孫曉暉 劉同舫

科學(xué)有效的危機(jī)治理離不開對(duì)公共危機(jī)的正確認(rèn)知。公共危機(jī)是自然性、社會(huì)性和制度性因素發(fā)揮單一或綜合作用而導(dǎo)致的壓迫人的自由生存空間、破壞社會(huì)秩序、威脅公共安全和制度規(guī)范的危機(jī)事件，一般涉及自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、公共安全和重大涉外等領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)危機(jī)。2020年初爆發(fā)并蔓延的新型冠狀病毒肺炎（COVID-19）疫情（以下簡(jiǎn)稱“新冠肺炎疫情”）即是一場(chǎng)重大突發(fā)性公共衛(wèi)生危機(jī)。在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的威脅性情勢(shì)中，中國(guó)的國(guó)家制度和國(guó)家治理體系在化解危機(jī)的過程中能夠發(fā)揮“集中力量辦大事”的顯著優(yōu)勢(shì)，發(fā)起大規(guī)模社會(huì)動(dòng)員是這一顯著優(yōu)勢(shì)的具體表現(xiàn)。在這一公共危機(jī)治理中，國(guó)家通過緊急動(dòng)員、參與式動(dòng)員和傳媒動(dòng)員等不同社會(huì)動(dòng)員方式將各種政治和社會(huì)力量組織起來，促進(jìn)人力、物力和精神等資源整合，凝聚社會(huì)各方共識(shí)并激發(fā)社會(huì)成員的整體潛能，形成應(yīng)對(duì)危機(jī)的舉國(guó)體制和統(tǒng)一力量，最終有效化解公共危機(jī)。作為國(guó)家治理的方式和手段，社會(huì)動(dòng)員本身潛藏一定的運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，如動(dòng)員不足或動(dòng)員過度等不當(dāng)行為都會(huì)對(duì)危機(jī)治理造成破壞性影響。社會(huì)動(dòng)員的規(guī)范化建設(shè)是促進(jìn)公共危機(jī)治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。厘清公共危機(jī)治理中社會(huì)動(dòng)員的功能認(rèn)知、邊界規(guī)范及其路徑優(yōu)化等問題，對(duì)推進(jìn)危機(jī)治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)而增益國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要價(jià)值。

一、功能優(yōu)勢(shì)：社會(huì)動(dòng)員在公共危機(jī)治理中的積極作用

“社會(huì)動(dòng)員”最早由美國(guó)政治學(xué)家卡爾·多伊奇提出。他認(rèn)為，社會(huì)動(dòng)員是某一社會(huì)形態(tài)中社會(huì)成員發(fā)生全面變化的過程，“包括一些特定的變化過程，如居住的，職業(yè)的，社會(huì)環(huán)境的，人與人交往的，制度、作用和行為方式的，感受和期望等方面的變化，最后還有個(gè)人的記憶、習(xí)慣和需求的變化……這些變化單獨(dú)的或幾個(gè)共同的作用影響，甚至改變政治行為的傾向”[1]。這一觀點(diǎn)實(shí)際上是從廣義維度將社會(huì)動(dòng)員理解為現(xiàn)代化的過程，明確了社會(huì)動(dòng)員與社會(huì)整體結(jié)構(gòu)變動(dòng)之間的一般性邏輯關(guān)系，但并未突出個(gè)體成員參與社會(huì)變革的自主性和獨(dú)特的作用空間。狹義維度的社會(huì)動(dòng)員是指一種調(diào)動(dòng)資源的過程，即“有目的地引導(dǎo)社會(huì)成員積極參與重大社會(huì)活動(dòng)的過程”[2]（P184）。無論是從廣義還是狹義視角，社會(huì)動(dòng)員都與整個(gè)社會(huì)制度的發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷息息相關(guān)，其中，發(fā)揮社會(huì)動(dòng)員在變革社會(huì)結(jié)構(gòu)、展開社會(huì)治理中的功能對(duì)化解現(xiàn)實(shí)生發(fā)的危機(jī)至關(guān)重要。本文主要采用狹義視角解析社會(huì)動(dòng)員，同時(shí)結(jié)合現(xiàn)代化過程的廣義視角，將社會(huì)動(dòng)員視為調(diào)動(dòng)資源的治理能力的現(xiàn)代化過程，即通過社會(huì)動(dòng)員增強(qiáng)危機(jī)治理能力，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整體提升。據(jù)此，公共危機(jī)治理中的社會(huì)動(dòng)員可以界定為：由危機(jī)治理中的動(dòng)員者（主體）、動(dòng)員對(duì)象（客體）、動(dòng)員方式（介體）、動(dòng)員條件（環(huán)體）等各要素組成，通過主體對(duì)客體進(jìn)行有目的的發(fā)動(dòng)、號(hào)召、感化、組織和整合而形成相應(yīng)的危機(jī)動(dòng)員結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)動(dòng)員對(duì)象使其有意識(shí)地參與并形成自覺行動(dòng)的危機(jī)治理過程[3]（P17）。在公共危機(jī)治理中，社會(huì)動(dòng)員的功能作用主要有以下方面。

（一）采取緊急動(dòng)員快速實(shí)現(xiàn)資源集聚

社會(huì)動(dòng)員的重要內(nèi)容是治理主體在國(guó)家治理中通過有效調(diào)配國(guó)家資源促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。國(guó)家治理中的社會(huì)動(dòng)員大多處在非危機(jī)的常規(guī)狀態(tài)之下，而在非常規(guī)狀態(tài)的危機(jī)情境中，社會(huì)動(dòng)員通常表現(xiàn)為國(guó)家層面的緊急動(dòng)員。啟動(dòng)緊急動(dòng)員的意義“在于它打斷了原有的常規(guī)機(jī)制和節(jié)奏，使得整個(gè)官僚體制進(jìn)入一個(gè)高度關(guān)聯(lián)、急速運(yùn)轉(zhuǎn)的狀態(tài)，導(dǎo)致了政府治理模式的轉(zhuǎn)化，即從‘行政發(fā)包制’或‘松散關(guān)聯(lián)制’轉(zhuǎn)化為‘高度關(guān)聯(lián)制’”[4]（P130）。不同于常規(guī)狀態(tài)的非危機(jī)境遇，公共危機(jī)具有較強(qiáng)的突發(fā)性和不確定性，極易在短期內(nèi)致使常規(guī)狀態(tài)下的國(guó)家治理面臨巨大壓力和嚴(yán)峻考驗(yàn)。在重大公共危機(jī)驟然爆發(fā)之際，國(guó)家資源通常相對(duì)稀缺，造成習(xí)慣于常規(guī)狀態(tài)下的治理能力的紊亂和公共秩序的緊張。緊急動(dòng)員則能夠幫助國(guó)家快速集聚常規(guī)狀態(tài)下所不具備的控制和調(diào)動(dòng)資源的能力，并為資源的合理配置提供前提和保障。這些資源既包括人力物力資源，也包括精神力量資源；既涵蓋體制內(nèi)的行政資源，也涵蓋體制外的社會(huì)資源。如在應(yīng)對(duì)2008年汶川大地震這一公共危機(jī)事件中，中國(guó)以超強(qiáng)的動(dòng)員能力在短短數(shù)日之內(nèi)將上千萬噸物資運(yùn)往災(zāi)區(qū)，并從全國(guó)各軍區(qū)調(diào)集派遣14萬人的部隊(duì)奔赴前線進(jìn)行抗震救災(zāi)，涉及區(qū)域之廣、動(dòng)用力量之多和投入速度之快，創(chuàng)下了我國(guó)軍隊(duì)救災(zāi)的歷史紀(jì)錄。在2020年抗擊新冠肺炎疫情的過程中，超強(qiáng)的全國(guó)動(dòng)員能力進(jìn)一步得到展現(xiàn)：全國(guó)各地派出醫(yī)療隊(duì)伍馳援湖北，社會(huì)各界捐贈(zèng)大量物資支持抗疫一線，占地3萬多平方米的“火神山”“雷神山”醫(yī)院僅用半個(gè)月時(shí)間便極速建成并交付使用。不論是抗疫物資的空運(yùn)能力、鐵路運(yùn)輸能力還是醫(yī)療資源的動(dòng)員能力以及基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用的發(fā)揮、廣大醫(yī)務(wù)工作者的發(fā)動(dòng)、人民解放軍的調(diào)動(dòng)和精神力量的匯聚等，都集中展現(xiàn)出中國(guó)高度組織化的社會(huì)動(dòng)員能力。在國(guó)家層面發(fā)起緊急動(dòng)員，能夠激發(fā)并增進(jìn)國(guó)家整體統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)運(yùn)作的能力。有些特殊的公共危機(jī)攜帶“漣漪效應(yīng)”，治理不當(dāng)很容易帶來次生災(zāi)害和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而破壞現(xiàn)有社會(huì)資源及其功用性發(fā)揮。因而運(yùn)用緊急動(dòng)員快速實(shí)現(xiàn)資源集聚，對(duì)公共危機(jī)進(jìn)行及時(shí)防控和有效治理至關(guān)重要?？焖賹?shí)現(xiàn)資源集聚的緊急動(dòng)員過程，不僅僅是化個(gè)體為整體、化局部為全局，還是一種化分散為集中、化無形為有形的國(guó)家行動(dòng)過程。緊急動(dòng)員的資源集聚功能，有利于將我國(guó)“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)有針對(duì)性地快速落實(shí)，從而高效調(diào)動(dòng)各方面的優(yōu)勢(shì)力量，快速聚焦公共危機(jī)的治理目標(biāo)，有效防控公共危機(jī)的進(jìn)一步蔓延和升級(jí)。在緊急動(dòng)員過程中，危機(jī)治理的動(dòng)員主體運(yùn)作得當(dāng)，能夠提升組織形象、增強(qiáng)組織權(quán)威，并進(jìn)一步提升公共危機(jī)治理中社會(huì)動(dòng)員的組織力和引導(dǎo)力。

（二）通過參與式動(dòng)員有效促成社會(huì)整合

國(guó)家治理的現(xiàn)代化促進(jìn)了社會(huì)分化，社會(huì)分化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿χ?，但無序性和非規(guī)范的社會(huì)分化難以凝聚社會(huì)成員之間在價(jià)值與行動(dòng)取向上的共識(shí)，容易導(dǎo)致社會(huì)整體力量的分解，進(jìn)而阻滯國(guó)家治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。對(duì)當(dāng)前身處改革攻堅(jiān)期和發(fā)展結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)社會(huì)而言，利益訴求差異化、思想觀念多樣化以及社會(huì)思潮多元化等成為社會(huì)分化的具體表現(xiàn)，這對(duì)重大突發(fā)性公共危機(jī)的協(xié)同治理帶來了沖擊和挑戰(zhàn)。危機(jī)治理需要集中統(tǒng)一力量，要求社會(huì)進(jìn)行參與式動(dòng)員。參與式動(dòng)員是社會(huì)整合的“粘合劑”和“推進(jìn)器”，能有效促成社會(huì)成員的廣泛參與，形成危機(jī)治理的多元主體參與模式，為最終解決公共危機(jī)提供源源不斷的社會(huì)動(dòng)能。在重大公共危機(jī)治理中，黨中央始終堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)“集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”“全國(guó)一盤棋”“集中力量辦大事”“一方有難八方支援”的制度優(yōu)勢(shì)，通過大規(guī)模參與式動(dòng)員整合全社會(huì)力量并投入疫情防控。中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)并不會(huì)天然具備治理效能的內(nèi)涵指向，因而如何將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，需要處理好“集中力量辦大事”與發(fā)揮地方治理積極性、“全國(guó)一盤棋”與守土有責(zé)、“一方有難八方支援”中有難一方與支援各方等多重關(guān)系。參與式動(dòng)員有利于疏通制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的阻隔，突破公共危機(jī)治理中的體制藩籬，打破利益固化的路徑依賴，從而為成功治理危機(jī)提供基本制度保障。在抗擊新冠肺炎疫情的過程中，大規(guī)模參與式動(dòng)員表現(xiàn)為：包括千萬級(jí)人口城市武漢在內(nèi)的湖北省多個(gè)市縣采取“封城”措施，多個(gè)省區(qū)市啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)，全國(guó)各省市分別對(duì)口支援湖北疫情嚴(yán)重的地級(jí)市，群團(tuán)組織、社會(huì)團(tuán)體等主動(dòng)參與各種防疫活動(dòng)，成千上萬的家庭自覺減少外出、謝絕聚會(huì)等。大規(guī)模參與式動(dòng)員的發(fā)起使得這場(chǎng)重大公共衛(wèi)生危機(jī)的治理轉(zhuǎn)變?yōu)橐粓?chǎng)聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的人民戰(zhàn)爭(zhēng)。新冠肺炎疫情具有人際傳播特性，隔離人群是避免疫情擴(kuò)散的唯一有效手段，尤其是在春節(jié)假期人們頻繁來往的主要階段，阻斷疫情集聚性擴(kuò)展成為當(dāng)務(wù)之急。在宣傳、發(fā)動(dòng)民眾理解并參與到疫情防控阻擊戰(zhàn)中，各地政府積極發(fā)揮自身進(jìn)行社會(huì)治理的動(dòng)員主體力量，表現(xiàn)出超強(qiáng)的組織動(dòng)員和執(zhí)行協(xié)作能力。作為參與式動(dòng)員的發(fā)起者和組織人，治理層面的動(dòng)員主體一般可分為社會(huì)主體、集體主體和個(gè)人主體三種。當(dāng)國(guó)家成為動(dòng)員主體時(shí)，參與式動(dòng)員在很大程度上表現(xiàn)為社會(huì)廣泛參與的“國(guó)家義務(wù)”。在公共危機(jī)狀態(tài)下，一個(gè)處于上升狀態(tài)的國(guó)家政權(quán)、一個(gè)成熟的國(guó)家治理體系、一個(gè)強(qiáng)有力的最高領(lǐng)導(dǎo)集體，應(yīng)當(dāng)具備高度的政治自信與組織力量，賦予參與式動(dòng)員以充足的合法性，以有效促成社會(huì)整合和國(guó)家團(tuán)結(jié)，進(jìn)而助使公共危機(jī)治理中的社會(huì)動(dòng)員以合法名義和合理手段開展。黨和政府能夠通過公共危機(jī)治理的參與式動(dòng)員，引發(fā)全社會(huì)廣泛關(guān)注，激發(fā)社會(huì)組織和個(gè)體成員積極性，形成實(shí)質(zhì)性的社會(huì)參與行動(dòng)，匯集起共同應(yīng)對(duì)危機(jī)的社會(huì)力量，彌補(bǔ)體制內(nèi)救援力量的不足。

（三）訴諸傳媒動(dòng)員廣泛凝聚多方共識(shí)

公共危機(jī)治理中的傳媒動(dòng)員是在危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中通過各種傳統(tǒng)和現(xiàn)代的、主流和民間的媒介形式而發(fā)起的社會(huì)動(dòng)員方式。在應(yīng)對(duì)重大公共危機(jī)中的威脅性情勢(shì)時(shí)，傳媒動(dòng)員具有判斷事實(shí)、凝聚共識(shí)、輿論監(jiān)督和寬慰焦慮等功能。社會(huì)動(dòng)員就是廣義的社會(huì)影響或社會(huì)發(fā)動(dòng)，“是指人們?cè)谀承┙?jīng)常、持久的社會(huì)因素影響下，其態(tài)度、價(jià)值觀與期望值變化發(fā)展的過程”[5]（P199）。在重大公共危機(jī)面前，傳媒動(dòng)員推動(dòng)社會(huì)公眾在精神上緊密團(tuán)結(jié)、在共識(shí)上空前凝聚，為危機(jī)治理鑄就內(nèi)在精神力量。其中，主流傳媒動(dòng)員所具有的權(quán)威性、公信力以及凝聚共同體意識(shí)的能力在回應(yīng)公共危機(jī)及其滋生的質(zhì)疑聲中發(fā)揮不可替代的功能。在抗擊新冠肺炎疫情中，國(guó)家將報(bào)刊、電視和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)（如微信、微博）等多種宣傳形式加以整合，倡導(dǎo)社會(huì)各界和海內(nèi)外同胞用真情義舉馳援防疫一線，增強(qiáng)人民群眾戰(zhàn)勝疫情的堅(jiān)定信心，為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供了即時(shí)準(zhǔn)確的信息參考。在不鼓勵(lì)出門、聚會(huì)的特殊時(shí)期，傳媒動(dòng)員扮演了撫慰大眾情感的重要角色，舒解了大眾對(duì)疫情危機(jī)的恐慌情緒。傳媒動(dòng)員“向新媒體轉(zhuǎn)軌的過程，總是充滿深刻的動(dòng)蕩”“所以它不得不訴求于有組織的力量，將有組織力量作為確保連續(xù)性的工具”[6]（P156）。新媒體在疫情逐步加重的報(bào)道中存在信息過載的實(shí)情，必然造成民眾在海量信息中難辨真?zhèn)味萑肜ьD焦灼的境地，主流輿論的傳媒動(dòng)員對(duì)于穩(wěn)定民心具有重要作用。如農(nóng)歷2019年除夕夜央視春晚臨時(shí)增設(shè)無彩排抗疫朗誦節(jié)目《愛是橋梁》，一句“我們?cè)谶@過年，你們卻在幫我們過關(guān)”動(dòng)容無數(shù)觀眾。同時(shí)，基于現(xiàn)代傳播技術(shù)的傳媒動(dòng)員也以柔軟、間接和潤(rùn)物無聲的方式引發(fā)民眾對(duì)疫情防控的情感共鳴，在觀念上強(qiáng)化了人們將抗疫作為系統(tǒng)性工程的理性認(rèn)識(shí)，凸顯特殊時(shí)期“共意”在重塑社會(huì)價(jià)值上的精神性力量。如自2020年2月17日起，“最美逆行者”的笑臉在廣州塔、獵德大橋、海心沙等廣州地標(biāo)建筑的室內(nèi)外LED屏上綻放，這些笑臉如春風(fēng)般吹拂大街小巷，溫暖并鼓舞著疫情中焦慮的人們?！叭f眾一心、眾志成城、抗擊疫情、鼓勵(lì)信心、為武漢加油、打贏阻擊戰(zhàn)”的抗疫理念通過現(xiàn)代傳媒影響社會(huì)大眾，在產(chǎn)生極強(qiáng)視覺效應(yīng)和心理沖擊的同時(shí)凝聚起全民共戰(zhàn)疫情的治理共識(shí)。傳媒動(dòng)員勾勒出一幅波瀾壯闊、可歌可泣的危機(jī)共治圖景：通過國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人第一時(shí)間進(jìn)行總體部署、親臨疫情現(xiàn)場(chǎng)鼓舞士氣，人民軍隊(duì)馳援救急疫區(qū)，志愿者們積極主動(dòng)施以援手，各地民眾無私奉獻(xiàn)個(gè)體力量等現(xiàn)實(shí)活動(dòng)，民族和國(guó)家命運(yùn)在危急時(shí)刻系于一身。人們?cè)诠不肌耙唠y”中增強(qiáng)了情感聯(lián)結(jié)，凝聚了社會(huì)共識(shí)，“共意”觀念深入人心，為國(guó)家治理造就了強(qiáng)大精神動(dòng)力。

二、邊界效應(yīng)：公共危機(jī)治理中社會(huì)動(dòng)員的運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)與合理尺度

在深入推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，衡量公共危機(jī)治理中社會(huì)動(dòng)員是否卓有成效的重要標(biāo)準(zhǔn)在于，動(dòng)員本身能否將應(yīng)對(duì)危機(jī)的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為處理危機(jī)的治理效能。作為一種“擴(kuò)張性”權(quán)力工具，社會(huì)動(dòng)員在公共危機(jī)治理中是一把“雙刃劍”，運(yùn)作得當(dāng)能夠快速汲取和高效調(diào)配社會(huì)資源，從而將應(yīng)對(duì)危機(jī)的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能；運(yùn)作不當(dāng)則會(huì)對(duì)社會(huì)造成破壞性影響，反過來制約公共危機(jī)治理效能的生成。社會(huì)動(dòng)員內(nèi)藏一定的運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，動(dòng)員不足或動(dòng)員過度均不利于危機(jī)治理效能的轉(zhuǎn)化。只有進(jìn)行規(guī)范化建設(shè)才能更好發(fā)揮社會(huì)動(dòng)員對(duì)公共危機(jī)治理的功能優(yōu)勢(shì)，確保中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)有效轉(zhuǎn)化為危機(jī)治理的效能優(yōu)勢(shì)。

（一）動(dòng)員不足會(huì)削弱公共危機(jī)治理效能

常態(tài)化國(guó)家治理中的動(dòng)員不足是指動(dòng)員主體因保守調(diào)配社會(huì)資源而錯(cuò)失現(xiàn)代化發(fā)展機(jī)遇的組織行為，公共危機(jī)治理中的動(dòng)員不足則表現(xiàn)為未能及時(shí)有效地集聚社會(huì)資源而失去處理危機(jī)的最佳時(shí)機(jī)，致使公共危機(jī)進(jìn)一步蔓延。在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化深入推進(jìn)的背景下，社會(huì)動(dòng)員運(yùn)作得當(dāng)在公共危機(jī)治理上可以發(fā)揮積極作用和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，但動(dòng)員不足也會(huì)暴露公共危機(jī)治理的體系漏洞和制度短板，妨礙治理制度的深入實(shí)施。總體來講，當(dāng)前我國(guó)在重大公共危機(jī)治理中的社會(huì)動(dòng)員執(zhí)行力強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的動(dòng)員意識(shí)較弱；應(yīng)對(duì)確定性危機(jī)的動(dòng)員能力強(qiáng)，防范不確定性危機(jī)的動(dòng)員能力較弱；公共危機(jī)治理的行政動(dòng)員力強(qiáng)，社會(huì)自組織動(dòng)員力較弱；社會(huì)動(dòng)員的緊急執(zhí)行力強(qiáng)，緊急動(dòng)員的精準(zhǔn)性不強(qiáng)；快速集聚資源的動(dòng)員能力強(qiáng)，有效配置資源的動(dòng)員能力較弱；輿論動(dòng)員的力度大，針對(duì)性和有效性相對(duì)不足。此外，公共危機(jī)治理中的動(dòng)員不足還表現(xiàn)為動(dòng)員方式較為單一，動(dòng)員手段的科學(xué)性和法治性有待提高，動(dòng)員過程中存在“重發(fā)動(dòng)、輕協(xié)同”現(xiàn)象等。動(dòng)員不足的原因，除了現(xiàn)代性公共危機(jī)尤其是高科技風(fēng)險(xiǎn)造成的危機(jī)形態(tài)升級(jí)演化、治理難度不斷增強(qiáng)等客觀因素外，還存在四點(diǎn)主觀因素：一是對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的防范意識(shí)不足，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的動(dòng)員能力較弱；二是風(fēng)險(xiǎn)研判機(jī)制存在缺陷，造成應(yīng)對(duì)不確定性危機(jī)的動(dòng)員不足；三是政府的公信力建設(shè)存在短板，導(dǎo)致社會(huì)自組織動(dòng)員不足；四是一些政府部門存在形式主義、官僚主義等問題，造成緊急動(dòng)員的精準(zhǔn)性不強(qiáng)和有效配置資源的動(dòng)員能力較弱。

新冠肺炎疫情爆發(fā)初期，當(dāng)?shù)卣畡?dòng)員遲緩的原因紛繁復(fù)雜，但思想根源在于社會(huì)動(dòng)員中重大風(fēng)險(xiǎn)的防范意識(shí)不足。疫情苗頭出現(xiàn)之際，能否在面對(duì)不確定性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)提早動(dòng)員部署，這考驗(yàn)的是政府部門的風(fēng)險(xiǎn)研判機(jī)制和應(yīng)急制度設(shè)計(jì)。當(dāng)前，各級(jí)政府整體上能夠貫徹上級(jí)精神保障動(dòng)員部署的決策高效、目標(biāo)一致、動(dòng)員充足，但在面對(duì)不確定性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，動(dòng)員部署的效率則相對(duì)低下，社會(huì)動(dòng)員滯后的問題集中凸顯。作為政治安全領(lǐng)域內(nèi)的一種公共信任，政府公信力建設(shè)對(duì)社會(huì)自組織動(dòng)員至關(guān)重要。具有較高公信力的政府，在進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員時(shí)更能得到社會(huì)公眾的自覺響應(yīng)，激活社會(huì)自組織的“自救”功能，最終幫助國(guó)家平穩(wěn)渡過危機(jī)；反之，如果政府公信力低下，無論社會(huì)動(dòng)員對(duì)危機(jī)治理是否有效，都難以獲得社會(huì)公眾的理解與支持。公開透明的輿情信息發(fā)布對(duì)政府公信力建設(shè)意義重大。在新冠肺炎疫情初期，當(dāng)?shù)卣櫦暗桨l(fā)布信息對(duì)“兩會(huì)”召開、春節(jié)氛圍和社會(huì)穩(wěn)定的可能影響，唯獨(dú)欠缺了對(duì)政府公信力損耗的考慮，以致出現(xiàn)醫(yī)院不斷收治病人與舉辦社區(qū)“萬家宴”“迎春晚會(huì)”等大規(guī)模集會(huì)同時(shí)并存的矛盾現(xiàn)象，最終削弱了社會(huì)自組織動(dòng)員的效果。面對(duì)重大疫情，一些政府部門還出現(xiàn)了大量令人焦急的低效動(dòng)員狀況，如湖北省和武漢市紅十字會(huì)對(duì)醫(yī)療救援物資的分配效率低下，極大影響了緊急動(dòng)員的精準(zhǔn)性和資源配置的有效性。出現(xiàn)動(dòng)員低效的根源在于動(dòng)員主體長(zhǎng)期存在的形式主義、官僚主義等內(nèi)生性問題。動(dòng)員不足歸根究底是政府公信力的缺失以及應(yīng)對(duì)緊急危機(jī)效力的欠缺，極易損害公共危機(jī)治理的政府形象和組織信譽(yù)，不利于發(fā)揮我國(guó)“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)，并對(duì)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為危機(jī)治理效能造成破壞性影響，導(dǎo)致公共危機(jī)治理的效能遞減。

（二）動(dòng)員過度易造成公共危機(jī)治理應(yīng)激過度

常態(tài)化國(guó)家治理中的動(dòng)員過度是指動(dòng)員主體超越實(shí)際需要調(diào)配社會(huì)資源，從而影響和破壞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的持續(xù)性和穩(wěn)定性的組織行為，公共危機(jī)治理中的動(dòng)員過度具體表現(xiàn)為過度動(dòng)用行政力量和占用社會(huì)資源、過度損耗大眾的社會(huì)參與熱情和精力，出現(xiàn)破壞社會(huì)秩序和社會(huì)文明可持續(xù)運(yùn)行的隱患?！爸卫硇蛧?guó)家強(qiáng)調(diào)制度治理是一種最為基本的治理方式”[7]，而非常態(tài)下的公共危機(jī)治理，由于突發(fā)性危機(jī)容易導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)員過度而出現(xiàn)非制度規(guī)范化治理的狀況，因而在“危機(jī)—應(yīng)激”的反應(yīng)模式下，危機(jī)治理中的社會(huì)動(dòng)員不可避免地會(huì)出現(xiàn)壓縮社會(huì)成員、企業(yè)主體正常自由活動(dòng)的現(xiàn)象。判斷社會(huì)動(dòng)員是否過度的根本標(biāo)準(zhǔn)在于，社會(huì)動(dòng)員有無遵循依法治理的原則。超出法律制度范疇甚至違背法律規(guī)范和制度理性的社會(huì)動(dòng)員即屬于動(dòng)員過度，其無益于公共危機(jī)的治理效能轉(zhuǎn)化，且會(huì)破壞正常的社會(huì)文明秩序。危機(jī)治理中的動(dòng)員過度，究其原因主要有四點(diǎn)：一是權(quán)威輿論對(duì)公眾未能實(shí)現(xiàn)有效引導(dǎo)，致使過激的社會(huì)輿情產(chǎn)生；二是社會(huì)建設(shè)亟待優(yōu)化，引發(fā)過度的社會(huì)恐慌現(xiàn)象；三是地方政府對(duì)守土有責(zé)和“全國(guó)一盤棋”的危機(jī)治理關(guān)系權(quán)衡不清，導(dǎo)致動(dòng)員行為逾越法律制度邊界；四是廣大民眾對(duì)公共危機(jī)缺乏專業(yè)素養(yǎng)，造成社會(huì)動(dòng)員在面對(duì)危機(jī)時(shí)過度應(yīng)激。

在新冠肺炎疫情的防控中存在兩種截然相反的動(dòng)員情勢(shì)，既存在眾志成城的全民動(dòng)員的積極因素，又存在網(wǎng)絡(luò)空間動(dòng)員中的消極因素。消極因素滋生了伴隨疫情蔓延而不斷發(fā)酵的社會(huì)恐慌，恐慌的社會(huì)情緒進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為各種憤怒與批判之聲，在層出不窮的謠言助燃下演變?yōu)檫^激的社會(huì)輿情和部分過度應(yīng)激行為。如當(dāng)媒體發(fā)布“武漢封城”“世界衛(wèi)生組織宣布新冠病毒疫情已構(gòu)成國(guó)際突發(fā)公共衛(wèi)生事件”“雙黃連可抑制新型冠狀病毒”等報(bào)道后，公眾的過度解讀或錯(cuò)誤認(rèn)知引致對(duì)疫情客觀事實(shí)的錯(cuò)誤判斷，進(jìn)而出現(xiàn)“搶購(gòu)蔬菜”“囤積口罩和消毒酒精”“搶購(gòu)雙黃連”等社會(huì)恐慌和過度應(yīng)激行為。過度應(yīng)激既與主流輿論部門公布信息不及時(shí)、不準(zhǔn)確緊密關(guān)聯(lián)，也與民眾自身的公共觀念淡薄、危機(jī)素養(yǎng)欠缺等因素割舍不開。除了公眾對(duì)危機(jī)的過度應(yīng)激行為，一些政府部門也出現(xiàn)了過激防控問題。究其原因，一方面在于沒有權(quán)衡好“守土有責(zé)”與“全國(guó)一盤棋”的危機(jī)治理關(guān)系。對(duì)很多地方而言，屬地管理已經(jīng)被強(qiáng)制化為一種剛性責(zé)任制。在疫情防控上沒有做到守土有責(zé)就難免被問責(zé)，因此，為了實(shí)現(xiàn)局部利益不惜放棄大局意識(shí)，正是不少地方治理者心照不宣的動(dòng)員邏輯。另一方面也與社會(huì)對(duì)國(guó)家高度依賴、社會(huì)建設(shè)亟待優(yōu)化有關(guān)。社會(huì)自組織建設(shè)和治理體系不完善、現(xiàn)代性應(yīng)急管理制度缺失、依法治理的制度理念沒有深入人心等，都是導(dǎo)致政府在公共危機(jī)治理中動(dòng)員過度的癥結(jié)所在。危機(jī)治理中的動(dòng)員過度，不僅容易導(dǎo)致行政力量對(duì)社會(huì)資源的強(qiáng)制支配，造成公民合法權(quán)益被剝奪被侵害、國(guó)家法治秩序被破壞的嚴(yán)重后果，而且會(huì)反噬社會(huì)動(dòng)員對(duì)危機(jī)治理的積極作用和功能優(yōu)勢(shì)，降低公眾對(duì)國(guó)家緊急動(dòng)員的理解度和配合度，造成公共危機(jī)治理的效力失控。

（三）社會(huì)動(dòng)員規(guī)范化建設(shè)為公共危機(jī)治理提供合理尺度

新中國(guó)成立后，隨著社會(huì)主義制度的建立，中國(guó)建設(shè)了具有強(qiáng)大動(dòng)員能力的現(xiàn)代國(guó)家體制，這個(gè)體制在中國(guó)歷史上從來沒有出現(xiàn)過，其動(dòng)員滲透的范圍涵蓋社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域[8]（P125）。在推進(jìn)現(xiàn)代化、獲取現(xiàn)代性的過程中，社會(huì)動(dòng)員能催生非常強(qiáng)的國(guó)家意識(shí)，將社會(huì)中多數(shù)人的意志力凝聚在需要最優(yōu)先發(fā)展的目標(biāo)上。作為國(guó)家治理的重要方式和手段，社會(huì)動(dòng)員運(yùn)作得當(dāng)能夠充分發(fā)揮“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)；但如果運(yùn)作失當(dāng)，可能導(dǎo)致“集中力量壞大事”的情況[9]。社會(huì)動(dòng)員的邊界效應(yīng)在公共危機(jī)治理中產(chǎn)生了雙重影響：一方面，在公共危機(jī)狀態(tài)下社會(huì)公眾處于完全被動(dòng)地位，在“大難臨頭”時(shí)更容易對(duì)國(guó)家的“擴(kuò)張性”權(quán)力產(chǎn)生高度依賴心理，這為社會(huì)動(dòng)員的大規(guī)模開展創(chuàng)造了有利條件，而治理主體由于很快嘗到緊急動(dòng)員帶來的“甜頭”，在非常態(tài)下很容易產(chǎn)生對(duì)多樣“非制度化”動(dòng)員手段的路徑依賴；另一方面，在現(xiàn)實(shí)操作中社會(huì)動(dòng)員的合理尺度由于缺乏科學(xué)規(guī)范的量化標(biāo)準(zhǔn)而難以被準(zhǔn)確把握，在威脅性情勢(shì)下，危機(jī)動(dòng)員主體往往著眼于短期應(yīng)急而忽視后續(xù)發(fā)展及長(zhǎng)遠(yuǎn)效應(yīng)，運(yùn)作不慎極易出現(xiàn)動(dòng)員不足或動(dòng)員過度的失當(dāng)行為，反而對(duì)公共危機(jī)治理產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，并最終侵害社會(huì)公眾的合法權(quán)益，削弱社會(huì)成員與政府之間信任關(guān)系。因此社會(huì)動(dòng)員不可無限制使用，應(yīng)當(dāng)加以規(guī)范化建設(shè)和節(jié)制性開展。在公共危機(jī)治理過程中不斷總結(jié)社會(huì)動(dòng)員經(jīng)驗(yàn)，學(xué)習(xí)提升社會(huì)動(dòng)員技巧，探尋社會(huì)動(dòng)員的合理尺度，理應(yīng)成為我們國(guó)家治理體系的一項(xiàng)重要制度優(yōu)勢(shì)。在遭遇重大公共危機(jī)考驗(yàn)時(shí)，由于危機(jī)治理中的歷史慣性和非常態(tài)的治理需要，社會(huì)動(dòng)員的運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)往往難以規(guī)避。盡可能減少社會(huì)動(dòng)員運(yùn)作不當(dāng)造成的破壞性影響，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)治理中社會(huì)動(dòng)員的規(guī)范化，必須解決危機(jī)治理與社會(huì)動(dòng)員的兩難問題：如何在充分發(fā)揮社會(huì)潛能的同時(shí)不過度損耗社會(huì)資源的可持續(xù)發(fā)展能量；怎樣在啟動(dòng)大規(guī)模動(dòng)員治理危機(jī)的同時(shí)又能維護(hù)社會(huì)發(fā)展的安定有序。作為一種合理有序的動(dòng)員形態(tài)，社會(huì)動(dòng)員規(guī)范化的建設(shè)以規(guī)避動(dòng)員不足和動(dòng)員過度等運(yùn)作不當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)為基石，引導(dǎo)社會(huì)動(dòng)員朝向切實(shí)精準(zhǔn)把握公共危機(jī)的需要指向運(yùn)作，能夠整體推進(jìn)公共危機(jī)治理能力，進(jìn)而為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供源泉?jiǎng)恿Α?/p>

三、優(yōu)化策略：公共危機(jī)治理現(xiàn)代化視域下社會(huì)動(dòng)員的改進(jìn)路徑

作為國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，“公共危機(jī)治理現(xiàn)代化是一個(gè)國(guó)家公共危機(jī)治理主體構(gòu)建和創(chuàng)新危機(jī)治理制度體系以及運(yùn)用這些制度體系進(jìn)行有效治理達(dá)到善治的過程和能力”[10]。社會(huì)動(dòng)員的規(guī)范化建設(shè)是促進(jìn)公共危機(jī)治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。從公共危機(jī)治理現(xiàn)代化視域探討社會(huì)動(dòng)員規(guī)范化的改進(jìn)路徑，亟須深刻把握其存在的邊界效應(yīng)，切實(shí)針對(duì)其潛藏的運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施優(yōu)化策略，遵循社會(huì)動(dòng)員的適度性原則，提高社會(huì)動(dòng)員的法治化水平，提升社會(huì)動(dòng)員的專業(yè)化能力，增強(qiáng)社會(huì)動(dòng)員的參與性質(zhì)量，以公共危機(jī)治理現(xiàn)代化推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）合理動(dòng)員：遵循公共危機(jī)治理中社會(huì)動(dòng)員的適度性原則

社會(huì)動(dòng)員的規(guī)范化建設(shè)對(duì)公共危機(jī)治理能力現(xiàn)代化具有重要意義，而規(guī)范化建設(shè)取決于對(duì)動(dòng)員行為適度性的準(zhǔn)確把握。作為一種帶有導(dǎo)向性的社會(huì)參與活動(dòng)，社會(huì)動(dòng)員在常規(guī)狀態(tài)下的國(guó)家治理中存在適度性原則，動(dòng)員不足容易導(dǎo)致無法及時(shí)調(diào)配資源而錯(cuò)失經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展良機(jī)的問題，過度動(dòng)員則容易造成社會(huì)和政治上的不穩(wěn)定狀態(tài)。從常態(tài)化的國(guó)家治理延展至公共危機(jī)治理，這一適度性原則仍然存在。“與面臨緊迫任務(wù)時(shí)求助于錢袋的西方政府相比，中國(guó)政府往往求助于擴(kuò)音器”[11]（P216），美國(guó)學(xué)者湯森形象道出了中國(guó)政府在面臨危機(jī)時(shí)的動(dòng)員優(yōu)勢(shì)。但社會(huì)動(dòng)員的功能優(yōu)勢(shì)絕不會(huì)自動(dòng)發(fā)揮，必須通過正視邊界效應(yīng)、規(guī)避運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)和掌握動(dòng)員分寸加以獲取，在公共危機(jī)治理的社會(huì)動(dòng)員過程中依然需要秉持適度性原則。背離適度性原則的社會(huì)動(dòng)員非但不能發(fā)揮功能優(yōu)勢(shì)，還會(huì)使常態(tài)化國(guó)家治理中的動(dòng)員失范蔓延至公共危機(jī)治理中，并對(duì)化解公共危機(jī)產(chǎn)生不利影響。遵循適度性原則，就是要從社會(huì)動(dòng)員的內(nèi)在規(guī)律性出發(fā)探尋合理性尺度，找到有效規(guī)避動(dòng)員不足和動(dòng)員過度等不當(dāng)行為的最佳平衡點(diǎn)。在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情危機(jī)中，很多地方面臨既要防控疫情反彈又要做好復(fù)工復(fù)產(chǎn)的雙重挑戰(zhàn)，加之輿論場(chǎng)上不同聲音泥沙俱下、網(wǎng)絡(luò)空間魚龍混雜以及社會(huì)過度恐慌等復(fù)雜境況，給社會(huì)動(dòng)員的適度性原則帶來了負(fù)面影響。從社會(huì)事實(shí)角度來看，重大疫情帶來的緊張氣氛和威脅性情勢(shì)，極易誘發(fā)疫情防控中的動(dòng)員不當(dāng)問題。正確看待過度應(yīng)激問題，才能更有效地保障防控決策的合理性與社會(huì)動(dòng)員的適度性。在重大疫情的危機(jī)治理中，對(duì)社會(huì)動(dòng)員適度性的準(zhǔn)確把握，很大程度上取決于對(duì)疫情危機(jī)發(fā)展態(tài)勢(shì)的科學(xué)研判和隨機(jī)應(yīng)變能力。一般動(dòng)員復(fù)工復(fù)產(chǎn)迅速的地方，也是對(duì)疫情局勢(shì)的判定和疫情防控的響應(yīng)最快的地方，如非疫情爆發(fā)地的浙江和廣東，都是全國(guó)率先啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)的省份。當(dāng)疫情蔓延勢(shì)頭得到初步遏制、防控工作取得階段性成效時(shí)，很多地方仍在加強(qiáng)乃至升級(jí)防控措施、忙于“防人”動(dòng)員，而浙江和廣東等地已經(jīng)悄然出現(xiàn)“搶人”復(fù)工趨勢(shì)。“防人”和“搶人”的背后，體現(xiàn)了各地對(duì)公共危機(jī)治理的能力差異，也充分證明了遵循適度性原則之于公共危機(jī)治理中社會(huì)動(dòng)員的重要作用。在應(yīng)對(duì)重大疫情中如何找到堅(jiān)持疫情防控不松懈與抓好復(fù)工復(fù)產(chǎn)促建設(shè)之間的最大公約數(shù)，各地政府亟須因地制宜、因時(shí)而動(dòng)，提高從常態(tài)治理到危機(jī)治理以及從危機(jī)治理到常態(tài)治理的動(dòng)員切換能力。只有在準(zhǔn)確判斷形勢(shì)的基礎(chǔ)上，根據(jù)具體情況統(tǒng)籌兼顧疫情防控，確保社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展的適度性動(dòng)員，才能有效發(fā)揮社會(huì)動(dòng)員在公共危機(jī)治理中的功能優(yōu)勢(shì)。

（二）依法動(dòng)員：提高公共危機(jī)治理中社會(huì)動(dòng)員的法治化水平

社會(huì)動(dòng)員在國(guó)家治理中通常表現(xiàn)出“非制度化”特征，但并不影響動(dòng)員行為與制度之間并行運(yùn)作的需要和可能。公共危機(jī)治理中的依法動(dòng)員，是指運(yùn)用法治制度和方法進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，確保危機(jī)治理中各種動(dòng)員活動(dòng)都在法治軌道上運(yùn)行，最大程度地發(fā)揮動(dòng)員對(duì)危機(jī)治理的有效功能。法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托，依法動(dòng)員是最可靠、最穩(wěn)定和最管用的危機(jī)治理方式。衡量公共危機(jī)治理中社會(huì)動(dòng)員是否規(guī)范化的根本標(biāo)準(zhǔn)在于其是否在法治軌道上良性運(yùn)行。在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情中，部分地方政府的硬核措施與“硬來”之間實(shí)際上只有一步之遙，如何把握其中的“度”則是對(duì)地方處理危機(jī)的法治化水平的考驗(yàn)。疫情防控中出現(xiàn)的動(dòng)員不足和動(dòng)員過度等不當(dāng)行為，是背離法律制度規(guī)范和依據(jù)的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。如云南大理“緊急征用”重慶口罩的動(dòng)員過度行為涉嫌違反《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》第四十六條關(guān)于縣級(jí)以上地方人民政府只能“在本行政區(qū)域內(nèi)緊急調(diào)集人員或者調(diào)用儲(chǔ)備物資”的相關(guān)規(guī)定。習(xí)近平指出：“疫情防控越是到最吃勁的時(shí)候，越要堅(jiān)持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作。”[12]如何提高社會(huì)動(dòng)員的法治化水平關(guān)涉社會(huì)動(dòng)員與法治制度結(jié)合的基本要求，一要在公共危機(jī)治理中科學(xué)把握社會(huì)動(dòng)員的功能優(yōu)勢(shì)與法律制度的底線思維之間的關(guān)系，這是提高社會(huì)動(dòng)員法治化水平的前提性條件?，F(xiàn)代公共危機(jī)治理是一場(chǎng)全面動(dòng)員、人人參與的系統(tǒng)工程，充分發(fā)揮社會(huì)動(dòng)員在危機(jī)治理中的功能優(yōu)勢(shì)不能以犧牲法律規(guī)范的制度底線為代價(jià)，只有在樹立法治觀念、夯實(shí)制度理性、遵循法律規(guī)范基礎(chǔ)上的社會(huì)動(dòng)員才是公共危機(jī)治理能力現(xiàn)代化的題中之義。確保緊急動(dòng)員持久快速地集聚資源、參與式動(dòng)員能更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合、傳媒動(dòng)員最大限度地凝聚多方共識(shí)，必須以法律為準(zhǔn)則。二要將中國(guó)應(yīng)急法制體系的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)動(dòng)員的功能優(yōu)勢(shì)，這是提高社會(huì)動(dòng)員法治化水平的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。2003年“非典”的爆發(fā)給中國(guó)公共衛(wèi)生體系造成了強(qiáng)烈震撼，汲取“非典”事件教訓(xùn)，國(guó)務(wù)院于2006年頒布《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，全國(guó)人大于2007年通過了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。這些法規(guī)的出臺(tái)和機(jī)構(gòu)設(shè)置，標(biāo)志中國(guó)應(yīng)急管理進(jìn)入“一案三制”時(shí)代[13]，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件被明確為應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員的主要對(duì)象。黨的十八大后，伴隨黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的深化，國(guó)家安全委員會(huì)和應(yīng)急管理部應(yīng)運(yùn)而生，為新時(shí)代中國(guó)應(yīng)急管理體系的變革發(fā)展和社會(huì)動(dòng)員作用的發(fā)揮提供了更具綜合性、權(quán)威性和專業(yè)性的組織基礎(chǔ)。在法律制度完善和政策制度改進(jìn)的歷史變遷過程中，我國(guó)應(yīng)急法治體系呈現(xiàn)出鮮明的經(jīng)驗(yàn)特征和制度優(yōu)勢(shì)。而面對(duì)公共危機(jī)治理需求不斷升級(jí)的現(xiàn)狀，社會(huì)動(dòng)員面臨前所未有的制度環(huán)境和治理革命，其功能與結(jié)構(gòu)、邊界與尺度等層面所存在的一系列新舊問題亟待進(jìn)一步破解。只有將我國(guó)應(yīng)急法治體系的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)動(dòng)員的功能優(yōu)勢(shì)，才能為依法動(dòng)員提供全新的制度動(dòng)力。三要探索符合地方特色的社區(qū)（鄉(xiāng)村）危機(jī)防控制度和機(jī)制，這是提高社會(huì)動(dòng)員法治化水平的基礎(chǔ)性保障。在當(dāng)前我國(guó)的治理體系中，“國(guó)家的基層越來越多地掌握了主動(dòng)權(quán)，在許多情況下限制了高層滲透地方，以及從地方獲得支持和資源的能力”[14]（P315）。破解這一治理難題離不開對(duì)基層民眾的廣泛動(dòng)員，而增強(qiáng)基層民眾的法紀(jì)意識(shí)和制度素養(yǎng)是推進(jìn)依法動(dòng)員的基石所在。在公共危機(jī)的現(xiàn)代治理中，要將法治思維和法治方式融入基層社區(qū)（鄉(xiāng)村）動(dòng)員過程，健全和完善各類社會(huì)力量參與危機(jī)治理的保障機(jī)制，不斷將緊急動(dòng)員、參與式動(dòng)員與傳媒動(dòng)員納入法治化建設(shè)軌道，將“自上而下”的應(yīng)急式危機(jī)處理轉(zhuǎn)變?yōu)椤白韵露稀钡姆ㄖ位g性治理。

（三）科學(xué)動(dòng)員：提升公共危機(jī)治理中社會(huì)動(dòng)員的專業(yè)化能力

現(xiàn)代公共危機(jī)治理對(duì)社會(huì)動(dòng)員的科學(xué)專業(yè)能力有著較高的要求，由危機(jī)引發(fā)的公共決策、城市治理、集體行動(dòng)和民生保障等相關(guān)問題需要公共管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等諸多領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)進(jìn)行針對(duì)性的解決。在化解公共危機(jī)的合力中，法治化路徑為社會(huì)動(dòng)員提供了行動(dòng)遵循，科學(xué)思維則為社會(huì)動(dòng)員明確了認(rèn)識(shí)和方法層面的正確指導(dǎo)。公共危機(jī)治理中的科學(xué)動(dòng)員，是在尊重危機(jī)發(fā)生機(jī)理和發(fā)展規(guī)律基礎(chǔ)上，在社會(huì)公眾中廣泛發(fā)揚(yáng)科學(xué)精神，通過貫徹適度性原則、依循法治思維與科學(xué)研究相結(jié)合的措施來有效動(dòng)員相關(guān)科學(xué)專業(yè)人士參與危機(jī)治理的社會(huì)活動(dòng)?？茖W(xué)動(dòng)員有利于充分吸納專業(yè)人士提出的意見建議，促使廣大民眾以科學(xué)的態(tài)度對(duì)待疫情的爆發(fā)及其衍生的社會(huì)輿情危機(jī)，提升整個(gè)社會(huì)動(dòng)員的專業(yè)化能力，推動(dòng)社會(huì)動(dòng)員的功能優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為破解危機(jī)的科學(xué)勝勢(shì)。在社會(huì)動(dòng)員中彰顯科學(xué)專業(yè)能力的動(dòng)員力量必須循序漸進(jìn)。首先，著力激活“外腦”的預(yù)見能力，構(gòu)建科學(xué)家參與危機(jī)防范的動(dòng)員機(jī)制?！坝蓄A(yù)見的政府做兩件根本性的事情。它們使用少量錢預(yù)防，而不是花大量錢治療；它們?cè)谧鞒鰶Q定時(shí)，盡一切可能考慮到未來。”[15]（P164）檢審公共危機(jī)的發(fā)生機(jī)理，可以發(fā)現(xiàn)危機(jī)治理能力現(xiàn)代化的首要任務(wù)是將危機(jī)治理的重心從事后管理轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑胺婪叮粩嗤晟莆C(jī)防范的制度體系。對(duì)一些技術(shù)性要求較高的重大公共危機(jī)（如疫病傳播、生化襲擊和高科技犯罪等），治理主體在危機(jī)防范時(shí)由于自身技術(shù)匱乏和信息不全等因素的影響，容易出現(xiàn)“群體盲思”的現(xiàn)象，以致嚴(yán)重影響應(yīng)急預(yù)警的成效。治理主體的危機(jī)防范對(duì)專業(yè)的技術(shù)性有著很高的要求，必須構(gòu)建相關(guān)社會(huì)動(dòng)員機(jī)制以發(fā)動(dòng)科學(xué)家參與公共危機(jī)治理，著力激活“外腦”的“預(yù)見能力”，即發(fā)揮各種智囊機(jī)構(gòu)和專家人才的作用，并從制度層面切實(shí)保證各種智囊機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立的工作。即使有些危機(jī)由于無法避免而發(fā)生時(shí)，科學(xué)家的專業(yè)化建議也有助于減少社會(huì)公眾心理恐慌，為社會(huì)動(dòng)員提供準(zhǔn)確性和預(yù)見性的技術(shù)保障。其次，將危機(jī)治理的科學(xué)精神植入社會(huì)動(dòng)員全過程，堅(jiān)持實(shí)事求是與尊重科學(xué)規(guī)律相統(tǒng)一。面對(duì)公共危機(jī)，科學(xué)家必須鍛造并發(fā)揮科學(xué)精神，既要為危機(jī)實(shí)情探索出專業(yè)化的科研成果，更要為公共輿論的傳播提供科學(xué)技術(shù)的支持和科學(xué)價(jià)值的引領(lǐng)。只有在全體社會(huì)成員中貫徹科學(xué)精神，整個(gè)社會(huì)動(dòng)員活動(dòng)才能獲取詳實(shí)可靠的信息，進(jìn)而提升公共危機(jī)治理中社會(huì)動(dòng)員的專業(yè)化能力。新冠肺炎疫情是涉及到現(xiàn)代醫(yī)學(xué)、傳染病學(xué)、病毒生物學(xué)等科學(xué)專業(yè)領(lǐng)域的重大突發(fā)性公共衛(wèi)生危機(jī)。疫情的產(chǎn)生和發(fā)展是一個(gè)客觀事實(shí)，絕不能人為操控瞞報(bào)和漏報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)，只有在準(zhǔn)確掌握疫情真實(shí)狀況基礎(chǔ)上科學(xué)應(yīng)對(duì)，才能更好地對(duì)疫情防控進(jìn)行精準(zhǔn)周密的組織部署，進(jìn)而為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供更科學(xué)的社會(huì)動(dòng)員。最后，發(fā)揚(yáng)黨和國(guó)家“群眾科學(xué)”的優(yōu)良傳統(tǒng)，將危機(jī)知識(shí)和民眾日常結(jié)合起來。“‘群眾科學(xué)’是指通過大規(guī)模群眾性運(yùn)動(dòng)組織起來的科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新、普及，而這一形式本身又包含著對(duì)科學(xué)技術(shù)研究和創(chuàng)新的主體及其性質(zhì)的內(nèi)在要求?！盵16]“群眾科學(xué)”是提升社會(huì)動(dòng)員專業(yè)化能力的主要依靠力量。“群眾科學(xué)”是一個(gè)歷史性范疇，在延安時(shí)期的“科學(xué)大眾化”與“自然科學(xué)運(yùn)動(dòng)”中，“群眾科學(xué)”強(qiáng)調(diào)科學(xué)技術(shù)為人民大眾服務(wù)，兼顧科學(xué)技術(shù)的普及與提高?，F(xiàn)代公共危機(jī)治理要依據(jù)新的危機(jī)治理需要來轉(zhuǎn)化“群眾科學(xué)”的動(dòng)員形式，發(fā)揮“群眾科學(xué)”關(guān)于科學(xué)素養(yǎng)普及的有益理念，在社會(huì)動(dòng)員中將知識(shí)生產(chǎn)、素養(yǎng)提升與治理革新結(jié)合起來，構(gòu)建起不同于發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的危機(jī)治理現(xiàn)代化范式。

（四）高效動(dòng)員：增強(qiáng)公共危機(jī)治理中社會(huì)動(dòng)員的參與性

公共危機(jī)治理不僅需要國(guó)家運(yùn)用行政力量對(duì)人力、物力和精神等資源進(jìn)行調(diào)動(dòng)和集中，也需要訴諸現(xiàn)代已經(jīng)發(fā)育成熟的民間社會(huì)力量，最大程度地吸納和融匯體制外的各種社會(huì)自主力量，以此實(shí)現(xiàn)各方力量的多元共治。在公共危機(jī)治理中，社會(huì)公眾的廣泛參與不等于社會(huì)動(dòng)員的高質(zhì)量參與。參與性質(zhì)量的保障依托于社會(huì)民間組織的良性發(fā)展，而民間組織的良性發(fā)展則植根于社會(huì)自主力量的生長(zhǎng)，歸根結(jié)底要注重社會(huì)參與平臺(tái)的搭建。社會(huì)自組織動(dòng)員有利于改善危機(jī)治理中黨政部門擔(dān)責(zé)過多、資源配置效率不高等問題。在新中國(guó)70多年來歷次公共危機(jī)的治理中，黨和政府在公共危機(jī)治理的應(yīng)急反應(yīng)、信息公開、輿情引導(dǎo)和資源配置等方面取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，形成了高效有力的“對(duì)社會(huì)動(dòng)員”模式。然而在社會(huì)自組織動(dòng)員方面，尚沒有形成一整套運(yùn)行有效的“由社會(huì)動(dòng)員”模式?！坝缮鐣?huì)動(dòng)員”的自組織模式主要依賴于民間組織獨(dú)特的動(dòng)員功能，而在相關(guān)部門設(shè)置過高準(zhǔn)入門檻等政策的控制下，眾多社會(huì)民間組織無法獲得登記資質(zhì)，合法社會(huì)地位的缺失抑制了其自身的正常發(fā)育，造成社會(huì)自組織動(dòng)員在公共危機(jī)治理中的獨(dú)特功能難以奏效。組織集團(tuán)“潛在的力量只有通過‘選擇性激勵(lì)’才能實(shí)現(xiàn)或‘被動(dòng)員起來’”[17]（P48）。要探索自下而上地培育和引導(dǎo)民間組織的改進(jìn)路徑，使社會(huì)公眾在面臨公共危機(jī)和重大風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)時(shí)能努力做到“自救”。實(shí)現(xiàn)民間組織的高效動(dòng)員需要實(shí)施自組織應(yīng)對(duì)策略。其一，明確界定民間組織在危機(jī)治理中的動(dòng)員角色，在保障政府集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，賦予其一定的治理獨(dú)立性和資源配置權(quán)限，避免其成為官方附屬機(jī)構(gòu)；其二，逐步降低危機(jī)救助類民間組織的登記準(zhǔn)入門檻，在資源、人員和空間等方面制定相應(yīng)的扶持政策措施，著力破除阻礙民間組織良性發(fā)展的制度性障礙；其三，設(shè)計(jì)提升應(yīng)對(duì)危機(jī)能力的專項(xiàng)計(jì)劃，組織專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)民間組織進(jìn)行應(yīng)急技能培訓(xùn)，加強(qiáng)思想宣傳教育的同時(shí)對(duì)其進(jìn)行依法監(jiān)管，通過建立有效信息溝通渠道形成政府與社會(huì)的“雙強(qiáng)”局面；其四，加強(qiáng)社會(huì)自組織動(dòng)員的機(jī)制建設(shè)，搭建民間組織與政府部門的合作平臺(tái)，促使國(guó)家行政動(dòng)員與社會(huì)自組織動(dòng)員良性融合發(fā)展。在培育和發(fā)展民間組織以增強(qiáng)危機(jī)動(dòng)員的參與性質(zhì)量上，必須擺脫西方公民社會(huì)的發(fā)展窠臼，“西方公民社會(huì)的模式不適用于今天中國(guó)的狀況”[14]（P314-315），這種社會(huì)自主動(dòng)員機(jī)制是截然不同于西方公民社會(huì)模式并具有中國(guó)特色危機(jī)治理體系的發(fā)展路徑。進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)的社會(huì)力量逐步發(fā)育成熟，在公共危機(jī)治理中政府部門與民間組織的合作“應(yīng)該形成一種長(zhǎng)效機(jī)制，而不應(yīng)成為一種戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員型的臨時(shí)合作”[18]（P186）。因此，必須深入發(fā)掘社會(huì)力量的危機(jī)治理潛能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)動(dòng)員權(quán)限的適度下移和公共危機(jī)的多元共治，以建立政府部門與社會(huì)力量的長(zhǎng)效協(xié)同治理伙伴關(guān)系，形成良好的互動(dòng)回應(yīng)機(jī)制，不斷提升公共危機(jī)治理中社會(huì)動(dòng)員的參與性質(zhì)量。

現(xiàn)代社會(huì)公共危機(jī)已經(jīng)成為影響社會(huì)成員生存發(fā)展和社會(huì)整體運(yùn)行的共同命運(yùn)性問題，因而公共危機(jī)的治理需要全體社會(huì)成員的共同參與和協(xié)同并進(jìn)，社會(huì)動(dòng)員自然而然地成為現(xiàn)代公共危機(jī)治理的重要方法。訴諸集中力量來尋求和構(gòu)建公共危機(jī)治理體系的理想藍(lán)圖，是社會(huì)動(dòng)員的功能優(yōu)勢(shì)所在，能夠確保社會(huì)力量得到及時(shí)有效的聚集。但隱含在社會(huì)動(dòng)員中的政策失控和限制傾向則導(dǎo)致了動(dòng)員行為中功能邊界的必然存在，難以維持危機(jī)治理的長(zhǎng)效性和社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定性。公共生活的每個(gè)成員都在社會(huì)動(dòng)員中具有一定的認(rèn)知權(quán)利和行動(dòng)空間，同時(shí)在參與公共危機(jī)治理中也帶有一定的思維偏見和行動(dòng)局限，需要在公共危機(jī)治理現(xiàn)代化的視域下實(shí)現(xiàn)對(duì)全體社會(huì)成員合理、依法、科學(xué)和高效的動(dòng)員，最終將徘徊在傳統(tǒng)社會(huì)動(dòng)員功能邊界中的思維與實(shí)踐定勢(shì)轉(zhuǎn)化為加強(qiáng)社會(huì)成員之間有機(jī)團(tuán)結(jié)和現(xiàn)實(shí)聯(lián)合的規(guī)范模式，減少并防止社會(huì)動(dòng)員中各種沖突形式對(duì)危機(jī)治理和公共生活的破壞，保持公共危機(jī)治理成效的長(zhǎng)期穩(wěn)定性與可持續(xù)性。