朱成燕，徐曉林,張 韋

(1.華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074； 2.華中科技大學(xué) 醫(yī)藥衛(wèi)生管理學(xué)院，湖北 武漢 430030)

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院大力推進(jìn)簡政放權(quán)和政府職能轉(zhuǎn)變工作，以減少政府管控，釋放社會(huì)活力。行政審批制度改革正是釋放市場活力和社會(huì)創(chuàng)造力，推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化服務(wù)的突破口，也是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。在此背景下，武漢市緊緊圍繞“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的改革要求，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”思維，展開了審批服務(wù)模式創(chuàng)新的探索。自2016年3月起，武漢在市、區(qū)、街道三級(jí)推進(jìn)“馬上辦、網(wǎng)上辦、一次辦”改革(亦稱為“三辦”改革)試點(diǎn)，擬打造一體化的政務(wù)服務(wù)模式，是貫徹黨中央、國務(wù)院重要指示精神的具體實(shí)踐，是深化行政審批制度改革、提升政府治理能力、優(yōu)化營商環(huán)境、便民利民惠民的創(chuàng)新舉措，并作為地方改革的典型案例為深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化改革積累了重要的經(jīng)驗(yàn)。2019年，武漢市又提出深化政務(wù)服務(wù)“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦”(“四辦”)改革方案[1]，對(duì)標(biāo)北京、上海、廣州等一線城市的做法，以企業(yè)和群眾辦事更快、更好、更方便為導(dǎo)向，統(tǒng)籌推進(jìn)審批制度改革和“數(shù)字政府”建設(shè)，全力提升城市政務(wù)服務(wù)環(huán)境和營商環(huán)境。

一、武漢行政審批改革的路徑分析

十八大后，武漢市的行政審批改革以方便市民和企業(yè)辦事為導(dǎo)向，以提升政務(wù)服務(wù)效率和質(zhì)量為著力點(diǎn)，以“互聯(lián)網(wǎng)+”為手段，推進(jìn)審批服務(wù)“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦”，同時(shí)為武漢市營造良好的政務(wù)服務(wù)環(huán)境和營商環(huán)境。從改革路徑來看，這一階段的改革首先是按照審批服務(wù)事項(xiàng)編制事項(xiàng)清單?！皩⑿枰髽I(yè)和群眾‘跑腿’的行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，分類編制事項(xiàng)清單，并按照‘一事項(xiàng)一標(biāo)準(zhǔn)、一子項(xiàng)一編碼、一流程一規(guī)范’的要求，對(duì)審批事項(xiàng)逐項(xiàng)編制標(biāo)準(zhǔn)化辦事指南和一次性告知書，制作成宣傳手冊(cè)向辦事人公開，并在政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站向社會(huì)公開?！盵2]其次是推進(jìn)審批服務(wù)線上“一網(wǎng)通辦”，線下“一窗受理”，努力提高辦事效率和群眾滿意度。以前，群眾辦一件事要跑好多個(gè)部門，“三辦”和“四辦”改革則以“為人民群眾辦好一件事”為標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)重組、流程再造、一站式服務(wù)供給和數(shù)據(jù)庫建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“進(jìn)一個(gè)門、跑一個(gè)窗、上一個(gè)網(wǎng)”辦理所有審批服務(wù)事項(xiàng)。

(一)機(jī)構(gòu)重組

為了實(shí)現(xiàn)審批服務(wù)“深度提速”，武漢市將改革的突破口放在集成機(jī)構(gòu)“減窗口”上。首先，所有市級(jí)審批部門均設(shè)立行政審批處，審批部門將審批職責(zé)、審批事項(xiàng)、審批環(huán)節(jié)集中到行政審批處，并實(shí)現(xiàn)行政審批處、審批人員“兩個(gè)入駐”。其他職能部門負(fù)責(zé)事中事后監(jiān)管和提供服務(wù)，從而將部門的審批和監(jiān)管職能剝離開來，形成部門之間相互制約相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制。從目前的改革實(shí)踐來看，武漢市直部門承擔(dān)審批的處室已由121個(gè)精簡為28個(gè)。同時(shí)，武漢市各個(gè)區(qū)均成立行政審批局，以區(qū)政府調(diào)整規(guī)范后公布的本級(jí)權(quán)力事項(xiàng)目錄為基礎(chǔ)，將區(qū)各行政主管部門承擔(dān)的全部行政許可類事項(xiàng)統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)至行政審批局，并積極推進(jìn)審批職責(zé)、審批環(huán)節(jié)的全集中。其中，審批服務(wù)由行政審批處(局)負(fù)責(zé)，并實(shí)行“一個(gè)機(jī)構(gòu)、一個(gè)窗口、一枚印章”管審批，改變了傳統(tǒng)審批服務(wù)“多口受理”的格局；審批事項(xiàng)辦理所需的申請(qǐng)、受理、審查、決定、送達(dá)等基本程序環(huán)節(jié)以及相關(guān)審查、現(xiàn)場踏勘、社會(huì)聽證等程序環(huán)節(jié)，也統(tǒng)一交由區(qū)行政審批局組織實(shí)施。

(二)業(yè)務(wù)重組

為方便企業(yè)和群眾辦事，武漢市的行政審批改革還按照“前臺(tái)綜合受理、后臺(tái)分類審批、統(tǒng)一窗口出件”的模式設(shè)置經(jīng)濟(jì)發(fā)展類、社會(huì)事務(wù)類、建設(shè)項(xiàng)目類“綜合服務(wù)窗口”，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)帶班或值班制，負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)咨詢、引導(dǎo)、幫辦和預(yù)受理服務(wù)。綜合服務(wù)窗口的設(shè)立，縮短了群眾排隊(duì)等候時(shí)長，減輕了窗口的辦件壓力，更重要的是讓群眾少跑路，馬上辦，一次辦。2019年武漢市推進(jìn)“四辦”改革之后，為強(qiáng)化政務(wù)服務(wù)管理，推進(jìn)窗口服務(wù)提效增效，武漢市各區(qū)還創(chuàng)新了窗口的審批便民服務(wù)舉措，建立政務(wù)服務(wù)“超市”，推行“5+2”延時(shí)服務(wù)，并提供免費(fèi)郵遞和免費(fèi)復(fù)印等協(xié)辦服務(wù)。例如，武漢市已完成國地稅窗口和業(yè)務(wù)的整合，國地稅窗口實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)通辦、統(tǒng)一出件，有效解決了窗口業(yè)務(wù)量不均衡、辦稅重復(fù)排隊(duì)和多個(gè)窗口辦理等問題，讓納稅人進(jìn)一家門、取一個(gè)號(hào)、到一個(gè)窗、辦所有事。在不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)上，也完成了房產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、銀行、地稅等窗口在新建商品房登記、離婚分割登記、贈(zèng)予登記等不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)的整合，設(shè)置“不動(dòng)產(chǎn)登記一站式窗口”。市民只需取一個(gè)號(hào)，提交相關(guān)材料， 便可辦完所有流程，繳完稅費(fèi)之后7個(gè)工作日內(nèi)便可取證，或選擇免費(fèi)郵寄服務(wù)。所有的資料都在后臺(tái)流轉(zhuǎn)，辦件流程也在后臺(tái)完成。

(三)流程再造

流程再造也是武漢市行政審批改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是有效解決過去審批主體多、時(shí)限長、程序復(fù)雜等弊病的有效方法。武漢市的“三辦”改革通過集成流程“簡環(huán)節(jié)”改變了原來按主管部門內(nèi)部流程劃分事項(xiàng)的做法，重新按照“一個(gè)流程解決一件事”的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于在一個(gè)部門辦理一件事情但涉及多個(gè)環(huán)節(jié)的，推進(jìn)部門內(nèi)部辦事環(huán)節(jié)的優(yōu)化整合；對(duì)于在多個(gè)部門辦理一件事情并涉及多個(gè)環(huán)節(jié)的，推進(jìn)各級(jí)各部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)，采取“多評(píng)合一”、“多審合一”、“多圖聯(lián)審”、“聯(lián)合踏勘”、“聯(lián)合驗(yàn)收”等來精簡流程、加快流轉(zhuǎn)。在審批時(shí)間較長的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和建設(shè)項(xiàng)目上，重新編制了審批流程圖，試行并聯(lián)審批、容缺審批，打破了以往審批流程中互為前置的頑疾，最大程度地縮短了審批時(shí)限?！八霓k”改革中，各區(qū)還協(xié)調(diào)將與工程建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)聯(lián)的水、電、氣、通信、郵政等公共服務(wù)事項(xiàng)納入到實(shí)體政務(wù)服務(wù)大廳辦理，優(yōu)化新建企業(yè)在用水、用電、用氣報(bào)裝中的審批流程；此外，各區(qū)還以審批事項(xiàng)為中心，試行“情景式審批”，對(duì)食品、藥品零售企業(yè)、餐飲企業(yè)設(shè)立等審批事項(xiàng)進(jìn)行流程優(yōu)化，實(shí)行“證照聯(lián)辦”，實(shí)現(xiàn)了“一窗受理、同步審批、同時(shí)發(fā)證”。

(四)一站式服務(wù)供給

所謂一站式服務(wù)，就是指公民只需要一次性地提交必要的信息和服務(wù)請(qǐng)求，并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)獲得反饋的新型政務(wù)服務(wù)方式，是地方政務(wù)服務(wù)部門為提高服務(wù)效率、提升便民服務(wù)能力的新路徑。相較于過去公民和法人為辦理審批服務(wù)而奔走于不同層級(jí)、不同服務(wù)部門，一站式政務(wù)服務(wù)只需要個(gè)人和法人通過綜合服務(wù)窗口、網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)大廳(湖北省政務(wù)服務(wù)網(wǎng))來辦理業(yè)務(wù)，或通過行政審批云呼叫中心、移動(dòng)客戶端政務(wù)APP、自助服務(wù)大廳獲得服務(wù)。并且，所有這些渠道都會(huì)標(biāo)明相關(guān)服務(wù)受理?xiàng)l件、流程、準(zhǔn)備材料等，企業(yè)和市民只需現(xiàn)場排隊(duì)叫號(hào)、預(yù)審，或通過網(wǎng)上大廳、政務(wù)APP、微信等綜合服務(wù)渠道開展網(wǎng)上預(yù)審、預(yù)約排隊(duì)叫號(hào)，一次性提交所需的材料，便可獲得一站式的服務(wù)。目前，全省一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)“湖北省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”已啟用并不斷升級(jí)，部分實(shí)現(xiàn)與國家系統(tǒng)、市直部門自建系統(tǒng)數(shù)據(jù)聯(lián)通。對(duì)于商事登記業(yè)務(wù)，武漢市各區(qū)政務(wù)服務(wù)中心已建成商事登記大廳，并協(xié)調(diào)稅務(wù)涉企登記業(yè)務(wù)入駐，建成企業(yè)開辦專區(qū)，實(shí)現(xiàn)與銀行、社保間信息互通共享；并建成項(xiàng)目審批專區(qū)，協(xié)調(diào)發(fā)改、規(guī)劃、建設(shè)、消防等部門人員和用水、用電、用氣等報(bào)裝業(yè)務(wù)集中入駐政務(wù)中心，300多個(gè)項(xiàng)目審批實(shí)現(xiàn)一站式服務(wù)。[3]

(五)主題數(shù)據(jù)庫建設(shè)

要實(shí)現(xiàn)一站式政務(wù)服務(wù)供給，還需要數(shù)據(jù)整合和共享。公民和企業(yè)法人可以通過政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)獲取申請(qǐng)所需信息，各政府部門可以通過數(shù)據(jù)交換共享獲取受理信息，調(diào)用有關(guān)人口、法人信息、電子證照、審批事項(xiàng)等等各主題數(shù)據(jù)庫中的相關(guān)數(shù)據(jù)。在前一階段的“三辦”改革中，武漢市為實(shí)現(xiàn)審批事項(xiàng)“網(wǎng)上辦”，建立了網(wǎng)上綜合審批平臺(tái)，與專業(yè)部門的審批平臺(tái)互聯(lián)互通，建成了覆蓋各區(qū)、運(yùn)行高效的審批服務(wù)體系。同時(shí)，區(qū)行政審批局已與市、區(qū)各行政主管部門在接件信息、審批信息和監(jiān)管信息方面做到了數(shù)據(jù)聯(lián)通、資源共享。審批事項(xiàng)“網(wǎng)上辦”有助于加強(qiáng)審批相關(guān)信息的搜集、儲(chǔ)存、管理、分析，逐步構(gòu)建市、區(qū)統(tǒng)一的行政審批“大數(shù)據(jù)庫”。在此基礎(chǔ)上，武漢市還通過新一輪的機(jī)構(gòu)改革成立市政務(wù)服務(wù)和大數(shù)據(jù)管理局，組織實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，推進(jìn)跨區(qū)域、跨部門、跨層級(jí)政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)互通、無縫對(duì)接、數(shù)據(jù)互聯(lián)共享，以此來減少企業(yè)、市民辦事所需提供的證明材料，簡化辦事流程，提高辦事效率。截至2019年底，武漢市已建成自然人、法人、宏觀經(jīng)濟(jì)、自然資源和空間地理、社會(huì)信用、電子證照等主題數(shù)據(jù)庫，以提高政務(wù)服務(wù)的效率和能力，未來還將進(jìn)一步增加各類主題數(shù)據(jù)的入庫率，提高政府的數(shù)字化治理能力，同時(shí)打造更加高效便捷的線上政務(wù)服務(wù)體系。[4]

二、武漢行政審批改革的成效與困境

為落實(shí)提升政府治理能力、優(yōu)化營商環(huán)境、便民利民惠民的改革目標(biāo)，市、區(qū)各相關(guān)部門始終堅(jiān)持以人民為中心，通過對(duì)審批權(quán)責(zé)、機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)、流程、信息、服務(wù)等方面的集中與整合，武漢市在行政審批改革尤其是重點(diǎn)領(lǐng)域改革中已取得了階段性成果，讓企業(yè)和群眾少跑腿，真正讓群眾獲得實(shí)實(shí)在在的便捷和實(shí)惠。

首先，在打造高效便捷的政務(wù)服務(wù)，優(yōu)化營商環(huán)境方面，大力開展簡政放權(quán)，全力布局政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”；企業(yè)開辦試水全環(huán)節(jié)網(wǎng)上辦，不斷壓縮新設(shè)企業(yè)開辦時(shí)限，并為企業(yè)提供“保姆式”幫辦代辦服務(wù)，各區(qū)設(shè)幫辦代辦專員定期進(jìn)駐產(chǎn)業(yè)園區(qū)，為企業(yè)無償提供集招商、咨詢、服務(wù)、審批于一體的綜合性服務(wù)；統(tǒng)籌“證照分離”和多證合一，不斷降低企業(yè)制度性交易成本，便利企業(yè)市場準(zhǔn)入，使企業(yè)最快達(dá)到預(yù)定可生產(chǎn)經(jīng)營狀態(tài)；不斷優(yōu)化行政審批流程，推進(jìn)工程項(xiàng)目報(bào)建提速，對(duì)于重大產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，編制“綠色通道”，實(shí)行容缺審批，提高項(xiàng)目審批速度；推進(jìn)情景式審批，實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”。通過共享電子證照庫、上門聯(lián)合踏勘查驗(yàn)等舉措，圍繞開辦餐館、書店、藥店、便利店、二手房買賣等應(yīng)用場景，減材料、減環(huán)節(jié)、減時(shí)限，實(shí)施“套餐辦”，現(xiàn)在市民只需進(jìn)一次門、來一個(gè)窗口、提交一套材料就可以拿到全套證件。

以武漢市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為例，目前已實(shí)現(xiàn)全區(qū)7個(gè)街道、83個(gè)社區(qū)“一張網(wǎng)”全覆蓋，并建有智慧實(shí)體大廳。全區(qū)1073項(xiàng)行政許可、行政確認(rèn)、行政備案、公共服務(wù)和其他事項(xiàng)分別入駐到區(qū)、街、社區(qū)(村隊(duì))三級(jí)政務(wù)大廳，實(shí)現(xiàn)馬上辦62.54%、網(wǎng)上辦98.33%、就近辦83.31%、一次辦100%。2019年在“武漢新開企業(yè)一網(wǎng)辦”微信小程序和湖北省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)試點(diǎn)企業(yè)開辦全環(huán)節(jié)網(wǎng)上辦，將社保、稅務(wù)、刻章、銀行開辦等流程同時(shí)納入“網(wǎng)上辦”，企業(yè)開辦時(shí)限由7.5個(gè)工作日壓縮至2個(gè)工作日(其中工商、社保登記1天，稅務(wù)、刻章各0.5天)，全程不見面網(wǎng)上設(shè)立登記占新辦企業(yè)設(shè)立登記的70%以上。通過“市信用信息平臺(tái)”和“信用湖北(信用武漢)”將相關(guān)審批信息及時(shí)給行業(yè)主管部門。在工程項(xiàng)目審批方面，采用區(qū)域評(píng)估、多審合一、多評(píng)合一、多驗(yàn)合一等方式，實(shí)現(xiàn)工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目50個(gè)工作日、工程建設(shè)項(xiàng)目90個(gè)工作日內(nèi)取得施工許可證，比國辦規(guī)定的120個(gè)工作日提速四分之一。

其次，在便民利民惠民方面，武漢市針對(duì)改革前期行政審批服務(wù)普遍存在的群眾辦事不便捷、不高效的問題，以群眾需求為導(dǎo)向，銳意改革，通過“馬上辦”、“網(wǎng)上辦”、“一次辦”、“就近辦”等一系列改革措施，全方位提升企業(yè)和群眾的辦事體驗(yàn)感和獲得感。例如，編制了“三辦”、“四辦”事項(xiàng)清單和辦事指南，通過湖北省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，以及市、區(qū)政府門戶網(wǎng)站、業(yè)務(wù)手冊(cè)、宣傳欄等形式對(duì)外公開，辦事群眾可以快速了解所需材料及辦事流程，減少跑腿的次數(shù)和時(shí)間；將審批人員、審批事項(xiàng)、審批職責(zé)、審批環(huán)節(jié)“全集中”，實(shí)現(xiàn)一個(gè)部門管審批，同時(shí)設(shè)立“綜合窗口”，實(shí)現(xiàn)“一窗受理”服務(wù)，一系列舉措讓群眾辦事真正做到“即來即辦、立等可取”；此外，各區(qū)依托網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)大廳開通行政審批“云呼叫”服務(wù)，辦事群眾在家便可提前咨詢辦事流程，通過手機(jī)、電腦上傳材料，云端取號(hào)，叫到號(hào)再前往辦事窗口，節(jié)省時(shí)間精力，真正做到讓數(shù)據(jù)替群眾跑路。群眾還可以通過政務(wù)微信平臺(tái)咨詢、預(yù)約、取號(hào)、拍照、預(yù)審，為廣大群眾辦事帶來了更大的便利。為解決政務(wù)服務(wù)窗口工作時(shí)間與上班族工作時(shí)間高度重合，群眾辦事不便的難題，武漢市還推行延時(shí)、錯(cuò)時(shí)服務(wù)，以及24小時(shí)自助政務(wù)服務(wù)，讓市民隨到隨辦，并根據(jù)市民意愿，實(shí)施證照郵寄服務(wù)，極大地方便了群眾辦事。隨著武漢市“四辦”改革的持續(xù)推進(jìn)，未來還將進(jìn)一步把面向個(gè)人的更多審批服務(wù)事項(xiàng)下放至街鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)社保、公積金、不動(dòng)產(chǎn)等高頻事項(xiàng)就近辦。

再次，在提升政府能力方面，武漢市的行政審批改革不僅提高了政府的服務(wù)效率，還推動(dòng)了透明政府、回應(yīng)性政府建設(shè)，提高了政府的服務(wù)質(zhì)量。武漢市各級(jí)政府通過政府官方網(wǎng)站、手機(jī)政務(wù)APP、辦事指南、一次性告知書等線上線下各種渠道發(fā)布辦事指南、辦事流程、辦事進(jìn)度等政務(wù)信息，不僅方便辦事群眾準(zhǔn)備材料，減少來回跑腿次數(shù)，還提高了政務(wù)信息的透明度。與此同時(shí)，為推進(jìn)以方便企業(yè)和群眾辦事為導(dǎo)向的行政審批改革，武漢市各級(jí)政務(wù)服務(wù)中心還依托政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站、政務(wù)APP、政務(wù)大廳投訴箱、云呼叫中心等渠道，積極回應(yīng)企業(yè)和群眾的訴求，建立“民呼我應(yīng)”機(jī)制，做到來電來訪(留言)必接、來信(留言)必閱、閱接必果，提高了政府的回應(yīng)性。同時(shí)這項(xiàng)改革也推動(dòng)了地方政府政務(wù)服務(wù)態(tài)度的改善，較好地解決了群眾辦事“臉難看”的問題。根據(jù)我們?cè)谖錆h市民之家和各區(qū)政務(wù)服務(wù)中心的調(diào)研，各級(jí)政務(wù)服務(wù)中心為增強(qiáng)法人和群眾辦事的體驗(yàn)感，還定期開展思想政治、業(yè)務(wù)技能方面的培訓(xùn)，評(píng)選優(yōu)秀窗口負(fù)責(zé)人和“服務(wù)明星”等，鼓勵(lì)窗口工作人員在本職崗位上“創(chuàng)先爭優(yōu)”，并建立彈性工作制、首問負(fù)責(zé)制、預(yù)約服務(wù)制等服務(wù)制度，提升政務(wù)服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。

從短期來看，前期的行政審批改革通過機(jī)構(gòu)重組、業(yè)務(wù)重組、流程再造等方式減環(huán)節(jié)、壓時(shí)限，提高了企業(yè)投資審批、商事登記和其他便民服務(wù)的效率，降低了企業(yè)和市民的辦事成本，同時(shí)改善了武漢市的營商環(huán)境；從長遠(yuǎn)來看，武漢市的行政審批改革以方便企業(yè)和群眾辦事為導(dǎo)向，同時(shí)也推動(dòng)了行政機(jī)構(gòu)改革，倒逼行政主管部門簡政放權(quán)，同時(shí)履行好監(jiān)管和服務(wù)職能，有助于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和治理能力提升，進(jìn)而推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。但通過考察武漢市及其代表性功能區(qū)的改革實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)，要深入推進(jìn)武漢市行政審批改革還存在以下問題：

第一，審批的權(quán)責(zé)不明確。2015年6月，武漢市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)成立行政審批局，劃轉(zhuǎn)了22個(gè)部門的268項(xiàng)審批事項(xiàng)，實(shí)行“一枚印章管審批”。[5]2018年5月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》，并提出要“深化和擴(kuò)大相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)，整合優(yōu)化審批服務(wù)機(jī)構(gòu)和職責(zé)，有條件的市縣和開發(fā)區(qū)可設(shè)立行政審批局，實(shí)行‘一枚印章管審批’?！?019年開始，全國許多地方都將組建行政審批局列入了機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容。從武漢市的改革經(jīng)驗(yàn)來看，審批事項(xiàng)向行政審批局集中的改革確實(shí)有力地提高了審批效率，有助于激發(fā)市場主體的活力，但現(xiàn)行的法律尚未明確規(guī)定行政審批局的權(quán)力和責(zé)任。成立行政審批局只是將相關(guān)審批事項(xiàng)從原來的職能部門剝離出來，但審批事項(xiàng)的法律主體責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任依然在原職能部門，由此引發(fā)審批權(quán)力和責(zé)任不協(xié)調(diào)的問題。

第二，部門間的“信息孤島”尚未完全打通。在改革之前，部分職能部門建立了自己的業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)，部分職能部門使用上級(jí)部門統(tǒng)一建設(shè)的審批專網(wǎng)，這些不同部門、不同層級(jí)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)不一，標(biāo)準(zhǔn)不一，難以整合。各部門審批專網(wǎng)也難以打通，審批信息難以實(shí)現(xiàn)共享。因此，目前一站式審批服務(wù)也只能實(shí)現(xiàn)前臺(tái)服務(wù)的集中，很難實(shí)現(xiàn)后臺(tái)系統(tǒng)的整合。行政審批局在辦理業(yè)務(wù)時(shí)仍然存在多套系統(tǒng)、多個(gè)流程、多次錄入、重復(fù)提交相同材料的問題，且各部門的工作人員也沒有責(zé)任和義務(wù)來增進(jìn)部門間的協(xié)作。例如，在向公民提供公共服務(wù)時(shí)，如果有些部門不同意數(shù)據(jù)共享的建議，審批局的工作人員不得不游說、懇求其他部門的配合，從而影響了行政審批效率的提升。

第三，一張政務(wù)網(wǎng)的設(shè)計(jì)和使用困難。目前，湖北省“一張網(wǎng)”雖然已經(jīng)從1.0系統(tǒng)不斷升級(jí)為3.0系統(tǒng)，但接入“一張網(wǎng)”的每個(gè)部門都采用不同的標(biāo)準(zhǔn)和形式記錄著個(gè)人或法人的基本信息，數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換軟件必須得掌握數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換的規(guī)則，將用戶提供的單一形式的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為各部門審批所需要的標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)。為了避免數(shù)據(jù)錯(cuò)誤的風(fēng)險(xiǎn)，必須詳細(xì)列出一套各級(jí)、各部門都認(rèn)可的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。這樣，各部門已有的業(yè)務(wù)系統(tǒng)將被改造，產(chǎn)生新的字段和新的數(shù)據(jù)，舊的數(shù)據(jù)或記錄將被刪除，并被重新加載到統(tǒng)一的審批平臺(tái)上，從而方便用戶和行政審批服務(wù)人員通過單點(diǎn)登錄的方式進(jìn)入，從平臺(tái)中調(diào)用各部門所需要的審批數(shù)據(jù)。

第四，審批信息存在安全隱患。由于政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)涉及企業(yè)和個(gè)人的隱私信息，因而具有敏感性。在數(shù)據(jù)集中和交換共享使用過程中的信息安全問題便顯得尤為重要。尤其是對(duì)涉及國家安全、商業(yè)機(jī)密和個(gè)人隱私的數(shù)據(jù)要予以重點(diǎn)保護(hù)，防止數(shù)據(jù)泄露。目前通過匿名化、數(shù)據(jù)加密等方式解決數(shù)據(jù)隱私問題的傳統(tǒng)機(jī)制基于特定的攻擊假設(shè)，屬于對(duì)隱私的被動(dòng)保護(hù)，難以有效抵御各種新型的網(wǎng)絡(luò)攻擊。且隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的成熟，更高級(jí)的數(shù)據(jù)分析技術(shù)能更好地揭示并展現(xiàn)數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性，進(jìn)而挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)隱私保護(hù)機(jī)制。因此，我們?cè)谕苿?dòng)政務(wù)服務(wù)一體化的過程中急需建立數(shù)據(jù)分類保護(hù)機(jī)制，從而在集中、共享、使用過程中保證國家、企業(yè)和公民信息的安全和隱私性。

三、整體性治理的理論契合性

2016年來，武漢市大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行政審批改革，在探索破解部門“碎片化”問題，構(gòu)建一體化公共服務(wù)方面進(jìn)行了有益嘗試。其改革理念、改革思路、改革方法等與“整體性治理”的理念、思路、方法不謀而合。首先，整體性治理是指以公民需求而非部門功能為中心，以跨邊界的整合與協(xié)作為主要方法，以信息技術(shù)為依托，解決公共管理中的部門主義和“碎片化”問題，為公民提供無縫隙的整體性服務(wù)。[6]整體性治理的關(guān)鍵在于“通過橫向和縱向協(xié)同來實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，通過治理層級(jí)、政治功能、公私部門整合來統(tǒng)籌資源?！盵7]而我國的行政審批改革也是以人民需求為導(dǎo)向，以互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)為手段，通過對(duì)不同審批層級(jí)、審批機(jī)構(gòu)、審批流程等進(jìn)行有機(jī)整合，從而為公眾提供無縫隙的一體化審批服務(wù)?？梢?，整體性治理理論所要解決的問題，所倡導(dǎo)的理念、所依賴的技術(shù)手段、所要達(dá)成的目標(biāo)與我國行政審批改革所要解決的問題，所倡導(dǎo)的理念，所依賴的手段及其所要達(dá)成的目標(biāo)相契合。其次，在整體性政府的構(gòu)建過程中，“基于委托人和基于需求的重組、只詢問一次的信息檢索、一站式服務(wù)提供、數(shù)據(jù)倉儲(chǔ)、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)服務(wù)再造、敏捷政府過程”[8]是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而武漢市的行政審批改革恰恰包括基于公民需求的審批機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)重組、流程再造、只詢問一次的信息檢索、一站式服務(wù)供給、數(shù)據(jù)庫建設(shè)等重要舉措，為全國性的行政審批體制改革積累了寶貴的地方經(jīng)驗(yàn)。

(一)整體性治理與行政審批制度改革要解決的問題相通

整體性治理是在信息技術(shù)的迅猛發(fā)展、政府機(jī)構(gòu)碎片化以及協(xié)同型政府改革的背景下創(chuàng)立和發(fā)展起來的，它主張以公民需求為導(dǎo)向的不同治理層級(jí)、治理功能、公私部門的整合，在縱向和橫向上實(shí)現(xiàn)一種以整合與協(xié)同為特征的組織形態(tài)。而我國“互聯(lián)網(wǎng)+”行政審批改革正面臨部門分割式的組織架構(gòu)以及由此導(dǎo)致的信息系統(tǒng)碎片化的問題，阻礙一站式的審批服務(wù)供給。因此，我們認(rèn)為，整體治理理論所要解決的問題與我國行政審批制度改革要解決的問題具有共通性。一站式的公共服務(wù)供給要求行政體制機(jī)制的變革，我們可以運(yùn)用整體治理思路來指導(dǎo)我國行政審批制度改革的實(shí)踐，以公民的需求為導(dǎo)向，以互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)為手段，通過對(duì)審批層級(jí)、審批職能、審批機(jī)構(gòu)等進(jìn)行協(xié)調(diào)與整合，向公民提供無縫隙的公共服務(wù)供給。

(二)整體性治理與行政審批改革的理念相契合

整體性治理以滿足公民需求為治理理念，“將個(gè)體的生活事件列為政府治理的優(yōu)先考慮項(xiàng)目，將‘政府組織’的研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到‘個(gè)體問題’的解決上。并提倡以公民需求為中心的整體性服務(wù)，通過整合組織機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、信息資源等，形成一體化的公共服務(wù)供給體系?！盵9]而武漢的行政審批制度改革理念也是以“人民”為中心，以方便企業(yè)和市民辦事為導(dǎo)向，對(duì)審批機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)進(jìn)行整合，對(duì)審批流程進(jìn)行優(yōu)化再造，試圖打破不同政府層級(jí)之間、部門之間的業(yè)務(wù)壁壘，以實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨部門的數(shù)據(jù)共享和審批服務(wù)。這也從側(cè)面反映出我國新時(shí)代的行政審批改革正在從傳統(tǒng)的以職能部門審批的事項(xiàng)為中心，轉(zhuǎn)向以企業(yè)和群眾的辦事體驗(yàn)為中心，使改革不斷滿足人民群眾對(duì)高效便捷政務(wù)服務(wù)的期待。

(三)整體性治理與行政審批改革的手段相一致

整體性治理以信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為重要手段，打破傳統(tǒng)的科層制組織結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的“整體政府”，并為公民提供便捷、高效的“一站式服務(wù)”?！熬W(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展使得政府各部門之間的信息共享成為可能，公眾在獲取公共服務(wù)時(shí)不必重復(fù)提交相關(guān)信息，政府部門之間可以通過內(nèi)部信息交換，快速便捷地為公眾提供服務(wù)?！盵10]而我國的行政審批改革也借助“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的新技術(shù)，依托移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等建立一體化的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，有序推動(dòng)數(shù)據(jù)跨部門、跨層級(jí)的交換共享，打破“信息孤島”的局面，同時(shí)減少辦事人所需要重復(fù)提交的材料，壓縮辦件流程和辦件時(shí)長，從而提高審批效率和審批服務(wù)質(zhì)量。

(四)整體性治理與行政審批制度改革的目標(biāo)相重疊

整體性治理的目標(biāo)在于“排除相互拆臺(tái)與腐蝕的政策環(huán)境；更好地利用稀缺資源；通過將某一特定政策領(lǐng)域的利益相關(guān)者聚合在一起合作產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)；為公眾提供無縫隙的而不是碎片化的公共服務(wù)?！盵11]由此可見，整體性治理的終極目標(biāo)在于為公民提供滿足其需要的無縫隙的公共服務(wù)。而我國的行政審批改革也是以方便企業(yè)和群眾辦事為導(dǎo)向，通過協(xié)調(diào)和整合審批權(quán)責(zé)、審批機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、信息系統(tǒng)和服務(wù)平臺(tái)，打通“信息孤島”，形成一站式審批和一體化的公共服務(wù)供給，從而推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，充分發(fā)揮市場活力和社會(huì)創(chuàng)造力。因此，整體性治理所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)與我國行政審批改革所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)有重疊之處，二者都希望通過協(xié)調(diào)與整合治理主體和治理資源來為公眾提供無縫隙的而非碎片化的公共服務(wù)。

綜上，無論是整體性治理所要解決的問題，還是以人民需求為導(dǎo)向的價(jià)值理念，以互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)為手段的技術(shù)支撐，以為公眾提供無縫隙的公共服務(wù)的目標(biāo)都與我國行政審批體制改革所要解決的問題，以及改革理念、改革方式、改革目標(biāo)非常契合。因此，我們認(rèn)為，要深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行政審批改革，整體性治理理論恰好為我們提供了可供參考的分析框架和路徑選擇。

四、整體治理視角下“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”的路徑優(yōu)化

按照黨中央、國務(wù)院于2018年5月出臺(tái)的《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》，深化和擴(kuò)大相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)，整合優(yōu)化審批服務(wù)機(jī)構(gòu)和職責(zé)，實(shí)行“一枚印章管審批”、“一站式審批”是我國行政審批體制改革的必然方向。針對(duì)目前我國行政審批系統(tǒng)碎片化的問題，整體性治理理論可以在一定程度上為我們提供改革的參考路徑和方案。結(jié)合黨中央、國務(wù)院的改革要求，借鑒“整體性治理”理論和實(shí)踐的有益成分，我們認(rèn)為，中國的行政審批改革將繼續(xù)以公共需求為導(dǎo)向，以互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)為依托，對(duì)政府治理層級(jí)、機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)、流程、權(quán)責(zé)、平臺(tái)等進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合，同時(shí)保障用戶數(shù)據(jù)的隱私和安全，才能不斷從分散走向集中，從破碎走向整合，為公民提供無縫隙的一站式服務(wù)。具體而言，可從以下幾個(gè)方面著手：

(一)增強(qiáng)政府回應(yīng)性，打造敏捷政府

整體性治理以公眾需求為導(dǎo)向，要求政府能夠高效、靈活、準(zhǔn)確地回應(yīng)人民群眾的真實(shí)需求，并致力于打造敏捷政府。敏捷政府注重公共服務(wù)的速度、靈活性和回應(yīng)性。為此，我們首先需要推進(jìn)政務(wù)服務(wù)中心提能增效，進(jìn)一步縮短政府對(duì)公民需求的反應(yīng)時(shí)長，提高行政審批效率。在后期的改革中，主要是推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域改革提速增效，例如持續(xù)針對(duì)商事登記、工程建設(shè)、不動(dòng)產(chǎn)登記、減稅降費(fèi)和用能報(bào)裝等重點(diǎn)領(lǐng)域改革創(chuàng)新，在降低企業(yè)登記、交易、稅收等成本的同時(shí)，進(jìn)一步優(yōu)化窗口設(shè)置，簡化審批環(huán)節(jié)，減少審批材料，最大限度地縮短審批時(shí)限；進(jìn)一步健全幫辦代辦服務(wù)體系，推進(jìn)投資項(xiàng)目審批早落地、早開工、早建設(shè)、早見效；深化行政審批中介服務(wù)改革，對(duì)標(biāo)上海、北京、廣州等一線城市，清理規(guī)范市、區(qū)各級(jí)行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)，明確并公開辦理時(shí)限、工作流程、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等等，淘汰阻礙行政審批提速的中介，同時(shí)健全行政審批中介服務(wù)的監(jiān)管機(jī)制；進(jìn)一步簡化優(yōu)化民生事項(xiàng)辦理流程和辦理手續(xù)，為市民和企業(yè)提供便捷高效、公平可及的政務(wù)服務(wù)。

其次，根據(jù)老百姓的需求偏好創(chuàng)新審批服務(wù)模式，優(yōu)化本地特色改革服務(wù)措施，增強(qiáng)審批服務(wù)的靈活性。例如，聚焦群眾反映突出的辦事難、辦事繁、辦事慢等問題，以“辦好一件事”為導(dǎo)向，圍繞更多不同場景，再造審批服務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)事項(xiàng)“一表申請(qǐng)、一套材料、一窗辦理”。同時(shí)，深化專業(yè)人員的幫辦、代辦服務(wù)，完善市、區(qū)、街道、社區(qū)四級(jí)幫辦代辦體系?！皩?duì)已簽約、未開工的重點(diǎn)投資項(xiàng)目，提前介入、跟蹤幫辦，為企業(yè)提供全流程、精準(zhǔn)化服務(wù)，為基層群眾提供上門辦、就近辦服務(wù)。”[12]此外，政府還可進(jìn)一步創(chuàng)新審批便民服務(wù)舉措，建立健全政務(wù)服務(wù)“超市”。

再次，進(jìn)一步提高政府的回應(yīng)性，健全“民呼我應(yīng)”的信息化服務(wù)平臺(tái)。為此，我們需要進(jìn)一步整合湖北省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、城市留言板、信訪平臺(tái)、市長熱線、企業(yè)直通車、政務(wù)大廳信訪投訴箱等信息平臺(tái)，健全“民呼我應(yīng)”機(jī)制，打通更多回應(yīng)渠道，進(jìn)一步增強(qiáng)政府的回應(yīng)性。同時(shí)努力提高用戶辦事體驗(yàn)，健全審批服務(wù)的反饋機(jī)制或滿意度評(píng)價(jià)機(jī)制，通過辦事群眾的現(xiàn)場反饋、在線評(píng)價(jià)、電子監(jiān)察、抽樣統(tǒng)計(jì)等多種方式開展行政審批服務(wù)的用戶滿意度測(cè)評(píng)，對(duì)審批服務(wù)效率、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)態(tài)度等多方面進(jìn)行綜合評(píng)定，并作為政府績效的考核指標(biāo)，進(jìn)一步提高政府的回應(yīng)性。

(二)建立整體性的審批權(quán)責(zé)體系

整體性治理是圍繞政府碎片化問題而倡導(dǎo)治理層級(jí)、治理機(jī)構(gòu)、治理功能等有機(jī)協(xié)調(diào)整合的理論。而目前，我國地方行政審批改革的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)之一就是權(quán)力和責(zé)任體系的重新整合，改變?cè)瓉矸稚⒒?、部門化的機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)責(zé)體系，以及由此導(dǎo)致的服務(wù)碎片化和責(zé)任推諉。權(quán)責(zé)體系的整合需要對(duì)現(xiàn)有組織架構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。“整體性治理的組織結(jié)構(gòu)，要求以結(jié)果和目標(biāo)進(jìn)行組織設(shè)計(jì)，在不減弱專業(yè)分工的前提下設(shè)計(jì)跨部門的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)整合資源，協(xié)同工作?！盵13]武漢市各區(qū)雖然都成立了行政審批局作為集中審批機(jī)構(gòu)，但集中的審批事項(xiàng)不夠完整。例如，有的試點(diǎn)地區(qū)未考慮事項(xiàng)的關(guān)聯(lián)性和審批鏈的完整性，將建設(shè)工程施工許可事項(xiàng)集中后，作為其許可條件的立項(xiàng)、工程證、施工圖設(shè)計(jì)審查等事項(xiàng)尚未集中到行政審批局，導(dǎo)致企業(yè)辦事重復(fù)提交材料、多頭跑的問題。因此，要深化地方行政審批改革，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)審批事項(xiàng)向行政審批處(局)集中，不再將部分審批事項(xiàng)下放至二級(jí)單位分散審批。并且，事項(xiàng)的預(yù)審、受理、發(fā)件、審核等各環(huán)節(jié)必須全部集中到行政審批處或行政審批局。

在此基礎(chǔ)上，調(diào)整優(yōu)化“責(zé)權(quán)清單”。通過立法明確行政審批局的行政審批權(quán)及其與相關(guān)職能部門的權(quán)力邊界，并按照“誰審批誰負(fù)責(zé)、誰主管誰監(jiān)管”的原則劃分行政審批局與各職能部門的審批和監(jiān)管責(zé)任。具體而言，行政審批局負(fù)責(zé)實(shí)施集中的行政審批事項(xiàng)，應(yīng)對(duì)行政審批行為及后果承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；行政主管部門負(fù)責(zé)事中事后監(jiān)管，應(yīng)承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，依法開展行政處罰、行政監(jiān)督等工作。此外，制定并公布市、區(qū)、街道三級(jí)“權(quán)責(zé)清單”，同步錄入省行政職權(quán)和服務(wù)事項(xiàng)管理系統(tǒng)，健全動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。清理以備案、登記、注冊(cè)、目錄、年檢、監(jiān)制、認(rèn)定、認(rèn)證、專項(xiàng)計(jì)劃等形式設(shè)置的各類變相審批。

(三)推進(jìn)一體化服務(wù)平臺(tái)建設(shè)

按照整體性治理的目標(biāo)，政府是一個(gè)提供無縫隙公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)。而無縫隙、一體化的公共服務(wù)需要依托網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，同時(shí)也需要各審批部門的協(xié)同配合，共同構(gòu)筑一體化的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)?；诖?，政府應(yīng)在整合機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)、流程的基礎(chǔ)上，對(duì)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)進(jìn)行整合優(yōu)化，以集中、統(tǒng)一的界面向公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。而目前湖北省“一張網(wǎng)”(含一門戶、一系統(tǒng)、三平臺(tái))功能還不夠完善，事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)編制還未真正實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，各層級(jí)各部門之間的數(shù)據(jù)尚未真正達(dá)到互聯(lián)互通、實(shí)時(shí)共享的狀態(tài)。

要實(shí)現(xiàn)一站式服務(wù)，從橫向?qū)用鎭砜?，繼續(xù)完善湖北省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)(“一張網(wǎng)”)建設(shè)。推進(jìn)“一張網(wǎng)”與公安、稅務(wù)、交通等部門使用的國家業(yè)務(wù)系統(tǒng)的深度對(duì)接；加快“一張網(wǎng)”與人力資源社會(huì)保障、醫(yī)療保障、住房公積金管理中心等部門自建業(yè)務(wù)系統(tǒng)的互聯(lián)互通；促進(jìn)“一張網(wǎng)”與在建的工程建設(shè)項(xiàng)目審批、不動(dòng)產(chǎn)登記、商事登記等管理系統(tǒng)的集成融合，盡快形成各部門互聯(lián)互通，信息共享的線上服務(wù)平臺(tái)；而后，根據(jù)業(yè)務(wù)開展的需要，組織各個(gè)共享信息庫，如人口庫、信用庫、法人庫、電子證照庫等等。其中，在市民和企業(yè)的所有辦事材料中，需要其他部門共享的大部門都是證照信息。為此，要加快推進(jìn)電子證照應(yīng)用共享，建設(shè)統(tǒng)一的電子證照庫和云平臺(tái)，提高電子證照庫入庫率、審批全流程電子證照應(yīng)用率。要推動(dòng)電子檔案、電子簽章在各級(jí)各部門之間互認(rèn)互用，逐步實(shí)現(xiàn)“單點(diǎn)登錄、全網(wǎng)通辦”。

從縱向?qū)用鎭砜?，繼續(xù)加強(qiáng)市、區(qū)級(jí)政府部門與國家、省級(jí)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的深度對(duì)接與溝通協(xié)調(diào)。目前，省、市不同層級(jí)政府之間的系統(tǒng)無法實(shí)時(shí)交換和共享數(shù)據(jù)。為此，各區(qū)要加強(qiáng)審批聯(lián)審平臺(tái)等垂直信息系統(tǒng)與省政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”的對(duì)接，避免“兩張皮”。要按照“同一事項(xiàng)、同一標(biāo)準(zhǔn)、同一編碼”的要求，梳理行政許可事項(xiàng)及服務(wù)事項(xiàng)，統(tǒng)一各級(jí)各類審批服務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上入口，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)單點(diǎn)登錄、多點(diǎn)互聯(lián)、一窗受理。另外，應(yīng)從國家層面建立信息共享目錄，明確各級(jí)系統(tǒng)專網(wǎng)由各級(jí)政府負(fù)責(zé)分級(jí)打通，限定打通時(shí)限。

(四)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)

整體性治理理論是圍繞公共組織協(xié)調(diào)與整合問題而形成的一套跨界、跨部門協(xié)同的理論體系。[14]因此，在地方行政審批改革中，如何實(shí)現(xiàn)跨部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)也是實(shí)現(xiàn)無縫隙、一體化的審批服務(wù)的關(guān)鍵所在。而以地方一把手牽頭的領(lǐng)導(dǎo)和問責(zé)機(jī)制是跨部門協(xié)同得以較快推進(jìn)的組織保障，這也是我國“互聯(lián)網(wǎng)+”行政審批改革的普遍經(jīng)驗(yàn)。在武漢市的“三辦”改革中，原市委書記陳一新作為改革的主要發(fā)起者提出了改革的總體構(gòu)想，并采取了強(qiáng)化問責(zé)的方式，推動(dòng)市、區(qū)、街道三級(jí)政府和各部門落實(shí)改革工作。這種自上而下發(fā)動(dòng)的改革取決于領(lǐng)導(dǎo)者有多大的決心去落實(shí)改革，同時(shí)也面臨因黨委領(lǐng)導(dǎo)班子換屆而產(chǎn)生人走政息以致改革不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)?；诖耍覀冋J(rèn)為，“四辦”改革應(yīng)依托武漢市行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組和市政務(wù)服務(wù)和大數(shù)據(jù)管理局持續(xù)推進(jìn)，建立跨部門協(xié)作的長效機(jī)制，確保改革深入推進(jìn)和改革責(zé)任的落實(shí)。各牽頭負(fù)責(zé)的單位要切實(shí)履行好牽頭責(zé)任，針對(duì)所牽頭任務(wù)制定專項(xiàng)工作方案，建立協(xié)作機(jī)制。也有學(xué)者建議：“做強(qiáng)以地方人大、監(jiān)察體制為核心的橫向問責(zé)機(jī)制，以保證地方政府始終能夠堅(jiān)持以人民為中心的改革理念，提供順應(yīng)市民、企業(yè)需求的政務(wù)服務(wù)。”[15]對(duì)于省一級(jí)或全國性的行政審批改革而言，則需要省級(jí)層面或國家層面出臺(tái)改革工作的指導(dǎo)意見，制定全省或全國的通用的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)改革方向、集中事項(xiàng)和信息共享的原則范圍等予以明確。

(五)加強(qiáng)對(duì)公民信息的隱私保護(hù)

最后，整體性治理理論中提出一個(gè)有關(guān)信息系統(tǒng)整合中的倫理問題，即不同部門信息系統(tǒng)的整合可能涉及對(duì)公民個(gè)人或法人的隱私侵犯。因此，在以方便市民和企業(yè)辦事為導(dǎo)向?qū)Σ煌姓鞴懿块T的業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行整合時(shí)，需要強(qiáng)化對(duì)市民和企業(yè)的信息和隱私保護(hù)。其中，在技術(shù)層面，應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)資源實(shí)行分級(jí)分類管理，對(duì)敏感數(shù)據(jù)進(jìn)行加密處理，使數(shù)據(jù)即使被盜也無法識(shí)別；同時(shí)，構(gòu)建起覆蓋物理設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)、平臺(tái)、應(yīng)用的安全技術(shù)防護(hù)體系，推動(dòng)國產(chǎn)品牌自主可控產(chǎn)品在重要領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的應(yīng)用，健全數(shù)據(jù)庫、政務(wù)云平臺(tái)、政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的運(yùn)行維護(hù)規(guī)范，全面保障湖北省一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的安全運(yùn)行。

在法律制度層面，也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)和公民的信息的保護(hù)，落實(shí)國家網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)法律法規(guī)，加快建立關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)制度和網(wǎng)絡(luò)安全等級(jí)保護(hù)制度。落實(shí)網(wǎng)絡(luò)和信息安全管理的主體責(zé)任，明確相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、信息系統(tǒng)運(yùn)營單位負(fù)責(zé)人的數(shù)據(jù)安全責(zé)任，建立各方協(xié)同配合的信息安全防范、監(jiān)測(cè)、通報(bào)、響應(yīng)和處置機(jī)制。加快信息安全領(lǐng)域的立法工作，明確界定政務(wù)信息的權(quán)屬，對(duì)數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)運(yùn)營、數(shù)據(jù)使用等是否合法合規(guī)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，并建立健全數(shù)據(jù)保護(hù)相關(guān)制度，保障企業(yè)和公民的信息和隱私安全。