孔令剛

（安徽省社科院 城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)所，安徽 合肥 230051）

為實(shí)現(xiàn)消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府堅(jiān)持扶貧減貧與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步提升的理念，將扶貧工作與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃緊密銜接，推行頂層設(shè)計(jì)、廣泛參與、模式多樣、階段遞進(jìn)、分步實(shí)施的減貧戰(zhàn)略，從救濟(jì)式扶貧到開(kāi)發(fā)式扶貧、綜合性扶貧、精準(zhǔn)扶貧階段式遞進(jìn)，基本解決了農(nóng)村人口絕對(duì)貧困問(wèn)題，提前10年實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展議程的減貧目標(biāo)，成為人類(lèi)歷史上可持續(xù)性減貧脫貧的國(guó)別典型案例。

但是，貧困化是一個(gè)長(zhǎng)期存在的社會(huì)歷史現(xiàn)象，同時(shí)也是一個(gè)內(nèi)涵和外延不斷變化的動(dòng)態(tài)概念。不容忽視的是，中國(guó)扶貧領(lǐng)域不僅存在貧困識(shí)別不精準(zhǔn)、貧困維度改善不足、脫貧穩(wěn)定性不強(qiáng)、扶貧資金微觀使用效率考核不到位、扶貧政策績(jī)效有待提高等一系列亟待解決的問(wèn)題，2020后脫貧時(shí)期相對(duì)貧困問(wèn)題還將進(jìn)一步凸顯。社會(huì)環(huán)境的快速變化及扶貧領(lǐng)域的復(fù)雜局面啟發(fā)我們，應(yīng)借鑒市場(chǎng)化反貧理念，構(gòu)建社會(huì)化、專(zhuān)業(yè)化反貧機(jī)制，逐步改變扶貧強(qiáng)投入特征，提高扶貧資金使用效率；運(yùn)用能力貧困理論，構(gòu)建多維貧困、相對(duì)貧困一體化的貧困監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，提高貧困識(shí)別精準(zhǔn)度，降低脫貧返貧風(fēng)險(xiǎn)，從而不斷提升扶貧政策效應(yīng)。

一、改革開(kāi)放40多年來(lái)中國(guó)農(nóng)村扶貧領(lǐng)域主要成就

（一）基本完成農(nóng)村絕對(duì)貧困人口減貧任務(wù)

1.不斷提高貧困線標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌

1986年，我國(guó)首次確立國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)民人均年純收入206元，并規(guī)定該標(biāo)準(zhǔn)隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而提高。之后，國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)依次變動(dòng)為2000年的625元、2001年的865元、2010年的1 274元［1］，但仍低于日消費(fèi)1美元∕人的國(guó)際極端貧困標(biāo)準(zhǔn)。

為避免標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低造成貧困人口自動(dòng)脫貧的失監(jiān)問(wèn)題，2011年國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)大幅提高到2 300元，并約定以6%的年增長(zhǎng)率遞進(jìn)。至2015年，國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)為2 855元，按購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)方法計(jì)算，相當(dāng)于每天2.2美元，超過(guò)當(dāng)年世界銀行公布的日消費(fèi)1.9美元∕人極端貧困標(biāo)準(zhǔn)［1］，實(shí)現(xiàn)了與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的接軌。

2.基本完成區(qū)域性貧困人口整體脫貧任務(wù)

改革開(kāi)放40多年貧困人口及貧困發(fā)生率變化（統(tǒng)一按2011年標(biāo)準(zhǔn)折算），可以分為三個(gè)階段。①?lài)?guó)家重點(diǎn)扶貧縣劃分前。1985年末，農(nóng)村貧困人口6.6億，比1978年末減少1.1億；貧困發(fā)生率78.3%，下降21.3%［1］，7年內(nèi)年均下降3.1%。②新的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立前。2011年，新口徑下全國(guó)貧困人口數(shù)由上年2 688萬(wàn)人調(diào)整至1.28億，貧困發(fā)生率為13.4%［1］。相比1985年末減少5.32億，下降75.9%；25年內(nèi)年均下降2.6%。③2020年脫貧任務(wù)時(shí)間表前夕。2019年末，農(nóng)村貧困人口551萬(wàn)人，比2012年減少12 249萬(wàn)；貧困發(fā)生率為0.6%，下降12.8%，農(nóng)村絕對(duì)貧困人口脫貧的歷史性任務(wù)基本完成。2019年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入是全國(guó)平均水平的72.2%，比2012年提高10.1個(gè)百分點(diǎn)［2］。

3.提前10年實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展議程的減貧目標(biāo)

按照以上3個(gè)階段劃分，中國(guó)貧困發(fā)生率年均下降速度呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)，但與全球平均水平相比，下降速度明顯較快，且貧困發(fā)生率低于全球水平。2020年，中國(guó)基本完成農(nóng)村絕對(duì)貧困人口脫貧任務(wù)，提前10年實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展議程的減貧目標(biāo)。

1981-2015年末，中國(guó)農(nóng)村貧困發(fā)生率累計(jì)下降87.6個(gè)百分點(diǎn)，年均下降2.6個(gè)百分點(diǎn)，同期全球貧困發(fā)生率累計(jì)下降32.2個(gè)百分點(diǎn)，年均下降0.9個(gè)百分點(diǎn)。截至2015年末，中國(guó)農(nóng)村貧困人口5 575萬(wàn)人，貧困發(fā)生率5.7%；同期全球極端貧困人數(shù)7.02億人，貧困發(fā)生率9.6%［1］。

（二）初步形成具有中國(guó)特色的扶貧模式

1.開(kāi)發(fā)式扶貧

開(kāi)發(fā)式扶貧的要義是以發(fā)展來(lái)解決貧困問(wèn)題。主要做法是，改善農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)條件，組織引導(dǎo)貧困人口參與其中，使貧困人口通過(guò)收入提高而擺脫貧困，同時(shí)以有效的社會(huì)融入行為阻斷返貧誘因。

1986年國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)立伊始，大力倡導(dǎo)并逐步推行開(kāi)發(fā)式扶貧。1994年《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》要求，通過(guò)發(fā)展商品生產(chǎn)，解決農(nóng)村八千萬(wàn)貧困人口溫飽問(wèn)題。經(jīng)過(guò)七年多的努力，貧困地區(qū)通電、通路、通郵、通電話(huà)的行政村分別占比95.5%、89%、69%和67.7%，生產(chǎn)生活條件明顯改善。加強(qiáng)教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，592個(gè)國(guó)家重點(diǎn)扶持貧困縣中318個(gè)實(shí)現(xiàn)了“兩基”目標(biāo)，社會(huì)事業(yè)停滯局面得到扭轉(zhuǎn)，人們精神面貌發(fā)生較大變化。2000年國(guó)家扶貧重點(diǎn)縣農(nóng)民人均純收入提高5.8%，比全國(guó)平均增幅高出1.5個(gè)百分點(diǎn)；農(nóng)民人均純收入低于882元的貧困人口減少128萬(wàn)，貧困發(fā)生率由30.7%下降到3%左右［3］。

開(kāi)發(fā)式扶貧始終是國(guó)家支持、社會(huì)資助的一種重要的扶貧脫貧模式?！笆濉逼陂g，832個(gè)國(guó)家貧困縣制定了產(chǎn)業(yè)扶貧規(guī)劃。截至2019年上半年，全國(guó)92%的貧困戶(hù)參與到特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，主要通過(guò)產(chǎn)業(yè)幫扶實(shí)現(xiàn)脫貧的占比67%［4］。

2.綜合性扶貧

綜合性扶貧從致貧原因和減貧目標(biāo)要求出發(fā)，圍繞貧困地區(qū)生產(chǎn)生活、基礎(chǔ)設(shè)施、文化教育、衛(wèi)生醫(yī)療、勞務(wù)輸出等多樣化需要，構(gòu)建包括組織機(jī)構(gòu)、政策制度、監(jiān)測(cè)管理等在內(nèi)的扶貧系統(tǒng)，采取多主體參與、多領(lǐng)域布局、多項(xiàng)目安排、多環(huán)節(jié)銜接、綜合性治理等做法，提升扶貧系統(tǒng)整體功能，從而提高扶貧效率的模式。

2011年出臺(tái)的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020）》，強(qiáng)調(diào)深入推進(jìn)綜合性脫貧，逐步改變貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化落后狀況；同時(shí)突出重點(diǎn)區(qū)域攻堅(jiān)，強(qiáng)調(diào)專(zhuān)項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧等多維一體的工作策略。綜合性扶貧的特點(diǎn)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）將扶貧與小康社會(huì)建設(shè)緊密結(jié)合，深化扶貧脫貧內(nèi)涵，提高脫貧質(zhì)量要求。2002年底，中央政府引導(dǎo)建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度（新農(nóng)合）；2006年起持續(xù)增加貧困地區(qū)中小學(xué)義務(wù)教育支出；2012年促進(jìn)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承保農(nóng)村居民大病保險(xiǎn)業(yè)務(wù)；2013年建立疾病應(yīng)急救助制度，對(duì)新農(nóng)合和大病保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)充；2015年確立“兩不愁，三保障”的脫貧新要求，首次將住房、教育、醫(yī)療條件作為考核指標(biāo)；2016年，全國(guó)新農(nóng)合規(guī)模為3 600億元。2016-2019年，中央財(cái)政投入醫(yī)療救助補(bǔ)助資金889.96億元，地方政府配套支持，補(bǔ)齊貧困人口住院醫(yī)療自付費(fèi)用（門(mén)檻費(fèi)）、提供重大疾病應(yīng)急救助，極大地提高了農(nóng)村貧困人口醫(yī)療保障水平［5］。

（2）廣泛動(dòng)員，構(gòu)建全社會(huì)協(xié)同扶貧體系。2010年，中央兩辦首次提出定點(diǎn)扶貧目標(biāo)任務(wù)。2014年，310個(gè)中直機(jī)關(guān)及企事業(yè)等單位選派掛職干部458名，投入幫扶資金及物資折款30.27億元，同比增長(zhǎng)45.4%，其中投向基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)和文化教育領(lǐng)域的資金，分別占比67%、18%和8%。地方各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位16.39萬(wàn)個(gè)，選派掛職蹲點(diǎn)干部39.47萬(wàn)名，投入幫扶資金及物資折款327.37億元，其中投向貧困村基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)和人力資源培訓(xùn)的資金，分別占比43%、25%和13%［6］。社會(huì)組織具有志愿性、公益性、專(zhuān)業(yè)性特點(diǎn)，其在扶貧工作中凸顯出微觀小尺度的樣本選擇、自下而上的工作視角、需求導(dǎo)向的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，成為不可或缺的新生力量。據(jù)《慈善藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)慈善發(fā)展報(bào)告（2019）》，2018年全國(guó)社會(huì)組織81.6萬(wàn)個(gè)，其中基金會(huì)7 027個(gè)，社會(huì)團(tuán)體36.6萬(wàn)個(gè)，服務(wù)機(jī)構(gòu)44.3萬(wàn)個(gè)，分別增長(zhǎng)7.1%、11.4%、3.1%、10.8%；志愿者1.98億人，增長(zhǎng)25%；志愿者貢獻(xiàn)價(jià)值823.6億元，增長(zhǎng)超過(guò)50%［7］。

（3）突出攻克區(qū)域性深度貧困難題。就六盤(pán)山片區(qū)等“三區(qū)三州”深度貧困問(wèn)題，中央26個(gè)部門(mén)出臺(tái)27項(xiàng)專(zhuān)門(mén)化政策性文件，同時(shí)建立東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援、中央單位定點(diǎn)扶貧、社會(huì)組織扶貧等工作機(jī)制，給予重點(diǎn)扶持。2018年、2019年中央財(cái)政投向“三區(qū)三州”320億元，占財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金總額的63%。2018年，東部9省市投入財(cái)政幫扶資金177億元，增長(zhǎng)130%［5］。在政府與社會(huì)各界共同努力下，2019年“三區(qū)三州”貧困人口由305萬(wàn)減少了133萬(wàn)人，貧困發(fā)生率下降6.4個(gè)百分點(diǎn)，降幅高于全國(guó)平均水平5個(gè)百分點(diǎn)［8］。

（4）扶貧投入多元化、政策工具多樣化。根據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦統(tǒng)計(jì)，2002-2011年綜合扶貧階段，中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧投入1 610億元，年均增長(zhǎng)11%；而部門(mén)配套資金及省級(jí)財(cái)政投入也加速增長(zhǎng)。這一時(shí)期，信貸、保險(xiǎn)等多樣化政策工具不斷豐富，初步形成功能細(xì)分化、覆蓋面更廣、保障體系化的趨勢(shì)。

2000年扶貧小額貸款60億元，覆蓋貧困戶(hù)600多萬(wàn)。2004年扶貧專(zhuān)項(xiàng)貼息貸款到戶(hù)數(shù)額占比為15.6%，產(chǎn)業(yè)化貸款、企業(yè)貸款、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)保護(hù)貸款等占比合計(jì)為84.4%。2004年重啟農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，2007-2017年間中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼年均增速達(dá)到26%［9］。如今小額貸款、專(zhuān)項(xiàng)貼息貸款、小額貸款保證保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼等，形成覆蓋貧困戶(hù)生產(chǎn)、生活、大病統(tǒng)籌等多方面的保障服務(wù)體系。

3.精準(zhǔn)扶貧

為解決長(zhǎng)期存在的“扶持誰(shuí)”“誰(shuí)來(lái)扶”“怎么扶”“如何退”等難題，2012年習(xí)近平總書(shū)記提出了“精準(zhǔn)扶貧”理念，之后又系統(tǒng)闡述了精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)脫貧的策略、路徑、目標(biāo)、任務(wù)，形成了完整的精準(zhǔn)扶貧思想體系。

關(guān)于“六個(gè)精準(zhǔn)”，它是指扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到位精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)以及脫貧成效精準(zhǔn)。主要?jiǎng)?chuàng)新措施是對(duì)貧困村、貧困戶(hù)建檔立卡，將貧困人口按照所屬區(qū)域、年齡結(jié)構(gòu)、貧困原因等方式進(jìn)行分類(lèi)歸檔。

與“六個(gè)精準(zhǔn)”體現(xiàn)的工作指南性質(zhì)不同，“五個(gè)一批”主要從宏觀方面指出脫貧的具體路徑，提出從貧困村及貧困人口實(shí)際出發(fā)，通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)、易地搬遷、生態(tài)補(bǔ)償、發(fā)展教育及社會(huì)保障兜底等分類(lèi)施策辦法從而實(shí)現(xiàn)脫貧。

“七個(gè)強(qiáng)化”即強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、強(qiáng)化資金投入、強(qiáng)化部門(mén)協(xié)同、強(qiáng)化東西協(xié)作、強(qiáng)化社會(huì)合力、強(qiáng)化基層活力、強(qiáng)化任務(wù)落實(shí)，由此確保2020年解決區(qū)域性整體貧困，全面建成小康社會(huì)任務(wù)?！捌邆€(gè)強(qiáng)化”是習(xí)近平總書(shū)記在總結(jié)過(guò)去扶貧模式及扶貧工作路線經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，提出的精準(zhǔn)扶貧階段的綜合措施和應(yīng)對(duì)策略。

2013年精準(zhǔn)扶貧新階段的政策特點(diǎn)如下：①面向建檔立卡貧困人口推出免擔(dān)保、免抵押、基準(zhǔn)利率放貸、財(cái)政全額貼息的扶貧小額貸款，2015-2017年累計(jì)發(fā)放超過(guò)4 300億元，惠及1 100多萬(wàn)戶(hù)貧困戶(hù)。②財(cái)政部等支持832個(gè)貧困縣開(kāi)展涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合試點(diǎn)，2016-2019年整合各類(lèi)涉農(nóng)資金超過(guò)9 000億元。③有序落實(shí)易地扶貧搬遷的債務(wù)限額和貼息資金，支持280萬(wàn)建檔立卡貧困人口搬遷任務(wù)。④社會(huì)扶貧資源大幅度增加。2013-2018年的5年內(nèi)，中央政府財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金2 800多億元、地方及部門(mén)配套資金達(dá)數(shù)萬(wàn)億［10］。

在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略指導(dǎo)下，2013-2018年中國(guó)農(nóng)村累計(jì)減貧8 512萬(wàn)人，832個(gè)貧困縣中436個(gè)貧困縣宣布脫貧摘帽，建檔立卡貧困村從12.8萬(wàn)個(gè)減少到2.6萬(wàn)個(gè)左右，貧困發(fā)生率下降至3%以下［2］。

二、農(nóng)村扶貧減貧領(lǐng)域存在的主要問(wèn)題

隨著扶貧減貧理論研究及創(chuàng)新實(shí)踐的深入推進(jìn)，改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村扶貧減貧取得巨大成就，但仍然存在一些亟須關(guān)注和解決的問(wèn)題，特別是精準(zhǔn)扶貧的瞄準(zhǔn)機(jī)制難以構(gòu)建，脫貧返貧風(fēng)險(xiǎn)大，扶貧資金使用效率低等，不利于扶貧脫貧事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（一）貧困識(shí)別不精準(zhǔn)，扶貧政策效應(yīng)難以體現(xiàn)

1.村級(jí)瞄準(zhǔn)效率低下，未能覆蓋更多貧困人口

2001年國(guó)務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組改變過(guò)去以貧困縣為基本扶持單位的做法，轉(zhuǎn)而通過(guò)“整村推進(jìn)”的做法，將扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了14.8萬(wàn)個(gè)貧困村。由此，扶貧資源重點(diǎn)由縣級(jí)下沉到村級(jí)、戶(hù)級(jí)，但貧困人口的瞄準(zhǔn)率卻沒(méi)有顯著提高。以收入水平、貧困發(fā)生率、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)可獲得性及偏遠(yuǎn)程度等為標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)仍有48%的貧困村未被瞄準(zhǔn)，東、中部地區(qū)及非貧困縣則存在更大的瞄準(zhǔn)錯(cuò)誤，少數(shù)地方貧困人口瞄準(zhǔn)率低至30%。一方面，規(guī)則不齊全造成真正的貧困戶(hù)難以入列；另一方面，不合規(guī)操作造成入列的貧困戶(hù)難以享受補(bǔ)貼政策。這兩種錯(cuò)漏并存，使得貧困戶(hù)在列比率持續(xù)下降，2001年有59%的極端貧困人口居住在貧困村內(nèi)，但這一比重在2004年下降到51%［11］。

2.整村推進(jìn)政策的正向激勵(lì)效應(yīng)遲遲難以體現(xiàn)

2013年出臺(tái)的建檔立卡貧困戶(hù)扶持政策，出發(fā)點(diǎn)是對(duì)初始瞄準(zhǔn)不精確問(wèn)題的糾偏。但是此次調(diào)整方法仍然是以收入為主的簡(jiǎn)單測(cè)度法，入列的多維貧困群體較少，享受補(bǔ)貼比例較低。比如在享受政府低保等補(bǔ)貼方面，多維貧困群體不到貧困戶(hù)總數(shù)的三成［12］。

近年來(lái)，隨著扶貧資源加速注入，非貧困村與貧困村，非貧困戶(hù)與貧困戶(hù)之間形成了新的發(fā)展不平衡。很多地方非貧困村中貧困人數(shù)逐漸超過(guò)貧困村，比如2017年洛陽(yáng)市非貧困村貧困人口占農(nóng)村貧困人口的52.88%［13］。據(jù)筆者實(shí)地調(diào)研，2016-2020年，安徽某縣貧困村累計(jì)享有的各類(lèi)項(xiàng)目投資在數(shù)百萬(wàn)到兩千萬(wàn)之間，而投向非貧困村的數(shù)額是十萬(wàn)級(jí)，非貧困村因基礎(chǔ)設(shè)施投入?yún)T乏、開(kāi)發(fā)性農(nóng)業(yè)項(xiàng)目少而與貧困村的發(fā)展差距逐步拉大。扶貧政策在推進(jìn)貧困村走上富裕路的同時(shí)，造就了一批低收入村的發(fā)展洼地，由此形成當(dāng)今村際發(fā)展政策的懸崖效應(yīng)。

（二）貧困維度改善不足，脫貧返貧風(fēng)險(xiǎn)仍然較大

1.多維貧困發(fā)生率快速下降，但是貧困維度改善不足

貧困是由經(jīng)濟(jì)、教育、文化、地理、制度等多重因素交互影響而產(chǎn)生的社會(huì)歷史現(xiàn)象，收入貧困是果，能力貧困是根，扶貧減貧需要溯及多維之因以解決貧困之根到貧困之果的傳導(dǎo)問(wèn)題。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，由于教育和醫(yī)療公共服務(wù)的持續(xù)改善，政府紓解多維貧困成效顯著。1991-2011年，農(nóng)村多維貧困發(fā)生率由52.17%下降到7.02%，高于同期收入貧困發(fā)生率30個(gè)百分點(diǎn)的下降率；多維貧困發(fā)生率已低于收入貧困發(fā)生率5.28個(gè)百分點(diǎn)［14］。2010年農(nóng)村收入貧困發(fā)生率13.1%，消費(fèi)貧困發(fā)生率10.7%，多維貧困發(fā)生率8.2%［15］。

但是貧困維度的改善較為滯后，尤其是深度貧困地區(qū)。1991-2011年，貧困戶(hù)能力剝奪維度數(shù)僅從平均4.3輕微下降到3.8個(gè)［14］。從2015年全國(guó)19個(gè)集中連片貧困省多維貧困指數(shù)結(jié)構(gòu)來(lái)看，貢獻(xiàn)率較高的指標(biāo)依次為教育、社會(huì)認(rèn)同、健康和生活水平，分別為43.3%、23.9%、17.4%和15.5%，貧困人口能力被剝奪程度不容樂(lè)觀［16］。

2.多維貧困程度較深，脫貧不穩(wěn)定性壓力較大

教育和醫(yī)療條件是個(gè)人陷入持久性貧困的決定性因子［17］。相對(duì)于貧困人口需求，貧困地區(qū)教育、衛(wèi)生等公共產(chǎn)品及制度供給仍然不足，多維貧困人口應(yīng)對(duì)外部沖擊呈現(xiàn)明顯的脆弱性。2014年以來(lái)，全國(guó)因病返貧人口占貧困人口比例超過(guò)40%。比如2018年底河南建檔立卡貧困人口中，因病、因殘致貧占比高達(dá)72%，無(wú)勞動(dòng)能力者占47%，65歲以上老人占26%［18］。

（三）扶貧資金使用效率低下，經(jīng)濟(jì)效益偏低

1.不同階段扶貧資金績(jī)效前低后高，但是經(jīng)濟(jì)績(jī)效長(zhǎng)期偏低

2000年以前，扶貧資金重點(diǎn)投向國(guó)家級(jí)貧困縣，用于縣級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼比例過(guò)高，不能直接到戶(hù)，貸款回收率低，違規(guī)違法操作案例較多，總體效率低。主要表現(xiàn)如下：①行政績(jī)效差，資金管理部門(mén)撥付慢，資金使用部門(mén)不合規(guī)占用多，貸款項(xiàng)目立項(xiàng)率低；②經(jīng)濟(jì)績(jī)效低，基礎(chǔ)設(shè)施、教科文衛(wèi)投入不足，減貧瓶頸效應(yīng)突出；同時(shí)，開(kāi)發(fā)性項(xiàng)目成功率不高，信貸資金回收率低；③社會(huì)績(jī)效低，扶貧項(xiàng)目資金配套率差、到戶(hù)利用率低，貧困戶(hù)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生保障水平低［19］。

隨著多元化扶貧投入機(jī)制的構(gòu)建，扶貧公共產(chǎn)品供給效率改善，經(jīng)濟(jì)績(jī)效提高。而縮短資金撥付期，加強(qiáng)資金統(tǒng)籌使用及項(xiàng)目監(jiān)管等，顯著提升了行政績(jī)效。比如違規(guī)占用資金呈現(xiàn)大幅下降趨勢(shì)，2016年首次扶貧資金專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)，2013-2015年抽查資金中問(wèn)題金額占比為25.8%；2019年第二次審計(jì)發(fā)現(xiàn)，2016-2018年問(wèn)題金額占比已降至1.5%［20］。

2.不同來(lái)源、不同投向的扶貧資金減貧績(jī)效差異大，總體經(jīng)濟(jì)效率偏低

從扶貧資金來(lái)源成分看，其減貧績(jī)效差異明顯。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，中央政府財(cái)政扶貧資金中，以工代賑資金多于貼息扶貧貸款，后者多于發(fā)展資金。1978-2000年，對(duì)于增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出、農(nóng)民人均純收入、減少貧困人口、降低貧困發(fā)生率，以工代賑、貼息貸款、發(fā)展資金的作用依次減弱［21］。2000年以后，上述三項(xiàng)資金均對(duì)農(nóng)村貧困發(fā)生率產(chǎn)生正向效果，其中以工代賑資金對(duì)農(nóng)村貧困發(fā)生率、貧困深度及貧困強(qiáng)度下降起正向效果；扶貧發(fā)展資金對(duì)貧困深度有正向效果，與貧困強(qiáng)度顯著負(fù)相關(guān)；扶貧專(zhuān)項(xiàng)貸款與農(nóng)村貧困強(qiáng)度顯著負(fù)相關(guān)［22］。

吳本健等（2019）基于11 228戶(hù)建檔立卡貧困戶(hù)數(shù)據(jù)的研究，認(rèn)為財(cái)政扶貧短期內(nèi)有利于貧困戶(hù)增收，但會(huì)使多維貧困狀況惡化；金融扶貧對(duì)于深度貧困戶(hù)增收具有長(zhǎng)期效應(yīng)；兩者結(jié)合，既可提升金融扶貧緩解多維貧困的效果；也可抑制財(cái)政扶貧帶來(lái)的多維貧困狀況惡化［23］。

總體而言，不同投向和來(lái)源的扶貧資金產(chǎn)出彈性都較低，遠(yuǎn)未形成規(guī)模效益；對(duì)貧困農(nóng)戶(hù)收益增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率較低，遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期效果［24］。2016年湖北等4省38市（州）扶貧資金呈現(xiàn)強(qiáng)投入低產(chǎn)出狀態(tài)，扶貧資金的規(guī)模效率大于純技術(shù)效率，后者大于產(chǎn)出效率［25］。

3.注重貧困發(fā)生率下降的宏觀指標(biāo)考察，有失公允

我國(guó)財(cái)政扶貧資金投入與貧困人口收入增長(zhǎng)、貧困人口減少之間具有很強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系，具有較好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)績(jī)效。但在經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)、扶貧資金投入逐年增加的情況下，農(nóng)村減貧速度卻漸趨放緩、扶貧效益逐步降低［26］。近年來(lái)，政府項(xiàng)目制供給遭遇了“內(nèi)卷化”的困境，即隨著供給投入的增加，供給效能卻沒(méi)有提高［27］。以貧困人口減少量、貧困人口收入的增加來(lái)衡量財(cái)政扶貧資金投入效率不夠精準(zhǔn)，需要考量持續(xù)增加的公共品和服務(wù)供給是否增加貧困人口發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展能力等［24］。

在扶貧資源行政集中機(jī)制、綜合性扶貧治理體系不完善、扶貧績(jī)效監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系不健全的狀況下，以貧困人口減少為目標(biāo)的任務(wù)完成式考察占據(jù)主流地位，對(duì)于扶貧資金使用效率的微觀考量重視不夠。

三、提升扶貧政策效應(yīng)的對(duì)策建議

（一）強(qiáng)化多維貧困、相對(duì)貧困問(wèn)題政策研究，建立識(shí)別和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)貧困人口指標(biāo)體系

貧困化是一個(gè)長(zhǎng)期存在的社會(huì)歷史現(xiàn)象，同時(shí)也是一個(gè)內(nèi)涵和外延不斷變化的動(dòng)態(tài)概念。隨著2020年絕對(duì)貧困（即生存貧困）減貧任務(wù)的基本完成，多維貧困、相對(duì)貧困問(wèn)題將上升為主要矛盾，逐步占據(jù)扶貧領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。

1.強(qiáng)化多維貧困、相對(duì)貧困問(wèn)題政策研究，最大限度消解返貧風(fēng)險(xiǎn)

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)成功推行反貧困戰(zhàn)略的經(jīng)驗(yàn)表明，每個(gè)階段的發(fā)展目標(biāo)、中心任務(wù)、動(dòng)員機(jī)制、政策措施都要相匹配。比如在精準(zhǔn)脫貧階段，提出“兩不愁三保障”的脫貧門(mén)檻新要求和“五個(gè)一批”分類(lèi)施策辦法，同時(shí)中央及地方財(cái)政、中央及地方各級(jí)政府部門(mén)、社會(huì)組織及個(gè)人在近5年動(dòng)員超過(guò)2萬(wàn)億元的經(jīng)濟(jì)資源集中投入重點(diǎn)貧困村，為2020年扶貧任務(wù)完成提供了人力物力和政策支持。

隨著深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)問(wèn)題逐步解決，2020年以后部分返貧人口、低收入群體脫貧成為亟待落實(shí)和解決的任務(wù)。放眼未來(lái)，將收入貧困視角轉(zhuǎn)為多維貧困視角，逐步解決多維貧困、相對(duì)貧困問(wèn)題是必然選擇。

所謂相對(duì)貧困問(wèn)題，不僅表現(xiàn)為貧困人口相對(duì)較低的收入狀況，更是一種能力結(jié)構(gòu)的缺失，主要表現(xiàn)為知識(shí)、技術(shù)、信息等現(xiàn)代要素方面的貧困。解決相對(duì)貧困問(wèn)題，不僅意味著在近十多年內(nèi)，解決上一輪貧困攻堅(jiān)戰(zhàn)役中出現(xiàn)的低收入群體問(wèn)題，還要以城鄉(xiāng)一體化視角進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略布局，以解決農(nóng)村相對(duì)貧困人口現(xiàn)代社會(huì)素質(zhì)欠缺的能力缺陷問(wèn)題，從而最大限度消解返貧風(fēng)險(xiǎn)。

2.解決扶貧瞄準(zhǔn)失準(zhǔn)癥結(jié)，建立多維貧困識(shí)別及動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)貧困指標(biāo)體系

長(zhǎng)期以來(lái)，開(kāi)發(fā)性扶貧作為減緩貧困、提升福利水平的重要渠道，帶動(dòng)貧困地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，但是對(duì)于農(nóng)戶(hù)人力資本、物質(zhì)資本及社會(huì)資本的培育及實(shí)現(xiàn)有效減貧的道路探索不夠。而關(guān)于貧困問(wèn)題的大量研究表明，受教育年限、醫(yī)療保險(xiǎn)和健康保障條件，是影響貧困人口脫貧減貧的前三位因素，同時(shí)也是提高貧困群體福利的重要因素。

為解決精準(zhǔn)扶貧瞄準(zhǔn)失準(zhǔn)的癥結(jié)，需要構(gòu)建多維貧困識(shí)別及動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)貧困人口指標(biāo)體系。一方面要從開(kāi)發(fā)農(nóng)村貧困人口的能力出發(fā)，將收入機(jī)制瞄準(zhǔn)轉(zhuǎn)為多維貧困識(shí)別機(jī)制，大體涉及收入、教育、健康、生活水平和資產(chǎn)等維度。為此，應(yīng)加強(qiáng)多維貧困指數(shù)及檢測(cè)指標(biāo)體系研究，建立符合中國(guó)實(shí)際、基于全國(guó)和地方需要的多套動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)貧困人口指標(biāo)體系，為多維貧困識(shí)別機(jī)制構(gòu)建提供工作指南。另一方面，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，逐步豐富扶貧脫貧門(mén)檻內(nèi)容，提升標(biāo)準(zhǔn)。鑒于貧困發(fā)生率隨貧困維度閾值的降低而增加，貧困發(fā)生深度隨貧困維度閾值的降低而減少的特性，降低多維貧困閾值，導(dǎo)致更多的貧困人口被識(shí)別［16］，對(duì)于解決多維貧困和相對(duì)貧困問(wèn)題具有指示劑作用。

（二）逐步改變扶貧強(qiáng)投入特征，提高扶貧資金使用效率

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在扶貧政策目標(biāo)選擇方面，重視社會(huì)績(jī)效，忽視運(yùn)營(yíng)使用效率，形成高強(qiáng)度投入、低運(yùn)營(yíng)效率、低產(chǎn)出效率的狀況。改變“一高兩低”現(xiàn)象，需要加強(qiáng)公共部門(mén)績(jī)效管理，注重資金來(lái)源結(jié)構(gòu)管理，注重政策工具組合運(yùn)用。

1.優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)體系，推進(jìn)扶貧績(jī)效管理

改變單純以貧困人口減少量、貧困人口收入增加量來(lái)衡量部門(mén)和地方行政績(jī)效的考核辦法，增加對(duì)于貧困人口發(fā)展機(jī)會(huì)和自身能力提高方面的指標(biāo)考察。將地方公共品和服務(wù)供給有效性與扶貧成效掛鉤，促進(jìn)地方和部門(mén)從供需關(guān)系、總量與結(jié)構(gòu)以及扶貧資金運(yùn)作等方面考慮資金投入產(chǎn)出關(guān)系及使用效率，由此推進(jìn)地方和相關(guān)行政部門(mén)加強(qiáng)扶貧績(jī)效管理。

加強(qiáng)扶貧績(jī)效管理，要從以下幾個(gè)方面入手：①根據(jù)國(guó)家扶貧戰(zhàn)略制定本地區(qū)或本部門(mén)戰(zhàn)略規(guī)劃，確立階段性發(fā)展目標(biāo)、績(jī)效目標(biāo)，以指導(dǎo)績(jī)效考核和管理工作；②建立和完善激勵(lì)約束機(jī)制、利益相關(guān)方廣泛參與機(jī)制，促進(jìn)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，提升績(jī)效管理水平；③確立年度或跨年績(jī)效考核目標(biāo)，并與貧困人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系、滾動(dòng)預(yù)算指標(biāo)、項(xiàng)目庫(kù)進(jìn)展及項(xiàng)目考核情況相聯(lián)系，進(jìn)行績(jī)效監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)；④加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，并在上下級(jí)政府、牽頭部門(mén)與參與機(jī)構(gòu)、貧困戶(hù)與扶貧辦等不同層面，形成交流反饋、問(wèn)責(zé)督辦、改進(jìn)落實(shí)的閉環(huán)，將績(jī)效考核與績(jī)效提升落到實(shí)處。

2.從不同層面進(jìn)行規(guī)劃安排，促進(jìn)扶貧資金籌措渠道、項(xiàng)目類(lèi)型、使用對(duì)象相互匹配

2020年后，扶貧戰(zhàn)略將與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略緊密結(jié)合，扶貧重點(diǎn)任務(wù)和中心工作將發(fā)生改變，扶貧資金來(lái)源渠道、結(jié)構(gòu)及使用方式也將發(fā)生重大變化。在中央繼續(xù)給予全局性支持的狀況下，將更注重發(fā)揮地方籌集、整合和利用資金的積極性、主動(dòng)性。

對(duì)于地方政府而言，做好扶貧資金來(lái)源和使用的大文章，在宏觀層面，需要考慮以穩(wěn)定性脫貧思維解決貧困發(fā)生率下降問(wèn)題；在中觀層面，既要考慮公共品和服務(wù)供給方式與扶貧對(duì)象需求的對(duì)接，減少不必要的浪費(fèi)，還需優(yōu)化不同投向和來(lái)源扶貧資金組合，通過(guò)增加產(chǎn)出彈性來(lái)提高資金效率；在微觀層面，需要精心謀劃扶貧資金與扶貧項(xiàng)目類(lèi)型的匹配，扶貧對(duì)象需求與扶貧項(xiàng)目適應(yīng)性問(wèn)題，不斷提高扶貧資金產(chǎn)出效率、技術(shù)效率、規(guī)模效率。

（三）優(yōu)化貧困人口參與和發(fā)展幫扶機(jī)制，注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用

1.優(yōu)化貧困人口參與機(jī)制

2020年后，仍然面臨一些需要解決的脫貧遺留問(wèn)題。比如，對(duì)于地理環(huán)境險(xiǎn)惡、生態(tài)環(huán)境脆弱、少數(shù)民族集聚的“三區(qū)三州”特困地區(qū)而言，近年來(lái)在財(cái)政、金融、項(xiàng)目重點(diǎn)投入，易地搬遷、生態(tài)扶貧等綜合扶貧措施支持下，仍然難以解決扶貧脫貧“最后一公里”問(wèn)題。這是由于這些地域傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)因子難以嵌入現(xiàn)代市場(chǎng)倫理，造就了經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型貧困問(wèn)題，其貧困性狀具有動(dòng)態(tài)性、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型性和相對(duì)長(zhǎng)期性特征［29］。

對(duì)此脫貧難題，需要從地方經(jīng)濟(jì)文化以及地理要素的特異性性狀出發(fā)，反思現(xiàn)有貧困治理結(jié)構(gòu)的不足，改變高強(qiáng)度、大投入、運(yùn)動(dòng)式扶貧工作機(jī)制，以經(jīng)濟(jì)、文化、地理等地域突出的制約因素為依托，化小扶貧區(qū)塊，針對(duì)小區(qū)塊具體致貧因素設(shè)計(jì)有效的扶貧攻關(guān)計(jì)劃，借鑒國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，以市場(chǎng)化、社會(huì)化、專(zhuān)業(yè)化的扶貧隊(duì)伍為依托，建立貧困人口廣泛參與、專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍精準(zhǔn)服務(wù)、政策資源精準(zhǔn)組合的貧困治理體系。

2.優(yōu)化發(fā)展幫扶機(jī)制

2020年后，多數(shù)地區(qū)將面對(duì)扶貧減貧與鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展的新任務(wù)，為此應(yīng)創(chuàng)建新型行政幫扶機(jī)制。

（1）組織整合，優(yōu)化功能。將各級(jí)扶貧辦常設(shè)機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)村振興辦合署辦公，根據(jù)扶貧脫貧任務(wù)轉(zhuǎn)型及地方發(fā)展需要，進(jìn)行扶貧脫貧與鄉(xiāng)村振興一體化發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃安排，同時(shí)將扶貧包村的全社會(huì)動(dòng)員機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)槭马?xiàng)菜單支持型、專(zhuān)業(yè)人才主導(dǎo)型、項(xiàng)目扶持及合作開(kāi)發(fā)型等多樣化幫扶機(jī)制，提升貧困人口情智水平，并以增量帶存量，改善公共產(chǎn)品供給效率，增強(qiáng)貧困地區(qū)發(fā)展能力，提高政府扶貧資金的使用效率。

（2）促進(jìn)特惠政策轉(zhuǎn)向普惠政策，解決政策懸崖效應(yīng)。對(duì)現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧、移民扶貧、生態(tài)扶貧、社保兜底、健康扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施扶貧等政策績(jī)效進(jìn)行綜合評(píng)估。同時(shí)在鄉(xiāng)村振興主題下，以一體化的地方規(guī)劃，統(tǒng)籌解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)、扶貧脫貧問(wèn)題。

3.注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用

中國(guó)扶貧資源強(qiáng)投入、低效率的根本原因在于，扶貧資源配置仍然主要是計(jì)劃?rùn)C(jī)制，扶貧資源管理仍然是政府行為。借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，需要打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)機(jī)制，最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。

為此，要從以下幾個(gè)方面入手：①是建立扶貧資源有償使用機(jī)制。激發(fā)貧困者內(nèi)在活力，培養(yǎng)貧困農(nóng)戶(hù)市場(chǎng)主體意識(shí)，形成有效的監(jiān)督和約束機(jī)制。②是強(qiáng)化綜合治理，建立各利益相關(guān)者充分參與、合作共贏的機(jī)制。通過(guò)貧困村村民大會(huì)形式，決定扶貧資金或物資的使用方向，可以吸引城市工商資本領(lǐng)辦創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，也可投資縣域開(kāi)發(fā)區(qū)或其他利益有保障的項(xiàng)目而享受發(fā)展紅利。③是完善社會(huì)化的扶貧資金使用效率評(píng)估機(jī)制，從資金籌措、管理、考評(píng)、監(jiān)督等全過(guò)程各環(huán)節(jié)進(jìn)行綜合評(píng)估，解決扶貧資金使用過(guò)程中存在的資金偏離目標(biāo)、長(zhǎng)期閑置滯留、投資項(xiàng)目效益不高、虛報(bào)政績(jī)等問(wèn)題。