周遠(yuǎn)洋

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081）

行政黑名單制度在我國(guó)行政法實(shí)踐中應(yīng)用已久，早在2001年便有媒體報(bào)道，我國(guó)有關(guān)部門正在建立記錄信用不良行為的“黑名單”制度。在此后的十多年間，越來(lái)越多的政府部門都開始設(shè)立“黑名單”。從當(dāng)前行政黑名單制度的實(shí)踐來(lái)看，該制度正有被濫用的趨向并引發(fā)合法性問(wèn)題。面對(duì)行政黑名單制度的合法性挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)將行政黑名單制度置于合法性框架下進(jìn)行分析與規(guī)范。

一、行政黑名單制度的合法性基礎(chǔ)與挑戰(zhàn)

（一）行政黑名單制度的現(xiàn)實(shí)呈現(xiàn)

“黑名單”一詞源于英文“black list”的直譯。中世紀(jì)英國(guó)大學(xué)將行為不端的學(xué)生的姓名、行為等記錄在黑皮書上，黑皮書即“black list”［1］。我國(guó)在使用“黑名單”這一概念時(shí)未改變其本源功能，依然是對(duì)不良信息的記錄。我國(guó)“黑名單”的設(shè)立主體眾多，行政機(jī)關(guān)、法院、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)等都會(huì)設(shè)立自己的“黑名單”。其中，“行政黑名單”指行政機(jī)關(guān)針對(duì)具有嚴(yán)重違法違規(guī)行為的失信主體所設(shè)立的“不良信息記錄”，行政黑名單制度是關(guān)于行政黑名單的創(chuàng)設(shè)、列入、公布、懲戒和移出等行為的規(guī)則。法院設(shè)立的“黑名單”即“失信被執(zhí)行人名單”，指法院對(duì)于有能力履行而拒不履行生效法律文書確定的義務(wù)，或者抗拒執(zhí)行、規(guī)避執(zhí)行、消極不配合人民法院執(zhí)行行為的被執(zhí)行人所設(shè)立的名單［2］。行政黑名單與失信被執(zhí)行人名單都是當(dāng)前實(shí)施失信聯(lián)合懲戒的重要依據(jù)，二者的關(guān)系并非完全二元?jiǎng)澐?，行政黑名單近?lái)有融合失信被執(zhí)行人名單的趨勢(shì)。國(guó)家發(fā)展改革委、中國(guó)人民銀行發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒對(duì)象名單管理工作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改財(cái)金規(guī)〔2017〕1798號(hào)）中，將“拒不履行生效司法裁決的信息”確認(rèn)為行政黑名單的認(rèn)定依據(jù)之一。在具體實(shí)踐中，體育總局發(fā)布的《體育市場(chǎng)黑名單管理辦法》便將“被人民法院列為失信被執(zhí)行人”確定為列入體育市場(chǎng)黑名單的情形之一，文化和旅游部發(fā)布的《旅游市場(chǎng)黑名單管理辦法（試行）》也明確規(guī)定“將人民法院認(rèn)定的失信被執(zhí)行人列入旅游市場(chǎng)黑名單”。行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)等社會(huì)主體自行設(shè)立的黑名單則對(duì)行政黑名單的設(shè)立具有參考使用作用。

行政黑名單的公布也不同于行政違法事實(shí)的公布或違法信息的披露。行政違法事實(shí)的公布是指行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人作出行政處罰的同時(shí)，向社會(huì)公布該違法事實(shí)，目的在于通過(guò)貶損聲譽(yù)來(lái)促使違法者與潛在違法者進(jìn)行自我約束［3］。違法信息的披露則是指行政機(jī)關(guān)對(duì)于一些違法成本低、社會(huì)危害小、可處罰性低、再犯性強(qiáng)的特殊違法行為（如虛假?gòu)V告、謠言），向社會(huì)進(jìn)行披露，目的在于警示公眾和防止此類行為的再發(fā)生［4］。無(wú)論是行政違法事實(shí)的公布還是違法信息的披露都不屬于行政黑名單制度的范疇，行政黑名單是行政機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)信用信息的歸集與分析，對(duì)嚴(yán)重失信者作出的負(fù)面評(píng)價(jià)，其結(jié)果將使名單所載的失信者面臨聯(lián)合懲戒的嚴(yán)重后果。行政違法事實(shí)的公布或違法信息的披露僅是出于特殊考量而對(duì)個(gè)案違法行為的公布和披露，顯然不宜進(jìn)行聯(lián)合懲戒。實(shí)踐中，部分地方政府將此類行為納入行政黑名單則會(huì)造成對(duì)行政相對(duì)人的過(guò)度侵害。

（二）行政黑名單制度的合法性基礎(chǔ)

行政黑名單所載的失信者大多已經(jīng)根據(jù)其所違反的法律而受到了相應(yīng)的制裁，行政機(jī)關(guān)將這些失信者列入行政黑名單，向社會(huì)進(jìn)行公布并實(shí)施懲戒或聯(lián)合懲戒，這明顯構(gòu)成了二次約束。回應(yīng)“為何要進(jìn)行二次約束，此種二次約束的正當(dāng)性如何”［5］是行政黑名單制度無(wú)法回避的問(wèn)題。從實(shí)質(zhì)合法性的角度而言，行政黑名單制度具有以下基礎(chǔ)。

1.誠(chéng)信治理緊迫性與傳統(tǒng)執(zhí)法被動(dòng)性的矛盾

近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)出現(xiàn)了一定程度的誠(chéng)信危機(jī)，各類失信事件不勝枚舉。環(huán)境污染嚴(yán)重影響人們的日常生活以及經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展；食品藥品的安全形勢(shì)嚴(yán)峻，三聚氰胺、地溝油、毒疫苗等事件讓人“聞食藥而色變”；“彭宇案”所造成的社會(huì)負(fù)面影響難以估量……風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之下，人們“逐漸喪失了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的可控性”［6］。頻繁發(fā)生的失信行為將會(huì)導(dǎo)致負(fù)面的“馬太效應(yīng)”，影響社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)［7］。社會(huì)誠(chéng)信治理面臨著現(xiàn)實(shí)緊迫性。然而，我國(guó)公共事務(wù)繁多導(dǎo)致行政執(zhí)法資源相對(duì)稀缺。有的學(xué)者將我國(guó)的行政執(zhí)法模式分為一般執(zhí)法與特定執(zhí)法兩種，即日常的普遍性執(zhí)法與面對(duì)重大事件或針對(duì)特定行為的專門性執(zhí)法［8］。在此種行政執(zhí)法模式下，一般執(zhí)法與日常監(jiān)管受執(zhí)法資源緊張的影響，其執(zhí)法力度往往較輕、威懾不足；特定執(zhí)法則由于大規(guī)模集中執(zhí)法力量，增加執(zhí)法頻率和懲罰強(qiáng)度，從而導(dǎo)致執(zhí)法力度過(guò)大、威懾過(guò)度的問(wèn)題。根據(jù)一時(shí)一事的形勢(shì)需要進(jìn)行的“嚴(yán)打”“突擊檢查”等執(zhí)法，體現(xiàn)了行政執(zhí)法的被動(dòng)性，這不僅不符合法治的基本要求［9］，還會(huì)導(dǎo)致行政執(zhí)法產(chǎn)生“淡季”與“旺季”的區(qū)分，使得潛在的違法者可以通過(guò)“選擇性違法”來(lái)規(guī)避行政執(zhí)法的監(jiān)管［10］。因此，傳統(tǒng)的行政執(zhí)法模式難以化解當(dāng)前緊迫的社會(huì)誠(chéng)信危機(jī)。

2.行政黑名單制度能夠有效發(fā)揮誠(chéng)信治理功能

治理的有效性是社會(huì)治理的核心目標(biāo)。從行政黑名單制度的實(shí)際效果來(lái)看，它在內(nèi)容上發(fā)掘出我國(guó)傳統(tǒng)文化中的“恥辱文化”，以“面子”（自尊）減損而產(chǎn)生“恥感”的作用機(jī)制有力地約束了社會(huì)個(gè)體的失信行為［11］，在形式上則借助網(wǎng)絡(luò)社會(huì)下的信息規(guī)制工具向社會(huì)傳達(dá)失信信息，在全社會(huì)形成強(qiáng)大的影響力和懲戒力。從經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)的視角來(lái)看，于失信者而言，“當(dāng)違法成本大于收益時(shí)，人們就有守法的激勵(lì)”［12］，行政黑名單的公布給失信者的信用直接帶來(lái)了貶損，間接地增加了失信者的違法成本［13］，“聲譽(yù)機(jī)制能夠及時(shí)啟動(dòng)嚴(yán)厲的市場(chǎng)驅(qū)逐式懲罰，深刻影響企業(yè)的核心利益，有效阻嚇企業(yè)放棄潛在的違法行為”［8］，相較于單純提高行政審批或行政處罰的強(qiáng)度，并不違反比例原則；于執(zhí)法者而言，“法的效益價(jià)值強(qiáng)調(diào)以較少的資源投入獲得較多的或者較大的社會(huì)實(shí)際效果”［14］，行政黑名單制度作為信息規(guī)制工具，具有成本低的優(yōu)勢(shì)，可以有效緩解執(zhí)法資源緊缺的問(wèn)題。此外，行政黑名單制度還通過(guò)實(shí)施聯(lián)合懲戒發(fā)揮威懾作用，相較于傳統(tǒng)的監(jiān)管手段更具治理效果。行政黑名單制度被認(rèn)為可以“填補(bǔ)審批取消后行政強(qiáng)制力的不足和弱化”［15］，“是一種效率型的、輔助公共執(zhí)法的社會(huì)治理形式”［8］。

（三）行政黑名單制度的合法性挑戰(zhàn)

2014年《政府工作報(bào)告》中指出：“建立黑名單制度，讓失信者寸步難行?！庇纱丝梢姡姓诿麊沃贫葘?duì)失信者的懲罰力度之大可謂空前。但行政黑名單制度也存在其固有的負(fù)面效果，例如一事二罰、過(guò)度懲戒和侵犯隱私等［16］。在行政黑名單制度的泛化背景下，其合法性受到挑戰(zhàn)。

1.創(chuàng)設(shè)依據(jù)不規(guī)范

我國(guó)當(dāng)前關(guān)于行政黑名單的創(chuàng)設(shè)依據(jù)較為混亂，設(shè)置主體多元。在法律層面，目前尚未明確創(chuàng)設(shè)行政黑名單制度；在行政法規(guī)層面，當(dāng)前只有《食品安全法實(shí)施條例》明確規(guī)定了“建立嚴(yán)重違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者黑名單制度”；更多的行政黑名單制度則是通過(guò)規(guī)章、地方性法規(guī)或者規(guī)范性文件創(chuàng)設(shè)的。創(chuàng)設(shè)依據(jù)的不規(guī)范將會(huì)導(dǎo)致行政黑名單制度的濫用，諸多規(guī)范性文件所創(chuàng)設(shè)的行政黑名單制度卻往往涉及人身自由限制、資格剝奪、聲譽(yù)不利等懲戒措施，在沒有法律和行政法規(guī)作為依據(jù)的情況下，此類創(chuàng)設(shè)有違依法行政原則［17］。例如，鐵路旅客黑名單制度的創(chuàng)設(shè)依據(jù)為國(guó)家發(fā)展改革委等八部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在一定期限內(nèi)適當(dāng)限制特定嚴(yán)重失信人乘坐火車 推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），該《意見》在效力層級(jí)上屬于部門規(guī)范性文件，但限制失信人乘坐火車的行為屬于限制人身自由的處罰［18］，在其上位法沒有規(guī)定的情況下，《意見》的規(guī)定超越了其權(quán)限范圍?！爸贫仍O(shè)定主體泛化問(wèn)題的存在在一定程度上直接影響到了黑名單制度實(shí)踐的統(tǒng)一性，并為黑名單制度的濫用留下了風(fēng)險(xiǎn)端口?！保?3］

2.內(nèi)容上可能造成對(duì)公民基本權(quán)利的過(guò)度侵害

泛化的行政黑名單使得其列入門檻逐漸降低，諸多行為都可成為被列入黑名單的情形。然而，行政黑名單所帶來(lái)的“二次約束”具有嚴(yán)厲的懲戒性，行政黑名單的公布會(huì)給行政相對(duì)人造成名譽(yù)的貶損以及隱私權(quán)的侵犯，后續(xù)的聯(lián)合懲戒則對(duì)行政相對(duì)人的諸多權(quán)利造成限制，使得“失信人的生活總被設(shè)置障礙，有時(shí)甚至舉步維艱”［19］。有觀點(diǎn)認(rèn)為并非任何行為都可以上“黑名單”，不文明行為原則上就不得上“黑名單”，因?yàn)槠渖鐣?huì)危害性小，無(wú)須法律制裁［20］。然而，實(shí)踐中諸多不文明行為也被納入行政黑名單制度的規(guī)制范圍，并面臨嚴(yán)重的懲戒。例如，國(guó)家旅游局發(fā)布的《旅游不文明行為記錄管理暫行辦法》是針對(duì)旅游不文明行為的行政黑名單制度，依據(jù)該辦法，被納入“旅游不文明行為記錄”的人員信息將向社會(huì)公布?！侗本┦胁晃拿餍袨橛涗浌芾頃盒修k法》則進(jìn)一步規(guī)定了針對(duì)“不文明旅客”的聯(lián)合懲戒措施，如破壞環(huán)境衛(wèi)生、違反旅游地社會(huì)風(fēng)俗等不文明行為，將面臨旅游優(yōu)惠政策受限、出境旅游受限、加強(qiáng)交通安檢等懲戒，這顯然存在過(guò)罰失當(dāng)?shù)膯?wèn)題。行政黑名單制度只能適用于嚴(yán)重的失信主體，若陷入濫用與泛化，將可能對(duì)公民的基本權(quán)利造成過(guò)度侵害。

3.程序上存在瑕疵

正當(dāng)程序是一項(xiàng)古老的自然正義原則，告知與聽取申辯是至關(guān)重要的程序要求［21］。從整體上看，我國(guó)各領(lǐng)域的行政黑名單制度尚未確立統(tǒng)一的程序，有些行政黑名單制度關(guān)于告知、聽取陳述和申辯等程序規(guī)定不完善，不符合程序正當(dāng)原則［12］。例如，《體育市場(chǎng)黑名單管理辦法》中將告知程序放在作出列入決定之后，并規(guī)定申辯期間不影響行政黑名單的公布（1）。由于行政黑名單公布范圍的廣泛性和懲戒程度的嚴(yán)重性，如果在作出列入決定之后才進(jìn)行告知，并且申辯期間不中止公布，將給行政相對(duì)人造成難以逆轉(zhuǎn)的侵害，此類規(guī)定有違程序正當(dāng)?shù)囊蟆?/p>

二、合法性框架下的行政黑名單制度屬性

對(duì)于行政黑名單制度的合法性挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)加強(qiáng)合法性控制來(lái)最大限度地減少其負(fù)面影響。然而，行政黑名單制度的法律性質(zhì)直接決定著創(chuàng)設(shè)規(guī)范的應(yīng)然層級(jí)、是否具有可訴性等問(wèn)題，并將影響對(duì)其內(nèi)容與程序的控制程度，但關(guān)于行政黑名單制度的屬性卻存在諸多爭(zhēng)議。鑒于此，應(yīng)當(dāng)首先于合法性框架下明晰行政黑名單制度的屬性，以便更好地對(duì)其進(jìn)行合法性控制。

（一）行政黑名單制度的行為類型化

學(xué)者們就行政黑名單制度的法律性質(zhì)展開了諸多討論。早期的觀點(diǎn)將行政黑名單劃分為懲罰性行政黑名單、警示性行政黑名單、備案類行政黑名單和普法類行政黑名單四種類型，認(rèn)為其在性質(zhì)上分別屬于行政處罰行為、行政指導(dǎo)行為、內(nèi)部行政行為和行政事實(shí)行為［15］。但自2016年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度 加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕33號(hào)）之后，學(xué)界普遍在失信聯(lián)合懲戒制度視域之下來(lái)討論行政黑名單制度，多數(shù)觀點(diǎn)主張行政黑名單是一種懲罰性的具體行政行為，認(rèn)為行政黑名單“是針對(duì)失信行為的一種懲罰機(jī)制”［16］“體現(xiàn)了一種額外的懲罰性法律責(zé)任”［13］。有的觀點(diǎn)則從行政過(guò)程論視角，將行政黑名單制度解析為由“擬列入行為”“列入行為”“公布行為”和“懲戒行為”四類行為組成的復(fù)合型行政活動(dòng)，并認(rèn)為該四類行為在性質(zhì)上分屬于準(zhǔn)備行為、具體行政行為、行政事實(shí)行為和行政處罰行為［22］。

從行政過(guò)程論視角來(lái)分析行政黑名單制度的性質(zhì)，符合行政黑名單制度的實(shí)踐現(xiàn)狀，但具體的行為類型劃分應(yīng)當(dāng)與制度實(shí)踐相匹配。從已發(fā)布的有關(guān)行政黑名單制度的法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件來(lái)看，行政黑名單制度應(yīng)當(dāng)是由多重行政行為構(gòu)成的復(fù)合行政活動(dòng)，大致可以分解為“列入行為”“公布行為”“懲戒行為”和“移出行為”四種。分析行政黑名單制度的屬性應(yīng)當(dāng)對(duì)這四個(gè)行為分別研判。

（二）基于行為類型化的性質(zhì)判斷

1.列入行為的性質(zhì)

列入行為，指行政機(jī)關(guān)決定將行政相對(duì)人及其不良信息列入行政黑名單的行為。列入行為是當(dāng)前行政黑名單制度建設(shè)所重點(diǎn)關(guān)注的一個(gè)環(huán)節(jié)，它涉及行政黑名單的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定依據(jù)和認(rèn)定程序，是行政黑名單制度的基礎(chǔ)性行為。關(guān)于列入行為性質(zhì)，有觀點(diǎn)認(rèn)為該行為符合具體行政行為的構(gòu)成要件，會(huì)給相對(duì)人課以義務(wù)，同時(shí)其效果的發(fā)生受行政機(jī)關(guān)意思表示的支配［22］。此觀點(diǎn)值得商榷。列入行為服務(wù)于后續(xù)的公布行為和懲戒行為，列入行為本身并不產(chǎn)生外部效力，目的在于為公布行為和懲戒行為提供依據(jù)。列入行為更加符合程序性行政行為的特征。程序性行政行為被認(rèn)為是行政機(jī)關(guān)作出實(shí)體決定前的環(huán)節(jié)，程序性行政行為并不直接處分行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)［23］。需要注意的是，雖然列入行為本身不產(chǎn)生外部效力，但在行政黑名單制度與失信聯(lián)合懲戒制度之下，行政相對(duì)人一旦被確認(rèn)列入行政黑名單，則必然面臨后續(xù)的公布、懲戒或聯(lián)合懲戒。因此，并不能因列入行為屬于程序性行政行為而不加重視，程序性行政行為的不當(dāng)也會(huì)給行政相對(duì)人的權(quán)益造成極大侵害。

2.公布行為的性質(zhì)

公布行為，指行政機(jī)關(guān)將載有失信者基本信息、列入事由和受聯(lián)合懲戒情況等信息的行政黑名單以一定方式向社會(huì)公布的行為。有觀點(diǎn)主張公布行為是對(duì)行政相對(duì)人的處罰加重措施，因此屬于行政處罰行為［24］。有觀點(diǎn)則主張公布行為是政府向社會(huì)提供信息公開服務(wù)的服務(wù)性行政事實(shí)行為［6］。持行政處罰行為說(shuō)的觀點(diǎn)認(rèn)為，在我國(guó)傳統(tǒng)倫理道德的影響與現(xiàn)代信息社會(huì)使“熟人社會(huì)”再次變?yōu)榭赡艿那闆r下，公布行政黑名單所帶來(lái)的“污名”會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利造成限制，屬于“二次處罰”［4］。持行政事實(shí)行為說(shuō)的觀點(diǎn)承認(rèn)公布行為會(huì)給當(dāng)事人造成名譽(yù)的貶損，但認(rèn)為行政機(jī)關(guān)對(duì)于此類效果的發(fā)生并不存在意思表示，而只是在履行信息公開義務(wù)［22］。其依據(jù)是《政府信息公開條例》第9條規(guī)定的政府負(fù)有主動(dòng)公開相關(guān)違法行為信息的職責(zé)。然而，如前文所述，行政黑名單制度并不同于行政違法事實(shí)的公布或違法信息的披露。行政黑名單是行政機(jī)關(guān)基于對(duì)行政相對(duì)人信息的歸集、整理、分析而形成的信用負(fù)面評(píng)價(jià)，此種評(píng)價(jià)帶有行政機(jī)關(guān)的價(jià)值判斷，行政機(jī)關(guān)具有通過(guò)向社會(huì)公布而帶來(lái)的“污名”“聲譽(yù)罰”等效果來(lái)達(dá)到控制違法行為的意圖［25］。從客觀上看，行政黑名單的公布會(huì)給行政相對(duì)人造成聲譽(yù)的貶損；從主觀上看，行政機(jī)關(guān)存在期待此種后果發(fā)生的意思表示。因此，行政黑名單的公布行為應(yīng)當(dāng)屬于行政處罰。盡管《行政處罰法》中并未明確列舉此種處罰措施，但有的學(xué)者將《行政處罰法》中所規(guī)定的“其他行政處罰”分為精神罰、資格罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰和人身罰等五類，并得到普遍認(rèn)可［26］，行政黑名單的公布行為應(yīng)當(dāng)屬于精神罰中的聲譽(yù)罰。

3.懲戒行為的性質(zhì)

懲戒行為，指行政機(jī)關(guān)對(duì)行政黑名單所認(rèn)定的失信人進(jìn)行懲戒，或者在失信聯(lián)合懲戒機(jī)制下將行政黑名單信息分享給其他行政機(jī)關(guān)，并對(duì)失信人采取聯(lián)合懲戒的行為。懲戒行為是行政黑名單制度與失信聯(lián)合懲戒制度的連結(jié)點(diǎn)，也是行政黑名單制度受到合法性質(zhì)疑的關(guān)注焦點(diǎn)。實(shí)踐中懲戒行為的種類多種多樣，學(xué)界將其總結(jié)為提醒告誡、重點(diǎn)監(jiān)管、聲譽(yù)不利、資格限制或剝奪、自由限制等類型［17］。因此，懲戒行為的性質(zhì)可以分為三種情況：一是具有處罰性質(zhì)的懲戒行為，通報(bào)批評(píng)、撤銷榮譽(yù)稱號(hào)等屬于“聲譽(yù)罰”，從業(yè)禁止、考試限制、許可限制等資格限制或剝奪屬于“資格罰”，限制出境、旅游、高消費(fèi)等自由限制屬于“人身罰”；二是具有行政指導(dǎo)性質(zhì)的懲戒行為，主要表現(xiàn)為提醒、告誡、約談等行為，此類行為不具有強(qiáng)制性，也不發(fā)生實(shí)質(zhì)的法律效果，其目的在于引導(dǎo)相對(duì)人為或不為一定行為；三是具有行政檢查性質(zhì)的懲戒行為，主要表現(xiàn)為重點(diǎn)監(jiān)管行為，重點(diǎn)監(jiān)管通過(guò)增加檢查頻次、強(qiáng)化再犯的懲戒力度來(lái)對(duì)失信者加強(qiáng)監(jiān)管［5］，屬于特殊的行政檢查，行政機(jī)關(guān)對(duì)此具有較強(qiáng)的裁量空間。行政黑名單制度關(guān)于懲戒行為中的行政處罰行為的創(chuàng)設(shè)，極易突破法律保留原則的限制，在缺乏上位法依據(jù)的情況下創(chuàng)設(shè)出超越權(quán)限的處罰種類，引發(fā)合法性問(wèn)題。

4.移出行為的性質(zhì)

移出行為，指行政機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)規(guī)定依職權(quán)或依申請(qǐng)將列入行政黑名單的失信者移出行政黑名單，對(duì)其不再進(jìn)行懲戒或聯(lián)合懲戒的行為。根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委、中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒對(duì)象名單管理工作的指導(dǎo)意見》，行政黑名單的移出行為涉及四類情形：一是行政黑名單所規(guī)定的有效期屆滿后的自動(dòng)退出；二是失信者通過(guò)主動(dòng)修復(fù)，經(jīng)認(rèn)定機(jī)關(guān)同意后，在有效期屆滿前提前退出；三是經(jīng)異議處理，確定認(rèn)定有誤后，認(rèn)定機(jī)關(guān)將相關(guān)失信主體從行政黑名單中移出；四是行政黑名單的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生改變，認(rèn)定機(jī)關(guān)將不再符合新認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的失信者從行政黑名單中移出。移出行為屬于行政行為的終止，前兩種情形屬于行政行為有效期屆滿的自動(dòng)失效，其中，經(jīng)修復(fù)而提前退出實(shí)質(zhì)上是對(duì)黑名單有效期的縮減；第三種情形依照瑕疵的大小應(yīng)當(dāng)屬于行政行為的無(wú)效或撤銷，異議處理主要表現(xiàn)為行政復(fù)議和行政訴訟［27］；第四種情形屬于行政行為的廢止。

三、行政黑名單制度的合法性控制

通過(guò)對(duì)行政黑名單制度的屬性分析，具有處罰性質(zhì)的公布行為和懲戒行為會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生較大影響，存在過(guò)度侵害公民權(quán)利的可能，也是導(dǎo)致行政黑名單制度產(chǎn)生合法性問(wèn)題的原因所在。列入行為雖屬于程序性行政行為，卻是后續(xù)行為生效的前提，移出行為則是失信者實(shí)現(xiàn)自我救濟(jì)的主要途徑，此二類行為亦不容忽視。因此，加強(qiáng)對(duì)行政黑名單制度的合法性控制，不僅要使其創(chuàng)設(shè)依據(jù)具有形式合法性，更要在內(nèi)容和程序上符合實(shí)質(zhì)合法性的要求。

（一）針對(duì)懲戒行為的依據(jù)控制

行政黑名單制度中的懲戒行為集人身罰、資格罰、聲譽(yù)罰等于一身，對(duì)行政相對(duì)人具有較強(qiáng)的法益侵害性，因此行政黑名單制度的創(chuàng)設(shè)依據(jù)層級(jí)本不宜偏低。然而，由于實(shí)踐中需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)行政黑名單的領(lǐng)域眾多，具體認(rèn)定情形與懲戒方式各不相同，亦難達(dá)成一致的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，故難以制定專門法律、行政法規(guī)來(lái)對(duì)行政黑名單制度作統(tǒng)一的具體規(guī)定。在立法資源相對(duì)緊缺的情況下，也不宜要求每個(gè)領(lǐng)域就此分別出臺(tái)一部法律或行政法規(guī)。行政黑名單制度創(chuàng)設(shè)依據(jù)的合法性問(wèn)題，直接關(guān)系到行政黑名單制度的存在基礎(chǔ)，該問(wèn)題的解決迫在眉睫。

行政黑名單本身其實(shí)并不需要過(guò)高位階的創(chuàng)設(shè)依據(jù)，行政黑名單的公布行為在性質(zhì)上屬于聲譽(yù)罰，懲戒力度遠(yuǎn)不如自由限制、資格限制等嚴(yán)重，與警告更加接近。因此，僅單純包括公布行為的行政黑名單制度，通過(guò)規(guī)章即可創(chuàng)設(shè)。然而，行政黑名單制度之所以在創(chuàng)設(shè)依據(jù)上存在合法性挑戰(zhàn)，是因?yàn)楫?dāng)前的行政黑名單制度往往都包含懲戒行為，而懲戒行為又多具有人身罰和資格罰的性質(zhì)。因此，以低位階的規(guī)章和規(guī)范性文件創(chuàng)設(shè)行政黑名單制度往往容易突破權(quán)限，創(chuàng)設(shè)了只能由上位法創(chuàng)設(shè)的處罰類型。有鑒于此，較為適當(dāng)?shù)倪x擇是：首先，對(duì)于懲戒行為中涉及行政處罰、行政強(qiáng)制和行政許可的行政黑名單制度，應(yīng)當(dāng)符合這些行為的創(chuàng)設(shè)規(guī)則，以法律或行政法規(guī)的形式加以創(chuàng)設(shè)，不含具有人身罰、資格罰性質(zhì)的懲戒行為的行政黑名單制度可以規(guī)章創(chuàng)設(shè)；其次，為保障行政黑名單制度的靈活性，各行業(yè)、各地方的主管部門可以根據(jù)自身的實(shí)際情況，以規(guī)章的形式具體規(guī)定本行業(yè)或本地方行政黑名單制度的管理與實(shí)施細(xì)則，但應(yīng)加強(qiáng)對(duì)此類規(guī)章的合法性審查，避免其出現(xiàn)違背上位法規(guī)范的情形；此外，為保障行政黑名單制度的規(guī)范性，應(yīng)當(dāng)以部門聯(lián)合規(guī)章的形式統(tǒng)一規(guī)定行政黑名單制度的認(rèn)定與公布程序、移出機(jī)制以及救濟(jì)途經(jīng)等。當(dāng)前通過(guò)規(guī)范性文件創(chuàng)設(shè)行政黑名單管理制度的做法，屬于對(duì)新型行政執(zhí)法模式的嘗試，但應(yīng)及時(shí)上升為法律、法規(guī)或規(guī)章。

（二）針對(duì)列入行為與懲戒行為的內(nèi)容控制

1.列入標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)符合比例原則

比例原則被稱為是行政法中的“帝王原則”。傳統(tǒng)的比例原則包含三個(gè)子原則：一是適當(dāng)性原則，指行政手段必須能夠促進(jìn)目的的實(shí)現(xiàn)；二是必要性原則，指所采取的手段應(yīng)當(dāng)是必要的，所造成的損害應(yīng)當(dāng)是最小的；三是均衡性原則，要求手段所增進(jìn)的公益與所造成的損害要成比例。此外，目的正當(dāng)性原則近來(lái)也被納入比例原則的范圍［28］。

行政黑名單的列入標(biāo)準(zhǔn)關(guān)涉什么人的什么行為納入行政黑名單制度適用范圍的問(wèn)題，需要依據(jù)比例原則進(jìn)行確定。首先，應(yīng)當(dāng)審查行政黑名單的列入目的是否正當(dāng)。其次，應(yīng)當(dāng)依據(jù)適當(dāng)性原則審查列入行政黑名單是否能促進(jìn)目的的實(shí)現(xiàn)。再次，應(yīng)當(dāng)依據(jù)必要性原則審查采取列入行政黑名單的手段是否必要，且造成的損害是否最小。最后，均衡性原則所進(jìn)行的是一種價(jià)值衡量，難以量化，只能作為價(jià)值取向在個(gè)案中不斷追求而得以實(shí)現(xiàn)。

2.懲戒方式應(yīng)符合不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則

不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則要求行政機(jī)關(guān)在對(duì)公民課以負(fù)擔(dān)時(shí)，采取的行政措施應(yīng)當(dāng)與追求實(shí)現(xiàn)的目的存在合理的聯(lián)結(jié)關(guān)系［29］?！耙惶幨?，處處受限”“失信者寸步難行”是失信者在行政黑名單制度下的處境。行政黑名單制度所規(guī)定的懲戒和聯(lián)合懲戒情形非常多樣，如前所述，涉及聲譽(yù)罰、資格罰、人身罰、提醒告誡、重點(diǎn)監(jiān)督等多類懲戒方式。似乎任何行政事項(xiàng)都與行政相對(duì)人的失信行為產(chǎn)生了普遍的關(guān)聯(lián)，這必然導(dǎo)致懲戒和聯(lián)合懲戒的范圍過(guò)寬。以當(dāng)前媒體廣泛報(bào)道的個(gè)人隱瞞病史、逃避隔離醫(yī)學(xué)觀察等行為將被列入征信黑名單的事件為例，個(gè)人若因此被列入行政黑名單，則將面臨上述提及的多種懲戒方式。如果個(gè)人因隱瞞病史而受到通報(bào)批評(píng)、限制獲得或撤銷榮譽(yù)稱號(hào)、部分行業(yè)從業(yè)限制等懲戒尚屬合理，但若因此在生產(chǎn)許可、政府采購(gòu)、資質(zhì)審核等方面遭受限制，則難以認(rèn)為其具有合理關(guān)聯(lián)。再例如《北京市不文明行為記錄管理暫行辦法》中，將加強(qiáng)公安、海關(guān)安檢作為不文明行為的懲戒方式，二者也不具有合理關(guān)聯(lián)。此類規(guī)定都應(yīng)當(dāng)以不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則加以排除適用。

（三）針對(duì)列入行為與移出行為的程序控制

1.完善行政黑名單列入環(huán)節(jié)的程序保障

在行政黑名單制度的列入環(huán)節(jié)中，給予行政相對(duì)人以自我辯護(hù)的權(quán)利是實(shí)現(xiàn)程序公平的基礎(chǔ)性條件，并且可以限制行政機(jī)關(guān)的肆意妄為［30］。為保障行政相對(duì)人的辯護(hù)權(quán)，則應(yīng)當(dāng)在列入環(huán)節(jié)設(shè)立告知程序、陳述與申辯程序以及聽證程序。

首先，行政黑名單制度應(yīng)當(dāng)設(shè)置事先告知程序。行政機(jī)關(guān)在列入決定作出之前應(yīng)當(dāng)向行政相對(duì)人進(jìn)行告知，不僅要告知擬決定將其列入行政黑名單的情況，還要告知其將要面臨的懲戒措施以及救濟(jì)途經(jīng)，未經(jīng)告知便將行政相對(duì)人列入行政黑名單的行為，應(yīng)當(dāng)因程序嚴(yán)重違法而無(wú)效。其次，應(yīng)當(dāng)給予合理期限供行政相對(duì)人進(jìn)行陳述和申辯，從而降低錯(cuò)誤列入和不當(dāng)列入的可能性，在申辯期間內(nèi)，應(yīng)當(dāng)暫停行政黑名單列入決定的作出。最后，還應(yīng)當(dāng)設(shè)立聽證程序?！缎姓幜P法》第42條規(guī)定了“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前”當(dāng)事人可以要求進(jìn)行聽證。行政黑名單所帶來(lái)的懲戒力度絲毫不低于該條所規(guī)定的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等行政處罰，并且該條中的“等”意味著可以進(jìn)行擴(kuò)張解釋，司法實(shí)踐中也承認(rèn)了聽證范圍的擴(kuò)充［31］。因此，在行政黑名單制度的列入環(huán)節(jié)設(shè)立聽證程序具有合法性和合理性。

2.完善行政黑名單制度的退出機(jī)制

行政黑名單制度退出機(jī)制屬于信用體系建設(shè)中的“日落條款”［32］，該機(jī)制意在鼓勵(lì)失信人積極采取行動(dòng)、恢復(fù)個(gè)人信用。首先，需要確立行政黑名單制度的“期限法定”原則。行政黑名單會(huì)給列入其中的失信者帶來(lái)極大影響，因此原則上必須存在期限［20］，不能“一時(shí)失信、終身受限”。同時(shí)，行政黑名單的期限應(yīng)當(dāng)由法律、行政法規(guī)或規(guī)章確立，不能由規(guī)范性文件自行確立。其次，要完善行政黑名單制度的修復(fù)機(jī)制。應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定失信者進(jìn)行信用修復(fù)、退出行政黑名單的具體程序，設(shè)立修復(fù)考察期，經(jīng)信用修復(fù)而退出行政黑名單的行政相對(duì)人，如果在考察期內(nèi)再為失信行為，則應(yīng)恢復(fù)原行政黑名單的實(shí)施。

（四）針對(duì)行政黑名單制度的司法救濟(jì)

行政黑名單制度在實(shí)施上具有過(guò)程性，但在救濟(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)具有整體性。行政相對(duì)人無(wú)論是因行政黑名單的公布行為而遭受侵害，還是因懲戒行為遭受侵害，都無(wú)法回避列入行為而單就公布行為和懲戒行為進(jìn)行司法救濟(jì)。在我國(guó)司法實(shí)踐中，行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政黑名單制度的行為提起司法審查面臨著困難，有的法院以不符合提起訴訟的條件為由，駁回起訴［12］。實(shí)踐中行政相對(duì)人對(duì)行政黑名單制度提起行政訴訟往往是基于兩種情形：一是發(fā)現(xiàn)自己被列入行政黑名單并被公示，因不服被列入行政黑名單并被公示而提起行政訴訟；二是當(dāng)受到懲戒時(shí)才發(fā)現(xiàn)自己被列入行政黑名單，因?qū)ζ涫艿降膽徒湫袨橐约氨涣腥胄姓诿麊蔚淖龇ú环崞鹦姓V訟。如前所述，由于行政黑名單的公布行為屬于行政處罰，大多懲戒行為也屬于行政處罰，因此應(yīng)當(dāng)具有可訴性（部分懲戒行為雖不具有可訴性，但因?yàn)樾姓诿麊卧瓌t上必須公示，所以同樣可以基于公布行為提起行政訴訟）。

行政黑名單的列入行為雖然屬于程序性行政行為，但是列入行為作為公布行為和懲戒行為的先行行為，其違法性可以為后續(xù)的公布行為和懲戒行為所繼承。因此，法院在審查行政黑名單的公布行為或懲戒行為時(shí)，必然會(huì)追溯到對(duì)列入行為的合法性審查。如果法院確認(rèn)行政黑名單的列入行為違法，則在撤銷公布行為和懲戒行為的同時(shí)，也應(yīng)一并撤銷列入行為。因?yàn)樾姓诿麊蔚牧腥胄袨榕c公布行為、懲戒行為之間存在著必然的牽連關(guān)系，一經(jīng)列入必然引發(fā)后續(xù)的公布與懲戒，如果不同時(shí)撤銷列入行為則無(wú)益于當(dāng)事人權(quán)益的保障。

客觀來(lái)說(shuō)，行政黑名單制度并非完美，但確實(shí)發(fā)揮應(yīng)對(duì)誠(chéng)信危機(jī)的社會(huì)治理功效?？创庞皿w系建設(shè)下的行政黑名單制度，既不能單純因其存在規(guī)范性問(wèn)題而全盤否定，也不能將其視為解決一切問(wèn)題的“靈丹妙藥”。面對(duì)行政黑名單制度的合法性挑戰(zhàn)，全方位地加強(qiáng)合法性控制，是實(shí)現(xiàn)行政黑名單制度法治化的當(dāng)務(wù)之急。從更深層次考慮，行政黑名單制度所顯露出的問(wèn)題，是危機(jī)社會(huì)治理之下，公益保障與私益侵害之間的權(quán)衡問(wèn)題。因此，妥善平衡好各方權(quán)益，在發(fā)揮公益保障功能的同時(shí)，通過(guò)強(qiáng)化合法性控制來(lái)避免對(duì)私益的過(guò)度侵害，是行政黑名單制度法治化構(gòu)建的應(yīng)有之義。

注 釋

（1）《體育市場(chǎng)黑名單管理辦法》第13條第1款規(guī)定：“省級(jí)人民政府體育主管部門應(yīng)當(dāng)在5個(gè)工作日內(nèi)，將列入體育市場(chǎng)黑名單的情況通知當(dāng)事人，并告知其有陳述、申辯的權(quán)利。”第14條第3款規(guī)定：“申辯期間不影響體育市場(chǎng)黑名單的公布和管理?！?/p>