第四，派駐機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)設(shè)置。為達(dá)成本與效能之折中，至少應(yīng)考慮以下問(wèn)題：其一，由本級(jí)監(jiān)察委員會(huì)直接向高校派駐，還是由前者駐高校主管部門監(jiān)察機(jī)構(gòu)間接向高校派駐，后者是否契合派駐的授權(quán)原理。其二，何時(shí)派出監(jiān)察專員，何時(shí)派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)。其三，何時(shí)采取單獨(dú)派駐，何時(shí)采取歸口派駐。其四，派駐機(jī)構(gòu)與駐在高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間，應(yīng)采取分立、合署抑或合并方案。這三種方案各有其優(yōu)劣，須仔細(xì)斟酌：從“派駐統(tǒng)管”原則和兩種監(jiān)察的性質(zhì)區(qū)分來(lái)講，派駐機(jī)構(gòu)與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不宜合署或合并，而且高校監(jiān)察人員也屬國(guó)家監(jiān)察對(duì)象，由此存在自我監(jiān)督之嫌；從人員精簡(jiǎn)、程序簡(jiǎn)化和實(shí)際效能來(lái)講，分立卻難實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。其五，如何解決人員編制和財(cái)物支出。就前者而言，是單派專員擔(dān)任高校紀(jì)委書(shū)記及監(jiān)察機(jī)構(gòu)主任（或分派兩位專員各任一職），還是派數(shù)人擔(dān)此二職及其他中層職務(wù)，抑或高校監(jiān)察工作人員皆由派駐，就后者而言，派駐監(jiān)察人員之財(cái)物若仍由駐在高校統(tǒng)一支出，如何確保其不“作壁上觀”。

第五，派駐機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，其具有何種類別及程度的監(jiān)察職權(quán)。例如，在調(diào)查權(quán)限方面，不容置喙的是它的法律地位決定了它在任何情況下皆不得被授予監(jiān)察留置措施有關(guān)職權(quán)，那么，有無(wú)必要或何時(shí)可得向其授予凍結(jié)、查封、扣押等限制財(cái)產(chǎn)自由之調(diào)查權(quán)呢？此外，在《公職人員政務(wù)處分法》通過(guò)施行的背景下，如何科學(xué)把握派駐機(jī)構(gòu)的處置權(quán)限，也是各方高度關(guān)切的重要問(wèn)題。

（三）理順高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)與監(jiān)察委員會(huì)、監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督關(guān)系

第一，監(jiān)察對(duì)象的區(qū)分與銜接。高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定，并不以崗位類別上是否屬于管理崗位作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，而是強(qiáng)調(diào)是否屬于學(xué)校行政機(jī)關(guān)各部門行政工作人員和學(xué)校任命的其他人員。所謂管理崗位，指向的是崗位類別，與《監(jiān)察法》規(guī)定的高校管理人員不是同一概念。

關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察對(duì)象的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，主要有行為認(rèn)定、身份認(rèn)定、監(jiān)察權(quán)屬性認(rèn)定和復(fù)合認(rèn)定等邏輯進(jìn)路，由此派生出“公權(quán)力行為說(shuō)”“行為、身份折中說(shuō)”“多要素新公權(quán)力說(shuō)”“多維體系認(rèn)定說(shuō)”和“國(guó)家職能實(shí)現(xiàn)方式說(shuō)”等諸多主張。暫擱爭(zhēng)議，至少?gòu)摹侗O(jiān)察法》第1、15 條的表述來(lái)解讀，其針對(duì)監(jiān)察對(duì)象本質(zhì)上確立了形式與實(shí)質(zhì)的雙要件。具體而言，對(duì)于公職人員（形式）應(yīng)取廣義，既不限于特定編制身份，也不限于某種財(cái)政供養(yǎng)或特定職級(jí)；對(duì)于公權(quán)力（實(shí)質(zhì)）則應(yīng)取狹義，即納入監(jiān)察客體的主要是國(guó)家公權(quán)力，只有極為特殊情況下社會(huì)公權(quán)力才屬于監(jiān)察客體。此外，2018 年4 月印發(fā)的《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定》（試行）第4 條第4、6 項(xiàng)進(jìn)一步指出，公辦教育單位中從事管理工作的人員指的是“這類單位及其分支機(jī)構(gòu)”中的“從事領(lǐng)導(dǎo)、組織、管理、監(jiān)督等活動(dòng)的人員”，但未詳細(xì)列舉各指哪些人員。

我們認(rèn)為，所謂高校管理人員，主要應(yīng)指以下四類人員：第一，學(xué)校黨政負(fù)責(zé)人。高校校級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)干部本身不是高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)察對(duì)象，但作為行政機(jī)關(guān)任命的高校工作人員應(yīng)納入監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察對(duì)象，同時(shí)校級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)人員一應(yīng)納入此范圍。第二，學(xué)校內(nèi)設(shè)職能部門負(fù)責(zé)人、以學(xué)校名義正式任命的二級(jí)單位黨政負(fù)責(zé)人，包括校務(wù)辦公室和財(cái)務(wù)、后勤等內(nèi)設(shè)部門以及各學(xué)部、學(xué)院和實(shí)體科研機(jī)構(gòu)等。第三，在人事安排、考試招生、國(guó)有資產(chǎn)管理、科研項(xiàng)目管理等涉及國(guó)家公權(quán)力行使和國(guó)有資產(chǎn)使用的部門中從事組織、管理等工作的職員。第四，在高校中從事監(jiān)察和審計(jì)等監(jiān)督工作的人員。與科研教學(xué)之學(xué)術(shù)職務(wù)不同的是，這些人員行使的是傳統(tǒng)意義上的國(guó)家公權(quán)力，故其雖不屬于學(xué)校及各部門領(lǐng)導(dǎo)人員，仍有可能被納入國(guó)家監(jiān)察對(duì)象。

值得注意的是，科研教學(xué)人員（普通教師等）和僅有學(xué)術(shù)職務(wù)的人員（教研室主任以及學(xué)術(shù)委員會(huì)及其專委會(huì)、學(xué)位（分）評(píng)定委員會(huì)和教授委員會(huì)的委員等），不宜直接被認(rèn)定為監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察對(duì)象。現(xiàn)代社會(huì)中，每個(gè)人都是多種角色的集合，高校的社會(huì)功能與人員結(jié)構(gòu)決定了相當(dāng)數(shù)量上述人員兼有高校管理人員的身份，因此，這里主要指未擔(dān)任行政職務(wù)，或者所擔(dān)任行政職務(wù)不行使國(guó)家公權(quán)力的這兩類人員。他們不是上文歸納的四類高校管理人員，但同屬財(cái)政供養(yǎng)人員，對(duì)此有必要結(jié)合實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步判斷。實(shí)踐中，確實(shí)存在一些高校科研教學(xué)人員在科研經(jīng)費(fèi)使用、自主招生及研究生入學(xué)考試、學(xué)位答辯及評(píng)定等過(guò)程中判斷失誤甚至謀取私利的現(xiàn)象。但是，此類行為所行使的不是國(guó)家公權(quán)力，其本質(zhì)上屬于學(xué)術(shù)自主判斷的范疇。進(jìn)一步講，其若沒(méi)有涉嫌違法犯罪，便應(yīng)限于高校內(nèi)部處理，即便特殊情況下進(jìn)入行政復(fù)議或行政訴訟程序（如當(dāng)事人對(duì)學(xué)位授予或撤銷決定不服），也應(yīng)基于“學(xué)術(shù)遵從”原則和學(xué)術(shù)自主判斷價(jià)值等審慎處理。

第二，職責(zé)權(quán)限的區(qū)分與銜接。在管轄權(quán)限方面，必須科學(xué)劃分不同監(jiān)察主體的案件受理范圍，充分發(fā)揮各自獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。從干部管理權(quán)限講，派駐機(jī)構(gòu)應(yīng)無(wú)權(quán)直接立案調(diào)查校級(jí)管理人員，但如此便無(wú)法消解此前內(nèi)部監(jiān)督癥結(jié)；從監(jiān)察效能講，若其無(wú)差別地監(jiān)督駐在高校中基層管理人員乃至普通教師，便不僅超出國(guó)家監(jiān)察對(duì)象，也難以彰顯派駐監(jiān)督優(yōu)勢(shì)。為此，應(yīng)注意“一個(gè)前提、一個(gè)區(qū)分、兩個(gè)重點(diǎn)”。“一個(gè)前提”是指，基于“派駐機(jī)構(gòu)之監(jiān)察對(duì)象須以其派出主體之監(jiān)察對(duì)象為限”的原則，只要不是監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察對(duì)象，便當(dāng)然超出派駐機(jī)構(gòu)的管轄范圍?！耙粋€(gè)區(qū)分”是指，高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察委員會(huì)及其派駐機(jī)構(gòu)各自針對(duì)不同性質(zhì)行為并追究不同類型責(zé)任，前者主要針對(duì)高校工作人員違反內(nèi)部紀(jì)律規(guī)則的行為，并追究相關(guān)違紀(jì)責(zé)任和專業(yè)責(zé)任；后者主要針對(duì)高校管理人員職務(wù)違紀(jì)違法犯罪的行為，并追究其一般公職責(zé)任和違法責(zé)任?！皟蓚€(gè)重點(diǎn)”是指，一方面，就派駐機(jī)構(gòu)而言，其雖面向校內(nèi)所有國(guó)家監(jiān)察對(duì)象開(kāi)展監(jiān)督，但其重點(diǎn)對(duì)象應(yīng)是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子成員和上級(jí)單位管理的其他干部（參與調(diào)查）①以教育部直屬高校為例，根據(jù)《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定（試行）》第23 條，國(guó)家監(jiān)委調(diào)查中央管理的高校公職人員職務(wù)違法和犯罪案件；根據(jù)第27、29 條，派駐教育部的紀(jì)檢監(jiān)察組負(fù)責(zé)調(diào)查教育部非中央管理的局級(jí)及以下公職人員職務(wù)違法和犯罪案件，工作地點(diǎn)在地方、干部管理權(quán)限在主管部門（教育部）的高校公職人員涉嫌職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的，由派駐教育部的紀(jì)檢監(jiān)察組管轄?？梢?jiàn)，對(duì)于這兩類人員，派駐高校之監(jiān)察機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)直接調(diào)查。以及學(xué)校中層管理人員（主要負(fù)責(zé)調(diào)查）；必要時(shí)，可以直接調(diào)查科級(jí)及以下管理人員。另一方面，就高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)而言，其雖面向校內(nèi)各類工作人員開(kāi)展監(jiān)督，但其重點(diǎn)負(fù)責(zé)查處（沒(méi)有納入國(guó)家監(jiān)察對(duì)象的）學(xué)校任命的中層干部和各職能部門工作人員；同時(shí)，應(yīng)主動(dòng)接受派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和指導(dǎo)，并向主管部門或教育督導(dǎo)部門做好報(bào)審工作。此外，還要注意做好監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)與高校所在地監(jiān)察機(jī)關(guān)的銜接工作。

在調(diào)查權(quán)限方面，必須依法賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，以法治思維和法治方式做好初核、線索處置和立案調(diào)查等工作。這至少包括兩個(gè)方面：其一，為使派駐機(jī)構(gòu)便宜行事、落實(shí)權(quán)威、收集證據(jù)，可對(duì)《監(jiān)察法》第38 條“初核”條款作擴(kuò)大解釋——經(jīng)派出主體依法批準(zhǔn)后可于派駐機(jī)構(gòu)之內(nèi)設(shè)立承辦部門，由其制定初核方案、成立核查組并經(jīng)批準(zhǔn)在權(quán)限范圍內(nèi)采取必要措施收集證據(jù)，初核方案須經(jīng)監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人和派出主體分管負(fù)責(zé)人審批。其二，高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)不是法定監(jiān)察機(jī)關(guān)、監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)亦不等于監(jiān)察委員會(huì)本身，二者皆無(wú)權(quán)決定、批準(zhǔn)和執(zhí)行有關(guān)限制人身自由的調(diào)查措施，也不得成為這類措施的授權(quán)或委托對(duì)象。若欲對(duì)高校工作人員采取留置措施，須由本級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定，經(jīng)法定程序批準(zhǔn)或備案，再交相應(yīng)機(jī)關(guān)在特定場(chǎng)所執(zhí)行。

在處置權(quán)限方面，按照監(jiān)察對(duì)象的類型區(qū)分，應(yīng)注意兩點(diǎn)：一是對(duì)于前述四類高校管理人員，其若存在職務(wù)違紀(jì)、違法或者犯罪行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)直接立案調(diào)查及處置。不過(guò)，基于對(duì)高校自主懲戒權(quán)之尊重，監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使處置權(quán)時(shí)需要區(qū)分兩種情況：一方面，對(duì)于《公職人員政務(wù)處分法》明確規(guī)定的政務(wù)處分形式，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)通過(guò)監(jiān)察決定直接作出相關(guān)政務(wù)處分；另一方面，除了內(nèi)部政紀(jì)處分以外，高校還有權(quán)作出其他內(nèi)部懲戒措施，后者屬于嚴(yán)格意義上的自主懲戒權(quán)范疇，對(duì)此監(jiān)察機(jī)關(guān)不得直接施以監(jiān)察決定，應(yīng)當(dāng)通過(guò)有關(guān)內(nèi)部懲戒的監(jiān)察建議的形式間接實(shí)現(xiàn)其意志[23]（P37-55）。二是對(duì)于不屬于國(guó)家監(jiān)察對(duì)象的高校其他工作人員，若其確實(shí)存在職務(wù)違紀(jì)、違法或者犯罪行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以通過(guò)適當(dāng)形式依法將其定性為《監(jiān)察法》第15 條規(guī)定的有關(guān)人員。不過(guò)，對(duì)于《監(jiān)察法》所設(shè)此類彈性條款必須慎重適用，“尤其是對(duì)‘有關(guān)人員’的理解不宜做擴(kuò)大適用”[24]（P27-34）。與此同時(shí)，考慮到他們本身不是嚴(yán)格意義的公職人員，基于“在處理處分對(duì)象與監(jiān)察對(duì)象的關(guān)系時(shí)，應(yīng)明確處分對(duì)象需以監(jiān)察對(duì)象為限”[25]（P8-24）的原則，監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使處置權(quán)時(shí)，不宜向高校提出有關(guān)內(nèi)部懲戒的監(jiān)察建議，僅得就此暴露之廉政制度缺陷向高校提出監(jiān)察建議予以優(yōu)化，或者當(dāng)其涉嫌職務(wù)犯罪時(shí)將其移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。

（四）高校監(jiān)察制度的遠(yuǎn)景

針對(duì)高校監(jiān)察制度的未來(lái)完善路徑，上文主要從它與國(guó)家監(jiān)察體制改革之對(duì)接視角出發(fā)。那么，如果從此項(xiàng)制度自身出發(fā)，其是否存在一種理想模式？

所謂高校者，以求大學(xué)之道，“明明德、親民、止于至善”（《禮記·大學(xué)》）。在西方文化中，“university（大學(xué)）”的詞源是拉丁文“universitas”，原指社團(tuán)或行會(huì)，其詞根與“universe（宇宙）”相同。在我國(guó)，高校公辦模式與自主辦學(xué)、探索真理等理念并不違背。如何實(shí)現(xiàn)“依法治?！敝繕?biāo)，高校監(jiān)察制度是其中關(guān)鍵一環(huán)，卻不等于全部。所謂監(jiān)察，本質(zhì)是對(duì)公權(quán)力行使的監(jiān)督制約，其對(duì)象或系團(tuán)體、或系個(gè)人，面對(duì)不同的機(jī)構(gòu)、編制和崗位，高校監(jiān)察制度的功能及作用也是不同的。近年來(lái)，許多高校陸續(xù)成立了教職工（行政）紀(jì)律處分委員會(huì)，并下設(shè)掛靠人事部門之辦事機(jī)構(gòu)。追本溯源，之所以如此安排，乃是基于對(duì)高校與教職工關(guān)系的定位而作出的：如果認(rèn)為彼此之間是契約關(guān)系，尤其是在擴(kuò)大聘用制比例的背景下，那么由人事部門進(jìn)行政紀(jì)處分便是合適的。但是，不少高校卻在實(shí)際工作中混淆了監(jiān)察和人事部門的關(guān)系。我們認(rèn)為，解決這一矛盾的合理方案，應(yīng)是縮限高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)察對(duì)象范圍，將中層以上級(jí)別的干部或管理人員交由監(jiān)察機(jī)構(gòu)處理，其他則由人事部門處理。一個(gè)追問(wèn)是：公辦高校之監(jiān)察，僅限于公職監(jiān)察或行政監(jiān)察嗎？當(dāng)前各校人事部門進(jìn)行的人力資源監(jiān)督管理工作，可否理解成一種內(nèi)部監(jiān)察呢？總之，高校監(jiān)察制度之遠(yuǎn)景，必然是將行政監(jiān)察與人事監(jiān)管相分離，同時(shí)處理好學(xué)校監(jiān)察機(jī)構(gòu)、教職工所在單位和人事部門的相互關(guān)系。

在廉政監(jiān)察之外，國(guó)家監(jiān)察應(yīng)否及多大程度可以介入公辦高校內(nèi)部監(jiān)督？尚須注意的是，廉政監(jiān)察遠(yuǎn)非公辦高校內(nèi)部監(jiān)督之全部，后者還關(guān)涉執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)察和學(xué)術(shù)懲戒等多項(xiàng)工作。考慮到公辦高校在特定層面具有不同于私立學(xué)校和民間組織、私營(yíng)企業(yè)等的公權(quán)力面向，就此面向而言，我們同樣不能忽視其背后的公法意涵。對(duì)此，國(guó)家監(jiān)察不宜直接介入，可以通過(guò)強(qiáng)化對(duì)在高校學(xué)術(shù)專業(yè)發(fā)展方面具有監(jiān)管職能的政府部門和專業(yè)性人民團(tuán)體的監(jiān)察，進(jìn)一步推進(jìn)高校內(nèi)部監(jiān)督法治化規(guī)范化。一方面，對(duì)于高校的執(zhí)法、效能等監(jiān)察職能以及審計(jì)職能，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步發(fā)揮高校主管單位、教育督導(dǎo)部門和政府審計(jì)部門等對(duì)其的監(jiān)督和制約作用，監(jiān)察機(jī)關(guān)則需積極督促上述單位及其工作人員切實(shí)履職，以此真正落實(shí)其“監(jiān)督的再監(jiān)督”的職責(zé)定位。另一方面，對(duì)于學(xué)術(shù)懲戒等職能，則應(yīng)將其置于國(guó)家監(jiān)督與高校自治的二元框架下，既充分保證高校自治的空間，也要強(qiáng)調(diào)公辦高校的積極保障義務(wù)，避免學(xué)術(shù)自律逾越內(nèi)在的界限。除了法律規(guī)范、行政引導(dǎo)和司法裁判等外，監(jiān)察機(jī)關(guān)也可通過(guò)監(jiān)察監(jiān)督擔(dān)負(fù)起必要職責(zé)。例如，積極督促國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)辦公室（教育部學(xué)位管理與研究生教育司）、教育部高等學(xué)校有關(guān)科類教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)等單位及其工作人員切實(shí)履職，必要時(shí)建議文聯(lián)、作協(xié)、科協(xié)、法學(xué)會(huì)等①?gòu)闹醒爰o(jì)委國(guó)家監(jiān)委派駐分布看，按照單獨(dú)派駐和歸口派駐相結(jié)合原則，中國(guó)文學(xué)藝術(shù)界聯(lián)合會(huì)機(jī)關(guān)、中國(guó)作家協(xié)會(huì)機(jī)關(guān)等接受駐中宣部紀(jì)檢監(jiān)察組歸口監(jiān)督，國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)、中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)機(jī)關(guān)等接受駐科學(xué)技術(shù)部紀(jì)檢監(jiān)察組歸口監(jiān)督。專業(yè)性人民團(tuán)體及時(shí)制定關(guān)于學(xué)術(shù)行為規(guī)程的意見(jiàn)或指南等，從而避免高校在規(guī)則供給、公共行政或?qū)W術(shù)認(rèn)定等方面可能發(fā)生的恣意。