賀江華

(三峽大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院， 湖北 宜昌 443002)

2018年11月26日認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度正式寫入刑事訴訟法，開啟刑事司法新時(shí)代。在被告人自愿認(rèn)罪的情況下，刑事訴訟的對抗性降低，協(xié)同性加強(qiáng)，控辯審三方形成“合作性司法”模式[1]，這種轉(zhuǎn)變勢必對三方職能、定位及工作方式產(chǎn)生影響，在認(rèn)罪認(rèn)罰案件中居主導(dǎo)地位的人民檢察院[2]，受到的影響是全方位的。入法一年多來，認(rèn)罪認(rèn)罰制度在檢察實(shí)踐中運(yùn)行如何？給檢察機(jī)關(guān)造成何種沖擊？檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對挑戰(zhàn)成效怎樣？落實(shí)制度過程中存在哪些困難和障礙？如何解決和化解？帶著這些疑惑，筆者在Y市檢察系統(tǒng)進(jìn)行深入調(diào)研，在對認(rèn)罪認(rèn)罰制度的實(shí)踐推進(jìn)情況、運(yùn)行流程、成效以及存在的問題和困難等情況有一定了解后形成本文。

一、“認(rèn)罪認(rèn)罰”在Y市檢察系統(tǒng)運(yùn)行的基本數(shù)據(jù)及樣貌

1.基本數(shù)據(jù)

截止2019年11月，Y市所有基層檢察院均已開展認(rèn)罪認(rèn)罰制度適用。但由于案件體量，案件類型、員額編制等方面各不相同，各基層院的適用并不平衡，有的適用率已經(jīng)達(dá)到90%，比如XT區(qū)院，有的才剛剛開始適用。

具體數(shù)據(jù)如下：2018年11月至2019年10月，Y市檢察機(jī)關(guān)共對4540人提起公訴，適用認(rèn)罪認(rèn)罰處理的案件共計(jì)1127件1440人，適用率為31.72%。其中提起公訴1366人，微罪不起訴64人，微罪不起訴率為4.4%。此外還有法定不起訴2人，證據(jù)不足不起訴2人，移送單位撤回案件5人。

案件涉及90個(gè)罪名，主要分布在危害公共安全、侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利、侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利和擾亂公共秩序五類犯罪中，適用排名前三的罪名分別是危險(xiǎn)駕駛罪385人，占比26.74%；盜竊罪229人，占比15.9%；開設(shè)賭場罪101人，占比7.01%。

偵查機(jī)關(guān)建議適用認(rèn)罪認(rèn)罰355人，檢察機(jī)關(guān)自行適用1085人，不需要簽署具結(jié)書5人，符合速裁程序的418件。在審查起訴階段具結(jié)1021人，其中值班律師見證744人，占比72.87%；指定辯護(hù)71人，委托辯護(hù)206人，辯護(hù)律師(含指定辯護(hù))辯護(hù)率為27.13%，法律援助(幫助)率(值班律師加指定辯護(hù))79.82%，委托辯護(hù)率20.18%。

檢察機(jī)關(guān)提出量刑建議共1003人，占提起公訴總?cè)藬?shù)的73.42%，幅度刑量刑建議380人，占比37.87%，確定刑量刑建議623人，占比62.11%。具結(jié)后調(diào)整量刑建議36人，其中法院認(rèn)為明顯不當(dāng)建議調(diào)整的7人，占比0.69%；被告人提出異議后法院建議調(diào)整3人，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)事實(shí)和情節(jié)做出調(diào)整11人，其他原因調(diào)整14人，重新具結(jié)1人。具結(jié)的案件沒有出現(xiàn)被法院改變罪名的情況。共896人量刑建議被法院采納，采納率為89.33%，其中幅度刑量刑建議被采納339人，占比89.21%，確定刑557人，占比89.4%。

提起公訴共948件，法院適用普通程序224件，占比23.63%；簡易程序326件，占比34.39%；速裁程序326件，占比34.39%。截止調(diào)研時(shí)共計(jì)宣判891名被告人，其中免于刑事處罰8人，占比0.9%；單處罰金8人，占比0.9%；三年有期徒刑以下(含三年)824人，占比92.48%；三年有期徒刑以上51人，其中無期徒刑以上3人，十年有期徒刑以上的9人，三年以上五年以下有期徒刑30人。檢察院提出抗訴3人，占比0.3%，被告人上訴41人，占比4%。

2.基本樣貌

(1)盡管各檢察院都在積極推行，但整體適用率不高,仍然依靠上級命令和考核導(dǎo)向推進(jìn)。截止調(diào)研日認(rèn)罪認(rèn)罰入法已經(jīng)一年，在Y市檢察系統(tǒng)的適用比例不到三分之一，適用率并不高。2019年8月以前適用率更低，同年9月，Y市檢察院在全市就適用認(rèn)罪認(rèn)罰進(jìn)行排名并公布之后，部分基層檢察院才開始重視并推進(jìn)適用。由此可見，當(dāng)前認(rèn)罪認(rèn)罰制度在實(shí)踐中仍然是一種上級主導(dǎo)型和考核導(dǎo)向型推進(jìn)方式，一線檢察官的積極性不高，主動(dòng)性沒有被激活。

(2)認(rèn)罪認(rèn)罰主要適用在輕罪案件中。兩個(gè)數(shù)據(jù)可以反映：一是適用的罪名超過四分之一是危險(xiǎn)駕駛罪這類典型輕罪；二是宣告刑，超過三年有期徒刑的僅占5.72%，十年有期徒刑以上重罪案件的適用率更低，只有1%，近94%的被告人宣告刑在三年有期徒刑以下，反映出檢察官仍然傾向于在輕罪案件中適用認(rèn)罪認(rèn)罰，呈現(xiàn)出一種較為保守的心態(tài)。

(3)檢察官能夠堅(jiān)守客觀公正立場。在Y市提供的數(shù)據(jù)中，認(rèn)罪認(rèn)罰案件有2人被法定不起訴，2人存疑不起訴，5人案件被撤回。這組數(shù)據(jù)雖然微小，但具有十分重要的價(jià)值，反映出檢察官并不是僅僅根據(jù)犯罪嫌疑人的認(rèn)罪認(rèn)罰來定案，而是對事實(shí)、情節(jié)、證據(jù)進(jìn)行充分審查，秉承客觀公正立場，不應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任不追訴，證據(jù)不足達(dá)不到定罪標(biāo)準(zhǔn)也不起訴。這是符合法律要求的，認(rèn)罪認(rèn)罰案件必須堅(jiān)守以事實(shí)為根據(jù)以法律為準(zhǔn)繩的底線，不能僅依認(rèn)罪而定罪。

(4)被追訴人的辯護(hù)權(quán)得到充分保障，但有效辯護(hù)不足。Y市檢察機(jī)關(guān)辦理的認(rèn)罪認(rèn)罰案件，犯罪嫌疑人簽署具結(jié)書均有律師在場見證，落實(shí)了刑事訴訟法規(guī)定的律師見證具結(jié)制度。但仔細(xì)分析可以發(fā)現(xiàn)，具結(jié)見證是以值班律師為主，辯護(hù)律師辯護(hù)率不到三分之一，其中還包括一定比例的指定辯護(hù)。如果按照辯護(hù)效果來排序，一般情況下為“委托辯護(hù)>指定辯護(hù)>值班律師”。而且大部分值班律師在見證具結(jié)之前沒有閱卷和會(huì)見犯罪嫌疑人，有些甚至是臨時(shí)通知到場，發(fā)揮的作用僅僅是“見證犯罪嫌疑人是自愿簽字”。法律規(guī)定值班律師的作用是幫助犯罪嫌疑人真正了解案情、理解相關(guān)法律規(guī)定并明確知曉具結(jié)后果，實(shí)踐中值班律師并沒有真正發(fā)揮該作用，當(dāng)前的幫助方式雖然保障了辯方的辯護(hù)權(quán)，但辯護(hù)效果無法評估，有效辯護(hù)不足。

(5)量刑建議采納率較高，且確定刑占比較大，反映出Y市檢察官具有較強(qiáng)的量刑能力。檢察機(jī)關(guān)以確定刑量刑建議為主，法院對量刑建議整體采納率接近90%，量刑建議調(diào)整率低，法院認(rèn)為明顯不當(dāng)?shù)奈⒑跗湮?，反映出Y市檢察官的量刑能力整體較強(qiáng)。當(dāng)然，這還跟另一個(gè)因素有關(guān)，即檢察官在提出量刑建議前通過各種方式同法院協(xié)商。

(6)在一定程度上實(shí)現(xiàn)了案件繁簡分流，但效果并不明顯。接近四分之一的案件審理時(shí)仍然采用普通程序，認(rèn)罪認(rèn)罰對程序的簡化功能并沒有實(shí)現(xiàn)；另一方面，速裁程序適用比例很低。按照宣告刑統(tǒng)計(jì)，95%的案件可以適用速裁程序，但最終適用率只有34.39%，速裁程序適用率低反映出認(rèn)罪認(rèn)罰簡化訴訟程序、提高訴訟效率的功能并未完全發(fā)揮。

(7)檢察院和法院之間的張力客觀存在，被告人反悔也客觀存在。盡管數(shù)值很小，但檢察機(jī)關(guān)仍有抗訴，反映出法、檢兩家之間的張力客觀存在。被告人的上訴率達(dá)到4%，當(dāng)然其中一部分被告人是為了“留所上訴”，但這個(gè)不低的上訴率也反映出被告人認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性保障存在一定程度的不足，這可能與委托辯護(hù)率不高、值班律師沒有真正發(fā)揮作用有關(guān)。

二、認(rèn)罪認(rèn)罰制度運(yùn)行的主要成效

多數(shù)辦案人員認(rèn)為認(rèn)罪認(rèn)罰在提升辦案效率、實(shí)現(xiàn)案件繁簡分流、引導(dǎo)被告人認(rèn)罪伏法、化解社會(huì)矛盾等方面具有制度性優(yōu)勢，這些優(yōu)勢在實(shí)踐中得以明顯體現(xiàn)，取得一定成效，主要包括以下幾個(gè)方面：

第一，辦案效率提高，司法資源配置更加優(yōu)化。

首先，減輕了檢察官對犯罪嫌疑人進(jìn)行認(rèn)罪伏法教育的工作量，尤其是在偵查階段就愿意認(rèn)罪認(rèn)罰的犯罪嫌疑人，其態(tài)度持續(xù)到審查起訴階段，能夠保持口供穩(wěn)定，積極配合檢察官辦案，同時(shí)退贓退賠、與被害方和解、賠償損失均較為積極主動(dòng)，有效提高了審查起訴效率。其次，案件進(jìn)入審判以后一般都適用簡易或者速裁程序，庭審時(shí)間大大縮短，庭審效率大幅提高，檢察官出庭工作量被大幅減釋，尤其是集中審理有效節(jié)省了檢察官的時(shí)間，辦案效率明顯提高。同時(shí)，認(rèn)罪認(rèn)罰適用能夠讓檢察官將更多的精力投入到復(fù)雜的、控辯雙方分歧較大或者有根本分歧的案件中，從而優(yōu)化司法資源配置，實(shí)現(xiàn)刑事案件繁簡分流。

第二，促進(jìn)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策落實(shí)和被告人認(rèn)罪伏法。

認(rèn)罪認(rèn)罰制度將寬嚴(yán)相濟(jì)的司法政策具體到法律制度當(dāng)中，為被告人提供了通過行為選擇獲得寬大處理的機(jī)會(huì)，通過辯護(hù)人或值班律師的解釋說明，被告人充分認(rèn)識到自己的行為性質(zhì)，在“從寬”制度紅利鼓勵(lì)下會(huì)更加積極主動(dòng)認(rèn)罪伏法，有利于辦案機(jī)關(guān)及時(shí)偵破案件、固定證據(jù)，也加快了案件辦理速度，有利于準(zhǔn)確及時(shí)懲罰犯罪，修復(fù)社會(huì)關(guān)系，平復(fù)民怨，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

第三，被害人權(quán)利得到有效保護(hù)，被犯罪破壞的社會(huì)關(guān)系得到及時(shí)修復(fù)，促進(jìn)社會(huì)矛盾化解。

被告人通常會(huì)積極修復(fù)犯罪行為給社會(huì)造成的損害。在有被害人的案件中，被告人會(huì)積極賠償被害方損失，真誠賠禮道歉獲得被害方諒解，從而化解雙方矛盾，尤其是在民間糾紛引發(fā)的犯罪，比如交通肇事案、故意傷害案中，化解社會(huì)矛盾效果十分顯著。在其他案件中，被告人也會(huì)通過退贓退賠、積極履行義務(wù)、實(shí)施修復(fù)性行為、消除違法后果或不良影響等方式修復(fù)社會(huì)關(guān)系，平息社會(huì)矛盾，“案結(jié)事了”的司法目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，恢復(fù)性司法理念得以彰顯。

第四，彰顯檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)社會(huì)治理現(xiàn)代化的能力。

認(rèn)罪認(rèn)罰制度有利于發(fā)揮檢察官的主觀能動(dòng)性，提升檢察官司法能力，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在刑事案件中的主導(dǎo)作用，讓檢察機(jī)關(guān)更加深入?yún)⑴c國家治理，彰顯檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用。

三、認(rèn)罪認(rèn)罰制度在檢察適用中的障礙

認(rèn)罪認(rèn)罰畢竟是一種全新的犯罪治理方式，也是一種新的刑事司法模式，全面理解需要一個(gè)過程。且該制度不是僅僅依靠檢察機(jī)關(guān)就能夠全面落實(shí)的，需要公安機(jī)關(guān)、法院、司法局、看守所等多家機(jī)構(gòu)通力合作，但無論是Y市還是其他地方，各個(gè)機(jī)構(gòu)之間，尤其是法院、檢察院之間張力是客觀存在的，再加上配套制度完善需要一個(gè)過程，多重因素疊加之下，認(rèn)罪認(rèn)罰在司法適用中還是遭遇諸多障礙。就檢察環(huán)節(jié)而言，主要包括以下方面：

1.一線檢察官思想認(rèn)知存在不足

第一，對認(rèn)罪認(rèn)罰制度缺乏全面認(rèn)知，現(xiàn)代刑事司法理念儲備不足。

一線檢察官對認(rèn)罪認(rèn)罰制度的定位、功能、價(jià)值等問題并沒有十分清晰的認(rèn)識，部分檢察官將之等同于“坦白從寬、抗拒從嚴(yán)”，認(rèn)為“就是自首、坦白在刑事訴訟法中做出規(guī)定而已”；對于為什么要實(shí)行認(rèn)罪認(rèn)罰從寬，它對我國當(dāng)前深入開展的以審判為中心的訴訟制度改革具有什么價(jià)值和作用沒有很清晰的認(rèn)識。同時(shí)，落實(shí)認(rèn)罪認(rèn)罰需要的協(xié)商性司法、修復(fù)性司法、控辯平等、司法謙抑、訴訟經(jīng)濟(jì)等理念還沒有全面建立。

最重要的一點(diǎn)是檢察官嚴(yán)重缺乏協(xié)商性司法理念。最高人民檢察院已經(jīng)明確認(rèn)罪認(rèn)罰是一種控辯協(xié)商(量刑協(xié)商)制度，要求人民檢察院正式提出量刑建議前應(yīng)當(dāng)與犯罪嫌疑人、辯護(hù)人或者值班律師進(jìn)行溝通或協(xié)商，達(dá)成一致后犯罪嫌疑人簽署具結(jié)書。這種平等溝通與協(xié)商既有利于保障最終結(jié)果科學(xué)合理，也是檢察官的義務(wù)，有利于檢察權(quán)的正確行使，充分體現(xiàn)“合作性司法”精神。但檢察官對控辯協(xié)商的意義缺乏正確認(rèn)識，甚至存在抵觸心理。辦案中表現(xiàn)出的就是在提出量刑建議甚至出具具結(jié)書樣本之前不同辯方溝通，也不聽辯方意見，有的檢察官甚至認(rèn)為“辯方?jīng)]有權(quán)利同檢察機(jī)關(guān)討價(jià)還價(jià)”，“討價(jià)還價(jià)是不認(rèn)罪認(rèn)罰的表現(xiàn)”。大部分案件都是檢察官直接作出量刑建議后告知辯方，并不容辯方質(zhì)疑，這既損害辯方的信賴?yán)?，也銷蝕了制度的功能和價(jià)值。

第二，對主導(dǎo)地位和責(zé)任認(rèn)識不足。

認(rèn)罪認(rèn)罰制度是以檢察官履行主導(dǎo)責(zé)任為基礎(chǔ)的訴訟制度。這一主導(dǎo)責(zé)任是對檢察機(jī)關(guān)的更高要求，目的是更好地維護(hù)司法公正，優(yōu)質(zhì)高效辦好案件，化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧，推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。履行主導(dǎo)責(zé)任不僅需要檢察官有較強(qiáng)庭審指控能力，更需要檢察官提升整體司法能力，更好把握法律適用的原則性、掌控自由裁量的靈活性，優(yōu)質(zhì)高效地做好刑事案件雙方當(dāng)事人的工作。主導(dǎo)責(zé)任是全方位的，包括主動(dòng)開展認(rèn)罪認(rèn)罰教育轉(zhuǎn)化工作、積極開展平等溝通量刑協(xié)商、積極做好被害方的工作、視情形對案件進(jìn)行程序分流等。對于主導(dǎo)地位和職責(zé)要求，檢察官并沒有完全清晰的認(rèn)識，部分檢察官只是將認(rèn)罪認(rèn)罰作為一種新的案件辦理方式，僅僅被動(dòng)地根據(jù)被追訴人的選擇而決定是否適用，沒有站至主導(dǎo)地位處理案件，積極推進(jìn)適用。

第三，對核心概念理解不一致，對適用范圍和適用條件把握不準(zhǔn)確

對認(rèn)罪認(rèn)罰制度的幾個(gè)核心概念，包括“認(rèn)罪”“認(rèn)罰”“認(rèn)罪認(rèn)罰”“從寬”等如何認(rèn)定，檢察官們的理解不太一致。比如“認(rèn)罪”，有的檢察官認(rèn)為“認(rèn)罪”僅僅只需要自愿如實(shí)陳述自己的罪行即可，也就是認(rèn)事實(shí)，有的則認(rèn)為既要陳述自己的犯罪事實(shí)，又對罪名沒有異議，即既認(rèn)事實(shí)又認(rèn)罪名；“認(rèn)罰”的具體表現(xiàn)形式，是否包括退贓退賠、賠償損失等，從寬的幅度如何把握，能否突破法定刑的下限；認(rèn)罪認(rèn)罰從寬案件的適用范圍、階段，不同階段認(rèn)罪認(rèn)罰如何區(qū)別對待等問題，檢察官的看法都不一致。這些問題，有一些“兩高三部”《關(guān)于適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的指導(dǎo)意見》給出了解答，有些仍很模糊，會(huì)帶來適用混亂。

2.多重改革疊加引發(fā)檢察應(yīng)對困難

第一，審查起訴階段事務(wù)性工作大幅增加，檢察官疲于應(yīng)對。

認(rèn)罪認(rèn)罰制度雖然節(jié)省了審判階段檢察官的工作量，但大大增加了審查起訴工作量，加之與捕訴一體改革疊加，檢察官在有限的審查期限內(nèi)難以應(yīng)付。

近年來，刑事司法領(lǐng)域改革幾乎每一項(xiàng)都涉及到人民檢察院，頂層設(shè)計(jì)的變化傳遞到基層是工作理念和方式的顛覆性改變，檢察官們在應(yīng)對改革的過程中應(yīng)接不暇。捕訴一體將批捕和公訴歸屬于同一人之后，檢察官有計(jì)劃、相對確定的審查起訴節(jié)奏時(shí)常被臨時(shí)的、不確定的、急促的批捕請求打斷，導(dǎo)致無論是閱讀案卷還是分析案情、證據(jù)都無法持續(xù)進(jìn)行，檢察官思維時(shí)常被中斷，很容易陷入混亂，用檢察官的原話講就是“經(jīng)常起訴案卷看到一半來個(gè)批捕案子，只好停下來去辦理批捕，等批捕辦完回來，之前看的卷宗又忘記了，只好重新開始”。退查案件越來越多也是這種混亂局面的反映。

認(rèn)罪認(rèn)罰案件給檢察官增加很多事務(wù)性工作，主要包括：一是訊問犯罪嫌疑人的次數(shù)。普通案件檢察官可以一次訊問完成訴訟權(quán)利告知、證據(jù)核查、犯罪嫌疑人認(rèn)罪態(tài)度核查、意見聽取等工作，而認(rèn)罪認(rèn)罰案件，檢察官最少需要三次訊問：告知權(quán)利、聽取犯罪嫌疑人意見、簽署具結(jié)書。二是協(xié)調(diào)加害方和被害方關(guān)系，向被害方釋法。三是緩刑案件庭前調(diào)查。四是同辯方協(xié)商。量刑協(xié)商的過程要求檢察官聽取辯護(hù)律師、值班律師、犯罪嫌疑人意見并做出回應(yīng)，事實(shí)上也增加了工作量。五是安排、找尋、聯(lián)系值班律師。

第二，提高了辦案要求，增加辦案難度。

認(rèn)罪認(rèn)罰制案件大幅提高檢察官審查案件的質(zhì)量要求。普通案件檢察官只需審查案件是否達(dá)到起訴標(biāo)準(zhǔn)。盡管刑事訴訟法規(guī)定起訴標(biāo)準(zhǔn)和裁判標(biāo)準(zhǔn)時(shí)都是“事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分”，事實(shí)上二者還是有差別的，裁判標(biāo)準(zhǔn)高于起訴標(biāo)準(zhǔn)，畢竟審判是最后一道屏障，起訴如果有問題還有審判最后進(jìn)行審查。認(rèn)罪認(rèn)罰案件，倡導(dǎo)的是案件沒有明顯不當(dāng)時(shí)按照起訴確定的事實(shí)和罪名以及量刑建議宣告判決，這實(shí)際上意味著對案件的定罪量刑前置到審查起訴階段，檢察官主導(dǎo)著案件的事實(shí)認(rèn)定、法律適用和宣告刑，檢察官在審查起訴時(shí)不能僅僅依據(jù)起訴標(biāo)準(zhǔn)，而是要以裁判標(biāo)準(zhǔn)來判斷案件，辦案質(zhì)效標(biāo)準(zhǔn)顯著提升。

量刑亦是如此。普通案件檢察官只需提出影響量刑的情節(jié)和概括的處罰建議，認(rèn)罪認(rèn)罰案件要求至少提出幅度刑量刑建議，一般要提出確定刑量刑建議，對檢察官的量刑能力提出十分高的要求，也增加了辦案難度。

第三，量刑經(jīng)驗(yàn)和能力儲備不足，精準(zhǔn)量刑存在客觀困難。

量刑建議在過去很長時(shí)間都不是審查起訴的工作重點(diǎn)，檢察官們的量刑經(jīng)驗(yàn)和能力儲備嚴(yán)重不足，短期內(nèi)要求大幅適用確定刑難免有些“強(qiáng)人所難”。而對“從寬”的標(biāo)準(zhǔn)如何把握，怎么掌握幅度，量刑折扣怎么確定才符合“罪責(zé)刑”相適應(yīng)原則，如何才能確保被采納，從而不影響“采納率”，如何才能避免自己陷入廉政質(zhì)疑，目前都是檢察官們的困擾。為了應(yīng)對檢察官量刑能力不足的客觀現(xiàn)狀，盡可能提高量刑建議采納率，各檢察院都會(huì)以各種形式在事先同法院溝通，主要方式有：一是由分管副檢察長和法院分管院長溝通；二是由刑事檢察部門負(fù)責(zé)人同刑庭庭長溝通；三是由承辦人自行同法官溝通；四是特殊案件(比如涉惡勢案件)通過政法委召集協(xié)調(diào)會(huì)的形式討論確定。無論哪一種方式，一方面增加檢察官工作量，另一方面損害程序公正性，破壞審判中立。

3.律師資源無法匹配辦案需要

第一，律師人手不足。Y市律師資源分布十分不均，近80%的律師集中在城區(qū)，縣市區(qū)律師事務(wù)所較少，律師資源嚴(yán)重不足，個(gè)別縣總共不到十個(gè)律師，資源十分匱乏，甚至出現(xiàn)全縣律師人數(shù)少于同案犯罪嫌疑人的現(xiàn)象，根本無法滿足一人一個(gè)見證律師的需要。

第二，值班律師供應(yīng)不及時(shí)。律師人數(shù)少，刑事辯護(hù)全覆蓋改革和認(rèn)罪認(rèn)罰疊加后需要值班律師的單位比較多(法院、檢察院、看守所均需要)，加之司法局法律援助中心也需要律師，導(dǎo)致能夠固定到檢察院值班的律師人數(shù)十分有限，所以Y市沒有一家檢察院能夠做到每天都有值班律師，各檢察院只能根據(jù)各自轄區(qū)的具體情況探索值班律師的工作方式，大體有三種：一是定期值班。這是較為普遍的做法，一般都是值班律師每周固定半天或者一天在檢察院值班，檢察官通常會(huì)將具結(jié)見證安排在這個(gè)時(shí)間段內(nèi)進(jìn)行。這種模式存在的問題是如果當(dāng)天具結(jié)的案件過多或者有需要將值班律師帶到看守所見證，值班律師就無法滿足所有檢察官的辦案需要，導(dǎo)致“排隊(duì)等候”人數(shù)過多，案件被拖延。二是預(yù)約值班。部分檢察院實(shí)行預(yù)約制，檢察官有具結(jié)見證需要時(shí)提前跟司法局預(yù)約值班律師，由司法局轉(zhuǎn)交律師事務(wù)所安排。這種模式預(yù)約流程繁瑣，需要在檢察院、司法局、律師事務(wù)所三家之間來回流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致周期過長，貽誤辦案期限。三是通知值班。檢察院選擇兩到三家律師事務(wù)所作為值班律師的供應(yīng)所，需要具結(jié)時(shí)直接跟律師事務(wù)所聯(lián)系，由律師事務(wù)所安排律師前往見證。這種模式效率較高，但只能在律師資源豐富的區(qū)域內(nèi)推行，無法推廣適用。

第三，經(jīng)費(fèi)保障不足。主要涉及值班律師的勞務(wù)報(bào)酬開支，這部分經(jīng)費(fèi)因?yàn)闆]有預(yù)算，沒有明確的經(jīng)費(fèi)來源渠道。目前各檢察院的做法有三類：一是從公務(wù)經(jīng)費(fèi)中開支，但因公務(wù)經(jīng)費(fèi)十分有限，開支難免吃力。二是將值班律師等同于法律援助律師，由司法局從法律援助經(jīng)費(fèi)支付，這只適用于法律援助經(jīng)費(fèi)充足的區(qū)域。三是由政法委協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)卣畯呢?cái)政資金解決，這種模式較少。由于經(jīng)費(fèi)沒有確定保障，值班律師報(bào)酬差異較大，有的地方可以達(dá)到1000元每件，有些值班半天或一天報(bào)酬只有200元，大部分地區(qū)值班律師的報(bào)酬在200至500元每件之間，相比律師的業(yè)務(wù)收入，這個(gè)報(bào)酬較低，無法激勵(lì)律師尤其是經(jīng)驗(yàn)豐富的刑辯律師積極參與認(rèn)罪認(rèn)罰見證。

第四，值班律師的作用未能充分發(fā)揮。在審查起訴階段認(rèn)罪認(rèn)罰的案件，犯罪嫌疑人獲得法律幫助的主要形式是值班律師，但值班律師參與并不深入，大部分都僅僅只是在簽署具結(jié)書時(shí)到場見證。值班律師既不會(huì)見也不閱卷，也很少在見證之前向犯罪嫌疑人說明案情，解釋法律，更談不上與檢察官就案件進(jìn)行溝通和協(xié)商，值班律師的作用僅僅是見證簽署具結(jié)書時(shí)犯罪嫌疑人沒有受到“強(qiáng)迫”，值班律師在對犯罪嫌疑人說明事實(shí)、解釋法律等方面幾乎沒有發(fā)揮作用，立法對值班律師的預(yù)設(shè)功能沒有激活。

4.司法行政機(jī)關(guān)認(rèn)識不統(tǒng)一，甚至存在內(nèi)耗

認(rèn)罪認(rèn)罰雖然是以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)設(shè)計(jì)的制度，但并不是檢察院一家的事情，協(xié)作性司法并不僅僅是控辯審三訴訟主體的協(xié)作，首先應(yīng)當(dāng)是分擔(dān)刑事司法權(quán)力的國家機(jī)關(guān)之間協(xié)作，公安機(jī)關(guān)、人民法院、司法機(jī)關(guān)，甚至律師事務(wù)所都應(yīng)該積極協(xié)助和配合。而在認(rèn)罪認(rèn)罰落實(shí)的過程中，國家機(jī)關(guān)之間的張力客觀存在，法院出于固守裁判權(quán)的考慮不愿意采納量刑建議，公安機(jī)關(guān)以事不關(guān)己的態(tài)度在偵查中不履行告知義務(wù)、釋法義務(wù)，對犯罪嫌疑人愿意認(rèn)罪認(rèn)罰的案件在移送時(shí)不加任何說明，司法行政部門不配合值班律師供應(yīng)，這些都在司法系統(tǒng)形成內(nèi)耗，導(dǎo)致認(rèn)罪認(rèn)罰制度落實(shí)不暢通。

四、深入推進(jìn)認(rèn)罪認(rèn)罰制度的檢察應(yīng)對

1.廣泛宣傳，強(qiáng)化培訓(xùn)，讓制度入心、讓理念入腦

首先，針對當(dāng)前檢察官對認(rèn)罪認(rèn)罰制度認(rèn)識不夠全面，缺乏現(xiàn)代司法理念的情況，人民檢察院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)宣傳，并以各種形式加強(qiáng)對檢察官的教育培訓(xùn)，幫助檢察官樹立現(xiàn)代刑事司法理念，充分認(rèn)識認(rèn)罪認(rèn)罰制度的功能和價(jià)值，讓檢察官愿意適用，主動(dòng)適用。重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)對檢察官強(qiáng)化三個(gè)基本理念：第一，寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法理念。認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度是一項(xiàng)新型的法律制度，它由懲辦與寬大相結(jié)合以及寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策逐步演變而來，是為落實(shí)“坦白從寬”政策所作的制度安排[3]。檢察官應(yīng)當(dāng)深刻認(rèn)識認(rèn)罪認(rèn)罰與寬嚴(yán)相濟(jì)“一脈相承”的關(guān)系，充分踐行“當(dāng)寬則寬，當(dāng)嚴(yán)則嚴(yán)”，對于自愿認(rèn)罪認(rèn)罰的被告人予以必要的寬緩處理。第二，公正與效率相統(tǒng)一的司法理念。刑事司法資源具有有限性，公正是刑事訴訟的首要價(jià)值，但也必須兼顧效率，檢察官應(yīng)當(dāng)樹立“節(jié)約司法資源”的意識，充分發(fā)揮認(rèn)罪認(rèn)罰制度在提升司法效率方面的制度優(yōu)勢[4]。第三，繁簡分流、區(qū)別對待的刑事司法理念。以審判為中心的訴訟制度改革提升了刑事審判的精細(xì)化要求，順應(yīng)改革需要，必須對刑事案件進(jìn)行繁簡分流，不同的案件、不同的被告區(qū)別對待，繁案精辦，簡案速辦，合理分配司法資源，讓國家資源都用在“刀刃上”。

其次，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化理論研究，厘清認(rèn)罪認(rèn)罰制度中的基本理論問題，消除檢察官的疑惑，打消其顧慮。采用褒獎(jiǎng)激勵(lì)、課題引導(dǎo)、檢校合作等多種形式在檢察系統(tǒng)開展關(guān)于認(rèn)罪認(rèn)罰制度的理論研究，針對檢察官在辦理案件中的疑難問題尋找解決方案和理論支撐，理論先行，推進(jìn)認(rèn)罪認(rèn)罰更寬更廣更準(zhǔn)確適用。

2.整合內(nèi)部資源，優(yōu)化人員配置，增強(qiáng)刑事檢察力量

經(jīng)過之前的改革和機(jī)構(gòu)調(diào)整，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)形成“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”的工作新格局，“四大檢察”固然需要全面協(xié)調(diào)發(fā)展，但作為國家唯一的公訴機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)仍然應(yīng)當(dāng)固守刑事檢察本位。張軍檢察長提出要“做優(yōu)刑事檢察、做強(qiáng)民事檢察、做實(shí)行政檢察、做好公益訴訟”[5]，可見四大檢察是有層次的，刑事檢察仍排在第一位，是檢察工作的重心。刑事檢察業(yè)務(wù)部門也應(yīng)當(dāng)仍是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部資源調(diào)配的傾斜地，人力物力應(yīng)當(dāng)適度“高配”，尤其是人力資源，無論是員額配給還是檢察官助理的配備，都應(yīng)優(yōu)先滿足刑事檢察部門，以助力檢察官落實(shí)認(rèn)罪認(rèn)罰制度的需要。同時(shí)還要通過各種形式加強(qiáng)對檢察官的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升檢察官辦案能力，尤其是量刑能力。

3.協(xié)調(diào)司法行政機(jī)關(guān)整體聯(lián)動(dòng)，切實(shí)為檢察官“減負(fù)”

(1)將認(rèn)罪認(rèn)罰前置至偵查機(jī)關(guān)，賦予公安機(jī)關(guān)一定的職責(zé)，分擔(dān)部分工作

盡管刑事訴訟法規(guī)定具結(jié)是在審查起訴階段，但認(rèn)罪認(rèn)罰實(shí)質(zhì)上從偵查階段就已經(jīng)開始，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行下列職責(zé)：

第一，提前告知和認(rèn)罪教育。公安機(jī)關(guān)在偵查過程中，應(yīng)當(dāng)告知犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰的法律規(guī)定，并對其開展認(rèn)罪教育，聽取辯方意見，記錄在案并隨案移送人民檢察院。犯罪嫌疑人在拘留期間認(rèn)罪認(rèn)罰的，公安機(jī)關(guān)在移送批準(zhǔn)逮捕時(shí)應(yīng)告知人民檢察院。

第二，及時(shí)保障犯罪嫌疑人獲得律師幫助的權(quán)利。對符合法律援助條件的，及時(shí)通知法律援助機(jī)構(gòu)為犯罪嫌疑人指定辯護(hù)律師。

第三，起訴意見載明認(rèn)罪認(rèn)罰情況。犯罪嫌疑人在偵查階段自愿認(rèn)罪認(rèn)罰，尤其是有和解、賠償、主動(dòng)退贓、履行義務(wù)等實(shí)際行動(dòng)的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在起訴意見書中寫明，認(rèn)為案件符合速裁程序適用條件可以在起訴意見書中建議人民檢察院適用速裁程序辦理，并簡要說明理由。

第四，社會(huì)調(diào)查。犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰，可能判處管制、宣告緩刑的，公安機(jī)關(guān)可以直接委托社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查評估并將評估報(bào)告及時(shí)移送檢察院。

(2)司法行政部門科學(xué)配置轄區(qū)內(nèi)律師資源，保障值班律師供應(yīng)

首先應(yīng)當(dāng)調(diào)配轄區(qū)內(nèi)律師資源，合理分配值班律師，可以兩種方式解決：第一，在看守所設(shè)置對外開放的值班律師工作室，由司法局派駐全天候值班律師，在看守所實(shí)現(xiàn)值班律師資源共享，保障被羈押的犯罪嫌疑人能夠及時(shí)得到法律幫助。第二，調(diào)配律師資源，有條件的地區(qū)，盡量增加在檢察院派駐值班律師的時(shí)間段，保障每周能有1～2個(gè)工作日在檢察院有值班律師；無法在檢察院派駐值班律師的地區(qū)，司法局協(xié)同檢察院建立集中具結(jié)工作機(jī)制，每周固定時(shí)間由司法局協(xié)調(diào)指派律師前往檢察院集中見證。其次，安排專人負(fù)責(zé)同檢察院對接，積極響應(yīng)檢察機(jī)關(guān)的辦案需求，協(xié)調(diào)解決值班律師問題。最后，將值班律師工作經(jīng)費(fèi)納入司法行政機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，并制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，保障值班律師報(bào)酬相對平衡。

(3)聯(lián)合法院制定量刑規(guī)范意見，充分尊重檢察機(jī)關(guān)的量刑建議

人民法院對量刑建議接受度事關(guān)檢察官的工作成效，更關(guān)系到檢察機(jī)關(guān)的誠信和威嚴(yán)。法院過多否定量刑建議或改動(dòng)率太高，會(huì)在被追訴人當(dāng)中形成“檢察官說話不算話”“檢察機(jī)關(guān)說了不算”的印象，直接影響到被追訴人在審查起訴階段認(rèn)罪認(rèn)罰的積極性。當(dāng)務(wù)之急是法、檢兩家盡快消除分歧，達(dá)成共識，秉承“社會(huì)主義法治隊(duì)伍”一致性目標(biāo)，根據(jù)特定區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，在不違反上位法的情況下，聯(lián)合制定特定區(qū)域量刑規(guī)范，建立起法、檢統(tǒng)一適用的刑罰衡量標(biāo)準(zhǔn)，提升法、檢量刑意見一致率。法院也應(yīng)當(dāng)消除“檢察院量刑建議是在跟法院爭奪裁判權(quán)”的錯(cuò)誤認(rèn)識，充分認(rèn)識到認(rèn)罪認(rèn)罰是國家對刑事犯罪新的治理方式，法院、檢察院分擔(dān)不同職能，發(fā)揮不同作用，終歸都是為了提升司法效率，實(shí)現(xiàn)刑事案件繁簡分流，以保證在復(fù)雜案件中更好實(shí)現(xiàn)司法公正。

(4)探索更加科學(xué)的工作機(jī)制，使認(rèn)罪認(rèn)罰案件辦理更加暢通

公檢法三機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)站在國家治理現(xiàn)代化的高度認(rèn)識認(rèn)罪認(rèn)罰制度，探索更加科學(xué)、高效的辦案機(jī)制：

第一，探索建立刑拘直訴機(jī)制[6]。對符合適用速裁程序的案件比如危險(xiǎn)駕駛案等，犯罪嫌疑人已被刑事拘留的，公安機(jī)關(guān)偵查終結(jié)后，可以直接移送人民檢察院審查起訴。公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院在刑事拘留期限內(nèi)完成偵查、起訴、審判工作。

第二，探索公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案管理中心建設(shè)，推廣在執(zhí)法辦案管理中心設(shè)置速裁法庭。人民檢察院、人民法院定點(diǎn)派駐人員，對適用速裁程序的案件進(jìn)行快速審理，為刑拘直訴、一步到庭機(jī)制的開展提供便利。

第三，探索電子卷宗移送制度，實(shí)現(xiàn)公檢法電子卷宗信息化流轉(zhuǎn)機(jī)制。通過證據(jù)卷宗掃描錄入及公檢法網(wǎng)絡(luò)平臺高度融合，實(shí)現(xiàn)電子卷宗網(wǎng)上移送，進(jìn)一步提高案件流轉(zhuǎn)速度和電子卷宗深度應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)電子卷宗高度共享。在條件具備的情況下還可以實(shí)行辯護(hù)律師、值班律師網(wǎng)上閱卷制度，將律師也納入電子卷宗共享范疇。

第四，探索在人民法院建立專人負(fù)責(zé)、獨(dú)立編制的速裁庭。集中處理速裁案件，進(jìn)一步提升速裁案件的效率。

第五，充分利用科學(xué)技術(shù)，推進(jìn)智慧刑事司法網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。充分完成偵查、羈押、起訴、審判機(jī)構(gòu)以及律師協(xié)會(huì)的遠(yuǎn)程系統(tǒng)對接，為遠(yuǎn)程刑事審判的普及奠定基礎(chǔ)，將視頻會(huì)見、遠(yuǎn)程開庭常態(tài)化、普及化。

4.聯(lián)合制定認(rèn)罪認(rèn)罰實(shí)施細(xì)則，規(guī)范適用程序，統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)，為辦案人員推進(jìn)制度適用提供范式

刑事訴訟法對認(rèn)罪認(rèn)罰制度的規(guī)定并不具體，“兩高三部”《關(guān)于適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的指導(dǎo)意見》也還是有些粗放，辦案人員在適用制度上仍然有些無所適從，當(dāng)務(wù)之急是地方公檢法三家應(yīng)當(dāng)聯(lián)合監(jiān)察委、司法局等制定《關(guān)于開展刑事案件適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度工作實(shí)施細(xì)則》，體系上可以安排如下內(nèi)容：總則、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的把握、適用范圍和程序、當(dāng)事人權(quán)利保障、強(qiáng)制措施、偵查、監(jiān)察調(diào)查、審查起訴、審判、特殊案件的處理、附則，在不違反上位法的情況下制定具有操作性的詳細(xì)規(guī)則，為司法人員提供辦案范式，規(guī)范認(rèn)罪認(rèn)罰適用，同時(shí)打消辦案人員顧慮，避免不必要的廉政質(zhì)疑和追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，激發(fā)辦案人員適用認(rèn)罪認(rèn)罰的積極性和主動(dòng)性。