吳 寧，秦雅楠

(上海師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，上海 200234)

近年來，隨著科學(xué)技術(shù)和全球化的不斷發(fā)展，突發(fā)公共衛(wèi)生事件時有發(fā)生。突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性、難以控制性、危害性、衍生性、擴(kuò)散性。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的原因多、分布廣、傳播快，危害人類的健康、社會的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理機(jī)制。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理

2003年抗擊SARS勝利后，中國開始重視應(yīng)急管理工作，積極推進(jìn)“一案三制”(應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急體制、機(jī)制、法制)應(yīng)急管理體系建設(shè)。2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革中成立了應(yīng)急管理部，專門負(fù)責(zé)應(yīng)對自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，公共衛(wèi)生類突發(fā)事件的應(yīng)急管理劃歸國家衛(wèi)健委負(fù)責(zé)，社會安全類突發(fā)事件的應(yīng)急管理劃歸公安部負(fù)責(zé)，目的是對不同類型的突發(fā)事件實(shí)施專業(yè)化和全過程管理。這次新冠肺炎疫情，暴露出分門別類的應(yīng)急管理體制可能難以滿足應(yīng)對重大公共突發(fā)事件的現(xiàn)實(shí)需要。此次疫情既對現(xiàn)行應(yīng)急管理體系提出了挑戰(zhàn)，也為健全完善應(yīng)急管理體制機(jī)制提供了機(jī)遇。

(一)應(yīng)急管理的特征

應(yīng)急管理是事前、事后管理和事發(fā)、事中應(yīng)急的有機(jī)統(tǒng)一，具有三方面的特性：第一，由于事件發(fā)生比較突然，事態(tài)發(fā)展一時難以控制，需要決策者及時作出準(zhǔn)確判斷；第二，突發(fā)事件猝不及防，可以留給管理者的各類資源和反應(yīng)時間極其有限；第三，突發(fā)事件給管理者以及各單位帶來危害，其危險(xiǎn)程度難以預(yù)料。2003年以前我國主要是對自然災(zāi)害的應(yīng)急管理進(jìn)行了初步探索。2003年SARS疫情暴露出我國在衛(wèi)生應(yīng)急管理方面存在的預(yù)警機(jī)制不健全、治理體系辦事效率不高、應(yīng)急救治系統(tǒng)人員配備不足、信息管理機(jī)制不完善、資源整合不到位等一系列問題，促使政府堅(jiān)定決心推進(jìn)應(yīng)急管理機(jī)制改革。這之后，黨和國家專門成立了應(yīng)急管理部門，根據(jù)突發(fā)公共事件的不同性質(zhì)將其交由不同的應(yīng)急部門組織管理，一定程度上促進(jìn)了應(yīng)急管理理論與實(shí)踐的融合發(fā)展。

(二)應(yīng)急管理的階段和任務(wù)

應(yīng)急管理包括事前預(yù)防、事發(fā)準(zhǔn)備、事中響應(yīng)和事后恢復(fù)四個階段，這四個階段的內(nèi)容雖然部分有交叉重疊，但每一階段都有明確的任務(wù)分工，并且會為下一階段打下堅(jiān)實(shí)有力的基礎(chǔ)。事前預(yù)防階段的主要任務(wù)是政府和各公共組織機(jī)構(gòu)要對可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行提前預(yù)測和有效防范，盡可能將突發(fā)公共衛(wèi)生事件扼殺在萌芽狀態(tài)，一旦發(fā)生了，也要及時向社會公眾預(yù)警。事發(fā)準(zhǔn)備階段需要積極做好應(yīng)急預(yù)案?！皯?yīng)急預(yù)案是世界各國在應(yīng)急管理中普遍運(yùn)用的政策工具”[1]，各單位可以根據(jù)預(yù)案體系建設(shè)，為應(yīng)急能力、應(yīng)急救援、系統(tǒng)操作做好儲備。事中響應(yīng)是應(yīng)急管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)的主要任務(wù)是對受災(zāi)人員進(jìn)行及時有效的救治，對可能受到危害的人群進(jìn)行營救，盡最大能力控制突發(fā)事態(tài)，在最大程度上減小疫情帶來的損失和影響，維護(hù)社會治安，保證人民生命安全。面對突如其來的公共衛(wèi)生事件，政府及時啟動應(yīng)急預(yù)案、盡快實(shí)施救援工作、防止疫情擴(kuò)散是應(yīng)急管理的重中之重。事后恢復(fù)的主要任務(wù)是進(jìn)行事件損失評估、事件原因調(diào)查、建立心理咨詢、完善事后賠償、進(jìn)行相關(guān)問責(zé)等。可見，加強(qiáng)應(yīng)急管理是對“生命至上”理念的有力貫徹。

二、新冠肺炎疫情對應(yīng)急管理的挑戰(zhàn)

從各級應(yīng)對今年這場新冠肺炎大疫情的情況看，我國公共衛(wèi)生和應(yīng)急管理體系還存在著應(yīng)急反應(yīng)不夠靈敏、對應(yīng)急行動組織指揮的水平不高，以及應(yīng)急管理工作長期存在的分兵把口“誰都管又誰都不管”的體制性問題。新冠肺炎疫情發(fā)生后，我國政府部門更加意識到了疫情防控的緊迫性，并及時采取了系列有效措施抓好疫情防控工作，取得了積極成效。然而，在疫情防控過程中出現(xiàn)的隱報(bào)瞞報(bào)、信息溝通不暢、治理體系辦事效率不高、救治人員配備不足等問題，在一定程度上影響了疫情防控工作的有效開展，對應(yīng)急管理提出了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

(一)政府應(yīng)急管理職能薄弱

我國政府應(yīng)急管理職能薄弱主要表現(xiàn)在預(yù)防和危機(jī)意識不強(qiáng)、應(yīng)急管理機(jī)制不健全等方面。應(yīng)急管理職能屬于政府社會管理和公共服務(wù)職能的一部分，應(yīng)當(dāng)被高度關(guān)注。但此次疫情早期，政府因在應(yīng)急管理上重視程度不夠而處于延誤與被動狀態(tài)。

1.預(yù)防和危機(jī)意識不強(qiáng)。長期以來，一些地方政府由于過度追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和速度，忽視了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，沒有充分認(rèn)識到經(jīng)濟(jì)發(fā)展對人民健康的利害關(guān)系。近年來，我國也爆發(fā)過一些傳染病、地方病，但我國政府對這些公共衛(wèi)生事件的嚴(yán)重性和危害性的認(rèn)識程度不夠高，預(yù)防意識還不夠強(qiáng)，對其造成的嚴(yán)重后果就無法做到有效預(yù)防，導(dǎo)致政府在應(yīng)對突發(fā)疫情時“難免力不從心、措手不及、指揮不當(dāng)，從而工作滯后、被動”[2]。我國要健全國家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險(xiǎn)重任務(wù)能力，要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，重點(diǎn)做好在突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)防范能力建設(shè)、應(yīng)急管理法律體系完善、科技支撐等方面的建設(shè)。

2.應(yīng)急管理機(jī)制不健全。突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有廣泛的傳播性，特別是處在全球化時代的今天，新冠肺炎疫情可以通過傳染源、傳播途徑以及易感人群造成重大危害。但是我國在應(yīng)急處理機(jī)制方面尚未形成完備系統(tǒng)，缺乏統(tǒng)一的制度機(jī)制管理。首先，一些地方的衛(wèi)生部門的監(jiān)測、預(yù)警機(jī)制不健全，導(dǎo)致應(yīng)對突發(fā)公共事件存在一定的滯后性。我國有些地方政府對應(yīng)急管理理念存在偏頗，對于新冠肺炎疫情的應(yīng)急管理和響應(yīng)工作明顯是不合理、不到位的，甚至有的地方部門忽視了應(yīng)急管理體系建設(shè)，認(rèn)為這項(xiàng)工作無足輕重。其次，部門之間的工作分配、對資源的有效整合不夠高效。應(yīng)急管理機(jī)制牽涉多個部門，需要各單位之間形成應(yīng)急合力對抗疫情，但有些地方的應(yīng)急機(jī)制只是流于形式，各部門職責(zé)劃分不清晰，執(zhí)行起來不積極，配合不力，出現(xiàn)了自說自話、各自為政的現(xiàn)象。政府應(yīng)建立起一套綜合性的公共危機(jī)應(yīng)急管理機(jī)制，這樣在面對突發(fā)疫情時，“才能夠堅(jiān)持預(yù)防為主，力求工作具有主動性和前瞻性”[3]。

(二)公共衛(wèi)生領(lǐng)域存在隱患

在應(yīng)對新發(fā)突發(fā)特大傳染病疫情時，我國各地戰(zhàn)略儲備普遍短缺，這主要表現(xiàn)在應(yīng)急醫(yī)療服務(wù)人員和場地提供、應(yīng)急醫(yī)療物資儲備和生產(chǎn)方面。如果公共醫(yī)療應(yīng)急資源短缺，遏制疫情就失去了技術(shù)保障，防治疫情就難免遭遇瓶頸。

1.新冠肺炎疫情應(yīng)急醫(yī)療物資儲備不充足。新冠肺炎疫情爆發(fā)之前，我國醫(yī)療設(shè)備、醫(yī)用物資等的使用都在醫(yī)療單位的可承受范圍之內(nèi)，但隨著疫情的出現(xiàn)、擴(kuò)散，越來越多的患者被確診，還需要將疑似病例以及接觸人群進(jìn)行隔離，醫(yī)療物資保障就顯得尤為短缺，尤其是此次疫情急需的醫(yī)用口罩、防護(hù)服、防護(hù)面罩等醫(yī)用物資嚴(yán)重緊缺。這是因?yàn)椤拔覈话l(fā)公共衛(wèi)生事件的經(jīng)費(fèi)投入力度相對不足，資金十分緊缺”[4]，導(dǎo)致物資缺乏，新冠肺炎疫情防控遭遇障礙。疫情初期病毒核酸檢測能力不足，面對疫情突襲，病毒的檢測與分離環(huán)節(jié)暴露出的諸多問題，盡管現(xiàn)有的技術(shù)發(fā)展能夠確保在最短時間研發(fā)出病毒檢測試劑盒，但是平時作為三類醫(yī)療器械的檢測試劑盒需要幾年時間才能正式上市。在突發(fā)疫情來臨時，如何啟動應(yīng)急程序、在確保檢測質(zhì)量及生物安全的前提下，以最快速度將檢測權(quán)限下放到有資質(zhì)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，成為疫情防控的核心問題之一。此次疫情暴發(fā)后，因?yàn)榱鞒躺胁磺逦?，出現(xiàn)了符合資質(zhì)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)遲遲無法獲得檢測資質(zhì)，大量疑似病人積壓給臨床工作帶來巨大壓力，而國家疾控部門由于短時間研發(fā)生產(chǎn)的檢測試劑質(zhì)量“良莠不齊”、樣本采集標(biāo)準(zhǔn)化程度不高等問題，難以將檢測權(quán)限下放。在這個過程中，雙方的溝通與協(xié)商機(jī)制在早期不夠健全，影響病毒感染者的早期篩查及確診，成為延誤診斷的“堰塞湖”。

2.亟須加強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)。依靠應(yīng)急隊(duì)伍做好新冠肺炎疫情的防治工作，對于應(yīng)急管理系統(tǒng)既是一場攻堅(jiān)戰(zhàn)，也是一場大考驗(yàn)。在這場疫情的防控中，武漢各醫(yī)療單位的醫(yī)護(hù)人員和救治術(shù)已經(jīng)突破極限。每天的救治工作要求技術(shù)過關(guān)，并且工作難度和精神壓力極大，很多醫(yī)護(hù)人員都是超負(fù)荷地進(jìn)行疫情防治工作。雖然全國各地的醫(yī)療志愿者源源不斷地為疫區(qū)提供支援，但形勢依舊不容樂觀。在疫情救治工作中，出現(xiàn)了一些醫(yī)護(hù)人員被感染甚至犧牲的情況。首先，這反映出部分醫(yī)務(wù)人員對預(yù)防疫情知識掌握不足，自我保護(hù)不到位的問題，2003年我國SARS流行時期也曾經(jīng)有過類似現(xiàn)象發(fā)生。其次，各地方基層專業(yè)醫(yī)療隊(duì)伍人員配備不足，隊(duì)伍素質(zhì)偏低，應(yīng)急救援技術(shù)不達(dá)標(biāo)，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件不能有效處理。因此，加強(qiáng)應(yīng)急志愿者為輔助力量的應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)，做好基層的護(hù)理、救治等應(yīng)急隊(duì)伍的培訓(xùn)是解決醫(yī)護(hù)人員人手不夠、做好疫情防控的關(guān)鍵。

3.公眾應(yīng)急意識不強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)防范不到位。新型冠狀病毒感染的肺炎是一種急性感染性肺炎，2019年12月疫情爆發(fā)初期發(fā)現(xiàn)的大多數(shù)患者都有武漢華南海鮮市場暴露史或家庭聚集現(xiàn)象，病毒通過飛沫和接觸傳播。疫情發(fā)生后，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視，各級政府更是密切防控、嚴(yán)陣以待。相關(guān)部門三令五申，不串門、不聚會、不聚餐、不聚集，避免病毒交叉感染導(dǎo)致疫情擴(kuò)散。但仍有一些地方的群眾對疫情沒有予以足夠的重視，防范意識不強(qiáng)，參與疫情防控的主動性和積極性不夠高，給疫情防控工作帶來不少阻礙。正值疫情勢頭迅猛之時，不少縣級地區(qū)特別是農(nóng)村民眾，宴請聚餐活動仍未減少。許多外出務(wù)工人員集中返鄉(xiāng)，家庭聚餐、密集聚會，給病毒的活躍傳播增加了無數(shù)的可能性。之后各省累計(jì)發(fā)現(xiàn)聚集性疫情數(shù)量增加，暴露出群眾疏于風(fēng)險(xiǎn)防范的重大問題，不懂防、不會防、不愿防的錯誤心理，給疫情防控工作帶來極大影響。此次突發(fā)疫情的主要依靠力量是政府，民眾并不能夠自發(fā)自覺地行動起來，提升化解疫情危機(jī)的能力。更有甚者，在疫情蔓延期間還四處傳播謠言，不但不配合國家積極防疫工作，而且還給社會帶來了危害。公民的應(yīng)急意識低，應(yīng)急參與程度不高，在遇到突發(fā)的公共衛(wèi)生事件時，并不能最大程度地施加自我保護(hù)。

三、完善我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的對策

新冠肺炎疫情危害嚴(yán)重，而我國地方政府在應(yīng)急管理過程中仍存在不足，應(yīng)優(yōu)化重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制，完善“預(yù)防—主動”型的應(yīng)急響應(yīng)體系，形成衛(wèi)生和疾控部門牽頭、多部門協(xié)同的聯(lián)防聯(lián)控預(yù)警應(yīng)急、監(jiān)測和防控體系，成立國家和省級重大公共衛(wèi)生安全應(yīng)急高級專家委員會，加強(qiáng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)案研究，面對重大傳染病疫情應(yīng)及時組織專家研判，在“內(nèi)部知情期”制定科學(xué)合理的防控預(yù)案，并及時向公眾公開。應(yīng)急管理一方面要加強(qiáng)應(yīng)急管理人才培養(yǎng)及救援隊(duì)伍能力建設(shè)，建立一系列應(yīng)急任務(wù)啟動標(biāo)準(zhǔn)化流程，提高突發(fā)事件響應(yīng)和處置能力；另一方面要著力提升各級政府治理能力特別是處理急難險(xiǎn)重任務(wù)的整體能力。對此，我國地方政府必須完善應(yīng)急工作，最好能夠在“各類突發(fā)事件出現(xiàn)之前已經(jīng)建立預(yù)案，在突發(fā)事件發(fā)生時能夠制定應(yīng)對方案，在突發(fā)事件發(fā)生后能夠妥善結(jié)案”[5]，這樣就可以有效提高應(yīng)急綜合應(yīng)對能力，減少突發(fā)事件帶來的損失。

(一)重視公共衛(wèi)生事件前期預(yù)警

重視公共衛(wèi)生事件的前期預(yù)警，是從源頭應(yīng)急管理的決定性環(huán)節(jié)。

1.完善應(yīng)急管理體系建設(shè)，健全預(yù)警監(jiān)測機(jī)制。面對突發(fā)新冠肺炎疫情，我國預(yù)警監(jiān)測機(jī)制沒有充分發(fā)揮作用，錯失有效防范突發(fā)疫情的先機(jī)。2003年SARS疫情以后，中央和地方花費(fèi)巨資建立的傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)并未及時發(fā)揮作用。我國應(yīng)急管理建設(shè)任務(wù)既緊迫又繁重，應(yīng)積極推進(jìn)“一案三制”(應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急體制、機(jī)制、法制)應(yīng)急管理體系建設(shè)，善用社會資源以完善、優(yōu)化應(yīng)急管理體系。首先，預(yù)案是應(yīng)急管理體系的起跑點(diǎn)，具有指向性和綱領(lǐng)性作用。疫情初期向公眾報(bào)告不夠及時，缺乏科學(xué)防控預(yù)案，應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制難以應(yīng)對威脅人民健康的突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件。制定應(yīng)急預(yù)案，“就是將無備轉(zhuǎn)變?yōu)橛袀?，有備未必?zé)o患，無備必定有患”[6]。充分執(zhí)行應(yīng)急預(yù)案，將內(nèi)在規(guī)定性轉(zhuǎn)化為實(shí)踐行動力，可以為行動提供重要指導(dǎo)，在疫情防控阻擊戰(zhàn)中有效降低損失、減少危害、節(jié)省資源。完善應(yīng)急管理體系中的體制建設(shè)、機(jī)制建設(shè)、法治建設(shè)，是對政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、決策管理、分級負(fù)責(zé)、規(guī)范守法原則的嚴(yán)格遵守，為應(yīng)對突發(fā)新冠肺炎疫情工作提供了制度支撐和保障。另一方面，做好預(yù)警監(jiān)測工作是早日戰(zhàn)勝疫情的關(guān)鍵一步。長期以來，由于我國人口眾多、資金投入不足、不夠重視科學(xué)管理，導(dǎo)致在重大疫情的預(yù)警監(jiān)測方面存在著一些弊端。此次疫情的發(fā)生警示我們，必須建立健全疫情預(yù)警機(jī)制，改進(jìn)傳染病的直報(bào)系統(tǒng)，以保證可以快速高效地應(yīng)對各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件。對于疫情防控工作，要完善疫情監(jiān)測體制。國家和地方都應(yīng)該加強(qiáng)疫情預(yù)警和監(jiān)控，主動加強(qiáng)對于疫情的通報(bào)、上報(bào)以及公布等工作的改革，使疫情預(yù)警機(jī)制更加完善。國家對疫情的傳播途徑要進(jìn)行及時監(jiān)測，對疫情的傳播工作組織權(quán)威專家進(jìn)行預(yù)測和分析，通過信息平臺發(fā)布預(yù)警通知，增強(qiáng)人們的危機(jī)意識，為應(yīng)急做好充分準(zhǔn)備。

2.形成聽指揮、懂管理、重決策、強(qiáng)分工的應(yīng)急管理制度。在“封城”防疫后醫(yī)療資源進(jìn)出實(shí)行統(tǒng)一調(diào)配的前提下，負(fù)責(zé)資源收取和調(diào)配的個別相關(guān)機(jī)構(gòu)的低效、不透明和一系列錯誤延誤了重要醫(yī)療資源的發(fā)放。有些地方政府部門疏于應(yīng)急管理，對人力資源未進(jìn)行最佳整合利用，辦事效率低下。針對這種局面，充分利用各種社會資源參與其中十分必要。在物資輸送統(tǒng)計(jì)分發(fā)情況急迫的形勢下，應(yīng)充分利用我國物流企業(yè)成熟的優(yōu)勢，積極引入社會資源與衛(wèi)健委等機(jī)關(guān)合作，將重要醫(yī)療物資運(yùn)輸、登記和分發(fā)交由專業(yè)的大型物流公司或具有大型物流管理能力的網(wǎng)絡(luò)購物平臺公司來進(jìn)行，以其專業(yè)物流管理能力促進(jìn)醫(yī)療物資的國內(nèi)外采買、運(yùn)輸、快速登記、整體調(diào)配和及時發(fā)放。這樣既可以解物資不足的燃眉之急，也可以使因疫情而并未充分運(yùn)轉(zhuǎn)的物流企業(yè)充分發(fā)揮其作用。首先，政府要成立應(yīng)急指揮中心，這是應(yīng)急指揮和決策工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。指揮中心“應(yīng)設(shè)立專門的領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定處置應(yīng)急事件的基本方針和政策”[7]，形成衛(wèi)生和疾控部門牽頭，行政、公安、法律等多部門配合的主動預(yù)防型的應(yīng)急響應(yīng)體系，根據(jù)應(yīng)急指揮中心的指示命令執(zhí)行應(yīng)急預(yù)案，嚴(yán)格遵守應(yīng)急管理制度。政府有關(guān)部門必須熟悉和掌握相關(guān)法律知識，嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，依據(jù)相關(guān)法律來規(guī)范應(yīng)急處理行為，堅(jiān)決杜絕為完成應(yīng)急任務(wù)而違規(guī)操作的現(xiàn)象發(fā)生，為防治疫情工作打下合法有效的基礎(chǔ)。其次，政府有關(guān)部門要服從統(tǒng)一指揮。打好疫情防控阻擊戰(zhàn)不是一件容易的事，需要各部門、各單位按照確定的應(yīng)急方案明確分工、共同完成。應(yīng)建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件國家應(yīng)急大數(shù)據(jù)平臺和指揮調(diào)度中心，強(qiáng)化中央指揮力度和統(tǒng)籌調(diào)控手段。

3.加強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)。疫情的復(fù)雜性決定了應(yīng)急救援工作的緊迫性與艱巨性，單靠政府力量很難在短時間內(nèi)做到高效應(yīng)對。首先，政府應(yīng)快速組建專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍。這是因?yàn)椤皯?yīng)急隊(duì)伍的專業(yè)化程度決定應(yīng)急工作成功與否”[8]，專業(yè)的醫(yī)務(wù)人員擁有防控疫情的專業(yè)知識，也有面對疫情的良好應(yīng)變能力。在決策和咨詢上，專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍可以發(fā)揮團(tuán)隊(duì)的參謀作用，加大專業(yè)人員的應(yīng)急技術(shù)能力支持。在必要的時候可以加強(qiáng)對基層公共衛(wèi)生人員的防疫演練，有效分配和利用基層公共衛(wèi)生人員的資源，切實(shí)提高基層應(yīng)急處置能力。其次，重視非專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)。疫情防控不止需要醫(yī)務(wù)人員在一線救死扶傷，更需要另外一類特殊群體進(jìn)行應(yīng)急救援。“主要由政府各部門(公安、消防、武警等)工作人員及一些素質(zhì)高、突發(fā)事件意識強(qiáng)、能力較強(qiáng)的社會各行各界有志于從事突發(fā)事件應(yīng)急救援工作的專業(yè)人員或公眾”[9]等在第一時間內(nèi)封鎖疫區(qū)，及時控制疫情蔓延趨勢，開展消毒防疫工作，避免更多人群受到感染。最后，建立專家咨詢隊(duì)伍。專業(yè)領(lǐng)域不同，發(fā)揮優(yōu)勢不同，能夠?yàn)橐咔榉揽毓ぷ魈峁┑膽?yīng)急救援意見和幫助也不相同。各領(lǐng)域相互協(xié)調(diào)配合度越高，早日戰(zhàn)勝疫情就越有希望。

(二)完善公共衛(wèi)生事件初期應(yīng)對機(jī)制

完善公共衛(wèi)生事件初期應(yīng)對機(jī)制側(cè)重突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案的完備性和可操作性。

1.堅(jiān)持以人為本，反對形式主義。面對突如其來的疫情，政府要堅(jiān)持把公眾的健康和生命安全作為第一任務(wù)來抓好落實(shí)。群眾的生命安全無法得到保障，任何事情都無從談起。但在疫情防控阻擊戰(zhàn)中，仍有少數(shù)干部存在面對疫情不重視、防控宣傳不積極、責(zé)任落實(shí)不到位等問題，不僅造成了極大的疫情風(fēng)險(xiǎn)隱患，更是在消耗著政府的公信力、瓦解民眾對社會治理的信心。面對疫情帶來的危害，政府要第一時間盡力做好救治準(zhǔn)備工作，盡量減少人員傷亡。各地政府必須形成迅速行動、狠抓落實(shí)的工作作風(fēng)，對疫情防控工作中不守紀(jì)律、失職瀆職、不作為、亂作為的形式主義作風(fēng)、漠視法律法規(guī)和人民群眾生命安全等違法亂紀(jì)行為，堅(jiān)決從嚴(yán)查處，為切實(shí)打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅(jiān)強(qiáng)紀(jì)律保障和司法保障。疫情就是命令，防控就是責(zé)任。身處戰(zhàn)疫時刻，必須令行禁止，必須嚴(yán)明紀(jì)律，誰不為群眾負(fù)責(zé)，誰就要被問責(zé)。時間緊張，任務(wù)急迫，我國必須堅(jiān)持以人為本，綜合施策控制疫情。人民的生命安全是否能夠得到保障，這是對政府執(zhí)行能力的有效檢驗(yàn)。

2.及時披露信息，形成與公眾的良性互動?；ヂ?lián)網(wǎng)時代下，數(shù)億網(wǎng)民可以通過各種社交網(wǎng)絡(luò)獲取疫情信息。2003年SARS疫情以后，中央和地方花費(fèi)巨資建立的傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)并未及時和充分發(fā)揮作用。在疫情初發(fā)階段，疫情信息披露不及時和對新冠肺炎病毒的不了解，會使群眾產(chǎn)生恐慌心理。首先，政府應(yīng)及時意識到建立透明的信息披露和公共溝通機(jī)制的重要性，保障公眾的知情權(quán)?？焖佟?zhǔn)確、真實(shí)地披露疫情信息有利于安撫民心，保持社會和諧穩(wěn)定。網(wǎng)絡(luò)信息在當(dāng)今社會有極強(qiáng)的影響力和感染力，但是并不一定能保證信息的真實(shí)可靠性。政府要運(yùn)用合理手段，使媒體輿論合理化、正向化，杜絕虛假消息，凝聚更多正能量。其次，新冠肺炎疫情突發(fā)，各大新聞媒體迅速報(bào)道，致使社會關(guān)注度極速升高，人們出于探求真相的心理，在各大網(wǎng)絡(luò)媒體闡述意見、發(fā)表評論。一部分網(wǎng)民為提供真實(shí)輿情搜集素材，運(yùn)用健康輿論抒發(fā)民意。另一部分網(wǎng)民缺乏自律，發(fā)表各種庸俗、灰色的言論，帶給社會大眾消極情緒。為有效避免突發(fā)事件帶來信息危害，政府要及時做好輿情引導(dǎo)工作，運(yùn)用新媒體發(fā)布有益輿情信息來安撫民心，積極構(gòu)建輿情引導(dǎo)新格局。

3.明確職責(zé)范圍，提高應(yīng)急能力。新冠肺炎疫情爆發(fā)后，我國有些地方政府部門之間的責(zé)任劃分不明確，職責(zé)交叉重復(fù)現(xiàn)象依然存在，導(dǎo)致統(tǒng)一協(xié)調(diào)工作無法取得有效進(jìn)展，影響了地方政府的綜合辦事效率。機(jī)構(gòu)設(shè)置過多，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清、相互推諉，使地方應(yīng)急機(jī)構(gòu)設(shè)置流于形式，難以形成應(yīng)急管理綜合體系，無法從根本上履行應(yīng)急管理職能。對此，政府應(yīng)制定部門應(yīng)急管理體系，明確職責(zé)范圍。按照疫情防控工作部署，全面科學(xué)研判國內(nèi)外疫情變化，進(jìn)一步完善應(yīng)急和謀遠(yuǎn)相結(jié)合的措施與機(jī)制，體系化構(gòu)建力量布局鏈，按照平時和戰(zhàn)時、預(yù)防和應(yīng)急、科研和救治相結(jié)合的大思路，做好境內(nèi)疫情精準(zhǔn)防控，嚴(yán)抓落實(shí)跨境輸入輸出措施。各部門多一份應(yīng)急管理的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，疫情防控就多一份成效和希望。政府發(fā)布明確的應(yīng)急管理?xiàng)l例，各工作人員的行動就有了約束力，責(zé)任到人可以有效提高應(yīng)急能力。

(三)強(qiáng)化公共衛(wèi)生事件中期管理

我國應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制難以應(yīng)對威脅人民健康的突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件，應(yīng)加速完善重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急防控體系建設(shè)，強(qiáng)化公共衛(wèi)生事件中期管理。

1.做好技術(shù)支撐，優(yōu)化物資調(diào)配。疫情期間，各地的公共交通、生產(chǎn)、生活都面臨困難，尤其是疫情防治所需要的醫(yī)用物資緊缺。公共衛(wèi)生事件中期管理需要綜合治理。首先，要實(shí)現(xiàn)技術(shù)層面的有力支撐。我國在應(yīng)對突發(fā)新冠肺炎疫情時，資源嚴(yán)重短缺主要體現(xiàn)在應(yīng)急醫(yī)療服務(wù)人員和場地提供、應(yīng)急醫(yī)療物資儲備和生產(chǎn)等方面。為有效防治疫情，我國各地方政府應(yīng)及時掌握全國乃至各省(區(qū)、市)的應(yīng)急物資數(shù)據(jù)，通過有效的信息化管理，將醫(yī)療物資進(jìn)行數(shù)據(jù)整合和分析，及時反饋和補(bǔ)給緊缺物資、醫(yī)療設(shè)備等，從而實(shí)現(xiàn)全國各省(區(qū)、市)之間的靈活調(diào)動和動態(tài)管理。其次，要成立應(yīng)急互助小組，做好物資信息的共享和調(diào)配工作。要將各小組進(jìn)行明確分工，避免職責(zé)不清。依靠政府力量建立聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制，根據(jù)疫情蔓延態(tài)勢，優(yōu)化整合醫(yī)療設(shè)備和醫(yī)用資源，做好物資調(diào)配。

2.開展應(yīng)急教育，組織全民應(yīng)對。面對新冠肺炎疫情的快速傳播和感染，公民薄弱的應(yīng)急意識、不充分的應(yīng)急知識、不到位的應(yīng)急措施、不合格的應(yīng)急能力導(dǎo)致自己深受其害。為有效應(yīng)對和及時控制突發(fā)疫情，開展應(yīng)急教育，提升應(yīng)急處置能力，對于社會民眾極有必要。首先，積極動員全社會參與應(yīng)急管理。利用發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)信息來發(fā)布疫情的實(shí)時進(jìn)展?fàn)顟B(tài)以及防疫辦法，可以充分調(diào)動公眾的主動性和積極性，增強(qiáng)國家的應(yīng)急管理靈活性，既提高了公眾的疫情防范意識，也培養(yǎng)了社會大眾面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實(shí)踐能力。其次，充分發(fā)揮非政府組織的社會力量。借鑒以往的國際經(jīng)驗(yàn)，非政府組織在籌集資金、輸送物資、救治災(zāi)情、維護(hù)秩序、提供溫暖等方面發(fā)揮著重要作用，在社會中有一定的影響力，可以作為政府和群眾之間的聯(lián)系樞紐。要充分利用這股強(qiáng)大的力量，對社會民眾進(jìn)行應(yīng)急教育，使其轉(zhuǎn)化為防控疫情的有益力量。

3.尋求國際援助，加強(qiáng)國際合作。新冠肺炎疫情的破壞性大，波及范圍廣，目前國外很多國家都已經(jīng)有確診病例和疑似病例。這表明新冠肺炎疫情不再是我國單方面的事情，而是國際上備受關(guān)注的公共衛(wèi)生事件。我國雖有很多專家和醫(yī)療小組已經(jīng)在進(jìn)行疫苗研發(fā)，但目前還未能阻止疫情在世界各國的蔓延。據(jù)此，我國應(yīng)積極尋求國際幫助，與各國合作建立國際防控體系。如果疫情處理不當(dāng)，會給國際上帶來難以預(yù)測的危害，應(yīng)建構(gòu)有效的全球疫情防控應(yīng)對機(jī)制。其次，我國政府要加強(qiáng)與各國政府的合作，加強(qiáng)信息、技術(shù)、資源方面的共享。在必要時還要向國際尋求物資、醫(yī)療、人員上的幫助，使我國可以早些度過疫情難關(guān)。這不僅可以快速提高疫情救治能力，而且還可以有效抑制病毒四處蔓延。

(四)促進(jìn)公共衛(wèi)生事件后期恢復(fù)

在物資輸送統(tǒng)計(jì)分發(fā)情況急迫的形勢下，充分利用我國物流企業(yè)成熟的優(yōu)勢，積極引入社會資源與衛(wèi)健委等機(jī)關(guān)合作，將重要醫(yī)療物資運(yùn)輸、登記和分發(fā)交由專業(yè)的大型物流公司或是具有大型物流管理能力的網(wǎng)絡(luò)購物平臺公司，以其專業(yè)物流管理能力促進(jìn)醫(yī)療物資的國內(nèi)外采買、運(yùn)輸、快速登記、整體調(diào)配和及時發(fā)放。這樣既可以解物資不足的燃眉之急，也可以讓因疫情而未充分運(yùn)轉(zhuǎn)的物流企業(yè)充分發(fā)揮其作用。經(jīng)過這次抗擊新冠肺炎疫情的洗禮，相信中國公共衛(wèi)生應(yīng)急能力能夠有一個飛躍式提升。

1.提供心理咨詢，預(yù)防心理疾病。新冠肺炎疫情帶給整個社會以及民眾很大的負(fù)面影響，特別是對中心疫區(qū)人民以及患者家屬造成了嚴(yán)重的心理創(chuàng)傷。心理修復(fù)是疫情后期的一項(xiàng)重要工作，事后積極進(jìn)行心理干預(yù)可以在較大程度上避免公眾產(chǎn)生心理問題。首先，政府應(yīng)建立心理咨詢機(jī)制，建立專業(yè)的心理救援隊(duì)，為人們進(jìn)行專業(yè)的心理咨詢以及修復(fù)，充分發(fā)揮心理專家的作用來緩解公眾的恐慌。其次，政府要注重心理干預(yù)機(jī)制的長效化。很多人在疫情期間不幸感染，病情較輕者通過治療成功出院，危重癥患者則失去了寶貴的生命，還有很多值班民警、志愿者、醫(yī)護(hù)人員不幸感染新冠肺炎而犧牲。疫情過后，患者和患者家屬會在很長一段時間內(nèi)難以恢復(fù)心理上的健康，這需要政府將公眾的心理健康作為一項(xiàng)長期任務(wù)進(jìn)行干預(yù)與觀察，制定相應(yīng)的心理干預(yù)方案，為公眾提供健康的心理治療保障。

2.完善賠償機(jī)制和問責(zé)機(jī)制。疫情過后進(jìn)行反思，吸取突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的教訓(xùn)，是利用危機(jī)來完善應(yīng)急管理機(jī)制的一個重要途徑。首先，完善資金賠償機(jī)制。對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件中違法的管理者、食品生產(chǎn)商、銷售者等一系列相關(guān)人員要進(jìn)行嚴(yán)格追究，并依法按要求向違法人員進(jìn)行資金索賠，嚴(yán)格打擊違法行為，避免類似事件的再次發(fā)生。其次，完善問責(zé)機(jī)制。完善問責(zé)機(jī)制需要從兩方面著力：一方面，要全面加強(qiáng)和完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，針對此次武漢華南海鮮市場的違法現(xiàn)象，認(rèn)真評估傳染病防治法、野生動物保護(hù)法等法律法規(guī)的修改完善，出臺生物安全法，完善環(huán)境安全法，加快構(gòu)建國家生物安全法律法規(guī)體系，運(yùn)用制度體系為公共衛(wèi)生做法治保障。另一方面，要基于客觀事實(shí)和科學(xué)數(shù)據(jù)的調(diào)查評估，對違反應(yīng)急法律法規(guī)的行為進(jìn)行處理。對應(yīng)急事件中逃避、推諉、失職瀆職、惡意發(fā)布虛假不實(shí)信息擾亂社會秩序的個人、團(tuán)體以及有關(guān)部門進(jìn)行相關(guān)問責(zé)，制定并完善相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)行嚴(yán)肅調(diào)查處理。

3.進(jìn)行事后分析，加大應(yīng)急資金投入。事后查找問題、認(rèn)真反思、全面總結(jié)是利用突發(fā)疫情來提高應(yīng)急能力的途徑。首先，政府應(yīng)成立事后專家評估小組。就突發(fā)公共衛(wèi)生事件全過程，先向社會大眾征集意見、展開調(diào)查工作，再聽取專家的評審意見、進(jìn)行事后回復(fù)與重建，避免類似事件的再次發(fā)生。其次，加大應(yīng)急資金投入力度。新冠肺炎疫情爆發(fā)，各地應(yīng)急物資、應(yīng)急設(shè)備短缺，應(yīng)急體系不完善，客觀反映出我國政府在應(yīng)急資金上的投放比例不足。公共衛(wèi)生事件關(guān)系著民生民情，政府之前雖對應(yīng)急工作進(jìn)行了一定投入，但重視程度和投放力度仍有待切實(shí)加強(qiáng)。因此，政府應(yīng)建立應(yīng)急資金長效機(jī)制，將各大企業(yè)和社會成員的力量作為輔助性建設(shè)，為應(yīng)急管理提供資金和技術(shù)支撐，保障應(yīng)急資金鏈不斷，確保突發(fā)疫情來臨時我國有足夠的資金用于應(yīng)急救治。