尹振濤 陳冠華

自2020 年初新型冠狀病毒肺炎疫情（以下簡(jiǎn)稱“新冠肺炎疫情”）爆發(fā)以來，為有效防控疫情，政府各部門采取了多種方式、不同程度的應(yīng)急管理措施。其中，金融業(yè)在此次危機(jī)中采取的多種應(yīng)對(duì)措施有效緩解了疫情對(duì)金融市場(chǎng)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的沖擊，但也暴露出面對(duì)突發(fā)事件金融業(yè)危機(jī)管理在法治化、精準(zhǔn)化、科學(xué)化等方面的不足。中共十九屆四中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，危機(jī)管理體系是國(guó)家治理體系的重要組成部分，提高金融業(yè)危機(jī)管理法治化水平是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之意。本文將從法治化角度對(duì)金融業(yè)危機(jī)管理的現(xiàn)狀、特點(diǎn)、原則進(jìn)行研究，并從立法和執(zhí)法角度對(duì)我國(guó)金融業(yè)危機(jī)管理體系的法治化建設(shè)提出建議。

一、金融業(yè)危機(jī)管理法治化進(jìn)程與研究現(xiàn)狀

自2003 年中共十六屆三中全會(huì)明確提出要完善應(yīng)急管理體系、提高政府應(yīng)急管理能力以來，我國(guó)的危機(jī)管理法律體系得到了跨越式的發(fā)展。從部門法劃分上，各類危機(jī)管理規(guī)范散見于憲法、民法、刑法、行政法、社會(huì)法、程序法等多個(gè)法律之中；從危機(jī)事件的內(nèi)容上可分類為應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的法律（如《防震減災(zāi)法》）、應(yīng)對(duì)生產(chǎn)安全危機(jī)管理的法律（如《礦山安全法》）、應(yīng)對(duì)火災(zāi)事故的法律（如《消防法》）、應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的法律（如《傳染病防治法》）等；從危機(jī)事件的類型上可分類為戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)、緊急狀態(tài)和應(yīng)急狀態(tài)下的法律規(guī)范[1]（P124-140）。

從上述分類可以看出，大部分立法圍繞危機(jī)事件的直接處置行為展開，并無針對(duì)金融業(yè)危機(jī)管理的專門性法律或監(jiān)管政策。但通過梳理各項(xiàng)法律、規(guī)章，仍可以勾勒出當(dāng)前金融業(yè)危機(jī)管理的制度框架。首先，作為國(guó)家的根本大法，《憲法》對(duì)國(guó)家治理包括危機(jī)管理提供了制度安排和授權(quán)，金融監(jiān)管部門需要在憲法的授權(quán)下行使國(guó)家日常管理權(quán)及危機(jī)狀態(tài)下的管理權(quán)。其次，涉及金融業(yè)危機(jī)管理的規(guī)范也散見于多個(gè)單行法之中。例如：《國(guó)防動(dòng)員法》第六十三條規(guī)定，國(guó)家實(shí)施國(guó)防動(dòng)員后，根據(jù)需要可以依法在實(shí)施國(guó)防動(dòng)員的區(qū)域?qū)鹑诘刃袠I(yè)進(jìn)行管制。國(guó)家直接對(duì)金融業(yè)進(jìn)行管制屬于較高級(jí)別的危機(jī)管理措施，對(duì)正常金融秩序的影響較大，只有在國(guó)家安全受到即刻的、嚴(yán)重的威脅時(shí)才能適用?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第三條規(guī)定了突發(fā)事件的分類方法，第四條規(guī)定了突發(fā)事件領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)體制，第五條提出了預(yù)防為主，預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的突發(fā)事件處理原則。上述規(guī)定針對(duì)突發(fā)事件中的所有危機(jī)管理部門，對(duì)金融業(yè)危機(jī)管理亦有明確的指導(dǎo)意義?！逗贤ā返谝话僖皇邨l規(guī)定：“因不可抗力不能履行合同的，根據(jù)不可抗力的影響，部分或者全部免除責(zé)任，但法律另有規(guī)定的除外”，該規(guī)范可應(yīng)用于處理危機(jī)狀態(tài)下的金融合同糾紛。但需要注意的是，并非所有危機(jī)狀態(tài)下的金融合同都可以適用該條款，應(yīng)根據(jù)危機(jī)對(duì)個(gè)案的實(shí)際影響進(jìn)行判斷[2]（P57-66）。另外，金融監(jiān)管部門發(fā)布的部門規(guī)章對(duì)金融業(yè)危機(jī)管理提供了一定的政策規(guī)范。如中國(guó)人民銀行于2014 年發(fā)布了《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》，中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)于2019 年6 月發(fā)布了《銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)突發(fā)事件信息報(bào)告辦法》等規(guī)章，對(duì)金融業(yè)危機(jī)管理提出了一些具體危機(jī)管理行為指導(dǎo)。從實(shí)踐層面看，目前我國(guó)圍繞金融業(yè)危機(jī)管理并無專門立法，尚未形成法治化和系統(tǒng)性的制度體系。

現(xiàn)代危機(jī)管理研究始于19 世紀(jì)60 年代，與以往危機(jī)管理僅圍繞自然災(zāi)害不同，當(dāng)時(shí)受二戰(zhàn)及冷戰(zhàn)反思熱潮的影響，危機(jī)管理研究也逐步向國(guó)家安全領(lǐng)域擴(kuò)展。直至近年來，危機(jī)管理的研究領(lǐng)域已涵蓋自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭(zhēng)、反恐、公共衛(wèi)生安全、群體性事件、生產(chǎn)建設(shè)安全等多個(gè)方面。在金融領(lǐng)域，已有的危機(jī)管理研究?jī)?nèi)容主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：其一，危機(jī)管理研究主要聚焦在因經(jīng)濟(jì)或金融因素造成的危機(jī)，甚至已經(jīng)形成了較為獨(dú)立的理論（例如資產(chǎn)處置、生前遺囑等），鮮有針對(duì)非經(jīng)濟(jì)因素的危機(jī)管理理論，更缺乏對(duì)自然災(zāi)害、重大事故、公共衛(wèi)生事故引發(fā)的金融危機(jī)管理方面的研究。其二，涉及諸如此類疫情與金融業(yè)的危機(jī)管理聯(lián)動(dòng)研究多集中于保險(xiǎn)行業(yè)（例如巨災(zāi)保險(xiǎn)制度、保險(xiǎn)防災(zāi)防損等問題），很少涉及金融領(lǐng)域的銀行、證券等行業(yè)，缺乏整體視角下的金融業(yè)被動(dòng)危機(jī)管理研究。其三，金融法治研究主要集中于日常監(jiān)管模式下的法治化建設(shè)，對(duì)危機(jī)狀態(tài)下的金融法治化建設(shè)，包括危機(jī)管理的立法、執(zhí)法與司法問題涉足較少。其四，金融業(yè)危機(jī)管理方法或具體措施介紹較多，例如針對(duì)此次新冠肺炎疫情，各方多關(guān)注于金融監(jiān)管部門以及金融企業(yè)的抗疫舉措，對(duì)于金融危機(jī)管理實(shí)踐的理論基礎(chǔ)、合規(guī)性、制度化探討較少。這也為本文從理論化、體系化和法治化的角度分析金融業(yè)危機(jī)管理的相關(guān)問題提供了較大的研究空間。

二、金融業(yè)危機(jī)管理的立法實(shí)踐與面臨的挑戰(zhàn)

面對(duì)新冠肺炎疫情的沖擊，中央多部委以及各級(jí)地方政府相繼出臺(tái)了一系列金融法律支持政策，以更好地發(fā)揮金融對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持作用，其主要的政策法規(guī)涵蓋以下三個(gè)方面。

一是影響全局的整體性宏觀調(diào)控政策。2020 年1 月6 日下調(diào)金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金率0.5 個(gè)百分點(diǎn)，釋放長(zhǎng)期資金8000 多億元；2 月3 日和4 日累計(jì)開展1.7 萬億元逆回購(gòu)操作；3 月和4 月兩次定向降準(zhǔn)，分別釋放長(zhǎng)期資金5500 億元和4000 億元；運(yùn)用常備借貸便利、再貸款、再貼現(xiàn)等多種貨幣政策工具，確保金融市場(chǎng)流動(dòng)性合理充裕。

二是對(duì)疫情防控重點(diǎn)保障單位提供金融扶持。主要采取的手段是對(duì)納入重點(diǎn)保障單位名單的企業(yè)給予專項(xiàng)再貸款和財(cái)政貼息支持。例如，中國(guó)人民銀行向金融機(jī)構(gòu)專門安排3000 億元專項(xiàng)再貸款，同時(shí)在支持金融機(jī)構(gòu)提供優(yōu)惠利率信貸的基礎(chǔ)上，中央財(cái)政按人民銀行再貸款利率的50% 給予貼息。

三是對(duì)受疫情影響企業(yè)進(jìn)行金融解困支持。主要手段包括：對(duì)小微企業(yè)不得盲目抽貸、斷貸、壓貸，對(duì)受疫情影響嚴(yán)重而到期還款困難的企業(yè)，可予以延長(zhǎng)還款期限或簽訂續(xù)貸合同；鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)對(duì)受疫情影響較大的小微企業(yè)提供信用貸款支持，各級(jí)政府性融資擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)取消反擔(dān)保要求，降低擔(dān)保和再擔(dān)保費(fèi)率；發(fā)揮應(yīng)急轉(zhuǎn)貸資金作用，降低應(yīng)急轉(zhuǎn)貸費(fèi)率，為受疫情影響較大的企業(yè)提供應(yīng)急轉(zhuǎn)貸資金支持；對(duì)于2020 年1 月25 日至6 月30 日中小微企業(yè)需支付的貸款利息，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)企業(yè)延期付息申請(qǐng)，結(jié)合其受疫情影響的實(shí)際情況，給予企業(yè)一定期限的延期付息安排。

從實(shí)踐層面和研究角度看，金融業(yè)危機(jī)管理的法律制度均存在一些不足，在實(shí)施過程中面臨諸多的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

第一，危機(jī)管理中的臨時(shí)性部門規(guī)章缺乏足夠的法律制度支撐。圍繞突發(fā)性的危機(jī)事件，政府或金融監(jiān)管部門一般會(huì)密集出臺(tái)大量臨時(shí)性政策，一方面盡量降低危機(jī)事件對(duì)正常經(jīng)濟(jì)秩序的影響，另一方面起到穩(wěn)定金融市場(chǎng)和支持相關(guān)行業(yè)的作用。但在沒有統(tǒng)一的危機(jī)管理法治化框架下，容易出現(xiàn)政府部門的特殊處置行為與基本法律理念相沖突的問題，以及部門利益與社會(huì)福利最大化和公平性問題。以此次新冠肺炎疫情為例，部分地方或部門允許受疫情影響的中小企業(yè)延期繳納稅款，并給予一定的稅收優(yōu)惠，但這些措施需要具體的法律規(guī)范來保證公權(quán)力行使遵守現(xiàn)行的稅收法定及稅收公平原則。其一，稅收法定不僅包括收稅法定，也包括免稅法定[3]（P120-125），且不能脫離稅法的征稅規(guī)定對(duì)應(yīng)稅企業(yè)提供稅收優(yōu)惠。同時(shí)，稅收優(yōu)惠的制定和發(fā)布主體也應(yīng)當(dāng)由國(guó)家授權(quán)部門制定和發(fā)布，如由非財(cái)稅部門發(fā)布則很難落地執(zhí)行。其二，稅收公平要求稅收優(yōu)惠應(yīng)當(dāng)保持正義下的平等[4]（P112-117），在劃定稅收減免企業(yè)的范圍時(shí)要綜合考慮企業(yè)規(guī)模、受疫情影響程度、行業(yè)平均狀況等因素。財(cái)政補(bǔ)貼類的危機(jī)管理措施同樣存在上述問題，如當(dāng)前多省市均出臺(tái)了針對(duì)中小微企業(yè)的貸款貼現(xiàn)政策，支持企業(yè)盡快復(fù)工復(fù)產(chǎn)，內(nèi)容上更多地關(guān)注具體的支持措施和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)政策的公平性、信息公開披露及其透明性和政策效果的外部評(píng)估等問題涉及較少。

第二，危機(jī)管理法治化的一般原則與危機(jī)事件本身的多樣性難以契合。一般而言，危機(jī)狀態(tài)或危機(jī)事件往往呈現(xiàn)出巨大的差異性，即每次危機(jī)可能都有其獨(dú)特的問題或特殊的解決方法，很難通過立法對(duì)每次危機(jī)的應(yīng)對(duì)方式進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。因此，危機(jī)管理立法的一般原則與危機(jī)狀態(tài)的多變性、不可預(yù)測(cè)性看似存在不可調(diào)和的矛盾，實(shí)則不然。危機(jī)管理立法并非要對(duì)危機(jī)管理主體的各類應(yīng)對(duì)措施做出事無巨細(xì)的規(guī)定，而是要在立法中結(jié)合危機(jī)管理的特點(diǎn)與原則，增強(qiáng)法律規(guī)范內(nèi)容上的可操作性和程序上的完備性。具體而言，首先是要明確各領(lǐng)域危機(jī)管理的主體，并給予事先的法律授權(quán)，此舉可以給予其較大的自由裁量權(quán)。其次要明確危機(jī)管理實(shí)施的決策程序和機(jī)制，通過目標(biāo)原則、職責(zé)分工、問責(zé)機(jī)制以及政策評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，實(shí)現(xiàn)決策過程的科學(xué)化和法治化。

第三，危機(jī)管理立法中的倡導(dǎo)性規(guī)范與強(qiáng)制性規(guī)范難以嚴(yán)格區(qū)分。法律制度的制定和出臺(tái)必須考慮到執(zhí)行層面的可行性，并應(yīng)明確區(qū)分倡導(dǎo)性規(guī)范和強(qiáng)制性規(guī)范。但面對(duì)突發(fā)性危機(jī)事件和多維度的政策目標(biāo)，很多本應(yīng)該屬于倡導(dǎo)性的政策措施卻被作為指標(biāo)任務(wù)強(qiáng)制執(zhí)行或考核。例如，面對(duì)新冠肺炎疫情的影響，有的地方政府出臺(tái)地方法規(guī)要求金融機(jī)構(gòu)2020 年小微企業(yè)貸款余額不得低于去年同期，還有的出臺(tái)針對(duì)個(gè)體工商戶的租金減免政策。雖然以上政策意圖都是好的，但由于缺乏強(qiáng)制執(zhí)行的法律依據(jù)，很難落地執(zhí)行達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)。

第四，危機(jī)管理政策執(zhí)行中各參與主體難以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)一致或同步。危機(jī)管理制度本身屬于一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，不僅涉及方方面面，更牽動(dòng)各參與主體的根本利益。對(duì)中央及地方政府部門而言，面臨推動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇重振和財(cái)政資金壓力的矛盾；對(duì)金融監(jiān)管部門而言，面臨寬松刺激政策和保持物價(jià)及防范金融風(fēng)險(xiǎn)的雙重任務(wù)；對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言，既需要防范因疫情而可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)集中暴露，又需要按照政策要求履行企業(yè)責(zé)任；對(duì)普通金融消費(fèi)者而言，也面臨財(cái)產(chǎn)保值和增值直接的選擇問題。因此，合理的危機(jī)管理政策框架需要尋找各方主體的利益平衡點(diǎn)，在多政策目標(biāo)下分清主次和次序。

三、金融業(yè)危機(jī)管理的特點(diǎn)與立法原則

通過上文對(duì)金融業(yè)危機(jī)管理的法律實(shí)踐進(jìn)行梳理可知，金融業(yè)與其他行業(yè)的危機(jī)管理相比既有相同點(diǎn)又有不同點(diǎn)。在建立和完善金融業(yè)危機(jī)管理法治化體系時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮到金融業(yè)危機(jī)管理的特點(diǎn)，因病施治，對(duì)癥下藥。金融業(yè)危機(jī)管理的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是金融業(yè)危機(jī)管理的附屬性。面對(duì)突發(fā)性公共事件，金融業(yè)的危機(jī)管理需要服從國(guó)家統(tǒng)一危機(jī)管理精神，需要配合其他的危機(jī)處置措施，需要服從整體的危機(jī)制度安排。與單純的金融體系自身發(fā)生的金融危機(jī)不同，由突發(fā)性事件引起的公共危機(jī)在應(yīng)對(duì)措施選擇上除了要考慮金融業(yè)本身，更應(yīng)當(dāng)兼顧對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)以及其他領(lǐng)域的幫扶和救助。例如，2008 年金融危機(jī)因次貸問題引起，受負(fù)面沖擊和影響最大的主要是資本市場(chǎng)與金融企業(yè)，金融業(yè)危機(jī)管理的主要領(lǐng)域?yàn)榻鹑隗w系，主要措施為彌補(bǔ)監(jiān)管漏洞和降低存量風(fēng)險(xiǎn)，管理目標(biāo)是穩(wěn)定金融市場(chǎng)和信心[5]（P43-44）。而此次爆發(fā)的危機(jī)由新冠肺炎疫情引起，受影響最大的領(lǐng)域是實(shí)體經(jīng)濟(jì)特別是中小企業(yè)，危機(jī)管理目標(biāo)是穩(wěn)定就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主要措施則是有針對(duì)性的扶持和優(yōu)惠政策。因此，金融業(yè)危機(jī)管理需要緊緊圍繞這一政策目標(biāo)開展，例如，中國(guó)人民銀行先后出臺(tái)3000 億元專項(xiàng)再貸款政策定向支持疫情防控重點(diǎn)企業(yè)，出臺(tái)5000 億元再貸款、再貼現(xiàn)政策定向支持中小企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

二是金融業(yè)危機(jī)管理的跨國(guó)性。疫情的發(fā)展雖然從地緣上看具有一定的區(qū)域性，但國(guó)際間傳播的趨勢(shì)十分明顯。我國(guó)金融業(yè)受疫情影響進(jìn)行危機(jī)管理的同時(shí)，也要綜合考慮國(guó)際金融市場(chǎng)的發(fā)展變化。一方面，金融業(yè)危機(jī)管理措施的實(shí)施需要考量國(guó)際資本市場(chǎng)變化對(duì)我國(guó)金融市場(chǎng)的影響，避免顧此失彼引發(fā)次生性金融風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，由于我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度參與了全球產(chǎn)業(yè)鏈，受疫情影響嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)或行業(yè)，尤其是進(jìn)出口業(yè)務(wù)也需在金融業(yè)的精準(zhǔn)幫扶下渡過難關(guān)。此外，金融業(yè)良好的危機(jī)管理措施（例如金融科技和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的支持），客觀上能夠促進(jìn)我國(guó)金融業(yè)發(fā)展的數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級(jí)，同時(shí)起到提升我國(guó)金融市場(chǎng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的作用。

三是金融業(yè)危機(jī)管理工具的常規(guī)性。金融法治及監(jiān)管政策是維護(hù)金融市場(chǎng)健康發(fā)展的基礎(chǔ)，具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和工具箱。因此，不同于其他行業(yè)需要單獨(dú)創(chuàng)設(shè)新的措施，金融業(yè)危機(jī)管理工具箱在日常的金融監(jiān)管和宏觀調(diào)控中同樣適用。例如，在危機(jī)狀態(tài)下，醫(yī)院、公安、消防、社保以及社區(qū)管理等都需采取特殊的應(yīng)急手段應(yīng)對(duì)危機(jī)，此類危機(jī)管理和處理程序在平日并不常用。反觀金融業(yè)危機(jī)管理工具和手段，則常常作為金融監(jiān)管和宏觀調(diào)控的方法使用，只是政策力度、頻率和標(biāo)準(zhǔn)的不同。為了降低中小企業(yè)融資成本，促進(jìn)盡快復(fù)工復(fù)產(chǎn)，中國(guó)人民銀行通過公開市場(chǎng)操作、定向降息降準(zhǔn)和再貼現(xiàn)政策支持金融機(jī)構(gòu)服務(wù)于中小企業(yè)，而這些政策工具均是常態(tài)化監(jiān)管措施。因此，金融業(yè)危機(jī)管理能力和效果與當(dāng)前的金融監(jiān)管體系、金融市場(chǎng)發(fā)展程度以及金融法治環(huán)境息息相關(guān)。

四是金融業(yè)危機(jī)管理的長(zhǎng)期性。雖然金融業(yè)危機(jī)管理措施很多都是臨時(shí)性密集出臺(tái)，但由于金融市場(chǎng)本身存在政策傳導(dǎo)機(jī)制所引起的時(shí)滯效應(yīng)，其政策落地執(zhí)行與政策效果發(fā)揮均具有一定的長(zhǎng)期存續(xù)性。因此，金融業(yè)危機(jī)管理措施的選擇應(yīng)當(dāng)綜合考慮在危機(jī)不同發(fā)展階段對(duì)金融市場(chǎng)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)可能產(chǎn)生的不同影響，需要審慎適用。在制定金融業(yè)危機(jī)管理措施時(shí)，需要注重長(zhǎng)期性和時(shí)效性因素，做好周期性管理，在制度設(shè)計(jì)中預(yù)埋政策調(diào)整的閾值條件。

通過對(duì)金融業(yè)危機(jī)管理的特點(diǎn)進(jìn)行梳理可知，金融業(yè)需要在整體協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上構(gòu)建自身的危機(jī)管理體系和工具箱，以更強(qiáng)的專業(yè)性實(shí)現(xiàn)更好的危機(jī)管理效果，其中法治化建設(shè)尤為重要。金融業(yè)危機(jī)管理在完善立法與法律實(shí)踐的過程中除了應(yīng)當(dāng)結(jié)合上述特點(diǎn)外還需要遵循下列原則：

第一，公開透明原則。無論在日常還是危機(jī)期間，無論是監(jiān)管部門還是金融機(jī)構(gòu)，公開透明都應(yīng)作為其危機(jī)管理的行為準(zhǔn)則。尤其在疫情期間，如何保障現(xiàn)有資金以最大效率向一線抗疫企業(yè)傾斜？除了要有科學(xué)主動(dòng)的政策判斷外，還應(yīng)在立法環(huán)節(jié)加重對(duì)違法違規(guī)行為的法律制裁。此外，在危機(jī)管理中堅(jiān)持公開透明原則是受疫情影響各主體能夠得到公平救助的必然要求。金融監(jiān)管的核心在于信息監(jiān)管[6]（P2-3），多層次資本市場(chǎng)建設(shè)以及多樣化融資工具的運(yùn)用必須要解決投資者保護(hù)以及防止系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)等問題，而解決上述問題的核心正是監(jiān)管信息的獲取和有效的使用。由此可見，無論在日常監(jiān)管還是危機(jī)管理中，信息和數(shù)據(jù)的獲取、分析與運(yùn)用能力同等重要，更是金融業(yè)危機(jī)管理的核心要素。

第二，合理化原則。首先是危機(jī)管理人員配置合理化。雖然金融業(yè)危機(jī)管理屬于社會(huì)整體危機(jī)管理的一部分，但金融業(yè)具有自身獨(dú)特的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯，從業(yè)人員需要在該領(lǐng)域有大量的知識(shí)儲(chǔ)備和實(shí)踐能力，才能深刻地理解金融業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯，進(jìn)而從事金融監(jiān)管、調(diào)節(jié)和運(yùn)營(yíng)活動(dòng)。金融業(yè)的法律實(shí)踐對(duì)于人的依賴程度較大，擁有德才兼?zhèn)涞慕鹑诜蓪?shí)踐人才能夠獲得更好的法律實(shí)施效果。其次是危機(jī)管理的程度合理化。危機(jī)管理往往以效率價(jià)值為優(yōu)先，因此需要高度集中的權(quán)力配置，金融業(yè)危機(jī)管理的程度應(yīng)與所面臨危機(jī)的嚴(yán)重程度、緊急程度成正比。再次是危機(jī)管理目標(biāo)合理化。危機(jī)管理的首要目標(biāo)在于消除危機(jī)狀態(tài)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等正常工作生活的影響，危機(jī)管理在實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)后應(yīng)當(dāng)適時(shí)回歸日常行為模式，包括危機(jī)管理期間的各類措施都應(yīng)合理退出，以免造成對(duì)市場(chǎng)的過度干預(yù)或因退出不當(dāng)引發(fā)次生風(fēng)險(xiǎn)。

第三，責(zé)權(quán)利效相統(tǒng)一原則。責(zé)權(quán)利效相統(tǒng)一原則是指參與金融業(yè)危機(jī)管理的主體應(yīng)當(dāng)在權(quán)力配置、責(zé)任義務(wù)、利益分配以及行為效率等方面實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一[7]（P76-77）。突發(fā)事件具有不可預(yù)知性，事前無論是法律規(guī)范或操作準(zhǔn)則都難以對(duì)危機(jī)管理的行為做出充分的規(guī)定。此外，在危機(jī)管理時(shí)為了提高效率，也可以根據(jù)突發(fā)事件急迫程度的不同對(duì)公權(quán)力進(jìn)行適度集中。因此，在危機(jī)管理狀態(tài)下，為了避免越權(quán)、擅權(quán)、權(quán)力尋租等行為，必須堅(jiān)持責(zé)權(quán)統(tǒng)一。利益分配在日常狀態(tài)下主要由市場(chǎng)機(jī)制調(diào)整，金融市場(chǎng)主體的責(zé)權(quán)利關(guān)系在“看不見的手”的調(diào)整下能夠大體處于合理配置狀態(tài)。危機(jī)狀態(tài)下的金融市場(chǎng)主體常常不能以利益最大化為目標(biāo)，市場(chǎng)機(jī)制難以發(fā)揮正向調(diào)節(jié)作用，只有對(duì)參與者的責(zé)權(quán)利進(jìn)行科學(xué)合理的配置，才能對(duì)危機(jī)管理起到正向的激勵(lì)效果。

第四，尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律與商業(yè)習(xí)慣原則。經(jīng)濟(jì)規(guī)律與商業(yè)習(xí)慣根植于所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之中，并不因日常狀態(tài)或危機(jī)狀態(tài)而有所改變。金融業(yè)危機(jī)管理的法律實(shí)踐和法治化建設(shè)需要在充分了解和尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律與商業(yè)習(xí)慣的基礎(chǔ)上進(jìn)行[8]（P169-187），倘若違背這一原則有可能導(dǎo)致事倍功半，甚至引起其他負(fù)面效果的出現(xiàn)。同時(shí)，要最大限度地達(dá)到危機(jī)管理的目的，通過市場(chǎng)化商業(yè)機(jī)制才能更好地保障政策的可持續(xù)性。

上述金融業(yè)危機(jī)管理法治化的原則相互關(guān)聯(lián)，例如：公開透明原則是實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利效合理配置的必要條件，尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律與商業(yè)習(xí)慣必然要求危機(jī)管理行為符合合理化原則。因此，在構(gòu)建金融業(yè)危機(jī)管理法治化體系和進(jìn)行危機(jī)管理的立法實(shí)踐時(shí)要綜合考慮上述原則，將金融業(yè)危機(jī)管理納入法治、高效和科學(xué)的軌道中。

四、完善金融業(yè)危機(jī)管理法治體系的對(duì)策

結(jié)合上文對(duì)金融業(yè)危機(jī)管理的內(nèi)容、特點(diǎn)與原則等問題的分析與評(píng)述，對(duì)于金融業(yè)危機(jī)管理法治化體系的進(jìn)一步完善，我們提出以下對(duì)策：

第一，確立金融業(yè)危機(jī)管理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。構(gòu)建完善的危機(jī)管理法治體系，除法律法規(guī)和政策工具箱以外，最重要的是確立國(guó)家金融領(lǐng)域危機(jī)管理的最高決策部門或領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。黨的十九屆四中全會(huì)將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，危機(jī)管理是國(guó)家治理體系的重要組成部分，危機(jī)管理的成效是對(duì)國(guó)家治理能力的全方位檢驗(yàn)。目前，國(guó)家金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)作為我國(guó)金融監(jiān)管框架中最高的決策部門，在統(tǒng)籌監(jiān)管方面可以發(fā)揮重要的協(xié)調(diào)作用，因此建議賦予其金融業(yè)危機(jī)管理的最高領(lǐng)導(dǎo)職能。同時(shí)，由于中國(guó)人民銀行承擔(dān)宏觀審慎管理及貨幣政策職能，其可作為金融業(yè)危機(jī)管理的具體牽頭部門。

第二，適時(shí)出臺(tái)《金融業(yè)危機(jī)管理辦法》。法治化建設(shè)的基礎(chǔ)是構(gòu)建完備的法律制度框架，鑒于金融是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的血脈，應(yīng)盡快貫徹《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》立法精神，制定金融業(yè)相關(guān)法規(guī)。建議由國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)協(xié)調(diào)，中國(guó)人民銀行牽頭銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、外管局、財(cái)政部、發(fā)改委和國(guó)稅局等部門，適時(shí)出臺(tái)《金融業(yè)危機(jī)管理辦法》，主要內(nèi)容應(yīng)涵蓋領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、職責(zé)分工、啟動(dòng)機(jī)制、政策工具、效果評(píng)估、政策保障與問責(zé)機(jī)制等。

第三，完善科學(xué)合理的決策及問責(zé)機(jī)制。立法的決策質(zhì)量關(guān)系到危機(jī)管理的成敗，而質(zhì)量主要取決于決策程序是否科學(xué)合理，這也是法治化一項(xiàng)重要表現(xiàn)。金融業(yè)危機(jī)管理的決策機(jī)制主要包括決策前的信息獲取與溝通、決策流程與分工以及政策發(fā)布與跟蹤，其中各部門間的溝通協(xié)調(diào)尤為重要。除了監(jiān)管部門之間及與被監(jiān)管對(duì)象之間的溝通外，還應(yīng)著力建設(shè)與完善金融監(jiān)管部門與其他政府危機(jī)管理部門間的協(xié)調(diào)、中央監(jiān)管部門與地方監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)。同時(shí)，要保證決策的效率和質(zhì)量，需要輔以問責(zé)機(jī)制，從事后問責(zé)的角度反向約束決策者勤勉、依法、合規(guī)行使權(quán)力[9]（P10-16）。

第四，豐富金融業(yè)危機(jī)管理的工具箱。金融業(yè)危機(jī)管理與平日的監(jiān)管政策在工具和方法上并無本質(zhì)上的區(qū)別。首先，需要進(jìn)一步改革和完善基礎(chǔ)的金融政策制度，包括繼續(xù)推進(jìn)利率和匯率的市場(chǎng)化改革[10]（P1-10）、統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎(chǔ)設(shè)施、建立多層次的資本市場(chǎng)和金融機(jī)構(gòu)體系、構(gòu)建金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)等，這些基礎(chǔ)性的制度建設(shè)均為金融市場(chǎng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供支撐。倘若平時(shí)融資渠道匱乏或不暢，危機(jī)期間也很難臨時(shí)創(chuàng)造適宜的融資工具幫助企業(yè)渡過難關(guān)。其次，還需設(shè)計(jì)補(bǔ)充一些專門的應(yīng)急箱。例如，可參考美聯(lián)儲(chǔ)要求金融機(jī)構(gòu)設(shè)立“生前遺囑（Living Will）”的做法，提前制定應(yīng)對(duì)危機(jī)的股東注資、財(cái)產(chǎn)拆分、資產(chǎn)處置等緊急行動(dòng)指南[11]（P1-8）。

第五，在危機(jī)管理中正確認(rèn)識(shí)企業(yè)社會(huì)責(zé)任。在危機(jī)管理執(zhí)法活動(dòng)中要區(qū)分倡導(dǎo)性規(guī)范與強(qiáng)制性規(guī)范，引導(dǎo)金融企業(yè)正確認(rèn)識(shí)和承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。《公司法》第五條對(duì)公司的社會(huì)責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，但是該立法僅在原則上認(rèn)為公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，卻沒有對(duì)公司社會(huì)責(zé)任的內(nèi)容、承擔(dān)方式等進(jìn)行規(guī)定。具體而言，一方面金融監(jiān)管在引導(dǎo)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任時(shí)不能片面采取行政命令的方式，對(duì)法律尚無規(guī)定的社會(huì)責(zé)任宜采取提供優(yōu)惠政策等市場(chǎng)化激勵(lì)方式引導(dǎo)企業(yè)承擔(dān)。另一方面，企業(yè)無論是以何種方式承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，無論企業(yè)的性質(zhì)屬于公有制企業(yè)還是民營(yíng)企業(yè)，其決策過程也要符合公司治理要求，大股東、企業(yè)高管等實(shí)際控制人無權(quán)直接決定。

第六，在危機(jī)管理法治化建設(shè)中注重國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒。其他國(guó)家和地區(qū)在危機(jī)管理法治化中的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)提高金融業(yè)危機(jī)管理水平具有重要的借鑒意義。雖然各國(guó)資本市場(chǎng)由于發(fā)展歷史、政體差異等原因具有各自特點(diǎn)，但經(jīng)濟(jì)全球化和金融一體化使得各國(guó)和各地區(qū)之間的金融市場(chǎng)聯(lián)系愈發(fā)緊密，金融市場(chǎng)的各項(xiàng)制度逐漸趨同。因此，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)以開放的姿態(tài)加強(qiáng)國(guó)際合作，吸取域外發(fā)達(dá)金融市場(chǎng)的危機(jī)管理法治化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。此外，由于全球金融市場(chǎng)存在聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，使得一國(guó)的政策調(diào)整常常波及其他國(guó)家或地區(qū)，容易引發(fā)負(fù)外部性問題。因此，在面臨突發(fā)性危機(jī)情況時(shí)，一國(guó)金融業(yè)危機(jī)管理政策需與其他國(guó)家配合，有助于實(shí)現(xiàn)更好的危機(jī)管理效果，降低次生金融風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大化的可能。

在此次新冠肺炎疫情防控中，中國(guó)金融行業(yè)展現(xiàn)出應(yīng)有的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，立足各自領(lǐng)域，在防范新冠肺炎疫情過程中發(fā)揮了重要的積極作用，為取得抗疫的最終勝利做出了巨大的努力。面向未來，金融監(jiān)管部門及各市場(chǎng)主體應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷提高危機(jī)管理能力和危機(jī)管理的法治化水平。金融業(yè)危機(jī)管理立法，應(yīng)當(dāng)秉承宜細(xì)不宜粗的立法理念，盡快明確管理組織結(jié)構(gòu)和專項(xiàng)法律制度。金融監(jiān)管部門在危機(jī)管理時(shí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法無規(guī)定即禁止的一般原則，注重依法行政。金融機(jī)構(gòu)則應(yīng)該以商業(yè)可持續(xù)的原則參與危機(jī)管理活動(dòng)，并履行必要的企業(yè)社會(huì)責(zé)任。總之，金融業(yè)危機(jī)管理的未來發(fā)展應(yīng)以法治化建設(shè)為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化管理與危機(jī)中管理的有機(jī)結(jié)合，為戰(zhàn)勝此次疫情以及未來可能的其他突發(fā)性事件發(fā)揮金融業(yè)應(yīng)有的作用，對(duì)其他危機(jī)管理領(lǐng)域提供必要的支持和幫助。