尹嘉希

一、問(wèn)題的提出

2020 年初爆發(fā)的新冠肺炎疫情作為2003 年“非典”后又一起重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，其規(guī)模、影響已遠(yuǎn)超“非典”，甚至不出意外地將影響著未來(lái)世界格局的變幻。為應(yīng)對(duì)及防控疫情，我國(guó)在依托大數(shù)據(jù)技術(shù)的基礎(chǔ)上開(kāi)發(fā)和推行了“健康碼”，而浙江省杭州市作為全國(guó)首個(gè)推出健康碼模式的城市，[1]參見(jiàn)《定了！杭州健康碼將推廣至全國(guó)》，載浙報(bào)融媒體2020 年2 月16 日，https://baijiahao.baidu.com/s?i d=1658666610798747998&wfr=spider&for=pc，2020 年7 月11 日訪問(wèn)。也是基于實(shí)現(xiàn)防控疫情和恢復(fù)生產(chǎn)生活的現(xiàn)實(shí)需求。一般而言，健康碼都是由各地政府會(huì)同互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)企業(yè)合作開(kāi)發(fā)及運(yùn)營(yíng)。健康碼的功能在于通過(guò)“綠碼、紅碼、黃碼”三色動(dòng)態(tài)管理來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)持碼人群是否可能攜帶病毒進(jìn)行初步評(píng)估，獲取綠碼的人員憑碼通行，而獲取紅碼和黃碼的人員需按規(guī)定隔離并進(jìn)行健康打卡，滿足條件后將轉(zhuǎn)為綠碼。事實(shí)上，健康碼可溯源至“非典”時(shí)期浙滬地區(qū)政府出于疫情防控需要推行的《健康申報(bào)表》，[2]參見(jiàn)《上海市人民政府關(guān)于對(duì)從發(fā)生傳染性非典型肺炎病例地區(qū)返滬人員實(shí)行醫(yī)學(xué)觀察、來(lái)滬人員實(shí)行健康檢測(cè)的通告》（滬府發(fā)[2003]32 號(hào)）第3 條、《杭州市政府關(guān)于對(duì)從傳染性非典型肺炎病例發(fā)生地區(qū)返杭人員、來(lái)杭人員實(shí)行健康檢測(cè)的通告》（杭政函[2003]65 號(hào)）第7 條。二者的共同之處在于皆要求市民自行填報(bào)個(gè)人信息，且都包含了個(gè)人身份證號(hào)、身體狀況、行動(dòng)軌跡及住所信息等。從《健康申報(bào)表》到健康碼的變化，不僅反映出我國(guó)政府對(duì)于疫情防控一以貫之的嚴(yán)格管控理念，也能顯示政府防控手段的革新。從“非典”到“新冠”，從紙質(zhì)時(shí)代到數(shù)據(jù)時(shí)代，政府在應(yīng)急體制下的治理措施順應(yīng)時(shí)代潮流，但是學(xué)界對(duì)于這些措施干預(yù)個(gè)人信息的擔(dān)憂并未偃旗息鼓。[3]例如，湯嘯天分析了非典期間《健康申報(bào)表》可能存在泄露個(gè)人隱私的現(xiàn)象后，提到各級(jí)疾控中心代表政府采集個(gè)人信息時(shí)應(yīng)當(dāng)承諾的五項(xiàng)保護(hù)個(gè)人信息的義務(wù)。參見(jiàn)湯嘯天：《政府應(yīng)當(dāng)為采集個(gè)人信息承諾相關(guān)義務(wù)》，載《上海人大月刊》2003 年第7 期，第28 頁(yè)；以及趙宏提出目前對(duì)健康碼的管理需避免對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的過(guò)度采集和超目的使用。參見(jiàn)趙宏：《健康碼中的數(shù)據(jù)收集與信息保護(hù)》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2020 年6 月10 日，第7 版。尤其在現(xiàn)今大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)個(gè)人信息的“無(wú)孔不入”的局勢(shì)下，我們更應(yīng)對(duì)個(gè)人信息保護(hù)和諸如健康碼等新興技術(shù)手段與個(gè)人數(shù)據(jù)收集之間的矛盾施予更多的關(guān)注。鑒于新冠肺炎在全球的持續(xù)蔓延，除了國(guó)內(nèi)健康碼的推廣之外，其他國(guó)家基于控制疫情和定位病患的目的也開(kāi)發(fā)了類(lèi)似健康碼運(yùn)作機(jī)制的聯(lián)系跟蹤應(yīng)用（contacting tracing apps），[4]如美國(guó)與谷歌公司合作發(fā)布新冠病毒移動(dòng)報(bào)告、印度政府推出名為AarogyaSetu 的app、澳大利亞政府啟動(dòng)的COVIDSafe app 等。同時(shí)不少各國(guó)學(xué)者也提出了這些應(yīng)用對(duì)個(gè)人隱私信息侵犯的問(wèn)題。甚至國(guó)外有學(xué)者在對(duì)各國(guó)開(kāi)發(fā)的聯(lián)系跟蹤應(yīng)用所運(yùn)用的協(xié)議、技術(shù)、源代碼等各元素進(jìn)行比對(duì)后宣稱(chēng)“在西方標(biāo)準(zhǔn)中，中國(guó)政府使用的應(yīng)用和技術(shù)本質(zhì)上是侵犯隱私的行為”[5]See Mohammad Jabed Morshed Chowdhury et al.,COVID-19 Contact Tracing:Challenges and Future Directions,Preprints(June.24 ,2020),http://dx.doi.org/10.20944/preprints202006.0240.v1.。然而，根據(jù)北京智源人工智能研究所的一份關(guān)于人臉識(shí)別和公共健康的調(diào)查報(bào)告可發(fā)現(xiàn)：疫情期間，民眾在大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)對(duì)個(gè)人隱私和安全的侵入上表示擔(dān)憂，不過(guò)對(duì)于該種技術(shù)的應(yīng)用依然保持樂(lè)觀的態(tài)度和較大的接受度。[6]See Yi Zeng et al.,Facial Recognition and Public Health—The First Report in Survey Series on Artificial intelligence and Healthy Society,Baai(Jun.28,2020),https://attachment.baai.ac.cn/share/aies/facial-recognition-and-public-health-en-2020-05-17.pdf.

盡管應(yīng)急狀態(tài)下公共利益優(yōu)先的原則不可避免地導(dǎo)致個(gè)人隱私和數(shù)據(jù)保護(hù)權(quán)利的克減，且人們于此情形下對(duì)個(gè)人信息控制權(quán)利的讓渡普遍出于自覺(jué)及展現(xiàn)了寬容態(tài)度，但是在疫情防控逐漸轉(zhuǎn)為常態(tài)化的情況下如何處理應(yīng)急狀態(tài)中所收集的個(gè)人信息，如何保證個(gè)人信息采集、使用的合目的性和范圍的限定，[7]比如杭州健康碼未來(lái)可能會(huì)在關(guān)聯(lián)健康指標(biāo)和健康碼顏色的基礎(chǔ)上探索建立個(gè)人健康指數(shù)排行榜，這一對(duì)個(gè)人健康信息超范圍的收集在互聯(lián)網(wǎng)中引發(fā)了較強(qiáng)烈的爭(zhēng)論。參見(jiàn)《未來(lái)杭州漸變色健康碼將上線》，載騰訊網(wǎng)2020年5 月24 日，https://new.qq.com/omn/20200524/20200524A0B2HG00.html，2020 年7 月11 日訪問(wèn)。以及在疫情結(jié)束后對(duì)個(gè)人信息如何進(jìn)行刪除都是值得研究的議題。應(yīng)急防控向常態(tài)化防控狀態(tài)的轉(zhuǎn)變亟需政府及合作企業(yè)合法合理地對(duì)待后續(xù)個(gè)人信息的收集、利用、披露、分析。而比例原則作為約束政府權(quán)力的重要原則在應(yīng)急體例下的適用已得到我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第11條的“準(zhǔn)入認(rèn)證”，并且其他國(guó)家有關(guān)信息保護(hù)的法規(guī)也一定程度上蘊(yùn)含了比例原則的理念，如歐盟在1 月發(fā)布的《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)比例原則指南》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》）對(duì)比例原則在個(gè)人信息保護(hù)和限制措施之間發(fā)揮的平衡作用有所指涉，但比例原則是否能在我國(guó)疫情防控中通過(guò)政府限權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人信息權(quán)利的充分保護(hù)需要得到規(guī)范與實(shí)踐的檢驗(yàn)。不僅如此，我們還需要挖掘出比例原則在應(yīng)急狀態(tài)中政府對(duì)個(gè)人信息全景式監(jiān)控的背景下對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的適用進(jìn)路，不至于讓個(gè)人信息在多方權(quán)力的窺伺下無(wú)所遁形。

二、對(duì)個(gè)人信息權(quán)利的保護(hù)適用比例原則的必要性

如前所述，比例原則的重提是對(duì)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）中規(guī)制政府在應(yīng)急狀態(tài)下的權(quán)力有關(guān)條款的呼應(yīng)。事實(shí)上，疫情中對(duì)個(gè)人信息的利用及處理方式會(huì)連接到人身自由及人格尊嚴(yán)等人權(quán)，因此比例原則也是在非常時(shí)期制約應(yīng)急行政權(quán)對(duì)人權(quán)侵犯的重要手段。此外，私法及私權(quán)理念在突發(fā)事件中對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的適用不靈、新冠肺炎期間政府采取的某些收集或利用個(gè)人信息等措施出現(xiàn)不合比例的現(xiàn)實(shí)都推使比例原則浮出水面。

（一）對(duì)個(gè)人信息的干預(yù)隱射人權(quán)保障的重要性

新冠肺炎這一突發(fā)公共衛(wèi)生事件中以應(yīng)急權(quán)形式出現(xiàn)的公權(quán)力處于更為強(qiáng)勢(shì)的地位，這可能導(dǎo)致對(duì)公民個(gè)人信息權(quán)利等個(gè)人權(quán)利的限制和剝奪，因此比例原則作為平衡權(quán)力與權(quán)利的“皇冠原則”的適用充分體現(xiàn)了行政法治和基本人權(quán)保障的現(xiàn)代憲政價(jià)值取向。[8]參見(jiàn)姚小林：《論我國(guó)應(yīng)急法制的比例原則》，載《法學(xué)雜志》2008 年第4 期，第152 頁(yè)。政府應(yīng)用健康碼等抗疫技術(shù)所收集公民的個(gè)人信息主要包括個(gè)人行蹤軌跡信息與個(gè)人健康信息，而這兩種信息恰恰是個(gè)人信息中最為隱私及敏感的部分，也是目前法律規(guī)制與保護(hù)最為薄弱的信息。政府通過(guò)健康碼的定位技術(shù)及算法分析以確定個(gè)人過(guò)去一定期間去過(guò)的地方，從而勾勒出“個(gè)人疫情物理地圖”。[9]參見(jiàn)王勇旗：《個(gè)人行蹤信息的法律保護(hù)》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2020 年6 月30 日，第3 版。目前對(duì)蹤跡信息的保護(hù)仍從屬于整個(gè)個(gè)人信息保護(hù)的法律框架，[10]參見(jiàn)邱遙堃：《行蹤軌跡信息的法律保護(hù)意義》，載《法律適用》2018 年第7 期，第48 頁(yè)。并表現(xiàn)為“民刑先行”的現(xiàn)狀：《中華人民共和國(guó)民法典》（下稱(chēng)《民法典》）將其納入了個(gè)人信息的范疇，具有“最后手段性”的刑事司法解釋也對(duì)軌跡信息作出了有關(guān)規(guī)制，[11]《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理侵犯公民個(gè)人信息刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第1 條規(guī)定：“刑法第二百五十三條之一規(guī)定的‘公民個(gè)人信息’，是指以電子或者其他方式記錄的能夠單獨(dú)或者與其他信息結(jié)合識(shí)別特定自然人身份或者反映特定自然人活動(dòng)情況的各種信息，包括姓名、身份證件號(hào)碼、通信通訊聯(lián)系方式、住址、賬號(hào)密碼、財(cái)產(chǎn)狀況、行蹤軌跡等。”但是個(gè)人行蹤軌跡信息的保護(hù)在行政法律中還沒(méi)有具體的框范條款，至于個(gè)人健康信息的保護(hù)條款一般散見(jiàn)于司法解釋或行政規(guī)章等。然而，這種行政立法保護(hù)闕如的情形卻并不影響政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)以迅雷手段收集個(gè)人健康信息和軌跡信息，原因在于當(dāng)面臨未知傳染性病毒的非常局勢(shì)之時(shí)，將上述個(gè)人信息收集和利用等權(quán)力歸入政府符合公益優(yōu)先的要求。

無(wú)論是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》還是《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《傳染病防治法》）都未明確規(guī)定政府在應(yīng)急狀態(tài)下享有收集個(gè)人健康信息及軌跡信息的權(quán)力，但是觀照其他國(guó)家或地區(qū)的有關(guān)條例可以發(fā)現(xiàn)，個(gè)人信息保護(hù)權(quán)利在非常時(shí)期應(yīng)予限制的規(guī)定絕非個(gè)例。例如歐盟的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）規(guī)定在關(guān)涉公共健康等公共利益事件時(shí)，成員國(guó)政府可以制定限制個(gè)人信息保護(hù)的法規(guī)以及推行相關(guān)干涉措施。[12]See General Data Protection Regulation.art23(2018).美國(guó)的《健康保險(xiǎn)攜帶和責(zé)任法案》（HIPAA）也規(guī)定了出于公共衛(wèi)生活動(dòng)、避免對(duì)公共健康和安全造成嚴(yán)重威脅等目的，政府可以披露和使用受保護(hù)健康信息的例外情形。[13]See 45 C.F.R.§ 164.512(2019).此外，美國(guó)的《示范州緊急醫(yī)療衛(wèi)生法》（MSEHPA）還規(guī)定了政府及有關(guān)部門(mén)對(duì)受保護(hù)健康信息的獲取和披露的條件。[14]See Model State Emergency Health Powers Act.sec.607(2001).

需要注意的是，突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府等對(duì)個(gè)人健康信息和軌跡信息的收集及利用雖能得到公共利益需要緊迫維護(hù)的現(xiàn)實(shí)肯認(rèn)，但是不能忽視對(duì)收集以上信息所連接到的自由遷徙等人權(quán)的影響。上文對(duì)健康碼的運(yùn)作機(jī)制有所提及，政府運(yùn)用大數(shù)據(jù)手段收集包括體溫、是否出現(xiàn)咳嗽發(fā)燒癥狀等關(guān)聯(lián)到個(gè)人健康的信息，及包含個(gè)人近期活動(dòng)軌跡如所到場(chǎng)所、所接觸人員等個(gè)人行蹤軌跡信息，而這兩種信息之所以敏感在于其能直接決定持碼人是否需被采取隔離措施以及隔離的期限。政府對(duì)已經(jīng)發(fā)生疫情的場(chǎng)所及特定區(qū)域的人有權(quán)實(shí)施隔離可由《傳染病防治法》第41 條佐證。由于新冠病毒具有潛伏期長(zhǎng)、傳播性強(qiáng)、毒性較大等特點(diǎn)，在目前的疫情防控中，政府對(duì)可能攜帶病毒或從疫區(qū)往來(lái)的人員設(shè)置了14 天的隔離期間。隔離作為限制自由遷徙這一憲法性權(quán)利的一種手段，其施行的正當(dāng)性也需要得到比例原則的檢視。例如，美國(guó)的Jacobson 案為政府的隔離措施確立了標(biāo)準(zhǔn)并為隔離法律提供了憲法框架：公共衛(wèi)生當(dāng)局剝奪自由是否合憲取決于個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，用以表明隔離是限制性最小的手段且滿足了程序正當(dāng)性的要求。[15]See Jacobson v.Massachusetts,197 U.S.11,25(1905).

因此，在公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)之下，比例原則的適用既是對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的出發(fā)點(diǎn)，更是彰顯人權(quán)保障這一價(jià)值取向的落腳點(diǎn)。

（二）個(gè)人信息保護(hù)私法權(quán)利的被迫退讓

2020 年5 月28 日，《中華人民共和國(guó)民法典》于十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議表決通過(guò)，設(shè)置在人格權(quán)編第六章的“隱私權(quán)和個(gè)人信息保護(hù)”得到了學(xué)界廣泛的關(guān)注，這也表明個(gè)人信息保護(hù)獲得了我國(guó)私法層面系統(tǒng)性的重視。盡管民法學(xué)界對(duì)于個(gè)人信息的確權(quán)、權(quán)屬界定以及對(duì)個(gè)人信息保護(hù)采何種理論的觀點(diǎn)依然莫衷一是，[16]關(guān)于個(gè)人信息是否為一種民事權(quán)利，盡管個(gè)人信息的規(guī)制條款被納入《民法典》人格權(quán)編，但是其并未如生命權(quán)、健康權(quán)等被確定為具體的個(gè)人信息權(quán)，而以王利明為代表的學(xué)者不僅為個(gè)人信息確權(quán)，還將個(gè)人信息權(quán)界定為獨(dú)立的人格權(quán)。參見(jiàn)王利明：《人格權(quán)的積極確權(quán)模式探討——兼論人格權(quán)法與侵權(quán)法之關(guān)系》，載《法學(xué)家》2016 年第2 期，第7 頁(yè)。至于個(gè)人信息權(quán)的權(quán)屬之爭(zhēng)，梅夏英對(duì)學(xué)界三種主流觀點(diǎn)進(jìn)行了梳理，即人格利益說(shuō)、個(gè)人信息權(quán)說(shuō)和人格權(quán)兼財(cái)產(chǎn)權(quán)說(shuō)。參見(jiàn)梅夏英：《在分享和控制之間 數(shù)據(jù)保護(hù)的私法局限和公共秩序構(gòu)建》，載《中外法學(xué)》2019 年第4 期，第846-850 頁(yè)。個(gè)人信息保護(hù)采何種模式目前為學(xué)界討論的重點(diǎn)話題，高富平認(rèn)為不應(yīng)忽視個(gè)人信息具有公共性和社會(huì)性的特征，因此對(duì)個(gè)人信息保護(hù)應(yīng)舍棄個(gè)人控制論，而采用社會(huì)控制模式。范為則主要側(cè)重對(duì)美國(guó)和歐盟個(gè)人信息保護(hù)立法模式進(jìn)行分析，并提出建構(gòu)場(chǎng)景與風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的個(gè)人信息保護(hù)新路徑。參見(jiàn)高富平：《個(gè)人信息保護(hù)：從個(gè)人控制到社會(huì)控制》，載《法學(xué)研究》2018 年第3 期，第84-101 頁(yè)；參見(jiàn)范為：《大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息保護(hù)的路徑重構(gòu)》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2016 年第5 期，第92-115 頁(yè)。但是《民法典》依舊承認(rèn)和沿用了傳統(tǒng)個(gè)人信息保護(hù)架構(gòu)確立的知情同意權(quán)與個(gè)人享有的信息決定權(quán)。具體而言，《民法典》第1035 條明確了個(gè)人信息的知情同意權(quán)及處理的原則：“處理個(gè)人信息的，應(yīng)當(dāng)遵循合法、正當(dāng)、必要原則，不得過(guò)度處理，并符合下列條件：（一）征得該自然人或者其監(jiān)護(hù)人同意，但是法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外；……”，并且第1037 條也規(guī)定了自然人擁有對(duì)個(gè)人信息查閱、復(fù)制、提出異議和要求刪除等個(gè)人信息自決的權(quán)利。一般說(shuō)來(lái)，在突發(fā)事件中，政府基于公共利益的考量所擁有收集和處理個(gè)人信息的公權(quán)力極有可能與個(gè)人在私法層面上享有的私權(quán)利產(chǎn)生抵牾，特別是在新冠肺炎這類(lèi)突然爆發(fā)的傳染病事件發(fā)生的初期階段，公共利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于個(gè)人利益，個(gè)人的信息權(quán)利應(yīng)當(dāng)在一定程度上克減。這種個(gè)人信息權(quán)利的讓位也得到國(guó)外學(xué)者的認(rèn)可：當(dāng)公共利益的優(yōu)勢(shì)高于個(gè)人所受損害的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，不論個(gè)人信息利益對(duì)公眾有何潛在好處，都不應(yīng)允許個(gè)人否決共享其個(gè)人信息。[17]See Lawrence O.Gostin & James G.Jr.Hodge,Personal Privacy and Common Goods:A Framework for Balancing under the National Health Information Privacy Rule,86 Minnesota Law Review 1439 (2002).

其實(shí)，個(gè)人信息權(quán)利的被迫退讓不僅是公共利益優(yōu)先以及應(yīng)急行政權(quán)強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)位的要求，更重要的是，個(gè)人對(duì)信息享有的知情同意權(quán)和信息決定權(quán)也難以在應(yīng)急狀態(tài)下行使和實(shí)現(xiàn)。自1 月23日武漢封城到2 月9 日健康碼的發(fā)布不過(guò)僅僅半個(gè)月的時(shí)間，而健康碼的出現(xiàn)正好契合當(dāng)時(shí)政府管控疫情的行政需求和撫慰民眾對(duì)于自身周?chē)h(huán)境的恐懼心理，于此情形下，公眾在啟用健康碼前鮮少會(huì)點(diǎn)開(kāi)長(zhǎng)長(zhǎng)的《隱私政策》或《用戶服務(wù)協(xié)議》仔細(xì)閱讀，即使閱讀后存有異議也由于復(fù)工復(fù)產(chǎn)以及無(wú)碼則無(wú)法自由流動(dòng)的緊迫現(xiàn)實(shí)而不得不同意使用健康碼。此外，由于病毒傳播范圍廣且疫情持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，公眾對(duì)于政府收集的個(gè)人信息也難以提出刪除的要求。這種看似有所選擇實(shí)則沒(méi)有選擇的情況使得個(gè)人擁有的知情同意權(quán)形同虛設(shè)。

正因傳統(tǒng)的知情同意權(quán)和個(gè)人自決權(quán)的行使困囿在應(yīng)急狀態(tài)下強(qiáng)硬的公權(quán)中，且鑒于不少學(xué)者提出應(yīng)“基于公共利益來(lái)對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)信息的使用目的和方式加以公法上的規(guī)制”[18]吳偉光：《大數(shù)據(jù)技術(shù)下個(gè)人數(shù)據(jù)信息私權(quán)保護(hù)論批判》，載《政治與法律》2016 年第7 期，第116 頁(yè)。“個(gè)人信息保護(hù)的私法進(jìn)路忽視了個(gè)人信息保護(hù)法的目的”[19]梅夏英：《在分享和控制之間 數(shù)據(jù)保護(hù)的私法局限和公共秩序構(gòu)建》，載《中外法學(xué)》2019 年第4 期，第858 頁(yè)。等觀點(diǎn)，那么比例原則作為公法上衡平公私利益的適用既能迎合《民法典》所提到對(duì)個(gè)人信息處理的“必要原則”，更是節(jié)制應(yīng)急狀態(tài)下無(wú)限擴(kuò)張的公權(quán)力對(duì)個(gè)人信息權(quán)利侵益的肯綮之舉。

（三）個(gè)人信息權(quán)利所受侵益不合比例

疫情期間發(fā)生的一些政府及有關(guān)部門(mén)對(duì)個(gè)人信息過(guò)度采集、披露以及致使個(gè)人信息的泄露也呼喚著比例原則的約束。首先是發(fā)生在疫情初期的大量信息泄露的情況，比如武漢返鄉(xiāng)人員的個(gè)人信息在網(wǎng)上流傳開(kāi)來(lái)，這些信息精確到個(gè)人姓名、身份證號(hào)碼、戶籍地址、家庭住址、手機(jī)號(hào)、車(chē)牌號(hào)，甚至車(chē)票航班信息等；[20]參見(jiàn)《武漢返鄉(xiāng)人員的個(gè)人信息被泄露接到辱罵電話》，載新浪網(wǎng)2020 年1 月27 日，http://news.sina.com.cn/c/2020-01-27/doc-iihnzhha4887955.shtml，2020 年7 月12 日訪問(wèn)。以及某地人民醫(yī)院的職工利用工作便利，私自用手機(jī)拍攝醫(yī)院電腦記錄的新冠病毒感染患者的姓名、家庭詳細(xì)住址、工作單位、行程軌跡、接觸人員、診療信息等基本情況并公開(kāi)散布。[21]參見(jiàn)《云南文山州5 名醫(yī)院工作人員泄露患者個(gè)人信息被處置》，載環(huán)球網(wǎng)2020 年2 月7 日，https://www.sohu.com/a/371283662_162522，2020 年7 月13 日訪問(wèn)。這些信息泄露主要原因在于作為信息采集者的相關(guān)部門(mén)未能履行保密的義務(wù)，并且疫情中有關(guān)部門(mén)對(duì)于個(gè)人信息的超范圍收集，而這種超范圍的信息收集實(shí)質(zhì)上已經(jīng)超過(guò)了防控疫情蔓延的目的。除此之外，個(gè)人信息的大量泄露也反映出政府對(duì)個(gè)人信息的披露不當(dāng)，且這種披露不當(dāng)會(huì)對(duì)個(gè)人的日常生活產(chǎn)生極大困擾乃至損害其個(gè)人人身利益：如前述的武漢返鄉(xiāng)人員受到不明人員的電話辱罵，以及由于政府向公眾披露確診病例的與疫情無(wú)關(guān)的個(gè)人生活和軌跡信息可能會(huì)為患者招來(lái)網(wǎng)絡(luò)輿論的非議。又次，疫情期間對(duì)病例的個(gè)人信息公開(kāi)存在回復(fù)的可能，但是個(gè)人受到的損害卻是難以回復(fù)，值得思索的是政府因其披露不當(dāng)對(duì)相對(duì)人造成損害的救濟(jì)在實(shí)踐中存在缺位的情形，如武漢返鄉(xiāng)人員雖然受到了派出所“發(fā)布者被行拘”的反饋，但是派出所對(duì)于信息泄露的部門(mén)和人員卻避而不談，[22]參見(jiàn)《那些信息被泄露的武漢返鄉(xiāng)人員，后來(lái)怎么樣了？》，載鳳凰網(wǎng)2020 年4 月28 日，http://news.ifen g.com/c/7vVjeX3H4sj，2020 年7 月13 日訪問(wèn)。更遑論對(duì)返鄉(xiāng)人員的救濟(jì)。相比而言，有的國(guó)家在疫情期間對(duì)于政府泄露個(gè)人信息的行為為相對(duì)人提供了相關(guān)救濟(jì)措施。[23]參見(jiàn)《日政府官網(wǎng)泄露490 余名確診患者信息，道歉后擬每人賠4 萬(wàn)日元》,載搜狐網(wǎng)2020 年5 月29 日，https://www.sohu.com/a/398564683_114778，2020 年7 月13 日訪問(wèn)。

綜觀疫情期間政府對(duì)個(gè)人信息權(quán)利的侵害情形，縱使比例原則的適用應(yīng)當(dāng)放寬，[24]參見(jiàn)林鴻潮、趙藝絢：《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的個(gè)人信息利用與法律規(guī)制——以新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)為切入點(diǎn)》，載《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版)》2020 年第3 期，第130 頁(yè)。但是疫情不應(yīng)是擠壓比例原則對(duì)應(yīng)急行政權(quán)力約束的充分理由，而正是通過(guò)比例原則規(guī)范行政權(quán)力以此最大程度保障疫情期間個(gè)人信息權(quán)利的良好時(shí)機(jī)。

三、比例原則對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的適用情況與問(wèn)題檢視

上文從三個(gè)方面說(shuō)明了比例原則對(duì)個(gè)人信息保護(hù)適用的必要性，但學(xué)理所構(gòu)建的比例原則“三階論”卻在應(yīng)然與實(shí)然層面上遭遇了適用困境，以下將從比例原則現(xiàn)實(shí)的適用境況與存有問(wèn)題兩部分分別進(jìn)行闡述。

（一）比例原則對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的適用情況

突發(fā)公共衛(wèi)生事件作為典型的一類(lèi)一般緊急狀態(tài)，比例原則具有洵足適用的空間。[25]參見(jiàn)梅揚(yáng)：《比例原則的適用范圍與限度》，載《法學(xué)研究》2020 年第2 期，第70 頁(yè)。盡管如此，比例原則的現(xiàn)實(shí)適用情況卻不容樂(lè)觀，具體表現(xiàn)為：其一，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》及有關(guān)規(guī)范主要著重規(guī)制“二階”的比例原則；其二，個(gè)人信息被有關(guān)政府部門(mén)等過(guò)度收集和披露；其三，以健康碼為代表的大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)個(gè)人信息帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。下將結(jié)合目前法規(guī)內(nèi)容和實(shí)踐詳述之。

1.應(yīng)急法規(guī)僅創(chuàng)制了二階的比例原則

我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第11 條確立了政府在應(yīng)急狀態(tài)下實(shí)施措施所要遵循的比例原則：“有關(guān)人民政府及其部門(mén)采取的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)”對(duì)應(yīng)傳統(tǒng)比例原則中的適當(dāng)性原則；而“有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施”則對(duì)應(yīng)必要性原則。但是該法并未繼續(xù)延用規(guī)定傳統(tǒng)比例原則中的狹義比例原則，即政府采用的措施對(duì)相對(duì)人造成的損害應(yīng)當(dāng)小于欲實(shí)現(xiàn)的公共利益目的。

除卻《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)比例原則所作出的具體闡釋?zhuān)瑖?guó)家網(wǎng)信辦的《關(guān)于做好個(gè)人信息保護(hù)利用大數(shù)據(jù)支撐聯(lián)防聯(lián)控工作的通知》（下稱(chēng)《通知》）第2 條明確了在疫情期間收集信息的“最小化范圍”原則，《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》（下稱(chēng)《網(wǎng)絡(luò)安全法》）規(guī)定了“網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者收集、使用信息，應(yīng)當(dāng)遵循合法、正當(dāng)、必要的原則”，以上兩個(gè)條款大致勾畫(huà)了在疫情防控下比例原則對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的具體樣態(tài)，進(jìn)而確證了我國(guó)應(yīng)急法律中對(duì)個(gè)人信息保護(hù)適用的比例原則主要強(qiáng)調(diào)的是適當(dāng)性原則和必要性原則。

概而言之，在現(xiàn)有可適用于個(gè)人信息保護(hù)的應(yīng)急法規(guī)范中，基本僅承認(rèn)了“二階”的比例原則，其既未對(duì)狹義比例原則進(jìn)行規(guī)定，更未對(duì)目的正當(dāng)性原則做任何書(shū)面表達(dá)。

2.個(gè)人信息的過(guò)度收集和不必要披露

在本次新冠疫情中個(gè)人信息泄露的事件頻發(fā)，而最為核心的原因即為個(gè)人信息的過(guò)度收集。本文的第二部分對(duì)個(gè)人泄露事件造成的后果已有討論，茲不贅述。之所以會(huì)出現(xiàn)過(guò)度收集的局面，一方面是由于在抗疫期間收集個(gè)人信息的主體眾多，但卻沒(méi)有統(tǒng)籌的機(jī)制整合各自收集的信息，容易導(dǎo)致個(gè)人信息的泄露；另一方面在于所采集的很大一部分個(gè)人信息與疫情無(wú)關(guān)，沒(méi)有必要納入抗疫的數(shù)據(jù)庫(kù)中。

首先，關(guān)于收集主體的收集個(gè)人信息的法規(guī)依據(jù)主要集中在《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《傳染病防治法》以及《通知》等?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第39 條與第40 條明確了醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和衛(wèi)生行政主管部門(mén)、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)、居委會(huì)等各級(jí)政府部門(mén)及基層組織幾乎都擁有收集和報(bào)告?zhèn)€人疫情信息的權(quán)力。從《通知》第5 條“鼓勵(lì)有能力的企業(yè)在有關(guān)部門(mén)的指導(dǎo)下，積極利用大數(shù)據(jù)，分析預(yù)測(cè)確診者、疑似者、密切接觸者等重點(diǎn)人群的流動(dòng)情況，為聯(lián)防聯(lián)控工作提供大數(shù)據(jù)支持”，還可得出技術(shù)企業(yè)同樣擁有收集個(gè)人信息的權(quán)力。當(dāng)然，在抗疫實(shí)踐中，其實(shí)遠(yuǎn)不止上述得到法規(guī)賦權(quán)的信息收集主體，還有諸如用人單位、學(xué)校以及類(lèi)似健康碼的應(yīng)用程序開(kāi)發(fā)者等都享有這種權(quán)力。而這種信息收集主體的林總情況若稍有不慎將導(dǎo)致個(gè)人信息的莫名泄露，也正因主體眾多難以通過(guò)建立相關(guān)機(jī)制來(lái)管理信息。其次，關(guān)于收集與疫情無(wú)關(guān)的個(gè)人信息，主要體現(xiàn)在有些社區(qū)組織對(duì)個(gè)人信息的收集包括文化程度、政治面貌、宗教信仰、兵役狀況等等與防疫根本無(wú)關(guān)的信息。

除了個(gè)人信息過(guò)度收集情況的存在，還應(yīng)注意超范圍披露不必要信息的局面。以北京市7 月3日公布石景山確診女子的流調(diào)情況為例，披露的主要是該女子一個(gè)月內(nèi)的行蹤軌跡，但是在披露信息中還有“待業(yè)”“流產(chǎn)”“破壞門(mén)禁外出”等信息，[26]參見(jiàn)《石景山萬(wàn)達(dá)女子為無(wú)癥狀感染者 官方通報(bào)詳細(xì)行動(dòng)軌跡》，載中國(guó)小康網(wǎng)2020 年7 月3 日，http://news.chinaxiaokang.com/shehuipindao/minsheng/20200703/996591.html，2020 年7 月14 日訪問(wèn)。這些信息也許是政府部門(mén)流調(diào)所需要收集到的信息，但是不應(yīng)全部披露給大眾，否則很可能會(huì)為確診人員招致不必要的網(wǎng)絡(luò)暴力。此外，很多地方衛(wèi)生行政部門(mén)對(duì)確診或疑似病例的披露信息包括戶籍、年齡甚至家庭關(guān)系，盡管披露信息時(shí)對(duì)人員的基本信息做了脫敏處理，但是當(dāng)?shù)厝藛T依循這些披露的信息較容易知曉是何地的何人，從而確診或疑似病例的“個(gè)人畫(huà)像”不僅被有關(guān)部門(mén)所掌握，甚至也變相地被無(wú)關(guān)人員所追蹤掌握，而這為病例帶來(lái)的后果極有可能不符信息披露的出發(fā)點(diǎn)。

3.健康碼技術(shù)帶來(lái)的過(guò)高風(fēng)險(xiǎn)

疫情期間健康碼技術(shù)的廣泛應(yīng)用對(duì)個(gè)人信息招引了一定風(fēng)險(xiǎn)，以“人臉識(shí)別”的應(yīng)用為例，有些地方的健康碼（如“北京健康寶”）使用資格的獲取首先需要人臉識(shí)別認(rèn)證，并且人臉識(shí)別技術(shù)靈敏度由于疫情的原因逐漸提高，即使戴著口罩僅露出部分臉部信息也能識(shí)別出個(gè)人身份。

雖然人臉識(shí)別技術(shù)的采納是為了提高行使行政權(quán)的效率，比如對(duì)出入公共場(chǎng)所人員用人臉識(shí)別可迅速得出個(gè)人的基本信息和健康狀態(tài)，從而提升管理效率、幫助減輕工作人員負(fù)擔(dān)，但是這一技術(shù)應(yīng)用對(duì)個(gè)人帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)與公共利益的有效實(shí)現(xiàn)之間的相稱(chēng)性是值得考量的。一方面人臉識(shí)別并非識(shí)別身份、追蹤軌跡的唯一手段，健康碼本身便擁有收集個(gè)人基本信息的功能，且各大通信運(yùn)營(yíng)商等技術(shù)公司都能對(duì)個(gè)人行蹤軌跡進(jìn)行查尋，甚至僅通過(guò)手機(jī)的定位、藍(lán)牙功能都能有效的追蹤密切接觸者；另一方面，人臉作為人們重要的生物信息，一旦相關(guān)部門(mén)或公司獲取這種信息對(duì)于個(gè)人帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)基本是不可逆的，也就是說(shuō)，人臉信息根本難以更改、消除，且目前都能做到僅通過(guò)“眉眼識(shí)別”來(lái)識(shí)別個(gè)人，而這將會(huì)并發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)以及帶來(lái)更多的安全隱患。

（二）比例原則對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的問(wèn)題檢視

現(xiàn)下的大數(shù)據(jù)防疫不免已使個(gè)人信息的曝露天窗開(kāi)致最大，個(gè)體的隱私信息也逐漸流于冰冷的數(shù)據(jù)表達(dá)，因此不可避免地帶來(lái)個(gè)人信息是否能夠在當(dāng)前機(jī)制下得到恰如其分的保護(hù)這一隱憂。對(duì)適用現(xiàn)狀的梳理有助于檢視現(xiàn)實(shí)存有的問(wèn)題。首先就比例原則本身來(lái)說(shuō)，目的正當(dāng)性原則的規(guī)制缺漏與傳統(tǒng)三階比例原則遭受的適用困境皆說(shuō)明了理論與實(shí)踐的脫鉤；此外，常態(tài)化防控的轉(zhuǎn)變還需重新審視應(yīng)急防控下限制措施的應(yīng)用條件和目的，從而理清未來(lái)可能存在的問(wèn)題，以此消弭公眾憂慮，盡力避免公民個(gè)人信息完全淪為政策的工具。

1.目的正當(dāng)性原則規(guī)制不敷

比例原則系行政法上的舶來(lái)品，因此學(xué)界目前普遍沿用了德國(guó)所確立的比例原則中的三個(gè)子原則。但隨著學(xué)界研究的深入和司法實(shí)踐對(duì)比例原則的適用增多，有學(xué)者提出要在三個(gè)子原則前增補(bǔ)一個(gè)“目的正當(dāng)性原則”，繼而創(chuàng)制比例原則的“四階層”適用路徑。[27]參見(jiàn)劉權(quán)：《目的正當(dāng)性與比例原則的重構(gòu)》，載《中國(guó)法學(xué)》2014 年第4 期，第133-150 頁(yè)。遺憾的是，無(wú)論是在2007年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，抑或是目下新冠疫情期間中央網(wǎng)信辦所發(fā)布《通知》中確定的“收集聯(lián)防聯(lián)控所必需的個(gè)人信息應(yīng)參照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《個(gè)人信息安全規(guī)范》，堅(jiān)持最小范圍原則”都表明在應(yīng)急狀態(tài)下對(duì)目的正當(dāng)性的忽視，而這便反映出至少在法規(guī)范層面中，政府在突發(fā)公共事件下為維護(hù)公共利益所采取措施的目的皆被默認(rèn)為正當(dāng)?shù)?。事?shí)上，在此次新冠疫情中，有些地方行政機(jī)構(gòu)或部門(mén)采取對(duì)相對(duì)人的限制措施的目的很難完全被認(rèn)定為正當(dāng)，如疫情剛爆發(fā)時(shí)某地“硬核”封門(mén)照片、視頻在網(wǎng)上流傳甚廣，但是所謂的“硬核防疫”采用的是直接用木板、鐵鏈封門(mén)，且措施實(shí)行的對(duì)象多為未確診的“武漢返鄉(xiāng)人員”。[28]參見(jiàn)《誰(shuí)都沒(méi)有給對(duì)“武漢返鄉(xiāng)人員”封門(mén)的權(quán)力》，載新浪網(wǎng)2020 年2 月1 日，https://k.sina.com.cn/art icle_6710158762_18ff4e5aa00100p85i.html?from=news&sudaref=www.baidu.com&display=0&retcode=0，2020 年7 月1 3 日訪問(wèn)。此種防疫措施是否合法都值得商榷，但是就其目的而言并未考慮到被封人員的正常生活需求，也未考慮到該舉措造成的心理壓力與損害。“硬核封門(mén)”貌似出于防疫現(xiàn)實(shí)的緊迫目的，然而其也具有放任被封人員“自生自滅”的目的，因而其防疫目的并不純粹，不符目的正當(dāng)性原則。

總體而言，目的正當(dāng)性原則在應(yīng)急法規(guī)中的規(guī)制不敷，以及其在應(yīng)急狀態(tài)下的當(dāng)然退卻不僅肇端于立法者對(duì)目的正當(dāng)性原則的忽略，也恰合緊急情況下行政權(quán)力展現(xiàn)出急遽擴(kuò)張的天然本質(zhì)。

2.三階比例原則遭遇適用困境

適當(dāng)性原則、必要性原則與狹義比例原則業(yè)已成為比例原則的核心，同時(shí)“適當(dāng)性—必要性—狹義比例”的三階適用順序也為學(xué)理所采。然而，當(dāng)前法規(guī)塑造的個(gè)人信息保護(hù)的二階比例原則帶來(lái)了三個(gè)子原則在理論適用上銜接不當(dāng)、在實(shí)踐應(yīng)用中貫徹不足的問(wèn)題。

第一，理論適用的銜接不當(dāng)。

通過(guò)上述對(duì)目的正當(dāng)性原則在法規(guī)層面的制定疏漏的解讀，還可推出其影響了狹義比例原則的適用。狹義比例原則在個(gè)人信息保護(hù)中的適用情況如何，主要需考量政府采取的限制個(gè)人信息權(quán)利的措施在多大程度上滿足了公共利益的需要，如果對(duì)個(gè)人造成的損害超出了預(yù)期實(shí)現(xiàn)的公共利益，那么干預(yù)措施應(yīng)被認(rèn)為是不合比例的。一般而言，狹義比例原則也可被認(rèn)為是“目的必要性原則”，但只有在明確政府采用所有措施的目的皆為正當(dāng)時(shí)，才有可能繼續(xù)對(duì)目的與手段之間的關(guān)系進(jìn)行價(jià)值判斷。而應(yīng)急法規(guī)未明確規(guī)定狹義比例原則，進(jìn)一步使得比例原則理論遭遇適法困境。

就此而言，對(duì)目的正當(dāng)性原則及狹義比例原則的忽視將難以充分運(yùn)用“目的必要性”對(duì)限制措施進(jìn)行判斷，并且也會(huì)致使三階比例原則適用邏輯的銜接不暢。

第二，實(shí)踐應(yīng)用的貫徹不足。

前文對(duì)比例原則的適用現(xiàn)狀進(jìn)行了初步介紹，其暴露出的問(wèn)題不可謂不多，尤其能反映出比例原則在實(shí)踐現(xiàn)況的貫徹“力道”不足：

首先，實(shí)踐當(dāng)中各地政府都出臺(tái)了本地的健康碼，但是在疫情初期，有些地方政府不承認(rèn)其他地方推行的健康碼，從而對(duì)異地人員的復(fù)工復(fù)產(chǎn)和正常生活造成不利影響。所以手段（互不相認(rèn)健康碼）與目的（不影響疫情防控的復(fù)工復(fù)產(chǎn)）呈現(xiàn)不適當(dāng)?shù)木跋螅布创朔N手段不能推動(dòng)目的的實(shí)現(xiàn)。

其次，最小侵害原則未能足夠貫徹，典型表現(xiàn)為有關(guān)部門(mén)或組織對(duì)個(gè)人信息的過(guò)度收集，這明顯違反了《通知》第2 條倡導(dǎo)的信息收集的“最小化范圍”原則，同時(shí)對(duì)個(gè)人信息的超范圍和不必要披露也與最小侵害原則嚴(yán)重悖反。

最后，通過(guò)分析健康碼中“人臉識(shí)別”技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)，還可發(fā)現(xiàn)這一技術(shù)手段雖能在某種程度上防控疫情，但是其風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于所需實(shí)現(xiàn)防疫的公益目的，不合狹義比例原則的內(nèi)在要求。特別在所謂疫情防控常態(tài)化的局勢(shì)下，人臉識(shí)別技術(shù)的作用須重新推敲。

3.期限安排不當(dāng)、退出機(jī)制缺失將引發(fā)個(gè)人信息權(quán)利空心化

國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控部門(mén)于5 月7 日發(fā)布的《關(guān)于做好新冠肺炎疫情常態(tài)化防控工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中為疫情常態(tài)化防控定好了未來(lái)的基調(diào)，同時(shí)在該《指導(dǎo)意見(jiàn)》中的第16 條“依托全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，全面推動(dòng)各地落實(shí)‘健康碼’互通互認(rèn)‘一碼通行’”中再次明確了健康碼在未來(lái)防控中的地位。于此背景下，杭州政府繼而發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)杭州健康碼開(kāi)發(fā)運(yùn)行規(guī)范管理辦法的通知》將健康碼的運(yùn)營(yíng)納入規(guī)范化管理的軌道。然而，杭州市政府這份規(guī)范健康碼運(yùn)營(yíng)操作的文件中并未有創(chuàng)新性的規(guī)定，對(duì)個(gè)人享有的知情同意權(quán)、信息收集主體所要依循的原則以及個(gè)人在面臨個(gè)人信息泄露或使用不當(dāng)?shù)那樾蜗聯(lián)碛械木葷?jì)權(quán)利都遵照的是之前《網(wǎng)絡(luò)安全法》及《通知》的統(tǒng)攝規(guī)定。且無(wú)論是這部地方規(guī)范性文件，或是健康碼開(kāi)發(fā)企業(yè)的《用戶服務(wù)協(xié)議》都未規(guī)定健康碼收集個(gè)人信息的期限，也并未提及疫情結(jié)束后如何處理在應(yīng)急情勢(shì)下所收集的大量信息。

對(duì)比國(guó)外的一些應(yīng)用程序如德國(guó)和挪威政府推出的“新冠預(yù)警”應(yīng)用程序，德國(guó)應(yīng)用程序的使用完全尊重民眾自愿的心理，[29]參見(jiàn)《德國(guó)確診逼近二十萬(wàn) 新冠預(yù)警APP 上線半月上報(bào)約三百例》，載東方網(wǎng)2020 年7 月4 日，http://n ews.eastday.com/eastday/13news/auto/news/world/20200704/u7ai9370210.html，2020 年7 月14 日訪問(wèn)。挪威衛(wèi)生當(dāng)局出于隱私保護(hù)的考量停止使用新冠病毒追蹤軟件，并將刪除所有新冠接觸者追蹤應(yīng)用程序數(shù)據(jù)，[30]See Norway Ends Coronavirus Tracing App Over Privacy Concerns,AP News(Jun.15,2020) https://apnews.com/a417361886e0e26b9341a373dde48352;參見(jiàn)《30 秒丨挪威將刪除所有新冠接觸者追蹤應(yīng)用程序數(shù)據(jù)》，載封面新聞2020 年6 月16 日，https://view.inews.qq.com/a/20200616V0AOZQ00?tbkt=D&uid=100127291237，2020 年7 月14日訪問(wèn)。而我國(guó)健康碼等大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用的使用期限、退出機(jī)制處于缺失狀態(tài)。值得注意的是，這種缺失的狀態(tài)將會(huì)影響到個(gè)人在應(yīng)急狀態(tài)下所讓渡權(quán)利的回復(fù)（roll back），因?yàn)樵谝咔槠陂g大量被收集的個(gè)人健康和軌跡信息若無(wú)退出機(jī)制的保障將會(huì)造成個(gè)人信息的完全裸露，個(gè)人信息權(quán)利進(jìn)而被挖空（hollowed out），當(dāng)下一次危機(jī)來(lái)臨時(shí)我們的個(gè)人信息甚至?xí)兊脽o(wú)關(guān)緊要。[31]See Andrej,Z.,& Gstrein,O.J,Big data,privacy and COVID-19– learning from humanitarian expertise in data protection,5 Journal of International Humanitarian Action 6 (2020).

4.警惕對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的法律功能潛變

法律功能潛變（legislative function creep）意指一項(xiàng)措施不能夠真正解決問(wèn)題，反而呈現(xiàn)與先前不同的目的。這一概念的提出可追溯到歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)主管（EDPS）2017 年發(fā)布的《關(guān)于在自由、安全和司法領(lǐng)域中信息系統(tǒng)的互操作性的反思文件》，在該文件中EDPS 對(duì)歐盟委員會(huì)即將出臺(tái)的立法提案提出了有關(guān)建議：“其應(yīng)明確規(guī)定在其未來(lái)的互操作性計(jì)劃中將處理哪些類(lèi)別的個(gè)人數(shù)據(jù)。”[32]See Reflection paper on the interoperability of information systems in the area of Freedom,Security and Justice,EDPS(Nov.17,2017) https://edps.europa.eu/sites/edp/files/publication/17-11-16_opinion_interoperability_en.pdf.申言之，對(duì)于個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)采取的各種采集、處理等措施都應(yīng)當(dāng)符合最初的目的，否則會(huì)造成個(gè)人信息權(quán)利損失擴(kuò)大化，而這也不合比例原則。我國(guó)《網(wǎng)絡(luò)安全法》第41 條對(duì)個(gè)人信息的收集、使用的目的給出了立法的約束：“網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者收集、使用個(gè)人信息，應(yīng)當(dāng)……明示收集、使用信息的目的、方式和范圍”，同時(shí)在新冠疫情背景之下出臺(tái)的《通知》第3 條也提到“為疫情防控、疾病防治收集的個(gè)人信息，不得用于其他用途”。這兩條能夠表明在疫情期間收集的個(gè)人信息應(yīng)當(dāng)僅僅出于防疫的目的，而不能再有其他的用途或目的。

然而，隨著疫情防控由應(yīng)急狀態(tài)轉(zhuǎn)入常態(tài)化，一些在疫情期間推行的收集、使用個(gè)人信息的措施卻超越了其最初的防疫目的，典型表現(xiàn)為健康碼向“全能碼”的轉(zhuǎn)向趨勢(shì)。杭州市政府提出要將現(xiàn)有的健康碼升級(jí)為“漸變色健康碼”，而“除了健康碼已經(jīng)獲取的個(gè)人健康信息較敏感外，漸變色健康碼集成電子病歷、生活方式管理等設(shè)想更引發(fā)了公眾隱私被進(jìn)一步掌控、甚至進(jìn)行公開(kāi)排序的擔(dān)憂”。[33]《疫情后，健康碼可否升級(jí)“全能碼”？》，載財(cái)經(jīng)網(wǎng)2020 年6 月5 日，https://news.caijingmobile.com/art icle/detail/417535?source_id=40&share_from=weixin，2020 年7 月14 日訪問(wèn)。這種轉(zhuǎn)變將悖離當(dāng)初健康碼為防控疫情而應(yīng)用的目的，并且“全能碼”的應(yīng)用將會(huì)固化政府或大數(shù)據(jù)企業(yè)等在應(yīng)急狀態(tài)下對(duì)個(gè)人信息權(quán)利干預(yù)的權(quán)力，而這極不利于保護(hù)個(gè)人信息，該技術(shù)也在轉(zhuǎn)變過(guò)程中顯現(xiàn)“法律功能潛變”的痕跡，遠(yuǎn)超出防控疫情的目的。

因此，在未來(lái)持續(xù)防控疫情的情形下應(yīng)當(dāng)警惕可能存在的功能潛變，畢竟“任何新的或經(jīng)過(guò)修改的數(shù)據(jù)處理都需要在相關(guān)法律文書(shū)中明確定義，并且相對(duì)于其明確規(guī)定的目標(biāo)同樣必要且相稱(chēng)”。[34]See Reflection paper on the interoperability of information systems in the area of Freedom,Security and Justice,EDPS(Nov.17,2017) https://edps.europa.eu/sites/edp/files/publication/17-11-16_opinion_interoperability_en.pdf.

四、比例原則對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的適用建議

比例原則在新冠疫情下對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的適用不佳、應(yīng)急狀態(tài)向常態(tài)防控之轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人信息招致的未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)等困境為比例原則的操作路徑提供重構(gòu)機(jī)遇，有必要將比例原則分別嵌入應(yīng)急法規(guī)、適用程序、司法救濟(jì)，從而為個(gè)人信息保護(hù)提供三重保障。

（一）前提保障：完善個(gè)人信息保護(hù)的應(yīng)急法規(guī)

即使在國(guó)際規(guī)章中比例原則于突發(fā)公共衛(wèi)生事件下對(duì)個(gè)人隱私保護(hù)的適用也能找到依歸，如隨著全球大流行傳染病不斷增多而逐漸完善的世界衛(wèi)生組織的《國(guó)際健康規(guī)章》（the WHO International Health Regulations）中表明所有干預(yù)隱私權(quán)的健康措施都必須遵守比例原則?。[35]See Andra? Zidar, WHO International Health Regulations and human rights:from allusions to inclusion,19 The International Journal of Human Rights 513 (2015).比例原則對(duì)應(yīng)急狀態(tài)下個(gè)人信息的保護(hù)發(fā)揮著舉足輕重的作用，而真正能保障個(gè)人信息權(quán)利的尺度在于為應(yīng)急情況下信息收集主體對(duì)個(gè)人信息的存儲(chǔ)及利用劃定期限。畢竟應(yīng)急狀態(tài)不同于常態(tài)，緊急狀態(tài)的設(shè)定是為了能盡快遏制危機(jī)的發(fā)展以及快速恢復(fù)為常態(tài)，因此在應(yīng)急法規(guī)中應(yīng)當(dāng)設(shè)定有關(guān)應(yīng)急狀態(tài)結(jié)束的日期或應(yīng)急措施行使的期限，有學(xué)者稱(chēng)此類(lèi)條款為“日落條款（sunset clause）”[36]所謂日落條款就是設(shè)定了過(guò)期日的條款。See Ronan Cormacain,Keeping Covid-19 emergency legislation socially distant from ordinary legislation:principles for the structure of emergency legislation,Taylor&Francis Online(Jul.22,2020),https://doi.org/10.1080/20508840.2020.1786272.。并且日落條款分屬兩種：一為設(shè)定了具體的過(guò)期日，如英國(guó)出臺(tái)的《新冠疫情法案2020》（The Coronavirus Act 2020，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《法案2020》）第89 條“該法案自通過(guò)之日起2 年內(nèi)結(jié)束”；二為立法中的一項(xiàng)條款規(guī)定了其到期日的程序，如《法案2020》第98 條規(guī)定了為期6 個(gè)月的議會(huì)審查程序，即每六個(gè)月議會(huì)都需審查臨時(shí)法案是否應(yīng)繼續(xù)施行，如果議會(huì)否決了“《法案2020》的臨時(shí)規(guī)定尚未到期”的議案，則應(yīng)遵循適用終止該法的程序。[37]See Coronavirus Act 2020 part 2 sec.89&98(2020); See Ronan Cormacain,Keeping Covid-19 emergencylegislation socially distant from ordinary legislation:principles for the structure of emergency legislation,Taylor&Francis Online(Jul.22,2020),https://doi.org/10.1080/20508840.2020.1786272.上文提到目前對(duì)于健康碼等技術(shù)使用期限的規(guī)定處于缺位狀態(tài)，并且我國(guó)應(yīng)急法律基本未設(shè)置真正有效的日落條款。阿特金勛爵曾在二戰(zhàn)時(shí)期的Liversidge v.Anderson 案中發(fā)表了一段著名的言論：“即便今天的英國(guó)戰(zhàn)火紛飛,但法律并不因此沉默。戰(zhàn)時(shí)的法律雖然可以進(jìn)行修改，但沒(méi)有修改的法律在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期與和平時(shí)期的用語(yǔ)是完全相同的?！本痛硕裕趹?yīng)急狀態(tài)中涉及到個(gè)人權(quán)利保護(hù)的法律不能長(zhǎng)期付之闕如，否則既有違“無(wú)法律則無(wú)行政”的行政合法性原則，也不符對(duì)個(gè)人權(quán)利的侵犯維持在程度最小、時(shí)間最短的比例原則。

因此本文建議需完善個(gè)人信息保護(hù)的應(yīng)急法規(guī)，且可采用兩種立法或是修法方式：

第一，在專(zhuān)門(mén)性的個(gè)人信息保護(hù)法中規(guī)定在緊急情況下對(duì)個(gè)人信息權(quán)利的限制也需規(guī)制一定的期限，可參照歐盟GDPR 第23 條的安排，即第1 款規(guī)定限制個(gè)人信息權(quán)利措施實(shí)行的具體情況，其中包括了維護(hù)公共衛(wèi)生的需要，第2 款則是對(duì)第1 款限制措施的限制，即任何措施都至少包含“f)……存儲(chǔ)期限和適用的保障措施”；

第二，加強(qiáng)保障個(gè)人信息權(quán)利的應(yīng)急行政立法，比如由國(guó)務(wù)院、國(guó)家衛(wèi)生行政部門(mén)或省級(jí)地方政府頒布較高位階效力的行政法規(guī)或規(guī)范性文件，其中應(yīng)包含在疫情期間大數(shù)據(jù)技術(shù)使用的期限、信息收集主體保存?zhèn)€人信息的期限以及賦予個(gè)人信息刪除權(quán)等規(guī)定。

當(dāng)然，兩種立法方式可采納包含規(guī)定了具體的期限、自動(dòng)過(guò)期日或經(jīng)過(guò)一定程序而到期等多種靈活條款。

（二）程序保障：構(gòu)建比例原則對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的適用進(jìn)路

比例原則作為法益平衡的重要機(jī)制，對(duì)于個(gè)人信息的保護(hù)具有較強(qiáng)的可操作性，比如國(guó)外學(xué)者Lawrence 雖并未明確提出運(yùn)用比例原則來(lái)平衡個(gè)人健康隱私與公共利益的關(guān)系，但是他采納了相似的理論即通過(guò)“平衡測(cè)試”（balancing test）力求在個(gè)人隱私至關(guān)重要時(shí)最大化保障隱私利益，而在公共利益更重要時(shí)最大化公共利益。[38]See Lawrence O.Gostin & James G.Jr.Hodge,Personal Privacy and Common Goods:A Framework for Balancing under the National Health Information Privacy Rule,86 Minnesota Law Review 1441 (2002).同時(shí)歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)主管在2020 年1 月發(fā)布了《指南》，[39]指南全名為“Guidelines on assessing the proportionality of measures that limit the fundamental rights to privacy and to the protection of personal data”.該指南旨在為評(píng)估新的立法措施的比例性提供一種精確實(shí)際的方法，也就是在評(píng)估任何涉及處理個(gè)人數(shù)據(jù)的建議措施的合法性都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行比例測(cè)試（proportionality test）。《指南》中所設(shè)對(duì)限制措施進(jìn)行的比例測(cè)試順序其實(shí)遵照的是《歐盟基本權(quán)利憲章》（Charter of Fundamental Rights of the European Union）中的第52 條第1 款：（1）限制措施必須由法律所規(guī)定；（2）該措施必須尊重實(shí)質(zhì)性權(quán)利；（3）其必須真正達(dá)到歐盟認(rèn)可的普遍關(guān)心的目標(biāo)或者滿足保護(hù)他人權(quán)利和自由的需要；（4）其必須是必要的；（5）其必須具有相稱(chēng)性。《指南》還對(duì)這一條款作出了深入解釋并提出（4）的必要性和（5）的比例性具有先后適用順序，以及對(duì)如何適用比例原則以評(píng)估新立法措施通過(guò)清單的方式明確下來(lái)。[40]See Guidelines on assessing the proportionality of measures that limit the fundamental rights to privacy a nd to the protection of personal data,EDPS(Jul.17,2020) https://edps.europa.eu/sites/edp/files/publication/19-12-19_edp s_proportionality_guidelines_en.pdf.下文也將以此為鑒，并在指南所列清單的基礎(chǔ)上稍作改良，為應(yīng)急狀態(tài)下比例原則對(duì)限制個(gè)人信息權(quán)利措施的適用構(gòu)建進(jìn)路，從而為個(gè)人信息權(quán)利提供程序保障。

圖一 比例原則對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的適用進(jìn)路簡(jiǎn)圖

上圖第一步和第二步于形式上舍棄了指南中的前三點(diǎn)，該進(jìn)路在引入目的正當(dāng)性原則的基礎(chǔ)上沿用傳統(tǒng)的“三階”比例原則。其中第一步需評(píng)估限制措施是否目的正當(dāng)，雖然應(yīng)急狀態(tài)具有區(qū)別于常態(tài)情況的特殊性，但部分基本人權(quán)如生命權(quán)等依然不能克減，這里的評(píng)估主要需判斷限制措施是否有悖于基本人權(quán)。第二步則是初步判斷采取限制個(gè)人信息權(quán)利的措施是否能達(dá)到目的。第三步的必要性測(cè)試則是首先對(duì)限制措施及其目的作出事實(shí)性的描述，其次確定采取的措施是否構(gòu)成了對(duì)個(gè)人信息保護(hù)權(quán)的限制，然后對(duì)采取措施的目的給出具體的界定，完成以上三點(diǎn)后，應(yīng)在所有措施中選擇對(duì)權(quán)利侵害最小的手段。第四步的狹義比例測(cè)試需要對(duì)目的重要性進(jìn)行評(píng)估，一般來(lái)說(shuō)限制措施的目的應(yīng)當(dāng)是良好的。該測(cè)試還需評(píng)估限制措施對(duì)個(gè)人信息權(quán)利造成何種程度、規(guī)模以及強(qiáng)度的損害，并需考量措施的成本與收益。評(píng)估需比較個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)收益、個(gè)人收益與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系，就人臉識(shí)別技術(shù)而言，由于其在疫情期間對(duì)記錄個(gè)人行蹤軌跡的作用不大且可用其他技術(shù)手段來(lái)代替，因此其社會(huì)收益一般，但鑒于其應(yīng)用具有不可回復(fù)性，其對(duì)個(gè)人產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)較大、收益較低，綜合來(lái)看人臉識(shí)別技術(shù)不能通過(guò)狹義比例測(cè)試。

以上僅是在借鑒歐盟《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)比例原則指南》確立的比例測(cè)試的基礎(chǔ)上引述出的比例原則適用進(jìn)路初步構(gòu)想，目的在于希望通過(guò)這一套層層推進(jìn)、精細(xì)量化的程序機(jī)制，對(duì)疫情應(yīng)對(duì)措施所維護(hù)的公共利益和個(gè)人信息權(quán)利可能遭受的損害之間是否成比例進(jìn)行比較，盡可能最大限度地減少對(duì)個(gè)人信息權(quán)利的不必要損害。

（三）救濟(jì)保障：引入事后比例原則司法審查機(jī)制

我國(guó)針對(duì)應(yīng)急行政行為的司法審查制度依然存于缺漏狀態(tài)，原因在于不論是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》或是《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》都未對(duì)這一行為作出法律規(guī)制，而這既會(huì)導(dǎo)致行政主體對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急處置行為嚴(yán)重危及行政相對(duì)人的行政訴權(quán)，也不能切實(shí)地保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，[41]參見(jiàn)高軒：《行政應(yīng)急權(quán)對(duì)當(dāng)事人行政訴權(quán)的威脅及其司法規(guī)制》，載《法學(xué)評(píng)論》2016 年第2 期，第56頁(yè)。至于運(yùn)用比例原則來(lái)進(jìn)行司法審查更無(wú)從談起，但這并不代表任由應(yīng)急行政權(quán)對(duì)相對(duì)人進(jìn)行侵害。盡管我國(guó)目前無(wú)此類(lèi)案例，但是在此次疫情期間英國(guó)高等法院運(yùn)用比例原則審查了一起關(guān)閉禮拜場(chǎng)所對(duì)公民宗教權(quán)利的干預(yù)與一般公共衛(wèi)生利益之間的關(guān)系的案件，[42]See Hussain v.Secretary of State for Health and Social Care [2020] QB 1846.并且歐盟在《指南》中列舉了諸多歐盟法院運(yùn)用比例原則對(duì)各部門(mén)擬議措施對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利的侵害程度的案件。

除了應(yīng)急行政行為司法審查的空白，目前我國(guó)關(guān)涉?zhèn)€人信息保護(hù)的行政案件也寥寥，表現(xiàn)為“在個(gè)人信息類(lèi)司法案件中，行政案件數(shù)量遠(yuǎn)低于民事、刑事的現(xiàn)狀”[43]李帥：《個(gè)人信息公法保護(hù)機(jī)制的現(xiàn)存問(wèn)題及完善對(duì)策——基于295 份行政判決書(shū)的定量研究》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2018 年第8 期，第59 頁(yè)。。而筆者以“傳染病”“信息”等為關(guān)鍵詞在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)進(jìn)行檢索，發(fā)現(xiàn)近年來(lái)有關(guān)傳染病在行政訴訟中引發(fā)一定波瀾的是2017 年湖南省桃江四中發(fā)生肺結(jié)核病突發(fā)公共衛(wèi)生事件，在此事件中大量的利益相關(guān)人主要以湖南省政府拒不公開(kāi)有關(guān)疫情處理的信息構(gòu)成行政不作為為由提起訴訟，[44]蔡米良訴湖南省人民政府行政不作為案，湖南省長(zhǎng)沙市中級(jí)人民法院（2019）湘01 行初第55 號(hào)行政裁定書(shū)。由此可見(jiàn)公眾更關(guān)心在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府的疫情管控及信息公開(kāi)工作是否到位。

本文認(rèn)為，有必要對(duì)突發(fā)公衛(wèi)事件中應(yīng)急行政措施對(duì)個(gè)人信息權(quán)利所致?lián)p害進(jìn)行司法審查，更重要的是運(yùn)用比例原則來(lái)進(jìn)行審查。由于現(xiàn)下的新冠疫情中政府大量運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行防控，該技術(shù)不僅引發(fā)關(guān)于個(gè)人信息權(quán)利的較大風(fēng)險(xiǎn)，更有可能對(duì)人權(quán)造成侵害。在事后引入比例原則司法審查能有效地比較行政措施對(duì)個(gè)人信息權(quán)利帶來(lái)的限制與所增進(jìn)的公共利益是否相稱(chēng)，而這也是相對(duì)人遭受權(quán)利侵害之后尋求救濟(jì)的最后手段。此外，運(yùn)用比例原則進(jìn)行司法審查的強(qiáng)度應(yīng)達(dá)致最大，因?yàn)閷?duì)個(gè)人信息權(quán)利的限制也關(guān)涉到對(duì)個(gè)人基本權(quán)利的限制，在此可引入德國(guó)比例原則審查的強(qiáng)力審查標(biāo)準(zhǔn)，[45]參見(jiàn)楊登峰：《從合理原則走向統(tǒng)一的比例原則》，載《中國(guó)法學(xué)》2016 年第3 期，第100 頁(yè)。一旦審查出行政權(quán)對(duì)個(gè)人信息權(quán)利的干預(yù)不當(dāng)，應(yīng)判定行政行為無(wú)效并對(duì)相對(duì)人給予賠償救濟(jì)。

結(jié) 語(yǔ)

新冠疫情下大數(shù)據(jù)技術(shù)被政府廣泛的采納及運(yùn)用為我國(guó)抗疫成果的取得提供了巨大的貢獻(xiàn)，但是在急速發(fā)展的大數(shù)據(jù)技術(shù)、愈發(fā)精確的算法技術(shù)以及政府膨脹的行政權(quán)所鑄造出的密不透風(fēng)“全景式監(jiān)控”的空間中，個(gè)人信息應(yīng)該何去何從？正如《人類(lèi)簡(jiǎn)史》作者赫拉利所言：“當(dāng)下的流行病可能將是人類(lèi)監(jiān)控史上一個(gè)重要的分水嶺?！盵46]尤瓦爾·赫拉利：《冠狀病毒之后的世界》，載澎湃網(wǎng)2020 年3 月26 日，https://www.thepaper.cn/newsDet ail_forward_6683941，2020 年7 月21 日訪問(wèn)。在非常變?yōu)槌B(tài)的局勢(shì)下，應(yīng)當(dāng)采用比例原則對(duì)個(gè)人信息權(quán)利的限制措施進(jìn)行評(píng)估，并且此種評(píng)估方式應(yīng)當(dāng)遵循一定的進(jìn)路。適用程序借鑒了由歐盟發(fā)布的《指南》所構(gòu)造的比例原則適用清單，這不是一味模仿、追逐潮流的“削足適履”之舉，而是量化風(fēng)險(xiǎn)、避免個(gè)人信息權(quán)利受到損害的“量體裁衣”。而比例原則司法審查中對(duì)限制措施進(jìn)行事后目的性審查和相應(yīng)的比例審查將為無(wú)限擴(kuò)張的行政權(quán)力劃定最后一道防線，以此防范短期限制變?yōu)殚L(zhǎng)期限制、應(yīng)急防控轉(zhuǎn)為常態(tài)監(jiān)控的趨勢(shì)。