顧海英

(上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200030)

貧困治理是新時(shí)代實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)，也是破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的根本要求，更是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的歷史使命。在如期全面建成小康社會(huì)、決勝脫貧攻堅(jiān)之際，在世界百年未有之大變局之下，在新發(fā)展格局構(gòu)建之中，必須準(zhǔn)確把握中國(guó)貧困治理演進(jìn)的階段特征，深入思考新時(shí)代貧困治理轉(zhuǎn)型的目標(biāo)取向，著眼謀劃緩解相對(duì)貧困治理的實(shí)現(xiàn)路徑。

一、 新時(shí)代貧困治理的階段特征： 相對(duì)貧困、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)與常態(tài)防控

貧困是一種社會(huì)物質(zhì)生活和精神生活貧乏窘困的綜合現(xiàn)象。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)際社會(huì)把促進(jìn)發(fā)展、消除貧困作為國(guó)際人權(quán)保障的重要目標(biāo)。基于此，貧困發(fā)生了怎樣的變化，成了國(guó)際社會(huì)衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)是否發(fā)展的重要標(biāo)準(zhǔn)。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，黨和國(guó)家一直高度重視貧困問(wèn)題，并積極參與全球貧困治理，全面落實(shí)聯(lián)合國(guó)《千年發(fā)展目標(biāo)》和《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，為中國(guó)的全面脫貧以及國(guó)際的減貧和人權(quán)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。中國(guó)成為最早實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)的發(fā)展中國(guó)家，減貧的貢獻(xiàn)率超過(guò)70%；2020年脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的如期完成，更意味著中國(guó)提前10年實(shí)現(xiàn)了2030年可持續(xù)發(fā)展議程確定的減貧目標(biāo)。

從演進(jìn)和觀念轉(zhuǎn)變的角度來(lái)看，中國(guó)的貧困治理經(jīng)歷了從改革開(kāi)放前的救濟(jì)式扶貧到改革開(kāi)放后的大規(guī)模開(kāi)發(fā)式扶貧，再到“十八大”以來(lái)的決戰(zhàn)攻堅(jiān)式扶貧的發(fā)展階段。綜觀這一演進(jìn)過(guò)程可見(jiàn)，中國(guó)的貧困治理大致呈現(xiàn)以下幾方面的重要特征： 一是著重解決滿足生理基本需要的絕對(duì)貧困。絕對(duì)貧困中的“絕對(duì)”規(guī)定性，決定了對(duì)貧困治理的目標(biāo)就是要消除人類生理形式被剝奪，生存受到威脅的狀況，亦即是要消除營(yíng)養(yǎng)、健康、教育、住所等生理方面的基本需要無(wú)法得到滿足的狀況。從中國(guó)貧困治理的行動(dòng)和貧困線標(biāo)準(zhǔn)的確立來(lái)看，國(guó)家確定的救濟(jì)式和開(kāi)發(fā)式扶貧方針，實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧方略，開(kāi)展的脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)，以及從采用恩格爾系數(shù)法，(1)將生活支出分為食物消費(fèi)和非食物消費(fèi)(衣著、住房、交通、燃料、醫(yī)療、教育和娛樂(lè)等)兩部分來(lái)確定貧困線。到利用“馬丁法”，(2)選擇每人每日2 100大卡熱量攝入作為必要的營(yíng)養(yǎng)攝入量來(lái)測(cè)算貧困線。到設(shè)定保障“有吃、有穿”，(3)按低收入標(biāo)準(zhǔn)來(lái)設(shè)定保障“有吃、有穿”基本溫飽標(biāo)準(zhǔn)的貧困線。再到設(shè)定“兩不愁、三保障”(4)按農(nóng)村年人均純收入來(lái)設(shè)定“兩不愁、三保障”(不愁吃、不愁穿、保障義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房)的基本溫飽標(biāo)準(zhǔn)。確立的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，都是以解決貧困人口溫飽問(wèn)題和極大地解決絕對(duì)貧困現(xiàn)象為主要目標(biāo)的治理。二是重點(diǎn)圍繞農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展減貧脫貧行動(dòng)。在中國(guó)，絕對(duì)貧困人口主要集中在農(nóng)村。眾所周知，中國(guó)為建立和提高工業(yè)化、城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)和水平，長(zhǎng)期實(shí)施“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”“農(nóng)村服務(wù)城市”的系列制度和政策，加之這些制度和政策并未隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平的提高而逐漸消除，反而形成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)展的觀念定勢(shì)，直接加大了絕對(duì)貧困人口沉淀、聚集在農(nóng)村的局面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，改革開(kāi)放初期，中國(guó)農(nóng)村貧困人口規(guī)模達(dá)7.7億，絕對(duì)貧困發(fā)生率為97.5%?；诖耍袊?guó)絕對(duì)貧困治理的重點(diǎn)、范圍主要集中在農(nóng)村，國(guó)家制定的系列減貧計(jì)劃、綱要、規(guī)劃等主要針對(duì)農(nóng)村地區(qū)，實(shí)施的減貧標(biāo)準(zhǔn)、行動(dòng)、舉措等，也都以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧為主要目標(biāo)。三是致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)減貧脫貧。貧困治理與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。從中國(guó)農(nóng)村貧困線歷史演進(jìn)過(guò)程來(lái)看，起始于1981 年確定的第一條貧困線，人均年純收入僅為40—50元，相當(dāng)于當(dāng)時(shí)統(tǒng)銷價(jià)計(jì)算的 150 kg小麥或 200 kg水稻。(5)汪三貴.貧困問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策[M].北京： 農(nóng)村讀物出版社,1994.之后貧困線不斷調(diào)整提升，2011年開(kāi)始與國(guó)際對(duì)標(biāo)，以人均年純收入2 300元作為新的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，并按此為不變價(jià)基準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，先后超過(guò)人均每天1美元、1.25美元和1.9美元計(jì)算的名義國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)線。黨的十八大以來(lái)，農(nóng)村貧困線標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整提高的密度進(jìn)一步加大，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016—2019年期間，標(biāo)準(zhǔn)先后調(diào)整提高為每年3 146元、3 335元、3 535元和3 747元。預(yù)計(jì)2020 年將突破4 000元，(6)朱開(kāi)云. 2020年貧困戶脫貧收入要達(dá)4 000元.北京青年報(bào),2019-03-07(A04).這一標(biāo)準(zhǔn)將比2011年的2 300元提高了74%?？梢?jiàn)，伴隨著改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，中國(guó)的農(nóng)村貧困線對(duì)標(biāo)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，歷經(jīng)多次調(diào)整，標(biāo)準(zhǔn)不斷提高。四是走了超常規(guī)的決戰(zhàn)決勝之路。從改革開(kāi)放前期開(kāi)展大規(guī)?！胺鲐毠?jiān)戰(zhàn)”，到黨的十八大以來(lái)開(kāi)展精準(zhǔn)式“脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”，形成了跨地區(qū)、跨部門、跨單位、全社會(huì)共同參與的多元主體社會(huì)扶貧體系，全國(guó)由上至下、方方面面，廣泛投入到這場(chǎng)浩大的扶貧行動(dòng)中。這表明，中國(guó)對(duì)絕對(duì)貧困的治理，是在明確自身反貧困的世界歷史方位和歷史坐標(biāo)基礎(chǔ)上，走了一條超常規(guī)決戰(zhàn)決勝之路，取得了舉世矚目的成就，其目的旨在幫助量大面廣的農(nóng)村貧困人口盡快擺脫絕對(duì)貧困。

全面建成小康社會(huì)、決勝脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的如期完成，意味著中國(guó)農(nóng)村的貧困狀態(tài)和格局已發(fā)生根本性、戰(zhàn)略性變化，也標(biāo)志著中國(guó)的貧困治理進(jìn)入了從解決絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向緩解相對(duì)貧困的新階段。相較絕對(duì)貧困，相對(duì)貧困具有長(zhǎng)期性、隱蔽性、復(fù)雜性、多維性、動(dòng)態(tài)性等特征，這決定了相對(duì)貧困不能像絕對(duì)貧困治理那樣，用“突破”和“決戰(zhàn)”的方式來(lái)解決，而只能用“協(xié)調(diào)”和“常態(tài)”的方式來(lái)緩解。因此，在進(jìn)入相對(duì)貧困治理的新階段，必須要從農(nóng)村重點(diǎn)突破轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，從超常規(guī)決戰(zhàn)轉(zhuǎn)向常態(tài)化防控，其目的旨在不斷、漸進(jìn)地減緩相對(duì)貧困的程度。

二、 新時(shí)代相對(duì)貧困治理的目標(biāo)取向： 人民至上、城鄉(xiāng)融合與共享發(fā)展

“消除貧困，實(shí)現(xiàn)共同富?！笔侵袊?guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求。在中國(guó)貧困治理進(jìn)入緩解相對(duì)貧困的新階段，必須深入思考新時(shí)代貧困治理轉(zhuǎn)型的目標(biāo)取向。所謂相對(duì)貧困是指在特定的社會(huì)生產(chǎn)和生活方式下，在特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展約束下，個(gè)人或家庭獲得的合法收入雖然可以維持其基本生存性需求，但無(wú)法滿足當(dāng)?shù)貤l件下所認(rèn)為的其他基本生活需求的狀態(tài)，其衡量標(biāo)準(zhǔn)是就整個(gè)社會(huì)的平均狀態(tài)或一般狀況而言?？梢?jiàn)，相對(duì)貧困中的“相對(duì)”規(guī)定性，決定了相對(duì)貧困治理是一個(gè)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要求對(duì)其隱蔽性、動(dòng)態(tài)性、相對(duì)性、多樣性和多維性等開(kāi)展綜合治理。因此，緩解相對(duì)貧困，必須始終秉持以人民為中心的核心價(jià)值理念，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合、共享發(fā)展的治理目標(biāo)。

1. 相對(duì)貧困治理仍要秉持人民至上的核心價(jià)值理念，以不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。從理論上說(shuō)，在現(xiàn)代化的發(fā)展過(guò)程中，滿足基本需要，提高人類尊嚴(yán)和擴(kuò)大選擇自由是全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本功能，也是逐漸實(shí)現(xiàn)美好生活的基本元素。因此，如期全面建成小康社會(huì)、決勝脫貧攻堅(jiān)，意味著中國(guó)已極大地滿足了人民基本生活的需求，或者說(shuō)已擁有了滿足人民基本生存需要的能力。目前中國(guó)已邁向“提高人類尊嚴(yán)”和“擴(kuò)大選擇自由”的發(fā)展階段。所謂“提高人類尊嚴(yán)”就是要不斷提高人們的生活水平，這種水平，除了更高的收入外，還要提供更多的工作崗位、更好的教育機(jī)會(huì)，并對(duì)文化和人道主義給予更大的重視，亦即不僅要增加人們物質(zhì)上的福利，還要給個(gè)人帶來(lái)更大的自尊，這種“自尊”是一種覺(jué)得自己有價(jià)值、有尊嚴(yán)的感覺(jué)，使人們能夠感受到自身存在的價(jià)值。正如中國(guó)確定的人權(quán)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)所述： 再經(jīng)過(guò)幾十年的不懈奮斗，中國(guó)人民的各項(xiàng)權(quán)利必將得到更好和更高水平保障，中國(guó)人民將更加享有尊嚴(yán)、自由和幸福。(7)中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室.《改革開(kāi)放40年中國(guó)人權(quán)事業(yè)的發(fā)展進(jìn)步》白皮書[R/OL].(2018-12-12). http：//www.gov.cn/zhengce/2018-12/12/content_5347961.htm.歷史已進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)社會(huì)的主要矛盾也已轉(zhuǎn)化，在相對(duì)貧困的治理中，如何滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，解決發(fā)展中的不平衡、不充分問(wèn)題？必須要根據(jù)相對(duì)貧困的本質(zhì)屬性，始終貫徹以人民為中心的根本價(jià)值取向，并將其轉(zhuǎn)化為契合、適當(dāng)?shù)木唧w實(shí)踐行動(dòng)，不斷、漸進(jìn)地減緩相對(duì)貧困的程度。

2. 相對(duì)貧困治理要摒棄二元結(jié)構(gòu)發(fā)展的觀念定勢(shì)，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。相對(duì)貧困理論最核心的觀點(diǎn)就是要解決相對(duì)排斥與相對(duì)剝奪問(wèn)題。毋庸諱言，長(zhǎng)期以來(lái)，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的推動(dòng)下，中國(guó)經(jīng)歷了一個(gè)史無(wú)前例的快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。得益于此的后發(fā)優(yōu)勢(shì)發(fā)揮，中國(guó)的工業(yè)增加值從1952年的120億元增加到2019年的386 165億元；一二三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從1949年68∶13∶19轉(zhuǎn)變?yōu)?019年的7.1∶39∶53.9；城鎮(zhèn)化率也從1949年的 10.64% 提高到了2019年的60.6%。然而，這也直接導(dǎo)致了對(duì)農(nóng)村的相對(duì)排斥與相對(duì)剝奪，形成了至今都難以解決的“三農(nóng)”問(wèn)題。雖然為改變這種排斥與剝奪的狀況，國(guó)家制定了從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，再到城鄉(xiāng)發(fā)展一體化等系列方針和政策，對(duì)解決農(nóng)村的絕對(duì)貧困問(wèn)題發(fā)揮了巨大作用，“三農(nóng)”問(wèn)題的表現(xiàn)形式和強(qiáng)度也發(fā)生了很大變化。但由于長(zhǎng)期以來(lái)的觀念定勢(shì)，這種排斥與剝奪并未得到根本解決，反而導(dǎo)致原有未解決或破解的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)進(jìn)一步向城市延伸，形成了所謂的因農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化滯后于農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)移的“新二元結(jié)構(gòu)”問(wèn)題，這也致使城鎮(zhèn)化停留在常住人口的統(tǒng)計(jì)層面或“土地城鎮(zhèn)化”層面，未能真正邁入“人的城鎮(zhèn)化”或“完全城鎮(zhèn)化”。這是進(jìn)入相對(duì)貧困治理階段必須正視并致力于緩解和解決的問(wèn)題。新時(shí)代相對(duì)貧困治理的目標(biāo)，既要從根本上解決原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)引致的排斥與剝奪，又要破解“新二元結(jié)構(gòu)”問(wèn)題，即要消除已進(jìn)城農(nóng)民工不能享有與城鎮(zhèn)有戶籍從業(yè)人員甚或人才類居住證獲得者同等機(jī)會(huì)和待遇的排斥性體制，讓農(nóng)民工靠自身努力有機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)向上流動(dòng)，并能公平地享有參與城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果和待遇，向高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化邁進(jìn)，以真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

3. 相對(duì)貧困治理要提升收入差距的收斂速度，以促進(jìn)共享發(fā)展。理論上說(shuō)，解決貧困的實(shí)現(xiàn)途徑就是“公平”。“公平”的要義包括： 機(jī)會(huì)公平、過(guò)程公平、結(jié)果公平等。就結(jié)果公平而言，主要追求的是收入和財(cái)富的均等化分配，而實(shí)現(xiàn)結(jié)果公平的關(guān)鍵就是要破解收入分配的不平等。在現(xiàn)代化的發(fā)展過(guò)程中，收入分配不平等往往呈先擴(kuò)大后縮小的趨勢(shì)，即長(zhǎng)期變動(dòng)軌跡呈庫(kù)茲涅茨倒U形曲線。從中國(guó)倒U形曲線軌跡形成的原因來(lái)看，除了上述的二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的工農(nóng)、城鄉(xiāng)收入差距外，還來(lái)自改革開(kāi)放以來(lái)勞動(dòng)和資本等要素稟賦結(jié)構(gòu)的變化和政府調(diào)節(jié)收入分配能力的變化。改革開(kāi)放初期，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和激發(fā)社會(huì)活力，黨和國(guó)家倡導(dǎo)“效率優(yōu)先、兼顧公平”的收入分配原則，這在讓一部分地區(qū)、一部分人先富起來(lái)的同時(shí)，也使得中國(guó)的收入分配差距不斷擴(kuò)大。從基尼系數(shù)來(lái)看，改革開(kāi)放前，中國(guó)的基尼系數(shù)一直低于0.2，收入分配屬于相對(duì)平均的狀態(tài)；隨著改革開(kāi)放的深入和經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，基尼系數(shù)一路上升，2000年始，已超過(guò)國(guó)際公認(rèn)的0.4警戒線，之后一直保持在接近0.5的高位。這表明，中國(guó)的收入分配進(jìn)入了不公平區(qū)間，國(guó)民財(cái)富的集中度過(guò)高。黨的十八大以來(lái)，黨和國(guó)家致力于縮小收入分配差距，收入分配政策也向著更加注重社會(huì)公平的方向轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平”，并把公平觀的認(rèn)識(shí)上升到高質(zhì)量發(fā)展和社會(huì)公平正義的新高度，提出了“共享發(fā)展”的理念。由此，取得了中國(guó)居民收入基尼系數(shù)連續(xù)縮小，名義城鄉(xiāng)收入差距從3.33倍下降為2.7倍以下，城鄉(xiāng)居民家庭恩格爾系數(shù)差距也逐漸收窄的改革成效。但仍必須正視中國(guó)目前收入分配差距過(guò)大的現(xiàn)實(shí)，2017年的基尼系數(shù)仍為0.467，城鄉(xiāng)居民家庭恩格爾系數(shù)仍有近3個(gè)百分點(diǎn)的差距，名義城鄉(xiāng)收入差距仍近2.7倍，且這種差距的比較，很大程度建立在農(nóng)村按純收入，城市按可支配收入基礎(chǔ)之上，若均按可支配收入計(jì)算比較，則城鄉(xiāng)收入差距會(huì)更大。雖然中國(guó)如期解決了絕對(duì)貧困問(wèn)題，但因城鄉(xiāng)和區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)明顯差異，相對(duì)貧困人群享有社會(huì)資源的不均等狀態(tài)仍存在并且嚴(yán)重，貧富差距過(guò)大局面的改變?nèi)晕催_(dá)到預(yù)期。在看到目前中國(guó)約1億人擾動(dòng)國(guó)內(nèi)外消費(fèi)市場(chǎng)給人以“超”富裕國(guó)家印象的同時(shí)，更要看到仍有“6億人每月收入1 000元”(8)國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)回答中外記者提問(wèn)(實(shí)錄全文)[EB/OL].(2020-05-28). http：//www.xinhuanet.com/politics/2020lh/2020-05/28/c_1210637126.htm.或“9億人月收入在2 000元以下”。(9)萬(wàn)海遠(yuǎn),孟凡強(qiáng).月收入不足千元，這6億人都在哪[EB/OL].(2020-06-03). http：//opinion.caixin.com/2020-06-03/101562409.html.因此，進(jìn)入相對(duì)貧困治理階段，必須按以人民為中心的價(jià)值理念，以全體人民共同富裕為目標(biāo)，不斷縮小貧富收入差距，并提升收入差距的收斂速度，促進(jìn)共享發(fā)展。

三、 相對(duì)貧困治理的實(shí)現(xiàn)路徑： 長(zhǎng)效機(jī)制、有效融合、鄉(xiāng)村振興與縮差共富

相對(duì)貧困的治理，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。必須結(jié)合實(shí)際，從戰(zhàn)略眼光、全局意識(shí)，著手謀劃緩解相對(duì)貧困治理的實(shí)現(xiàn)路徑。

1. 制定“能發(fā)展”“能長(zhǎng)效”的相關(guān)法規(guī)，構(gòu)建相對(duì)貧困治理的長(zhǎng)效機(jī)制。相對(duì)貧困將伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全過(guò)程而長(zhǎng)期存在，既不可能在短期內(nèi)解決，也不可能通過(guò)長(zhǎng)期目標(biāo)根本消除，只能通過(guò)持續(xù)性的治理，使貧困的程度不斷緩解，廣度逐漸收窄，深度漸進(jìn)趨緩。因此，相對(duì)貧困的治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、常態(tài)化的艱巨任務(wù)。在中國(guó)如期決勝脫貧攻堅(jiān)，從解決農(nóng)村絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向常態(tài)化緩解相對(duì)貧困過(guò)程中，必須建立與完善相關(guān)法規(guī)和制度，為相對(duì)貧困的治理提供法律依據(jù)和制度保障，以明確各相關(guān)主體的權(quán)利和責(zé)任。相關(guān)法律和制度是保證常態(tài)化緩解相對(duì)貧困治理的效率基礎(chǔ)，也是相對(duì)貧困治理走向可持續(xù)性的前提。

相關(guān)法規(guī)的制定，首先要體現(xiàn)“能發(fā)展”的要求。這是因?yàn)?，貧困不僅僅是經(jīng)濟(jì)上的概念，更關(guān)乎基本的公民權(quán)利和能力，其實(shí)質(zhì)是一種權(quán)利和能力的貧困。按阿馬蒂亞·森的理論，所謂能力貧困，就是指一個(gè)人可以獲得各種功能性活動(dòng)的不同選擇組合能力被剝奪而產(chǎn)生的貧困。所謂權(quán)利貧困，就是指一批特定群體和個(gè)人應(yīng)享有的政治、經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)利和基本人權(quán)缺乏而導(dǎo)致的貧困。因此，必須通過(guò)法律和制度的規(guī)定性，來(lái)不斷減少和消除不公正的社會(huì)排斥制度和政策，使貧困人口享有更公平的發(fā)展權(quán)利，這是相對(duì)貧困治理實(shí)現(xiàn)公平的重要基礎(chǔ)和途徑。

其次要體現(xiàn)“能長(zhǎng)效”的要求。相對(duì)貧困的多維性、動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性等特征，決定了相對(duì)貧困治理不能沿襲運(yùn)動(dòng)式扶貧、政策性扶貧等諸多行動(dòng)，必須要通過(guò)常態(tài)化的法治，構(gòu)建起緩解相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制。目前，中國(guó)雖然已有了一些地方層面的治貧法規(guī)，但內(nèi)容單一、作用有限，亟待出臺(tái)與完善國(guó)家層面的法規(guī)，以約束致貧、返貧，引領(lǐng)相對(duì)貧困的緩解，這是相對(duì)貧困治理實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的重要途徑。

2. 按相對(duì)貧困治理的要求和原則，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有效機(jī)制。針對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及其觀念定勢(shì)形成的“三農(nóng)”問(wèn)題和導(dǎo)致的“新二元結(jié)構(gòu)”問(wèn)題，以及目前仍存在的城鄉(xiāng)要素流動(dòng)不順暢、公共資源配置不合理等引致貧困的突出問(wèn)題，必須要從問(wèn)題形成的根源著手，破除二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)體制，構(gòu)建起有效的城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制，形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。值得強(qiáng)調(diào)的是，為提升城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制構(gòu)建的有效性，必須以消除“排斥性”為目標(biāo)，以公平公正為原則，真正落實(shí)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”方略。這是破除二元結(jié)構(gòu)的有效路徑，其邏輯解釋是： 一方面可以這種形式償還“二元”推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的“借款”；另一方面可以補(bǔ)償“青山、綠水”生態(tài)外部性的利益。

長(zhǎng)期以來(lái)，為破除二元結(jié)構(gòu)，很多學(xué)者聚焦城鄉(xiāng)二元戶籍體制開(kāi)展了眾多有價(jià)值的研究，國(guó)家也出臺(tái)了系列政策措施，為緩解二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)揮了重要作用。但值得指出的是： 隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村居民的很多觀念也發(fā)生了很大變化，一些地區(qū)還出現(xiàn)了“逆城市化”的現(xiàn)象，究其原因，主要是附著在農(nóng)業(yè)戶口上的一些集體福利誘使或利益實(shí)現(xiàn)途徑缺乏等，這是新時(shí)代戶籍制度改革更深層次的問(wèn)題。因此，針對(duì)這些問(wèn)題，依據(jù)相對(duì)貧困治理的要求和原則，可嘗試以下路徑，破解二元結(jié)構(gòu)，以提升城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有效性：

一是可以選擇“淡化”戶籍、“強(qiáng)化”常住的制度安排。所謂“淡化”戶籍，就是城市戶籍要回歸人口管理和服務(wù)功能，“淡化”只有戶籍才有的各種機(jī)會(huì)和待遇。所謂“強(qiáng)化”常住，就是要將原只有城市戶籍才有的各種機(jī)會(huì)和待遇也同樣賦予外來(lái)農(nóng)民工，城市的各種福利或待遇，均按“常住人口”設(shè)計(jì)和實(shí)施，即： 將城市的公共服務(wù)、社會(huì)保障和福利待遇等政策引入“常住人口”管理。以推動(dòng)城市戶籍從業(yè)人員與農(nóng)民工之間的人口發(fā)展政策銜接、管理服務(wù)機(jī)制聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“同管理、同服務(wù)”，推進(jìn)“常住人口”的“一元化”管理。

二是要推進(jìn)已有政策的銜接，協(xié)調(diào)好城鄉(xiāng)民生常量政策的有效接續(xù)普惠。事實(shí)上，為破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，近年來(lái)國(guó)家已出臺(tái)了很多制度與政策，就戶籍制度改革而言，國(guó)家已頒發(fā)“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分”(10)國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)[EB/OL].(2014-07-30). http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-07/30/content_8944.htm.的文件，之所以現(xiàn)階段仍存在很多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益保障難的諸多問(wèn)題，關(guān)鍵是銜接、協(xié)調(diào)等方面的問(wèn)題。因此，在構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制過(guò)程中，在考慮提出更多新政策過(guò)程中，更要重視對(duì)已有政策的梳理，檢視其政策銜接、協(xié)調(diào)的有效執(zhí)行和落實(shí)，以及政策銜接、協(xié)調(diào)的受益面情況等。

3. 按鄉(xiāng)村振興與相對(duì)貧困治理的一致性目標(biāo)和內(nèi)容，構(gòu)建兩者之間的銜接機(jī)制。鑒于中國(guó)貧困人口主要集中在農(nóng)村，以及當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中最大的“不平衡”是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的“不充分”是農(nóng)村發(fā)展不充分的現(xiàn)實(shí)，進(jìn)入相對(duì)貧困治理新階段，必須“接續(xù)推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接”，(11)習(xí)近平.在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上的講話[EB/OL].(2020-03-06). http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-03/06/c_1125674682.htm.構(gòu)建起鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與相對(duì)貧困治理有效銜接的新機(jī)制。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與相對(duì)貧困治理銜接機(jī)制構(gòu)建的邏輯，就是要將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求融入具體的緩解相對(duì)貧困的治理行動(dòng)中。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化進(jìn)程中，“補(bǔ)齊”農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民“短板”的重要內(nèi)容；也是實(shí)施“四化同步”協(xié)調(diào)發(fā)展，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化“短腿”變“長(zhǎng)腿”的內(nèi)在要求；更是踐行“以人民為中心”，使“弱項(xiàng)”變“強(qiáng)項(xiàng)”的重大戰(zhàn)略任務(wù)。可見(jiàn)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與緩解相對(duì)貧困的目標(biāo)取向一致。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求是： 產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕，(12)習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[M].北京： 人民出版社,2017.其目的是從根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題，讓農(nóng)業(yè)成為真正的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為真正的職業(yè)身份，讓農(nóng)村成為真正的美好家園。這與貧困治理涵蓋的具體實(shí)踐內(nèi)容也一致。因此，構(gòu)建起打通兩者之間的銜接渠道，實(shí)現(xiàn)兩者之間的相互交融，就可以實(shí)現(xiàn)兩者相互促進(jìn)。這樣，既可促進(jìn)兩者共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也可促進(jìn)貧困治理從絕對(duì)貧困向相對(duì)貧困，從農(nóng)村重點(diǎn)突破向城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，從超常規(guī)決戰(zhàn)向常態(tài)化防控的階段轉(zhuǎn)型。構(gòu)建鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與相對(duì)貧困治理的銜接機(jī)制，既是緩解相對(duì)貧困治理的新要求，更是緩解相對(duì)貧困的新動(dòng)力和新保障。

4. 按漸進(jìn)調(diào)整提高的方式，制定符合我國(guó)基本國(guó)情、發(fā)展階段和貧困特征的相對(duì)貧困線標(biāo)準(zhǔn)。解決相對(duì)貧困的目標(biāo)在于縮小收入差距、實(shí)現(xiàn)人民的美好生活愿望。在如期解決了絕對(duì)貧困后，中國(guó)貧困治理的重心將轉(zhuǎn)向標(biāo)準(zhǔn)更高、范圍更廣的相對(duì)貧困治理。在這里，“標(biāo)準(zhǔn)更高”主要是指貧困線的標(biāo)準(zhǔn)更高。相對(duì)貧困的測(cè)量與絕對(duì)貧困不同，一般采用相對(duì)收入法來(lái)定義相對(duì)貧困，即通過(guò)整體收入的比例來(lái)確定。目前，國(guó)際相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)一般“以一個(gè)國(guó)家或地區(qū)中等收入或社會(huì)中位收入或平均收入的50%作為這個(gè)國(guó)家或地區(qū)的貧困線”。(13)這是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)1976年對(duì)其成員國(guó)進(jìn)行的一次大規(guī)模調(diào)查后提出的一個(gè)貧困標(biāo)準(zhǔn)。后來(lái)作為國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)被廣泛運(yùn)用?！胺秶鼜V”就是指按相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算的貧困人口范圍廣泛，即屬于收入分布最底層一定比例的人口自動(dòng)成為貧困人口，這不僅包括農(nóng)村的貧困人口，也包括城市的貧困人口。

目前中國(guó)相對(duì)貧困人口較多、貧富差距較大的現(xiàn)實(shí)，決定了中國(guó)的相對(duì)貧困治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，不可能一蹴而就。因此，進(jìn)入相對(duì)貧困治理階段后，可以參考國(guó)際相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定方法，并將其標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為中國(guó)緩解相對(duì)貧困的治理目標(biāo)，同時(shí)，更要結(jié)合中國(guó)的基本國(guó)情、發(fā)展階段和貧困特征，借鑒解決絕對(duì)貧困的經(jīng)驗(yàn)，采取漸進(jìn)式提高相對(duì)貧困線標(biāo)準(zhǔn)的辦法。例如，先期可借鑒類似新加坡的貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定方法，按最低收入排序后，將最低20%的家庭認(rèn)定為貧困家庭，之后可按收入低于平均收入的百分比漸次調(diào)整提高標(biāo)準(zhǔn)，再之后可按可支配收入中位數(shù)的百分比漸次調(diào)整提高標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，近期有關(guān)“6億人每月收入1 000元”或“9億人月收入在2 000元以下”的討論，以及國(guó)家統(tǒng)計(jì)局明確將低收入群體定義為月收入在2 000元以下的標(biāo)準(zhǔn)等，已經(jīng)為中國(guó)進(jìn)入相對(duì)貧困治理階段，提出了可實(shí)施的相對(duì)貧困線先期標(biāo)準(zhǔn)。