○胡 南

在現(xiàn)代政黨政治運(yùn)行過程之中，每一項(xiàng)政治制度的產(chǎn)生和發(fā)展都有著特定的歷史邏輯和價值支撐，其背后包含了一整套遵循現(xiàn)代政治運(yùn)行邏輯的理論體系。從傳統(tǒng)的西方政黨政治來看，政黨的組織和活動主要圍繞選舉活動展開，幾乎沒有黨的組織在行政、司法等機(jī)關(guān)之中直接設(shè)立或活動，即執(zhí)政黨主要通過進(jìn)入政府中的黨員個人來實(shí)現(xiàn)政黨意志(1)政黨把本黨的代表送進(jìn)政府，就等于得到了實(shí)現(xiàn)本黨目標(biāo)的主要手段。從這時開始，黨的政策和主張就是要通過這些黨員個人來實(shí)現(xiàn)。進(jìn)入政府的黨員受黨的約束，主要體現(xiàn)在他們對黨的忠誠和日后繼續(xù)當(dāng)選需要而產(chǎn)生的對黨的依賴上。齊春雷：《權(quán)力監(jiān)督向度下的中西政黨制度比較分析——兼論中國政黨制度的完善》，《攀登》2009年第1期，第49頁。。與此相異，中國特色社會主義政治體制之中，由于執(zhí)政力量的特殊性、唯一性，中國共產(chǎn)黨扮演著領(lǐng)導(dǎo)核心的角色，這使得黨更多地承擔(dān)著為國家發(fā)展提供價值引領(lǐng)、政治動員、組織資源等功能。這一角色的扮演所依賴的路徑，很大程度上就來自于黨自身的強(qiáng)大組織體系，由此黨通過各項(xiàng)組織嵌入國家的運(yùn)行與治理之中，成為中國所特有的國家建設(shè)機(jī)制(2)林尚立：《中國共產(chǎn)黨與國家建設(shè)》，天津：天津人民出版社，2017年，第133頁。。這其中，就包含了極具中國特色的黨組制度——作為社會主義政黨領(lǐng)導(dǎo)和治理國家、社會的重要組成部分。2019年5月，黨中央頒布實(shí)施《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》(以下簡稱《條例》)，對黨組的設(shè)置、職能等都作了具體規(guī)定，這為進(jìn)一步發(fā)揮好黨組作用、做好黨組工作提供了規(guī)范指引。長期以來，作為國家權(quán)力體系中的重要部分，黨組在處理黨政關(guān)系、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)等方面發(fā)揮著重要作用，但對該制度的理論研究與其在國家治理體系中所處的地位不相匹配，這也使得實(shí)踐中對該制度的認(rèn)識有些偏差。本文擬對黨組制度演變的歷史邏輯、理論蘊(yùn)涵進(jìn)行梳理，探析制度生成和發(fā)展的特定條件和內(nèi)在機(jī)理, 提出實(shí)踐中需要注意的問題，以期更好地促進(jìn)和完善黨組制度的實(shí)施和運(yùn)行。

一 歷史邏輯

歷史制度主義者認(rèn)為，組織制度必須不斷地對其要素進(jìn)行調(diào)整及優(yōu)化來適應(yīng)變化的環(huán)境，以保持組織的存續(xù)和發(fā)展。因此，要回答黨組制度“為什么”這一問題之前，必須首先通過歷史回溯來探尋制度形成的“初心”和演進(jìn)過程，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)該制度生成、變遷的內(nèi)在邏輯。現(xiàn)有的研究表明(3)王亞紅：《中共黨組制的制度淵源探析——中共黨組制產(chǎn)生以前的黨團(tuán)制度考察》，《學(xué)理論》2013年第36期，第112—116頁。胡德平：《中國共產(chǎn)黨黨組織政治研究》，上海：復(fù)旦大學(xué)博士學(xué)位論文，2014年，第39—91頁。，黨組的前身可以追溯到德國社會民主工黨的黨團(tuán)制度，經(jīng)過俄共(布)的移植與改造，成為無產(chǎn)階級政黨實(shí)現(xiàn)對國家領(lǐng)導(dǎo)的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)設(shè)。作為“以俄為師”的中國共產(chǎn)黨，中共黨組制度與俄共(布)黨團(tuán)制度密不可分，但具體到中國革命、建設(shè)實(shí)際，其所面臨的特定的歷史環(huán)境、具體的歷史任務(wù)又不甚相同，因而制度的形成和發(fā)展又呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)。

(一)建立和實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，帶領(lǐng)人民群眾贏得革命勝利的斗爭策略。對無產(chǎn)階級政黨來說，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)始終是核心問題。列寧指出，“無產(chǎn)階級自發(fā)斗爭如果沒有堅強(qiáng)的革命家組織的領(lǐng)導(dǎo)，便不能成為無產(chǎn)階級的真正階級斗爭”。中國共產(chǎn)黨在成立之初是以“共產(chǎn)主義研究小組”形式存在的(4)中共黨史研究室第一研究部，《聯(lián)共(布)、共產(chǎn)國際與中國國民革命運(yùn)動(1920—1925)》，北京：國家圖書館出版社，1997年，第41頁。，由于黨員數(shù)量極少，因而要“把一切都組織起來，按某種方式組織起我們領(lǐng)導(dǎo)下的、普遍性的政治斗爭”(5)列寧：《怎么辦》，北京：人民出版社，1971年，第13頁。，加速將年幼的黨建成群眾性的政黨(6)姚金果：《共產(chǎn)國際、聯(lián)共(布)與中國大革命》，福州：福建人民出版社，2002年，第67頁。，以適應(yīng)革命斗爭的需要。開展這種普遍的政治斗爭，除了意識形態(tài)的宣傳動員之外，關(guān)鍵是要形成強(qiáng)有力的組織模式，這種模式必須滿足兩個條件：一是建立黨的領(lǐng)導(dǎo)，只有這樣才能形成以黨為核心的斗爭運(yùn)動；二是依靠較少數(shù)量的黨員滲透進(jìn)各類群眾性組織之中，通過一定的革命策略和斗爭方法，組織人民群眾參與革命斗爭。因此，為了完成特定的歷史任務(wù)，組織工人群眾參與革命斗爭，黨組的前身——黨團(tuán)應(yīng)運(yùn)而生。

黨團(tuán)最初在工人運(yùn)動中是作為斗爭策略而存在的，這一策略的目的是保證黨領(lǐng)導(dǎo)工人運(yùn)動的勝利。彼時，作為群眾性組織，工會的成員數(shù)量龐大、成分比較復(fù)雜，這決定了客觀上需要有一支組織成熟、精明強(qiáng)干的干部隊伍來領(lǐng)導(dǎo)他們(7)張春花：《列寧工會建設(shè)思想研究》，南京：南京師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2013年，第45頁。。同時，由于黨員人數(shù)屈指可數(shù)，而全國工會組織的工人運(yùn)動此起彼伏，因此，“黨應(yīng)當(dāng)并且一定力求用自己的思想影響行業(yè)工會，使工會服從自己的影響”(8)中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局，《列寧選集第1卷》，北京：人民出版社，1995年，第461頁。。在這種情形之下，黨將在領(lǐng)導(dǎo)工會運(yùn)動的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)(比如罷委會)中的黨員組織起來，成立了秘密組織——黨團(tuán)(9)中共黨團(tuán)的主要作用包含：一是有利于領(lǐng)導(dǎo)工會進(jìn)行有組織的斗爭，贏得工人運(yùn)動的勝利；二是通過對工會斗爭的領(lǐng)導(dǎo)，擴(kuò)大黨在工人組織中的影響力，實(shí)現(xiàn)黨對工人階級的領(lǐng)導(dǎo)；三是通過黨團(tuán)對工會組織施加影響而不是代替工會組織，非包辦的形式使得工會運(yùn)動愿意按照黨的意愿和政策開展下去；四是黨團(tuán)具有較強(qiáng)的靈活性、秘密性、紀(jì)律性，為處于秘密狀態(tài)的黨，提供了較大的生存空間，有利于黨向工人階級宣傳政治主張；五是有利于與國民黨爭奪工人運(yùn)動的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。，以貫徹黨的政策、執(zhí)行黨的紀(jì)律，制定工人運(yùn)動斗爭的計劃、方式等，后者逐步成為了工會斗爭的領(lǐng)導(dǎo)核心。實(shí)踐證明，成立黨團(tuán)這一組織策略，不但達(dá)到了在工人組織中建立和實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之目標(biāo)，也讓工人運(yùn)動有了主心骨，既有效擴(kuò)大了黨的影響，也提高了工人運(yùn)動的斗爭性和影響力。從1922年1月到1923年2月，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的工人運(yùn)動形成了第一次高潮，期間爆發(fā)的罷工斗爭達(dá)100多次，參加罷工的工人達(dá)30萬以上，其中大部分是黨通過成立黨團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)工會組織直接發(fā)動的(10)中共中央黨史研究室，《中國共產(chǎn)黨歷史第一卷(1921—1949)上冊》，北京：中共黨史出版社，2011年，第85頁。?？梢哉f，通過黨團(tuán)的有效聯(lián)結(jié)，讓工會組織緊密團(tuán)結(jié)在黨的周圍，成為了黨的外圍組織。這一時期，黨團(tuán)的形態(tài)開始從斗爭策略不斷向常態(tài)化、制度化演進(jìn)。此后，在工人運(yùn)動中獲得成功的黨團(tuán)組織，也被復(fù)制到農(nóng)會等其他群眾性組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)之中，為后來黨對群眾團(tuán)體的普遍性的領(lǐng)導(dǎo)，奠定了制度基礎(chǔ)。

隨著革命形勢的變化，1923年，共產(chǎn)國際關(guān)于《中國共產(chǎn)黨與國民黨的關(guān)系問題的決議》要求共產(chǎn)黨員以個人身份加入國民黨(11)中共中央黨史研究室第一研究部，《聯(lián)共(布)、共產(chǎn)國際與中國國民革命運(yùn)動(1920—1925)》，北京：國家圖書館出版社，1997年，第188—192頁。。一方面，很多共產(chǎn)黨員對“國共合作”的模式心存疑慮，擔(dān)心加入國民黨之后會存在黨組織被消融的危險；另一方面，共產(chǎn)國際也有著這方面的擔(dān)憂，要求中共“必須保持自己原有的組織和嚴(yán)格集中的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”(12)同上注。。為了解決這一問題，黨決定在國民黨中秘密建立黨團(tuán)，貫徹黨的政策、執(zhí)行黨的紀(jì)律、統(tǒng)一黨的行動。1925年，黨的四大通過了《對于組織問題之議決案》，其規(guī)定，在國民黨中應(yīng)組織黨團(tuán)，從中支配該黨的活動。1926年，第三次中央擴(kuò)大執(zhí)行委員會通過的《關(guān)于組織問題議決案》指出，黨團(tuán)的作用是“為實(shí)現(xiàn)黨的政策，加重黨的影響于各種非黨組織”，在組織上“并不是一個獨(dú)立的單位或者自成一個系統(tǒng)，而是依隨黨的組織，在各級黨的機(jī)關(guān)之下成立，并受其管理”，在性質(zhì)上“多臨時的，常為變動的，由各級黨部規(guī)定其存在”，“和黨的支部組織及作用均不同”(13)中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館，《建黨以來重要文獻(xiàn)選編(一九二一——一九四九)第三冊》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第282頁。。1927年，黨的五大通過了《對于組織問題議決案》，其認(rèn)為，“在黨面前，將來又有一個問題，即集中各方面的指導(dǎo)，在工會，在農(nóng)會，在國民黨及其他團(tuán)體”，要求“為著這個，必須明顯組織黨團(tuán)，嚴(yán)密服從黨的指導(dǎo)”(14)同上注，第208頁。。通過秘密黨團(tuán)組織的有效策應(yīng)，黨在組織上迅速發(fā)展壯大，在全國革命中的影響也逐步壯大，不但在各級國民黨黨部中成立黨團(tuán)，也在工會、農(nóng)會等群眾性機(jī)構(gòu)中建立了黨團(tuán)，甚至在軍事組織中也建立了黨團(tuán)。大革命雖然失敗，但是經(jīng)過革命實(shí)踐考驗(yàn)的黨團(tuán)這一組織形式被保留下來，并被作為一項(xiàng)重要的組織形式加以強(qiáng)化。1928年，黨的六大對黨團(tuán)設(shè)立范圍、發(fā)揮作用、組織關(guān)系、運(yùn)作原則、紀(jì)律要求等，都作出了更加詳細(xì)的規(guī)定，至此，黨團(tuán)作為一項(xiàng)重要的組織形式，開始從臨時性策略走向制度化、程序化。

(二)鞏固和完善黨的領(lǐng)導(dǎo),正確處理黨政關(guān)系的重要組織形式。政黨之所以通過不同方式進(jìn)入政治過程，是為了參與國家權(quán)力的運(yùn)作，從而影響和主導(dǎo)政治過程。作為無產(chǎn)階級先鋒隊組織，黨的一個重要目標(biāo)是為了執(zhí)掌政權(quán)，實(shí)現(xiàn)無產(chǎn)階級專政。1931年11月7日，中華蘇維埃第一次代表大會在江西瑞金召開，中華蘇維埃共和國宣告成立。“中央蘇維埃政府的建立是我們黨建立人民政權(quán)的探索和嘗試，……擴(kuò)大了黨的影響，也為抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭時期根據(jù)地建設(shè)，以及后來新中國政權(quán)建設(shè)，提供了豐富的歷史經(jīng)驗(yàn)?！?15)《紀(jì)念中央革命根據(jù)地創(chuàng)建暨中華蘇維埃共和國臨時中央政府成立七十周年座談會在北京舉行》，《人民日報(海外版)》2001年10月25日，第1版。這其中，就包含了在蘇維埃中建立黨團(tuán)，并通過黨團(tuán)對蘇維埃進(jìn)行政治領(lǐng)導(dǎo)，處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主之間的關(guān)系。

在蘇維埃中建立黨團(tuán)，主要有兩個因素：一是通過黨團(tuán)活動，使得中共擬定的“中華蘇維埃共和國的根本憲法，土地、勞動、經(jīng)濟(jì)政策等法令，紅軍決議案、蘇維埃組織法等草案完全通過，并立即公布施行”(16)中央檔案館，《中共中央文件選集第七冊(1931)》，北京：中共中央黨校出版社，1989年，第312頁。；二是通過向蘇維埃推薦黨員擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，從而最大限度地保證黨的意志得以貫徹，黨的方針、政策能夠落實(shí)。事實(shí)證明，通過在蘇維埃中建立黨團(tuán)，較好地實(shí)現(xiàn)了黨對政權(quán)的政治領(lǐng)導(dǎo)，從而達(dá)到執(zhí)政的目的。由此，中央認(rèn)為“蘇維埃是群眾直接的政權(quán)，因此必須經(jīng)過群眾代表選舉，禁止黨部或軍隊委派蘇維埃，黨對蘇維埃的關(guān)系必須經(jīng)過黨團(tuán)作用，絕對防止黨命令蘇維埃的毛病，無論哪一級的蘇維埃已經(jīng)成立必須事實(shí)上實(shí)行一切權(quán)力歸蘇維埃，使群眾了解蘇維埃是他們的政權(quán)而絕對的擁護(hù)?！?17)中共中央文獻(xiàn)研究室，《建國以來重要文獻(xiàn)選編(第五冊)》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1993年，第233頁。1937年之后，中共先后組建了陜甘寧蘇維埃政府黨團(tuán)、陜甘寧省蘇維埃政府黨團(tuán)、甘肅省蘇維埃政府黨團(tuán)、陜北省蘇維埃政府黨團(tuán)，等等(18)李蓉：《民主革命時期黨團(tuán)歷史的初步考察》，《中共黨史研究》2007年第2期，第61頁。。這些黨團(tuán)在局部執(zhí)政實(shí)踐中，總體上發(fā)揮了較好作用。通過在蘇維埃政權(quán)中設(shè)置黨團(tuán)，正確處理黨與蘇維埃政權(quán)的關(guān)系，既保障了執(zhí)政黨在政權(quán)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，也實(shí)現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的內(nèi)在要求；既避免國民黨“黨國不分”“以黨代政”所造成的弊端，也是中共法治意識的萌芽和開端(19)陶慶、孫廣廈：《中國共產(chǎn)黨在早期執(zhí)政中的憲政思想探源——“俄共(布)黨團(tuán)—蘇維?！闭频闹鳈?quán)視角》，《社會科學(xué)》2008年2期，第52—60頁。，進(jìn)而成為黨初次執(zhí)政的基本經(jīng)驗(yàn)。至此，黨團(tuán)制度逐步走向成熟，其性質(zhì)與內(nèi)涵也由群眾性運(yùn)動中的臨時機(jī)構(gòu)和群眾性團(tuán)體中的領(lǐng)導(dǎo)核心，逐步轉(zhuǎn)型成為黨與國家政權(quán)發(fā)生關(guān)系的中介性和聯(lián)結(jié)性機(jī)構(gòu)。1945年，黨的七大將黨團(tuán)正式改名為黨組(20)王定毅：《黨的七大將“黨團(tuán)”改為“黨組”》，《新湘評論》2017年第6期，第37頁。。

新民主主義革命勝利之后，“黨的執(zhí)政地位使黨獲得了更大的發(fā)展空間，執(zhí)政黨通過黨組織的拓展來建立國家的制度體系并重組中國社會”(21)羅峰：《政權(quán)系統(tǒng)中黨的組織建設(shè)：歷程、特征及其有效性分析》，《政治學(xué)研究》2009年第4期，第25頁。。新中國成立之初，政務(wù)院所屬各委、部、會、院、署、行等機(jī)構(gòu)中有許多黨外人士擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。為實(shí)現(xiàn)黨對政府工作的有效領(lǐng)導(dǎo)，使黨的路線、方針和政策通過政府得以全面貫徹執(zhí)行，1949年11月，中央下發(fā)《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國共產(chǎn)黨黨組的決定》，由中央人民政府中擔(dān)任負(fù)責(zé)工作的共產(chǎn)黨員組成黨組，黨組必須保證執(zhí)行中共中央一切有關(guān)政府工作的決定。此后，政務(wù)院成立黨組，最高人民法院和最高人民檢察署成立聯(lián)合黨組，其他人民團(tuán)體和地方各級國家機(jī)關(guān)中也陸續(xù)建立黨組。通過這套黨組系統(tǒng)，黨實(shí)現(xiàn)了對各級國家機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)。

1953年“新稅制”事件發(fā)生之后(22)關(guān)于新稅制問題給周恩來等的信，《建國以來毛澤東文稿(第四冊)》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1987年，第27頁。，黨組的地位、作用和任務(wù)都發(fā)生了變化，國家政治生活中不同程度上出現(xiàn)了黨直接管理政府工作的現(xiàn)象(23)事實(shí)上，黨的八大反思了黨對國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)方式，認(rèn)為不是直接去指揮國家機(jī)關(guān)工作，也不是把各種純粹行政性質(zhì)的問題提到黨內(nèi)來討論，而是“第一，在國家機(jī)關(guān)中工作的黨員，首先是由擔(dān)任負(fù)責(zé)工作的黨員所組成的黨組，必須服從黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。第二，黨必須經(jīng)常討論和決定國家工作中的各種方針、政策問題和重要的組織問題，國家機(jī)關(guān)中的黨組必須負(fù)責(zé)在同黨外人士圓滿合作的條件下，實(shí)現(xiàn)黨所作出的這些決定”。但由于種種原因，八大的路線和主張并未在實(shí)際工作中得以貫徹落實(shí)。參見《鄧小平文選(第一卷)》，北京：人民出版社，1994年，第236—237頁。。1958 年中共中央《關(guān)于成立財經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》和1962 年毛澤東在《擴(kuò)大的中央工作會議上的講話》，使得政黨行政化、行政政黨化的情況更加嚴(yán)重，高度集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)體制逐漸形成，黨的各級組織進(jìn)一步架空了國家機(jī)關(guān)的權(quán)力，國家機(jī)關(guān)幾乎成為黨的組織體系中的一部分，黨組的活動空間不斷縮小、逐步被邊緣化?！拔母铩敝?，黨組制度一度被廢止。黨的九大、十大黨章中都刪除了關(guān)于黨組的條款，直到黨的十一大才被重新寫入。

黨的十二大再次修改了黨章，新修改的黨章對黨組設(shè)立的原則、任務(wù)、黨組與黨委的關(guān)系等都作了清晰的表述。黨的十三大吹響了政治體制改革的號角，認(rèn)為“政府各部門現(xiàn)有的黨組各自向批準(zhǔn)它成立的黨組負(fù)責(zé)，不利于政府工作的統(tǒng)一和效能”，因此決定調(diào)整黨的組織形式和工作機(jī)構(gòu)，對此類黨組“要逐步撤消”(24)中共中央文獻(xiàn)研究室，《十三大以來重要文獻(xiàn)選編(上)》，北京：人民出版社，1991年，第37頁。。據(jù)此，黨的十三大黨章取消了在政府機(jī)關(guān)、經(jīng)濟(jì)組織和文化組織中設(shè)立黨組的規(guī)定，并將第四十六條 “在中央和地方國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織或其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中成立黨組”，改為“在中央和地方各級人民代表大會、政治協(xié)商會議、人民團(tuán)體和其他非黨組織的經(jīng)選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中，可以成立黨組。”(25)同上注，第65頁。在政治體制改革的大潮之中，很多國家機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體撤銷了原來的黨組。但此后的一系列實(shí)踐證明，撤消了黨組的中央和地方國家機(jī)關(guān)、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織不僅未能理順黨政關(guān)系，反而導(dǎo)致很多工作難以開展。因此，這些機(jī)關(guān)后來又將黨組恢復(fù)起來，尚未撤消的黨組則加以保留或調(diào)整。黨的十四大黨章再次恢復(fù)了關(guān)于在中央和地方國家機(jī)關(guān)、經(jīng)濟(jì)組織和文化組織中成立黨組的規(guī)定，并在黨組的任務(wù)中，增加了“討論和決定本部門的重大問題和指導(dǎo)直屬單位黨組的工作”的內(nèi)容。黨的十六大根據(jù)黨的執(zhí)政實(shí)踐，對黨組制度進(jìn)行了再次修改。其中，將第四十七條“黨組的成員，由批準(zhǔn)成立黨組的黨的委員會指定……黨組必須服從批準(zhǔn)它成立的黨的委員會領(lǐng)導(dǎo)”，改為“黨組的成員，由批準(zhǔn)成立黨組的黨組織決定……黨組必須服從批準(zhǔn)它成立的黨組織領(lǐng)導(dǎo)”，(26)《中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會文件匯編》，北京：人民出版社，2002年，第89頁。從而保證黨的基本路線的全面貫徹落實(shí)和中國特色社會主義事業(yè)的順利發(fā)展。

(三)全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo),推動國家治理能力現(xiàn)代化的重要制度保障。黨的十八大提出了完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)。作為執(zhí)政的唯一力量，黨的組織優(yōu)勢、理論優(yōu)勢為國家治理提供了組織支撐和理論支持，黨的治理體系與國家治理體系已經(jīng)深度融合。因此，黨的現(xiàn)代化過程或者說黨的價值理念、組織形式等要素的現(xiàn)代化，直接影響和推動國家治理現(xiàn)代化。換言之，國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)取決于黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政能力的現(xiàn)代化程度和水平。黨的十八大以來，中央組織制定修改了90多部黨內(nèi)法規(guī)，包括制定和修訂廉潔自律準(zhǔn)則、新形勢下黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則、巡視工作條例、紀(jì)律處分條例、問責(zé)條例和黨內(nèi)監(jiān)督條例等，為黨的組織現(xiàn)代化，提供了源源不斷的制度供給。黨的十九屆四中全會提出，堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平；必須堅持黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，堅決維護(hù)黨中央權(quán)威，健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)(27)《中共十九屆四中全會在京召開》，《人民日報》2019年11月1日，第1版。。這其中，就包含了對黨組制度價值的挖掘，即通過規(guī)范和細(xì)化黨組制度，使之成為中國特色社會主義領(lǐng)導(dǎo)制度體系中的重要組成部分。加強(qiáng)黨組制度建設(shè)，主要包含兩重含義：一是作為黨內(nèi)一項(xiàng)重要的組織制度，這是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨要求、進(jìn)一步提升管黨治黨水平的重要舉措；二是作為黨與國家、社會之間發(fā)生聯(lián)系的重要制度保障，這是提高黨的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平的重要手段。因此，健全和完善嵌入國家和社會組織之中的黨組制度，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。

黨的十八大之后，中央政治局制定了首部專門規(guī)范黨組工作的基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)——《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》(以下簡稱《條例(試行)》)，在黨的歷史上，這是首次將黨章規(guī)定的黨組制度體系化、規(guī)范化?！稐l例(試行)》共8章39條，在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，結(jié)合新情況、新任務(wù)、新要求，全面規(guī)范黨組的設(shè)立、職責(zé)、組織原則、議事決策等，還規(guī)定了監(jiān)督檢查、責(zé)任追究等條款，為黨組制度的設(shè)立、運(yùn)行等提供基本的法規(guī)遵循。各地區(qū)也按照要求，結(jié)合本地實(shí)際，對《條例(試行)》進(jìn)行了細(xì)化，有效防止了一些國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、文化組織等黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)虛化、從嚴(yán)治黨空化等現(xiàn)象。但在《條例(試行)》的運(yùn)行實(shí)踐之中，一些地方和單位對于黨組究竟應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么職責(zé)、如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，在理解和執(zhí)行上還有一些偏差。例如，有的黨組對業(yè)務(wù)工作大包大攬、事無巨細(xì)都去抓，有的只管干部、對業(yè)務(wù)工作不聞不問，有的錯誤地認(rèn)為抓黨建是黨組工作的“副業(yè)”，等等。(28)《更好發(fā)揮黨組把方向、管大局、保落實(shí)重要作用——中央辦公廳負(fù)責(zé)人就<中國共產(chǎn)黨黨組工作條例>答記者問》，《人民日報》2019年4月16日，第4版。針對這些問題，黨的十九大黨章對黨組職責(zé)作了充實(shí)，進(jìn)一步明確了黨組管黨治黨的政治責(zé)任，將黨組的任務(wù)中“指導(dǎo)機(jī)關(guān)和直屬單位黨組織的工作”修改為“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和直屬單位黨組織的工作”，凸顯了黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，并通過對黨組的任務(wù)的補(bǔ)充、改進(jìn)，賦予黨組紀(jì)律處分等權(quán)限，理順了黨組與機(jī)關(guān)黨委、機(jī)關(guān)工委之間的關(guān)系，解決了其管黨治黨權(quán)限缺位等問題。為此，在總結(jié)《條例(試行)》實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中央政治局對黨組設(shè)立范圍、職責(zé)任務(wù)、組織原則以及黨組性質(zhì)的黨委等進(jìn)行了修改，正式實(shí)施《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》(以下簡稱《條例》)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)黨組履行全面從嚴(yán)治黨的政治責(zé)任，使得該制度更加完備、更加成熟。

要之，作為馬克思主義政黨，無產(chǎn)階級政黨須根據(jù)具體的歷史環(huán)境以及由這種環(huán)境所產(chǎn)生的任務(wù)來調(diào)整自己的組織結(jié)構(gòu)和形式(29)《蘇共決議匯編(第二分冊)》，北京：人民出版社，1964年，第49頁。。黨組制度的形成和發(fā)展過程，恰恰映照了黨面臨的各階段的歷史環(huán)境，以及黨的歷史任務(wù)的階段性變化。雖然，黨組的性質(zhì)歷經(jīng)了從工人運(yùn)動中斗爭策略演變成為保障黨的領(lǐng)導(dǎo)重要組織制度的轉(zhuǎn)變，但其核心目標(biāo)——加強(qiáng)黨對非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)——不但沒有改變，而且走向了制度化、規(guī)范化。我們還要看到，這個歷史變遷的過程不僅體現(xiàn)了中共與時俱進(jìn)的組織創(chuàng)新力，也彰顯了黨組制度本身的強(qiáng)大生命力。

二 運(yùn)作機(jī)理

共產(chǎn)主義政黨歷來重視組織建設(shè)，“組織問題”一直是核心問題。列寧就明確提出“無產(chǎn)階級在奪取政權(quán)的斗爭中,除了組織而外,沒有別的武器。無產(chǎn)階級所以能夠成為而且必然成為不可戰(zhàn)勝的力量，就是因?yàn)樗鶕?jù)馬克思主義原則形成的思想統(tǒng)一是用組織的物質(zhì)保證來鞏固的?！?30)《列寧選集第1卷》，北京：人民出版社，1960年，第510頁。黨組作為黨的組織體系中的重要一環(huán)，有著極強(qiáng)的適應(yīng)性和獨(dú)特的內(nèi)在價值，這種適應(yīng)性以及內(nèi)在價值就體現(xiàn)在制度的運(yùn)作機(jī)理之中。

(一)組織嵌入性。嵌入性理論(embeddedness theory)是經(jīng)濟(jì)社會學(xué)的重要理論?！霸谏鐣W(xué)領(lǐng)域，嵌入性通常是指某種社會聯(lián)結(jié)鑲嵌于其他社會聯(lián)結(jié)之中”(31)王鳳彬、李奇會：《組織背景下的嵌入性研究》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2007年第3期，第28頁。。該理論被引入治理研究領(lǐng)域后，廣泛應(yīng)用于解釋政黨、國家與社會之間的治理關(guān)系問題。一般來說，政黨的嵌入性治理，是指政黨將其組織內(nèi)嵌于其他組織之中，從而實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)或參與對國家、社會進(jìn)行治理的目標(biāo)，政黨的嵌入性，有利于減少政黨周邊的不確定性，獲得、維持和鞏固政黨權(quán)威，通過具體的行為嵌入到社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，能夠有效地獲得社會的認(rèn)同感，從而獲得社會的支持(32)楊日鵬：《嵌入性視角下政黨在社會管理中的作用——以寧波市北倉區(qū)區(qū)域化黨建為例》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2011年第7期，第10頁。。胡德平等認(rèn)為通過黨組的嵌入，使黨組既發(fā)揮了主導(dǎo)作用，又適應(yīng)了非黨組織的特點(diǎn)，從而規(guī)避了傳統(tǒng)黨政、黨社一體化體制；既實(shí)現(xiàn)了黨與國家、黨與社會的適度分離，又使非黨組織處于可控狀態(tài)，還能使得黨在非黨組織中汲取資源(33)胡德平：《中國共產(chǎn)黨黨組織政治研究》，上海：復(fù)旦大學(xué)博士學(xué)位論文，2014年，第169頁。，也正是由于組織形態(tài)的嵌入性，在對社會進(jìn)行整合的同時，實(shí)現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)以及對國家、社會的治理(34)對黨組的組織嵌入研究參見丁遠(yuǎn)鵬：《嵌入式整合：中共黨組整合功能的邏輯探究》，《中共天津市委黨校學(xué)報》2017年第3期，第18—19頁。。

誠然，在黨領(lǐng)導(dǎo)國家的邏輯之中，黨在國家、社會之外建立了一套嚴(yán)密的組織體系，這套組織體系通過正式(法律的強(qiáng)制性規(guī)定)和非正式(政治錄用和意識形態(tài))的形式，滲透進(jìn)國家政權(quán)和社會組織之中。它們雖非國家權(quán)力的組成部分，卻是執(zhí)政黨施政不可或缺的工具，發(fā)揮著政治領(lǐng)導(dǎo)、組織動員和政策落實(shí)的重要作用，既可以通過政府渠道來治理社會，也可以對社會發(fā)揮直接的影響(35)景躍進(jìn)：《將政黨帶進(jìn)來——國家與社會關(guān)系范疇的反思與重構(gòu)》，《探索與爭鳴》2019年第8期，第90—94頁。。這其中，黨組就扮演了聯(lián)結(jié)黨與國家、社會間的中介角色(36)關(guān)于黨組作為執(zhí)政中介的觀點(diǎn)，參見王立峰：《政府中的政黨——中國共產(chǎn)黨與政府關(guān)系研究》，北京：法制出版社，2013年；褚建國、余禮信：《讓黨組歸位：對中共黨組制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的探索》，《理論與改革》2015年第5期，第33—39頁；施新州：《黨組：堅持依法治國與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的關(guān)節(jié)點(diǎn)——兼論對<中國共產(chǎn)黨黨組工作條例>修改的建議》，《中國延安干部學(xué)院學(xué)報》2018年第6期，第75頁；張書林：《黨組的歷史發(fā)展軌跡探究與梳理》，《中共桂林市委黨校學(xué)報》2006年第1期，第12頁。，以內(nèi)嵌進(jìn)入國家和社會組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的形式，實(shí)現(xiàn)了黨對國家與社會的治理。

黨組內(nèi)嵌性的特殊邏輯，主要關(guān)涉三個方面：一是將黨的組織與其他組織進(jìn)行“整體性”區(qū)分，即所謂的組織只有兩類性質(zhì)——黨組織與其他組織；二是在其他組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中建立黨組；三是黨組接受黨委的授權(quán)，對組織中的普通黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行管理，并通過他們實(shí)現(xiàn)對該組織的政治領(lǐng)導(dǎo)。通過這種嵌入式的組織建制方式，黨的組織與政權(quán)組織、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和社會組織實(shí)現(xiàn)了充分融合，從而使得黨不僅壟斷了權(quán)力的合法性資源，而且控制了非黨組織的組織生產(chǎn)或管理社會的權(quán)力。質(zhì)言之，黨組在非黨組織中的建構(gòu)，主要是通過嵌入機(jī)制實(shí)現(xiàn)的。一方面，黨組嵌入國家政權(quán)機(jī)構(gòu)，通過黨組、分黨組、黨組性質(zhì)的黨委等形式，向國家機(jī)關(guān)縱向和橫向交織延伸(37)實(shí)踐中，嵌入關(guān)系具備較強(qiáng)的合法性、有效性，而且不存在制度壁壘，也很容易獲得被嵌入組織的認(rèn)可。。另一方面，基層黨組織也嵌入了非國家政權(quán)組織，例如傳統(tǒng)的工會、婦聯(lián)等人民團(tuán)體，以及文聯(lián)、作協(xié)等文化組織(38)目前，非國家政權(quán)組織嵌入還僅限于傳統(tǒng)的具有官方性質(zhì)的文化組織、社會組織等。雖然黨組工作《條例》以及《加強(qiáng)社會組織建設(shè)的意見》等，已經(jīng)對在社會組織中設(shè)立黨組作了制度性安排，但目前尚未發(fā)現(xiàn)非官方性質(zhì)的“兩新組織”設(shè)立黨組的案例。，將其納入黨的領(lǐng)導(dǎo)范圍之中。

在嵌入型邏輯之下，黨組在其所設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)中的任務(wù)是多維的，既要承上啟下，將中央和上級黨委、黨組的決策部署貫徹到所在組織，保證該組織履行好黨的意志；又要聯(lián)系左右，通過向黨委請示報告，來協(xié)調(diào)和處理同一地區(qū)或行業(yè)中其他非黨組織之間的關(guān)系。

(二)身份同構(gòu)性。黨組的嵌入并非是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的再造，而是與非黨組織行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的融合，即黨組的組成人員與所在組織的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)組成成員的領(lǐng)導(dǎo)身份具有高度的“同構(gòu)性”，換言之，是黨的政治精英和技術(shù)官僚精英角色的“二元重合”，這種身份的同構(gòu)性一定意義上強(qiáng)化了黨組的合法性和決策的正當(dāng)性。以國家政權(quán)機(jī)關(guān)為例，從法律上講，黨組與其所在的政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)并無直接法律關(guān)系，而是作為黨委的執(zhí)行機(jī)關(guān)，接受批準(zhǔn)其設(shè)立的黨委領(lǐng)導(dǎo)，并對黨委負(fù)責(zé)；但是，由于黨組成員的身份同構(gòu)性——黨組成員的黨內(nèi)干部身份與政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的干部身份重合——要求他們必須既要遵循黨內(nèi)法規(guī)的約束，又要按照法律法規(guī)辦事。

從邏輯上講，政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上是按照法律規(guī)定的權(quán)力范圍、運(yùn)行規(guī)則構(gòu)成，本質(zhì)上是人民意志的實(shí)踐者、執(zhí)行者；而黨組是按照黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，并由黨內(nèi)法規(guī)授權(quán)形成的黨內(nèi)組織，其代表著執(zhí)政黨的意志。雖然兩者在本質(zhì)上相統(tǒng)一，但對于國家政權(quán)機(jī)關(guān)來說，黨組畢竟是獨(dú)立于其外部的政黨組織機(jī)構(gòu)，是政黨通過非法律授權(quán)而直接嵌入國家政權(quán)機(jī)關(guān)的行為，目的是保證政黨的權(quán)威性和控制力。而身份同構(gòu)性恰恰在政治與法治的轉(zhuǎn)換之中，消弭了兩個體系之間的隔閡。當(dāng)然，黨組成員與政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)成員的“身份同構(gòu)”，無論在價值上還是在實(shí)踐中都沒有形成政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)與黨組之間的相互吸納，兩者之間仍然包含著不同的價值理念以及運(yùn)行規(guī)則，共同保證政權(quán)機(jī)關(guān)的社會主義特征，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法執(zhí)政的統(tǒng)一。

“身份同構(gòu)”的優(yōu)勢還在于黨既可以通過法律和政策來調(diào)節(jié)政府與社會的關(guān)系，也可以通過執(zhí)政黨的政策直接調(diào)節(jié)政府與人民群眾的關(guān)系，有利于緩解經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會階層快速變動所產(chǎn)生的國家與公民之間的緊張狀態(tài)，特別是官僚組織治理所帶來的文牘主義、官僚主義等作風(fēng)問題。比如，黨會通過意識形態(tài)引導(dǎo)、開展主題教育活動等政治動員，打破行政領(lǐng)導(dǎo)與群眾之間的隔閡。同時，“身份同構(gòu)”還解決了黨組的權(quán)責(zé)統(tǒng)一問題，即黨組在行使職務(wù)行為之時受到的黨紀(jì)國法的雙重約束，實(shí)踐了黨組“堅持依據(jù)黨章黨規(guī)開展工作，在憲法法律范圍內(nèi)活動”的法治精神(39)《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》第四條第(四)款。。

(三)職權(quán)交叉性。在西方政治中，政黨通常被歸結(jié)為社會力量，其本身并不能與國家化、權(quán)力化相提并論。但是，在中國特色社會主義政黨體制下，“黨和國家”語境之中，“國家”的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了變化，特別是作為通過武裝斗爭奪取國家政權(quán)并建構(gòu)新的國家體制而形成的執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨本身就積累了大量的合法性資源，從某種意義上講，國家政權(quán)從屬于執(zhí)政黨(40)謝方意：《黨的現(xiàn)代化研究》，杭州：浙江工商大學(xué)出版社，2012年，第111頁。，而且這種變化也意味著國家和政黨共同組成了完整的“公權(quán)力”(41)景躍進(jìn)：《將政黨帶進(jìn)來——國家與社會關(guān)系范疇的反思與重構(gòu)》，《探索與爭鳴》2019年第8期，第90頁。。很多學(xué)者認(rèn)為，黨的權(quán)力更多應(yīng)該體現(xiàn)為“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是一種政治號召力、說服力，政黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是基于人民的自覺接受和信從，需要靠政黨理論的先進(jìn)性，路線、方針、政策的正確性和政黨自身的模范作用來行使，其與國家權(quán)力有著本質(zhì)區(qū)別(42)張明軍：《領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政：依法治國需要厘清的兩個概念》，《政治學(xué)研究》2015年第5期，第15—21頁。。郭道輝把黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)作為社會權(quán)力的一種，將其視為一種思想政治上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，它是執(zhí)政黨的政治權(quán)利或者說“潛在權(quán)力”，必須通過一定的方式轉(zhuǎn)化為國家權(quán)力(43)郭道暉：《權(quán)威、權(quán)力還是權(quán)利——對黨與人大關(guān)系的法理思考》，《法學(xué)研究》1994年第1期，第3—11頁。。在這個意義上講，不能否認(rèn)的是，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在實(shí)際運(yùn)行中涵攝了公權(quán)力的部分屬性。

但是，這并不意味著黨與國家擁有的權(quán)力性質(zhì)、行使權(quán)力的方式相同。黨的“公權(quán)力”性質(zhì)更接近于政治性的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，即依靠傳統(tǒng)和慣例形成的政黨權(quán)威，通過嚴(yán)密的政黨組織體系，行使對其他機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。國家的公權(quán)力是行政權(quán)力，其運(yùn)行是通過國家行政機(jī)關(guān)及有關(guān)社會組織運(yùn)用多種形式執(zhí)行國家法律、管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的過程(44)羅豪才：《行政法學(xué)》，北京：北京大學(xué)出版社，1996年，第4頁。。雖然兩種職權(quán)屬性都有強(qiáng)制性的特點(diǎn)，但前者的直接作用對象是黨的組織和黨員，間接效用對象是全體社會成員；后者是經(jīng)過法律授權(quán)、執(zhí)行法律規(guī)定的職權(quán)，其對象是全體社會成員，自主性主要體現(xiàn)在行政權(quán)力的自由裁量之上，同時，還有著行政救濟(jì)的程序?qū)箼?quán)力的自主性、擴(kuò)張性。

因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的“公權(quán)力”屬性也意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度化生成，即在國家權(quán)力體系之外形成了一整套配套的權(quán)力體系，并將其融入國家權(quán)力體系之中。這種具有整體屬性的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，必須具備一定的實(shí)現(xiàn)路徑，將“整體性權(quán)力”轉(zhuǎn)化為具體職權(quán)，即將領(lǐng)導(dǎo)權(quán)轉(zhuǎn)化為執(zhí)行權(quán)。這一路徑就體現(xiàn)為“轉(zhuǎn)化器”的黨組制度。具體到黨組來說，黨組本身并沒有特定的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，它的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)來源不同于黨委——黨內(nèi)民主選舉賦權(quán)并經(jīng)由黨員代表肯認(rèn)，而是黨委的直接授權(quán)(45)有學(xué)者認(rèn)為黨組的權(quán)力來源于《黨章》授權(quán)，而非黨委授權(quán)。參見胡德平：《中國共產(chǎn)黨黨組織政治研究》，上海：復(fù)旦大學(xué)博士學(xué)位論文，2014年，第198頁。。《條例》規(guī)定黨組的設(shè)立，應(yīng)當(dāng)由黨中央或者本級地方黨委審批，黨組討論和決定本單位的重大事項(xiàng)。從本質(zhì)上看，該授權(quán)是基于黨的組織內(nèi)部分工形成的，并不是法律的授權(quán)行為，從這個意義上講，黨組的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是政治性的，而非行政性的，但是由于組織嵌入和身份同構(gòu)，黨組與行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成了該機(jī)關(guān)的“公權(quán)力”，事實(shí)上，由于無法嚴(yán)格界分，兩者之間的職權(quán)呈現(xiàn)出交叉狀態(tài)。

綜上，通過組織嵌入性、身份同構(gòu)性、職權(quán)交叉性，黨組順利將黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)轉(zhuǎn)化為執(zhí)政權(quán)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)行為通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)的強(qiáng)制力，變?yōu)榫哂衅毡榧s束力的規(guī)范行為。這一過程也完成了黨的角色轉(zhuǎn)換：一方面,將黨的權(quán)威融入到國家政權(quán)機(jī)關(guān)之中，通過政權(quán)機(jī)關(guān)的黨組織和黨員實(shí)現(xiàn)對國家政權(quán)機(jī)關(guān)的實(shí)際控制；另一方面，在國家政權(quán)機(jī)關(guān)之外，為其源源不斷提供意識形態(tài)資源、政策路線指引等，從而實(shí)現(xiàn)黨與國家意志的高度統(tǒng)一，黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國有機(jī)統(tǒng)一。與此同時，國家機(jī)關(guān)在決定重大問題時，黨組向黨委進(jìn)行報告并征求意見后實(shí)施，也保證了黨對國家事務(wù)決策權(quán)的控制。黨組的設(shè)置如同法律審查的“前置程序”，這種“前置程序”解決了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)之間的銜接問題，也解決了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與國家機(jī)關(guān)的行政權(quán)之間的沖突問題?！爸泄膊⑽赐耆〈鷩医M織，而是使國家組織的存在更加有助于自身功能的發(fā)揮。這既有社會主義國家的一般特征，也有中國自己的特點(diǎn)”(46)胡偉：《政府過程》，杭州：浙江人民出版社，1998年，第98頁。。換言之，就是黨在非黨組織內(nèi)部嵌入了一套與國家機(jī)關(guān)相配套的組織系統(tǒng)——黨組，這套系統(tǒng)運(yùn)用有形(組織機(jī)構(gòu))與無形(意識形態(tài))相結(jié)合的方式，牢牢掌握了對國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，形成了“以黨領(lǐng)政”的有效模式。

三 實(shí)踐要求

作為承載著黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政雙重功能的特殊制度形態(tài)，黨組制度的運(yùn)行既要避免“黨政不分”“一元化”的絕對領(lǐng)導(dǎo)，也不能過分強(qiáng)調(diào)“黨政分開”“二元分離”，而是要在把握制度邏輯的基礎(chǔ)之上，把依規(guī)領(lǐng)導(dǎo)與依法執(zhí)政結(jié)合起來，把提高政治能力和領(lǐng)導(dǎo)水平結(jié)合起來，推動制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一。

(一)必須堅持法治精神，把依規(guī)領(lǐng)導(dǎo)與依法執(zhí)政結(jié)合起來。法治是治國理政的基本方式，歷史和現(xiàn)實(shí)都表明，黨組制度設(shè)立目的之一就是為了解決好政治與法治關(guān)系的問題，《條例》對此有著明確的規(guī)定(47)《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》第四條規(guī)定，黨組必須堅持依據(jù)黨章黨規(guī)開展工作，在憲法法律范圍內(nèi)活動；堅持正確領(lǐng)導(dǎo)方式，實(shí)現(xiàn)黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用與本單位領(lǐng)導(dǎo)班子依法依章程履行職責(zé)相統(tǒng)一。。實(shí)踐中，首先，要深刻理解“全面領(lǐng)導(dǎo)”的內(nèi)涵。目前，有的同志認(rèn)為黨組實(shí)施“全面領(lǐng)導(dǎo)”就是“黨管一切”，對本部門、本單位行政事務(wù)進(jìn)行全面管理；也有同志認(rèn)為黨的“全面領(lǐng)導(dǎo)”還是停留在對黨的建設(shè)、人事管理等方面，不能直接干涉本組織的業(yè)務(wù)內(nèi)容，這兩種認(rèn)識都背離了黨組制度的設(shè)立初衷。一方面，在現(xiàn)代治理?xiàng)l件下，行政機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、群團(tuán)組織等各類組織的專業(yè)性、復(fù)雜性不斷增強(qiáng)，黨組不可能事無巨細(xì)地管理經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各方面事務(wù)，而是要發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢，通過意識形態(tài)、政治錄用等方式，把黨的路線方針政策落實(shí)到行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的具體實(shí)踐之中。另一方面，黨組對本單位的“全面領(lǐng)導(dǎo)”，絕不是僅限于要做好政治、思想和組織工作，而是要在重大事項(xiàng)方面，發(fā)揮好“前置程序”作用，做好重大決策、重大業(yè)務(wù)的政治評估、政治監(jiān)督。比如，國家機(jī)關(guān)黨組要貫徹黨委的政治意圖、履行政治錄用功能、研究本單位本部門重要政策舉措、及時向黨委報告工作中出現(xiàn)的新問題、新情況，監(jiān)督本單位權(quán)力運(yùn)行情況等；國有企業(yè)黨組還要對事關(guān)企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展方向等全局性的事務(wù)進(jìn)行政治評估，評估即將上馬的重要項(xiàng)目、重要投資，能否落實(shí)黨中央的新發(fā)展理念、有沒有維護(hù)人民群眾的根本利益等(48)張弛、梁慧敏：《堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)范化》，《理論與改革》2019年第5期，第87頁。。因此，黨組的“全面領(lǐng)導(dǎo)”并非“無限領(lǐng)導(dǎo)”，而是必須嚴(yán)格對標(biāo)《條例》列舉的十二個重大事項(xiàng)，推動黨的主張、決策轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)、政策政令和社會共識。其次，要厘清黨組的權(quán)力邊界。《條例》列舉的黨組職責(zé)較為籠統(tǒng)，(49)除了審計、巡視巡察、督查檢查、考核獎懲等重大事項(xiàng)，重大思想動態(tài)的政治引導(dǎo)，黨的建設(shè)方面的重大事項(xiàng)，機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)、人員編制等內(nèi)部行政管理事務(wù)之外，最能體現(xiàn)黨組的領(lǐng)導(dǎo)作用的就是制定擬訂法律法規(guī)規(guī)章和重要規(guī)范性文件中的重大事項(xiàng)，業(yè)務(wù)工作發(fā)展戰(zhàn)略、重大部署和重大事項(xiàng)，重大改革事項(xiàng)以及“三重一大”事項(xiàng)。比如除按照《領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》規(guī)定，干部任免是黨組較為明確的職責(zé)之外，什么是重大決策、什么是重要項(xiàng)目、什么是大額資金使用，往往難以明確劃分。實(shí)踐中，一些應(yīng)該由集體討論的重大問題，仍由黨組書記或分管業(yè)務(wù)的黨組成員個人決定；而一些黨組書記或分管業(yè)務(wù)的黨組成員職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)，卻拿到領(lǐng)導(dǎo)集體的會議上去討論。黨政模糊的權(quán)力界限有可能會導(dǎo)致兩種傾向：一是黨組研究事項(xiàng)過于瑣碎，容易陷入具體的行政事務(wù)之中，難免會有“以黨代政”之嫌；二是黨組對具體的業(yè)務(wù)不管不問，其制度功能勢必有弱化趨勢，容易產(chǎn)生“以政代黨”的現(xiàn)象。此外，實(shí)踐中某項(xiàng)工作是否交由黨組會討論決定，通常有兩個渠道：一是由分管某項(xiàng)業(yè)務(wù)的黨組成員建議，二是由黨組書記提出，這就給權(quán)力行使留下了較大自由裁量空間。因此，黨組應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合本單位實(shí)際，明確黨組權(quán)力事項(xiàng)的清單(50)可以參照中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，對黨組的權(quán)力清單加以規(guī)范：一是梳理現(xiàn)有黨組權(quán)力，二是審核確認(rèn)黨組決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，三是制定權(quán)力運(yùn)行流程，四是公布權(quán)力清單，五是健全清單動態(tài)管理機(jī)制，六是強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督和問責(zé)。，在具體操作過程中，還必須充分征求干部職工意見，同時報同級黨委法規(guī)部門審查備案。再次，要逐步將黨組的職權(quán)納入非黨組織的章程之中，健全黨對這些組織實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的制度規(guī)定，推動黨組職權(quán)的法定化、規(guī)范化。同時，要提高黨組組成人員特別是“一把手”的法治意識、法治思維和法治能力(51)有地方將“一把手”的權(quán)力制度化分給副職。比如，河南省下發(fā)的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年實(shí)施辦法》，要求制定部門和單位主要領(lǐng)導(dǎo)不直接分管財務(wù)、人事、審批、工程建設(shè)、物資采購制度和決策事項(xiàng)末位表態(tài)制度；研究制訂對主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力制約和監(jiān)督的相關(guān)制度；完善和落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制；制訂“三重一大”事項(xiàng)集體決策制度。這種做法，一定程度上防止了權(quán)力任性，但最根本的還是要靠法治。參見中共河南省委辦公廳，《河南省建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年實(shí)施辦法》，《河南日報》2014年5月22日，第12版。。

此外，還有一種比較流行的觀點(diǎn)，主張將國家機(jī)關(guān)黨組書記與行政正職分設(shè)，并認(rèn)為其有利于黨政權(quán)力制約，讓黨組書記專心于黨的建設(shè)、干部隊伍管理以及對行政工作的監(jiān)督。在實(shí)踐中，各級地方政府部門黨政分設(shè)的情況不少，但大多是出于安排干部的考慮(52)如2012年在重慶市政府部門中，除衛(wèi)生局行政正職是黨外人士外，還有規(guī)劃局、人力資源和社會保障局、商業(yè)委員會、交通委員會、教育局的行政正職與黨組(黨委、黨工委)主要負(fù)責(zé)人是分設(shè)的。重慶市永川區(qū)的57個政府機(jī)構(gòu)中，37個是行政正職與黨組(黨委、黨工委)主要負(fù)責(zé)人“合一”，另外20個則是分設(shè)，分設(shè)率高達(dá)35.1%。參見李宜春：《政府部門黨組制度與行政首長負(fù)責(zé)制》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2013年第6期，第244頁。。但是，如果實(shí)行黨政正職“分設(shè)”，違背了黨組制度的初衷，黨組是由行政領(lǐng)導(dǎo)成員中的黨員組成，即成為黨組書記首先必須是行政首長，不能搞所謂的“黨政制衡”，即使是“黨政分設(shè)”也只是為了某一階段改革所采取的臨時過渡措施，不利于提高行政效率，容易出現(xiàn)相互推諉、扯皮的現(xiàn)象，也不利于班子團(tuán)結(jié)。

(二)必須加強(qiáng)和完善組織建設(shè)，健全黨組對非黨組織實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的制度規(guī)定。組織建設(shè)是黨組發(fā)揮作用的基礎(chǔ)所在。在《條例》頒布之前，有關(guān)黨組的規(guī)定較為籠統(tǒng)，只有黨章所列舉的幾條原則性規(guī)定，由于缺乏可操作性的規(guī)范指導(dǎo)，導(dǎo)致各地的做法千差萬別。為了加強(qiáng)黨組制度的可操作性和統(tǒng)一性，《條例》將黨組的組織建設(shè)作為重點(diǎn)，采取列舉形式，規(guī)定了六類應(yīng)當(dāng)設(shè)立、兩類可以設(shè)立以及七類不設(shè)立黨組的情形，將實(shí)踐中遇到的新情況或者存在爭議的情形明確化、規(guī)范化，同時，對黨組組成人員的構(gòu)成、職責(zé)等作了具體規(guī)范。實(shí)踐中，既要按照“應(yīng)設(shè)盡設(shè)”的原則，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)不缺位，又要防止黨組設(shè)置的盲目擴(kuò)大，從而削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。其中，應(yīng)當(dāng)設(shè)置的情形需要重點(diǎn)把握兩類：一是關(guān)于縣級以上政府設(shè)立的有關(guān)管委會的工作部門。改革開放以來，各地縣級以上政府設(shè)立了大量的開發(fā)區(qū)、高新區(qū)和工業(yè)園區(qū)，通常情況下都設(shè)置了管委會，這些管委會大部分設(shè)立了黨工委，少數(shù)較小的園區(qū)設(shè)立了黨組?！稐l例》沒有統(tǒng)一規(guī)范管委會是否設(shè)置黨組問題，但明確要求這些管委會的工作部門都需要設(shè)立黨組，比如成都高新區(qū)管委會發(fā)展規(guī)劃局、蘇州工業(yè)園區(qū)管委會金融管理服務(wù)局等部門，都需要設(shè)立黨組。二是關(guān)于市級以上人大常委會、政府、政協(xié)機(jī)關(guān)。實(shí)踐中，各地對人大常委會、政府、政協(xié)機(jī)關(guān)黨組的設(shè)置不統(tǒng)一，有的地方以辦公廳(室)黨組代替機(jī)關(guān)黨組。《條例》針對這些情況，統(tǒng)一規(guī)定了市級以上的人大常委會、政府、政協(xié)機(jī)關(guān)必須設(shè)立機(jī)關(guān)黨組，不再設(shè)立辦公廳(室)黨組。不設(shè)立黨組的情形需要重點(diǎn)把握四類：一是關(guān)于黨政合署辦公機(jī)構(gòu)。黨政合署辦公既是一種黨政機(jī)關(guān)組織編制形式，也是黨領(lǐng)導(dǎo)政府的一種工作方式(53)黨政合署辦公一般可以分為兩類：一是兩個具有不同編制、職責(zé)的黨政機(jī)構(gòu)由于工作對象、工作性質(zhì)相近或其他原因而在同一地點(diǎn)辦公，兩個機(jī)構(gòu)的人員、資源可在上級統(tǒng)一指揮調(diào)度下視工作需要而靈活運(yùn)用；二是兩個或兩個以上的機(jī)構(gòu)組成聯(lián)合的一套機(jī)構(gòu)而在一起辦公。參見許耀桐：《黨和國家機(jī)構(gòu)改革：若干重要概念術(shù)語解析》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》2018年第5期，第4—9頁。。按照《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例(試行)》相關(guān)規(guī)定，黨的工作機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，可以與職責(zé)相近的國家機(jī)關(guān)等合并設(shè)立或者合署辦公，合并設(shè)立或者合署辦公仍由黨委主管。因此，黨政合署辦公之后，其直接接受黨委領(lǐng)導(dǎo)，沒有必要設(shè)立黨組。比如，北京市各區(qū)委的社會工作委員會與區(qū)民政局合署辦公之后，民政局不再設(shè)立黨組。二是關(guān)于由黨的機(jī)關(guān)代管或者管理等并納入黨的機(jī)關(guān)序列的機(jī)構(gòu)。是指由黨的機(jī)關(guān)作為主管部門管理的，負(fù)責(zé)黨委、政府特定業(yè)務(wù)，并行使管理職能的機(jī)關(guān)，其具有相對獨(dú)立性，能獨(dú)立開展日常業(yè)務(wù)工作的機(jī)構(gòu)。比如，2018年3月，根據(jù)中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》要求，由中宣部管理的國家電影局，就沒有設(shè)立黨組。三是關(guān)于共青團(tuán)組織。在共青團(tuán)設(shè)置黨組，各地認(rèn)識不同、做法不一。比如，2005年，中共福建省委出臺《關(guān)于在新的發(fā)展階段加強(qiáng)和改善黨對工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)工作領(lǐng)導(dǎo)的意見》，規(guī)定省級工青婦組織都要設(shè)立黨組，市、縣(市、區(qū))工青婦組織有條件的原則上要設(shè)立黨組。為了落實(shí)《黨章》精神(54)《中國共產(chǎn)黨章程》第五十一條規(guī)定，共青團(tuán)中央委員會受黨中央委員會領(lǐng)導(dǎo)。共青團(tuán)的地方各級組織受同級黨的委員會領(lǐng)導(dǎo)，同時受共青團(tuán)上級組織領(lǐng)導(dǎo)。，統(tǒng)一各地的做法，《條例》明確規(guī)定了共青團(tuán)不在黨組設(shè)立范圍之內(nèi)。四是關(guān)于社會組織。實(shí)踐中，社會組織中設(shè)立黨組尚存爭議，《條例》規(guī)定了全國性社會組織經(jīng)過黨中央批準(zhǔn)可以設(shè)立黨組，地方社會組織中一般不設(shè)立黨組。在社會組織中建立黨組至少會存在兩個不利因素：一是組織行政化、官僚化問題，不利于社會組織的扁平化管理；二是組織的社會屬性可能會式微。社會的快速發(fā)展，不可能也沒必要再將所有的社會組織納入黨和國家的體系之中，形成更多的“官辦團(tuán)體”。因此，無需再傾向于通過簡單的外部嵌入的強(qiáng)力手段來吸納和整合社會組織，可以探尋通過公民需求與執(zhí)政黨需求契合的方式來實(shí)現(xiàn)對社會組織的吸納，從而更好地治理社會。

(三)必須堅持民主集中制，優(yōu)化黨組議事規(guī)則、規(guī)范決策程序，提高黨組決策的民主性、科學(xué)性。從政治過程來看，民主集中制主要體現(xiàn)在黨組織的決策過程中，毛澤東認(rèn)為，“沒有民主，不可能有正確的集中，因?yàn)榇蠹乙庖姺制?，沒有統(tǒng)一的認(rèn)識，集中制就建立不起來。什么叫集中?首先是要集中正確的意見。……沒有民主，就不可能正確地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。我們的集中制，是建立在民主基礎(chǔ)上的集中制……在黨委會內(nèi)部只應(yīng)當(dāng)實(shí)行民主集中制”(55)《毛澤東著作選讀(下冊)》，北京：人民出版社，1986年，第819—820頁。。實(shí)踐中，黨組的集體領(lǐng)導(dǎo)時容易出現(xiàn)名為集體領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)際上個人或少數(shù)人說了算，名為集體負(fù)責(zé)、實(shí)際上無人負(fù)責(zé)等現(xiàn)象(56)夏行：《健全落實(shí)民主集中制的路徑選擇和實(shí)踐啟示——基于改革開放歷史的考察》，《學(xué)習(xí)論壇》2019年第1期，第23頁。。這就要求，一方面，凡屬黨組職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)特別是對工作中的重大問題，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照少數(shù)服從多數(shù)原則，由黨組成員集體討論，民主決策；另一方面，在日常行政事務(wù)管理中，由行政首長全權(quán)處理，獨(dú)立負(fù)責(zé)，提高行政效率。因此，必須通過完善議事規(guī)則、規(guī)范決策程序，來保證黨組正確執(zhí)行民主集中制，提高權(quán)力運(yùn)行的公開性和決策的科學(xué)性。具體來說，首先，要提高會議的規(guī)范性、程序性和透明性，明確黨組會議研究議題的提出和確定、討論的程序、表決的方式，建立健全黨政領(lǐng)導(dǎo)定期溝通協(xié)商機(jī)制，重要事項(xiàng)決策前要先進(jìn)行溝通之后達(dá)成共識。特別是黨組會在討論決定重大問題之前，要有會前的充分醞釀階段，切勿進(jìn)行“表態(tài)式”的表決以及“臨時動議”。其次，要擴(kuò)大決策的民主性，黨組會議可邀請本單位黨代表或者支部書記列席，討論涉及公共利益的重大事項(xiàng)，還應(yīng)該廣泛邀請人大代表、政協(xié)委員、市民代表、涉及利益主體代表等人員列席旁聽。再次，要健全黨組權(quán)力運(yùn)行情況公開機(jī)制，嚴(yán)格按照《黨務(wù)公開條例(試行)》等黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，公開黨組貫徹落實(shí)黨的基本理論、路線、方針、政策情況，履行本部門、本單位職能情況，以及加強(qiáng)本部門、本單位黨建工作等情況。最后，要嚴(yán)格落實(shí)人大討論決定重大事項(xiàng)制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告制度，黨組在出臺重大決策和決定重大事項(xiàng)之前，必須報請同級黨委并提出是否提交人大討論的意見。經(jīng)黨委研究討論，認(rèn)為涉及到地區(qū)性重大事項(xiàng)、重大政策的，必須以人大常委會黨組的名義提交人大及其常委會討論決定。

亨廷頓認(rèn)為“共產(chǎn)主義運(yùn)動對現(xiàn)代政治的特殊貢獻(xiàn)，不表現(xiàn)為它能進(jìn)行革命和摧毀即存的政治制度，而表現(xiàn)為它能精心組織和創(chuàng)建新的政治制度?！?57)[美]塞繆爾·亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，李盛平等譯，北京：華夏出版社，1988年，第327頁。在現(xiàn)代政治的條件下，絕大多數(shù)國家都是依靠政黨支撐社會發(fā)展。而在社會主義國家，政黨不僅推動著社會發(fā)展，而且塑造著國家和社會形態(tài)。中國的改革開放之前與之后的實(shí)踐表明，“黨強(qiáng)”的關(guān)鍵不在于黨對社會的統(tǒng)治力，而在于對社會的整合力(58)林尚立：《中國共產(chǎn)黨與國家建設(shè)》，天津：天津人民出版社，2017年，第27頁。，這個整合力既包括黨的領(lǐng)導(dǎo)能力，也包括黨的執(zhí)政能力。黨的執(zhí)政能力不是抽象的，而是具體的，是依靠黨提出的先進(jìn)執(zhí)政理念、執(zhí)政綱領(lǐng)，并通過黨的各類組織滲透到國家和社會的各個方面，從而推動國家和社會發(fā)展。在這個具體實(shí)踐之中，在非黨組織設(shè)立黨組是極具特色的黨內(nèi)組織形式，其在黨與國家、社會之間建立的聯(lián)結(jié)，直接體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平。特別是在傳統(tǒng)的“執(zhí)政能力”向“治國理政能力”的話語轉(zhuǎn)換的進(jìn)程之中(59)齊衛(wèi)平：《國家治理現(xiàn)代化視域下的話語轉(zhuǎn)換——從執(zhí)政能力到治國理政能力》，《行政論壇》2018年第11期，第12頁。，必須加強(qiáng)和完善黨組制度，深入發(fā)掘制度本身存在的深厚價值，發(fā)揮好其在管黨治黨、治國理政中的重要作用。當(dāng)然，黨組制度作為黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系中的特殊存在，其承載的政治意義、法治意義十分豐富，還需要后續(xù)的進(jìn)一步深入研究。